IIe Cour administrative

Tribunal cantonal TC

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601 2025 70

601 2025 155

Arrêt du 4 novembre 2025

Ie Cour administrative

Composition

Présidente : Anne-Sophie Peyraud

Juges : Stéphanie Colella, Dina Beti

Greffière : Magalie Bapst

Parties

A.________, recourante,

contre

COMMUNE DE SURPIERRE, autorité intimée, représentée par Me Jonathan Rey, avocat,

Objet

Droits politiques – Votation communale – Actes préparatoires

Recours (601 2025 70) du 19 mai 2025 contre la décision du 18 mai 2025; requête de retrait de l'effet suspensif (601 2025 155) du 26 août 2025

considérant en fait

A. Au printemps 2025, la population de la Commune de Surpierre s'est prononcée sur l'instauration d'un conseil général dès la législature 2026-2031.

Le matériel de vote, en particulier le flyer d'information, a été distribué aux citoyens le 23 avril 2025.

La votation a eu lieu le 18 mai 2025. L'introduction d'un conseil général dès la législature 2026-2031 a été acceptée par 178 voix contre 165 voix.

B. Par mémoire du 19 mai 2025, A.________ interjette recours auprès du Tribunal cantonal, concluant à l'annulation du résultat de la votation communale.

A l'appui de ses conclusions, elle fait valoir l'irrégularité des actes préparatoires à la votation. Selon elle, les autorités communales n'ont pas suffisamment informé les citoyens sur l'objet de la votation, ni ne l'ont fait de manière objective et transparente. En particulier, elle soutient que le flyer officiel distribué avec le matériel de vote ne présente que les avantages de l'introduction d'un conseil général, ce qui aurait également été le cas lors de la séance d'information du 7 mai 2025. En outre, elle soutient que des affiches contre l'introduction d'un conseil général ont été arrachées par un conseiller communal.

Par courrier du 30 mai 2025, la recourante relève l'irrégularité de la convocation formelle au scrutin, dans la mesure où aucune publication n'a été faite dans la Feuille officielle (FO).

Par courrier du 23 juin 2025, la commune a requis une prolongation de délai de vingt jours pour déposer ses observations, laquelle lui a été accordée.

Par courrier du 2 juillet 2025, l'intéressée fait valoir une violation de la liberté d'expression et de l'égalité de traitement, au motif que des affiches contre l'introduction d'un conseil général ont été arrachées, notamment sur les compacteurs à déchets de la commune, alors même que d'autres affiches s'y trouvaient.

Par un second courrier daté du même 2 juillet 2025, la recourante s'exprime sur la demande de prolongation de délai faite par la commune pour déposer ses observations. Elle soulève que l'accusé de réception du Tribunal cantonal apposé sur dite requête indique comme date du sceau postal le 24 juin 2025, alors que le délai pour déposer les observations arrivait à échéance le 23 juin 2025. Par conséquent, la requête est tardive et une prolongation de délai n'aurait pas dû être accordée.

C. Dans ses observations du 10 juillet 2025, la commune conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Elle soutient que le recours dirigé contre les actes préparatoires à la votation du 18 mai 2025 aurait dû être déposé dans un délai de cinq jours dès la connaissance des motifs de recours, soit en l'occurrence le 7 mai 2025, date de la séance d'information officielle organisée par ses soins. Si elle reconnaît qu'aucune convocation du corps électoral n'a été publiée dans la FO, elle estime toutefois qu'une information suffisante à ce sujet a été donnée aux citoyens par le biais du matériel de vote et du flyer d'information, d'une séance d'information, d'une publication sur le pilier public et d'articles de presse. S'agissant des affiches arrachées sur les compacteurs à déchets, la commune relève que, d'une part, en sa qualité de propriétaire des bennes, elle n'a pas délivré d'autorisation pour la pose de telles affiches et que, d'autre part, elle refuse tout affichage politique sur celles-ci.

Dans ses contre-observations du 19 juillet 2025, la recourante requiert formellement que les observations de l'autorité intimée soient écartées du dossier, au motif qu'elles seraient tardives pour les raisons expliquées dans son courrier du 2 juillet 2025. Par ailleurs, elle soutient que son recours est recevable, dès lors qu'elle a eu connaissance des motifs à l'appui de son recours le 13 mai 2025 seulement, à réception d'un courrier du Préfet de la Broye (ci-après: le Préfet) répondant à ses interrogations au sujet de la conformité de la communication faite par le conseil communal en lien avec la votation du 18 mai 2025. Au surplus, elle se détermine sur les éléments avancés par l'autorité intimée dans ses observations et requiert l'accès au dossier de la cause.

Par courrier du 22 juillet 2025, la Juge déléguée à l'instruction a notamment expliqué à la précitée qu'en vertu de la maxime d'office, le Tribunal doit tenir compte de tous les éléments qui lui sont connus lorsqu'il statue.

La recourante est venue consulter le dossier au greffe du Tribunal cantonal.

Dans sa détermination spontanée du 26 août 2025, la commune explique que sa demande de prolongation de délai a été déposée en temps utile, preuve à l'appui. En outre, elle rappelle, pour l'essentiel, qu'elle considère irrecevable le recours déposé par la recourante. A titre de mesures provisionnelles urgentes, elle requiert le retrait de l'effet suspensif (601 2025 155) au recours.

La recourante s'est à nouveau déterminée le 3 septembre 2025.

Par courrier du 26 septembre 2025, la commune a indiqué renoncer à se prononcer à nouveau.

La recourante s'est encore exprimée à réitérées reprises par différents courriels.

Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties.

Il sera fait état des arguments développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

1.1. En vertu de l'art. 150 al. 1 de la loi fribourgeoise du 6 avril 2001 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RSF 115.1), le Tribunal cantonal statue sur les recours en matière de votations et d'élections cantonales et communales. Le recours est dès lors recevable ratione materiae.

Le recours a été interjeté par une citoyenne active ayant qualité pour recourir au sens de l'art. 152 al. 1 LEDP.

Cela étant, se pose la question de sa recevabilité temporelle.

1.2. Aux termes de l'art. 152a LEDP, un recours contre les actes préparatoires peut être interjeté dans le délai de cinq jours dès la connaissance des motifs du recours, mais au plus tard dans le délai de dix jours dès la publication ou l'affichage des résultats du scrutin. Il n'y a pas de féries judiciaires (al. 1). Sont des actes préparatoires au sens de l'art. 152a al. 2 LEDP, toutes les opérations et les mesures d'organisation effectuées par les autorités avant le scrutin, y compris la dénomination d'une liste (art. 37) ou son toilettage (art. 56).

Les actes préparatoires couvrent les décisions d'organiser ou non une votation populaire, les messages explicatifs officiels ainsi que les autres informations envoyées au citoyen, la formulation de la question soumise au vote, ou encore les moyens d'intervention dans la campagne référendaire des particuliers et des autorités (Tornay, La démocratie directe saisie par le juge, 2008, p. 36).

1.3. L'ouverture d'un recours séparé contre les actes préparatoires a pour objectif de permettre la réparation immédiate, avant le scrutin, d'éventuelles irrégularités dont la procédure préparatoire serait entachée et de prévenir ainsi la répétition d'un vote qui, d'emblée, apparaît vicié (cf. ATF 140 I 338 consid. 4.4; 121 I 1 consid. 3b et les références citées). En effet, selon la jurisprudence, un citoyen perd en principe le droit de contester le résultat d'une votation s'il néglige d'attaquer immédiatement, par une réclamation ou par un recours, les irrégularités qui se sont produites pendant la préparation de la votation, afin que ces irrégularités puissent être éliminées encore avant la votation et que celle-ci n'ait pas à être répétée. Si le citoyen ne le fait pas, alors qu'il en aurait la possibilité et qu'on pourrait l'exiger de lui en raison des circonstances, il perd le droit d'attaquer le résultat de la votation (ATF 147 I 194 consid. 3.3; 145 I 282 consid. 3; 118 Ia 271 consid. 1d). Un recours immédiat au sens de cette jurisprudence n'est possible que si le recourant a connaissance des irrégularités avant la votation. S'il n'en a connaissance qu'après, on doit en conclure qu'il ne lui était pas possible et donc qu'on ne pouvait pas attendre de lui qu'il s'en plaigne avant la votation. Si, dans de telles circonstances, on l'empêchait de se plaindre de telles irrégularités après la votation, cela serait incompatible avec le droit constitutionnel qui appartient à tout citoyen d'exiger que le résultat d'un vote soit exempt de toute irrégularité (ATF 114 Ia 42 consid. 4b; pour le tout, arrêt TF 1C_105/2015 du 2 mars 2015 consid. 4).

Selon la doctrine et la jurisprudence, pour faire courir le délai de recours, il suffit que l'acte se trouve dans la sphère d'influence du destinataire et que ce dernier, en organisant normalement ses affaires, soit à même d'en prendre connaissance. Il n'est pas nécessaire qu'il l'ait personnellement en main, encore moins qu'il en prenne effectivement connaissance (cf. ATF 109 Ia 15 consid. 4; arrêt TC FR 601 2022 111 du 23 septembre 2022 p. 5; Jeanprêtre, L'expédition et la réception des actes de procédure et des actes juridiques, in RSJ 69/1973 p. 349/50 et les références n. 13-14).

1.4. L'art. 15e al. 1 du règlement fribourgeois du 28 décembre 1981 d'exécution de la loi sur les communes (RELCo; RSF 140.11) prévoit que, si le conseil communal décide de soumettre au corps électoral la question de l'introduction du conseil général, il publie sa décision dans la Feuille officielle en indiquant la date de la votation populaire; celle-ci doit avoir lieu au plus tard dans les cent huitante jours à compter de cette publication. Selon l'art. 33 al. 1 LEDP en matière de votations communales, le conseil communal convoque le corps électoral au plus tard le lundi de la sixième semaine précédant le jour du scrutin, par un arrêté publié dans la Feuille officielle.

Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de juger qu'un recours portant sur l'absence de publication dans la FO devait être déposé dans les cinq jours qui suivent le moment où la violation de la disposition prévoyant une publication était reconnaissable, sous peine d'irrecevabilité (arrêt TF 1C_105/2015 du 2 mars 2015 consid. 4).

2.

2.1. En l'espèce, la recourante s'en prend au manque d'informations quant à la votation, au flyer d'information, à l'absence de débat contradictoire lors de la séance d'information du 7 mai 2025, au retrait des affiches contre l'instauration d'un conseil général ainsi qu'à l'absence de publication dans la FO de la décision du conseil communal de soumettre au corps électoral la question de l'introduction d'un conseil général.

2.1.1. Tout d'abord, il sied de préciser que le retrait des affiches contre l'instauration d'un conseil général ne consiste manifestement pas en un acte préparatoire à la votation, dès lors qu'il ne s'agit pas d'une mesure d'organisation effectuée par l'autorité communale avant le scrutin. En revanche, les autres actes critiqués par la recourante sont à l'évidence des actes préparatoires, de sorte qu'il y a lieu de déterminer si le recours a été interjeté dans les cinq jours dès la connaissance des motifs de recours.

2.1.2. La recourante prétend avoir eu connaissance des motifs de recours le 13 mai 2025 seulement, à réception d'un courrier du Préfet répondant à ses interrogations au sujet de la votation. Or, dans ledit courrier, après avoir rappelé les bases légales applicables et expliqué le principe de la libre formation de la volonté du citoyen au moyen de la doctrine, le Préfet indique uniquement à la recourante qu'il existe une possibilité de recourir contre les actes préparatoires qu'elle estime non conformes. Il précise qu'il lui revient d'examiner l'opportunité d'interjeter un tel recours. Il apparaît ainsi que le courrier du Préfet n'apporte aucun élément nouveau quant aux motifs de recours que pourrait invoquer la recourante et qui n'auraient pas pu être connus auparavant.

Partant, le courrier du Préfet du 13 mai 2025 n'est pas déterminant pour juger du moment à partir duquel la recourante a eu connaissance des motifs de son recours.

2.1.3. La commune a distribué le matériel de vote, comprenant le flyer d'information, le 23 avril 2025, ce qui n'est pas contesté par la recourante. La séance d'information officielle a, quant à elle, eu lieu le 7 mai 2025. La recourante a ainsi eu (ou pu avoir) connaissance des informations données par la commune au plus tard le 7 mai 2025, peu importe au demeurant qu'elle ait participé ou non à dite séance.

Ainsi, si elle entendait contester les actes préparatoires relatifs aux informations communiquées par la commune pour la votation du 18 mai 2025, elle devait le faire au plus tard dans les cinq jours qui ont suivi cette séance, soit d'ici au lundi 12 mai 2025.

2.1.4. Concernant l'absence de publication dans la FO, il faut relever ce qui suit.

Selon les dispositions légales précitées (cf. consid. 1.4 ci-dessus), la décision du conseil communal de soumettre au corps électoral la question de l'introduction d'un conseil général aurait dû être publiée dans la FO au plus tard le lundi de la sixième semaine précédant le jour du scrutin, soit le lundi 7 avril 2025, conformément à l'art. 33 al. 1 LEDP. Le matériel de vote, y compris le flyer d'information, relatif à cette votation a été transmis aux citoyens le 23 avril 2025. La violation de la disposition prévoyant une publication dans la FO était ainsi clairement reconnaissable le 23 avril 2025, date de la réception par la population du matériel de vote, et donc date à compter de laquelle les citoyens ont eu connaissance de la tenue d'une votation communale pour l'introduction d'un conseil général, puisque la parution dans la FO aurait déjà dû avoir eu lieu à cette date.

2.1.5. Au vu de tout ce qui précède, la recourante devait ainsi recourir dans les cinq jours à compter de la connaissance des motifs de recours, dans la mesure où ses griefs portent sur l'organisation du scrutin et concernent des actes préparatoires au sens de l'art. 152a al. 2 LEDP. En déposant son recours le 19 mai 2025, la recourante n'a manifestement pas contesté les actes préparatoires qu'elle remet en cause dans le délai légal de cinq jours, que ce soit à compter du constat de la non publication dans la FO à réception du matériel de vote ou, au plus tard, à compter de la tenue de la séance d'information.

3.

3.1. Au vu de ce qui précède, le recours du 19 mai 2025, manifestement tardif, doit être déclaré irrecevable.

L'affaire étant jugée sur le fond, la demande de retrait de l'effet suspensif (601 2025 155) formulée par la commune est devenue sans objet.

3.2. Il n'est pas perçu de frais de procédure (cf. art. 129 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1).

Aucune indemnité n'est allouée à la commune quand bien même elle obtient gain de cause. En effet, ses intérêts patrimoniaux ne sont pas en cause et elle ne peut pas se prévaloir de circonstances particulières au sens de l'art. 139 CPJA justifiant l'assistance par un mandataire professionnel. Elle n'a quoi qu'il en soit pas formulé de conclusions dans ce sens.

la Cour arrête :

Faits

I. Le recours (601 2025 70) est déclaré irrecevable.

Considérants

II. La requête de retrait de l'effet suspensif (601 2025 155), devenue sans objet, est rayée du rôle.

III. Il n'est pas perçu de frais de procédure, ni alloué de dépens.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 4 novembre 2025/ape/mab

La Présidente

La Greffière

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BGE 140 I 338ATF 140 I 338DTF 140 I 338

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