Verordnungen des Regierungsrates, Veröffentlichung mit Rechtsmittelbelehrung, Regelung
Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 30. Juni 2010
982. Erlass und Änderung von Verordnungen, Rechtsmittelbelehrung
Erwägungen
A. Ausgangslage Gemäss Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung können kantonale Erlasse mit Ausnahme der Verfassung und der Gesetze grundsätzlich mit einem Rechtsmittel angefochten werden. Die Umsetzung dieser Verfassungsvorgabe erfolgte im Rahmen des Gesetzes über die Anpas- sung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts, das der Regierungs- rat auf den 1. Juli 2010 in Kraft gesetzt hat (OS 65, 390 und 437). Gemäss §§ 19 Abs. 1 und 41 des damit geänderten Verwaltungsrechtpflegegesetzes (VRG) können auch Erlasse, ausgenommen die Kantonsverfassung und kantonale Gesetze, mit Rekurs bzw. Beschwerde angefochten werden. § 10 Abs. 2 VRG enthält sodann neu folgende Regelung: «Erlasse, ausgenommen die Kantonsverfassung und kantonale Ge- setze, werden mit einer Rechtsmittelbelehrung veröffentlicht.» Betroffen sind aufgrund dieser Regelung Erlasse auf Verordnungs- stufe – des Regierungsrates – der Direktionen des Regierungsrates – der Rechtspflege – der selbstständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten – der kantonalen kirchlichen Körperschaften. Es ist somit zu regeln, wie diese Gesetzesbestimmungen über die An- fechtbarkeit von Erlassen im Rahmen der abstrakten Normenkontrol- le umgesetzt wird. Die nachfolgenden Erwägungen beziehen sich auf Erlasse bzw. Ver- ordnungen usw. des Regierungsrates und sinngemäss der Direktionen. Die rechtsetzenden Organe der Rechtspflege, der selbstständigen öf- fentlich-rechtlichen Anstalten und der kirchlichen Körperschaften sind einzuladen, diesem Verfahren zu folgen.
B. Vorgehensweise a) Gesetzliche Vorgaben Gemäss § 10 Abs. 1 VRG bezeichnet die Rechtsmittelbelehrung das zulässige ordentliche Rechtsmittel, die Rechtsmittelinstanz und die Rechtsmittelfrist. Dem Lauf der Rechtsmittelfrist und der Einreichung eines Rechtsmittels kommt aufschiebende Wirkung zu (§§ 25 Abs. 1 und 55 VRG). Von Bedeutung in diesem Zusammenhang ist, dass der Aus-
nahmenkatalog von § 25 Abs. 2 VRG keinen Entzug der aufschiebenden Wirkung für Rechtsmittel gegen Erlasse im Sinne von § 10 Abs. 2 VRG vorsieht. Folglich bedingt der Entzug der aufschiebenden Wirkung eine ausdrückliche Anordnung der verfügenden Instanz, wenn besondere Gründe dies rechtfertigen (§ 25 Abs. 3 VRG, siehe lit. D am Ende). Erlasse mit generell-abstrakten Normen, die Personen Pflichten auf- erlegen oder Rechte einräumen oder die Organisation, die Zuständig- keit und die Aufgaben der Behörden oder das Verfahren regeln, werden in der Offiziellen Gesetzessammlung (OS) veröffentlicht (§ 1 Abs. 2 in Verbindung mit § 7 Publikationsgesetz, PublG), und zwar in der Regel mindestens zehn Tage vor ihrem Inkrafttreten (§ 10 Abs. 1 PublG). Demgegenüber werden im Amtsblatt oder in Beilagen Verfügungen, Beschlüsse und andere amtliche Texte der gesetzgebenden, vollziehen- den und richterlichen Behörden veröffentlicht, die nicht in der Offiziel- len Gesetzessammlung erscheinen (§ 5 Abs. 1 PublG). Zur Erfüllung der gesetzlichen Anforderungen sind zwei Varianten denkbar. 1. Der Erlass oder die Änderung einer Verordnung wird einzig in der OS veröffentlicht – mit Inkraftsetzungsdatum, das mehr als 30 Tage nach dem Publika- tionsdatum liegt – mit der zutreffenden Rechtsmittelbelehrung – unter dem Vorbehalt, dass die Rechtsmittelfrist unbenutzt abläuft (Resolutivbedingung hinsichtlich Rechtskraft) 2. Der Erlass oder die Änderung einer Verordnung wird vorerst im Amtsblatt veröffentlicht, wobei zwei Alternativen infrage kommen: – a) ohne Inkraftsetzung bzw. mit der Bestimmung, dass diese mit separatem Beschluss erfolgt, oder b) mit bedingter Inkraftsetzung, wobei über die Inkraftsetzung nur mit separatem Beschluss entschieden wird, wenn ein Rechts- mittel ergriffen wird, – mit der zutreffenden Rechtsmittelbelehrung und nach Ablauf der Rechtsmittelfrist (gegebenenfalls bei Vorliegen der Rechtskraftbescheinigung) – Inkraftsetzungsbeschluss und Veröffentlichung in der OS
b) Vor- und Nachteile, Gewichtung Vorteile Nachteile 1. Variante – Nur ein Publikationsorgan – Resolutivbedingtes Inkraft- – (Im Normalfall) einmalige • treten schafft Rechtsunsicherheit Publikation, immer einschliesslich – Bei Erhebung eines Rechtsmittels Inkraftsetzung – sind Publikationsmassnahmen – (Im Normalfall) Zeitgewinn – erforderlich (Verschiebung (der standardmässige Entzug der – des Inkrafttretens, Ergebnis des aufschiebenden Wirkung fällt bei – Rechtsmittels [z. B. Aufhebungen]) der Strenge von §§ 25 Abs. 3 – Rechtsmittelbelehrung in der OS und 55 VRG ausser Betracht) – wirkt als Fremdkörper 2. Variante – Rechtssicherheit hinsichtlich des – Doppelte Publikation, die erste – in Kraft zu setzenden Rechtstextes – ausschliesslich zur Auslösung der – D. h. keine besonders zu treffenden – Rechtsmittelfrist – und zu publizierenden Beschlüsse – (Unter Umständen) separates – im Fall eines (negativ) verlaufenden – Inkraftsetzungsverfahren – Rechtsmittelverfahrens – Erhöhter Zeitbedarf (zusätzliche – Neben der Begründung wird auch – Publikation im Amtsblatt, – die Verordnung selbst im Amtsblatt – [massgebende] OS-Publikation) – veröffentlicht
Die Gewichtung dieser Vor- und Nachteile ergibt, dass sich im We- sentlichen das Zeitelement und die Rechtssicherheit gegenüberstehen. Auch wenn davon ausgegangen werden kann, dass gegen die über- wiegende Mehrheit aller betroffenen Erlasse kein Rechtsmittel ergrif- fen wird, ist der Rechtssicherheit Vorrang einzuräumen. Das heisst, dass der Zeitpunkt des Inkrafttretens von Verordnungen so gewählt werden soll, dass die Rechtsmittelfrist unbenutzt ablaufen kann. Mit der Möglich- keit der bedingten Inkraftsetzung gemäss Variante 2b lässt sich im Ver- gleich zur Variante 2a die Zeitdauer zwischen dem Beschluss über den Erlass oder die Änderung der Verordnung und dem Inkrafttreten ver- kürzen. Wird ein Rechtsmittel ergriffen, ist unter Berücksichtigung der Prozesslage (aufschiebende Wirkung, Teilrechtskraft) eine Neubeur- teilung vorzunehmen. Über die vollständige Inkraftsetzung ist in der Regel nach Vorliegen eines rechtskräftigen Rechtsmittelentscheides zu bestimmen. Dies hat für das Rechtsetzungsverfahren Konsequenzen. In erster Linie ist zu beachten, dass zwischen dem Beschluss des recht- setzenden Organs und dem frühestmöglichen Inkrafttreten des Erlasses erheblich mehr Zeit notwendig ist (siehe lit. D). Sodann ist die Form der Beschlüsse des Regierungsrates zum Erlass oder zur Änderung von Verordnungen gegenüber den Richtlinien der Rechtsetzung vom 21. Dezember 2005 (Kap. VII lit. B) teilweise anzupassen. Soweit andere Organe oder Behörden Rechtsnormen erlassen, die nach § 1 Abs. 1 PublG und § 3 der Publikationsverordnung zu veröffent- lichen sind, gelten diese Regeln sinngemäss.
C. Formulierung der Beschlussdispositive Da das Verfahren zum Erlass oder zur Änderung von Verordnungen in zwei Schritten erfolgt, sind die Beschlussdispositive wie folgt zu ver- fassen. 1. Schritt (Verordnungserlass oder -änderung) Der erste Schritt besteht im Erlass der Verordnung oder der Verord- nungsänderung, die zusammen – wie bisher – mit der Begründung sowie neu mit der Rechtsmittelbelehrung im Amtsblatt zu veröffentlichen ist. Für diese Publikation bestehen keine zeitlichen Vorgaben. Das Dispo- sitiv dazu lautet (in Änderung der Richtlinien der Rechtsetzung, Rz. 165, 315 und 317 f.):
Dispositiv
Auf Antrag der …direktion beschliesst der Regierungsrat:
I. Es wird eine Verordnung über … erlassen. [bzw.] Die Verordnung über … vom … wird geändert.
II. Die Verordnung[sänderung] tritt am … in Kraft. Wird ein Rechtsmittel ergriffen, wird über die Inkraftsetzung erneut ent- schieden.
III. Gegen diese Verordnung kann innert 30 Tagen, von der Ver- öffentlichung an gerechnet, beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerdeschrift muss einen Antrag und dessen Begründung enthalten.
IV. Veröffentlichung dieses Beschlusses, der Verordnung[sände- rung] und der Begründung im Amtsblatt.
V. Mitteilung an die …direktion Da das Datum des Inkrafttretens neu im Dispositiv des Regierungs- ratsbeschlusses geregelt wird, ist auf einen separaten Paragrafen betref- fend das Inkrafttreten im Verordnungstext zu verzichten (betrifft Richt- linien der Rechtsetzung, Rz. 98–108). 2. Schritt (Publikation in der Gesetzessammlung) Wird kein Rechtsmittel ergriffen, gilt die Inkraftsetzung durch den Regierungsrat (Dispositiv II). In diesem Fall ist die Verordnung bzw. die Verordnungsänderung noch in der Gesetzessammlung zu veröffent- lichen. Das Verwaltungsgericht pflegt den Eingang eines Rechtsmittels stets anzuzeigen. Darauf kann abgestellt werden: Geht bei der Staats- kanzlei innert einiger Tage nach Ablauf der Rechtsmittelfrist keine Ein- gangsanzeige einer Beschwerde gegen die Verordnung bzw. die Verord-
nungsänderung ein, veröffentlicht die Staatskanzlei die Verordnung bzw. die Verordnungsänderung in der Gesetzessammlung. Mit Blick auf die zu erwartende geringe Zahl von abstrakten Normenkontrollverfahren wäre der Aufwand unverhältnismässig, für jede Verordnung bzw. Ver- ordnungsänderung eine Bestätigung des Verwaltungsgerichts einzu- holen, dass der Erlass nicht mit Beschwerde angefochten worden ist (Rechtskraftbescheinigung). Die Verantwortung für die korrekte Beur- teilung einer Verordnung bzw. Verordnungsänderung als rechtskräftig oder nicht rechtskräftig liegt selbstverständlich weiterhin beim Regie- rungsrat. Da sich das Datum des Inkrafttretens der Verordnung bzw. der Ver- ordnungsänderung nicht mehr aus dem Verordnungstext selbst ergibt, wird die Staatskanzlei dieses Datum bei der Publikation des Erlasses in der Loseblatt-Sammlung (LS) in einer Endnote anzugeben haben; dieses Vorgehen entspricht der bei den formellen Gesetzen gepflegten Praxis. Evtl. 3. Schritt (Inkraftsetzung) Wurde ein Rechtsmittel ergriffen, ist die Resolutivbedingung von Dispositiv II erfüllt, d. h. die Inkraftsetzung einer Verordnung noch nicht festgelegt. In diesen wenigen Fällen muss der Regierungsrat noch- mals über die Inkraftsetzung entscheiden. Infrage kommen dabei: – Verzicht auf Inkraftsetzung: Heben die Rechtsmittelinstanzen die Verordnung ganz oder in zentralen Teilen auf, dürfte kein Interesse mehr an der Inkraftsetzung bestehen. In solchen Fällen steht eine vom Regierungsrat beschlossene und im Amtsblatt publizierte Ver- ordnung im Raum, die nicht in Kraft gesetzt werden soll. Zur Klärung der Rechtslage muss der Regierungsrat in einem solchen Fall auf seinen früheren Beschluss zurückkommen und die Verordnung wie- der aufheben, soweit sie nicht bereits von der Rechtsmittelinstanz aufgehoben worden ist (contrarius actus). – Teilinkraftsetzung: Je nach Rüge und Rechtsbegehren kann die Ver- ordnung noch während des laufenden Rechtsmittelverfahrens unter Umständen wenigstens teilweise in Kraft gesetzt werden. – Vollständige Inkraftsetzung: Werden die Rechtsmittel gegen eine Ver- ordnung abgewiesen, kann die Verordnung in Kraft gesetzt werden. Der Regierungsrat hat hierüber neu zu entscheiden (vgl. Dispositiv II). Der Beschluss zur Inkraftsetzung kann frühestens erfolgen, wenn feststeht, dass die Entscheide der Rechtsmittelinstanz(en) ihrerseits rechtskräftig geworden sind. Der Aufbau des Antrags an den Regie- rungsrat und das Dispositiv werden wie folgt gestaltet:
Verordnung … [Begründung]
Auf Antrag der …direktion beschliesst der Regierungsrat:
I. Die Verordnung über … vom … (ABl 2010, …) wird auf den [Datum] in Kraft gesetzt. [bzw.] Die Änderung vom … der Verordnung über … vom … (ABl 2010, …) wird auf den [Datum] in Kraft gesetzt.
II. Veröffentlichung der Verordnung [Verordnungsänderung] und von Dispositiv I dieses Beschlusses in der Gesetzessammlung.
III. Mitteilung an die …direktion. Im Übrigen beschränken sich die Erwägungen dieses Beschlusses einerseits auf die Verweisung auf den Beschluss zum Erlass bzw. zur Änderung der Verordnung und anderseits auf die Wiedergabe der Rechtskraftfeststellung durch das Verwaltungsgericht oder des Ergeb- nisses des Rechtsmittelverfahrens vor dem Verwaltungsgericht oder allenfalls dem Bundesgericht sowie auf die Wahl des Zeitpunkts der Inkraftsetzung.
D. Zeitliche Rahmenbedingungen a) Das Verfahren, den Erlass oder die Änderung einer Verordnung vorerst im Amtsblatt zu veröffentlichen, das Ende der Rechtsmittelfrist abzuwarten und die Verordnung gesetzeskonform zu publizieren, dauert rund drei Monate. Beispiel eines Zeitplans (gestützt auf § 44 VOG RR, § 22 VRG, § 10 Abs. 1 PublG): 29. September 2010 Antrag an den Regierungsrat für den Verord- nungserlass 6. Oktober 2010 Beschluss des Regierungsrates zum Verordnungs- erlass (keine RR-Sitzungen am 13. und 20. Oktober) 15. Oktober 2010 Publikation im Amtsblatt mit Rechtsmittelbeleh- rung 15. November 2010 Ablauf der Rechtsmittelfrist
1. Dezember 2010 Auftrag für Drucklegung der Verordnung durch die Staatskanzlei, sofern bis dann keine Anzeige eines Beschwerdeeingangs vorliegt. 20. Dezember 2010 Erscheinen in der Gesetzessammlung 1. Januar 2011 Inkrafttreten Bezüglich der Rechtsmittelfrist sind die Gerichtsferien im verwaltungs- gerichtlichen Beschwerdeverfahren zu berücksichtigen. Im Sinne von § 71 VRG ist § 140 Abs. 1 GVG bzw. ab 1. Januar 2011 Art. 145 der Schweizerischen ZPO (AS 2010, 1739; gleichlautend Art. 46 Bundes- gerichtsgesetz [SR 173.110]) anwendbar.
E. Genehmigungsbedürftige Verordnungen Verordnungen und andere Erlasse, die der Genehmigung bedürfen, sind der zuständigen Instanz nach Eintritt der Rechtskraft vorzulegen.
Auf Antrag der Staatskanzlei beschliesst der Regierungsrat:
I. Beschlüsse betreffend den Erlass von Verordnungen und Verord- nungsänderungen werden ab 1. Juli 2010 vor deren Inkraftsetzung im Amtsblatt mit Rechtsmittelbelehrung veröffentlicht.
II. Die Formulierung der Beschlussdispositive richtet sich nach lit. C der Erwägungen.
III. Die Direktionen des Regierungsrates verfahren bei eigenen Er- lassen sinngemäss.
IV. Die rechtsetzenden Organe der Rechtspflege, der selbstständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten und kantonalen kirchlichen Körper- schaften werden eingeladen, sich diesem Verfahren anzuschliessen.
V. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Direk- tionen des Regierungsrates, das Kassationsgericht, das Obergericht, das Sozialversicherungsgericht, das Verwaltungsgericht, den Ombuds- mann, die Finanzkontrolle, den Datenschutzbeauftragten, den Uni- versitätsrat der Universität, Künstlergasse 15, 8001 Zürich, den Fach- hochschulrat der Zürcher Fachhochschule, 8090 Zürich, den Spitalrat des Universitätsspitals, Rämistrasse 100, 8091 Zürich, den Spitalrat des Kantonsspitals Winterthur, Brauerstrasse 15, 8401 Winterthur, die Direktion der Elektrizitätswerke des Kantons Zürich, Dreikönig- strasse 18, 8002 Zürich, die Direktion der Gebäudeversicherung des Kantons Zürich, Thurgauerstrasse 56, 8050 Zürich, den Bankrat der Zürcher Kantonalbank, Bahnhofstrasse 9, 8010 Zürich, den Kirchen- rat der Evangelisch-reformierten Landeskirche, Blaufahnenstrasse 10,
8001 Zürich, den Synodalrat der Römisch-katholischen Körperschaft, Hirschengraben 66, 8001 Zürich, die Christkatholische Kirchgemeinde, Dr. Raymond Bisang, Riesbachstrasse 57, Postfach, 8034 Zürich, sowie an die Staatskanzlei.
Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:
Husi