Ministère public

Tribunal cantonal TC

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602 2024 199

Arrêt du 24 février 2025

IIe Cour administrative

Composition

Président : Johannes Frölicher

Juges : Dominique Gross, Anne-Sophie Peyraud

Greffier-rapporteur : Julien Delaye

Parties

A.________, recourant,

contre

Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l’environnement, autorité intimée

Objet

Aménagement du territoire et constructions – Rétablissement de l'état conforme au droit

Recours du 11 décembre 2024 contre la décision du 15 novembre 2024

considérant en fait

A. A.________ est propriétaire, depuis 2004, de l'art. bbb du registre foncier (RF) de la Commune de C.________. Ce bien-fonds, situé hors zone à bâtir, comporte un chalet d'alpage construit à la fin des années 1890, anciennement utilisé comme écurie.

Au fil des années, d'importants travaux de rénovation ont été effectués sans permis de construire. Le propriétaire a déposé, le 21 février 2018, une requête visant à légaliser ces travaux. La demande de légalisation visait la rénovation de la toiture, la restauration de toutes les façades en bois, la rénovation de la partie habitable, la création d'un séjour à la place d'un dépôt, la création d'une terrasse au sud-ouest, la création d'un balcon à l'est, la démolition d'une annexe, ainsi que divers aménagements (une terrasse d'environ 49 m², une piste de pétanque de 24 m², un jardin d'agrément, des bannières et un muret).

Le 31 juillet 2019, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC, actuellement et ci-après: Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l’environnement, DIME) a refusé l'autorisation spéciale pour la mise en conformité de la rénovation générale du chalet d'alpage (sans chauffage), la réaffectation des locaux et les aménagements extérieurs. Par décision du 18 septembre 2019, notifiée en même temps que la décision de la DIME, la Préfecture de la Gruyère a refusé de délivrer le permis de construire idoine.

Ces décisions n'ont pas été contestées.

B. Le 11 mars 2024, la DIME a ouvert une procédure de rétablissement de l'état conforme au droit concernant les éléments suivants: la rénovation de la toiture, la restauration de toutes les façades en bois, la rénovation de la partie habitable, la création d'un séjour à la place du dépôt, la création d'une terrasse au sud-ouest, la création d'un balcon à l'est, la démolition d'une annexe, ainsi que l'aménagement d'une terrasse d'environ 49 m², d'une piste de pétanque de 24 m², d'un jardin d'agrément, de barrières et de murets.

Le 18 mars 2024, le propriétaire a présenté ses observations. Une inspection des lieux a été réalisée le 28 mai 2024, en présence du propriétaire et d'un représentant de la commune. À l'occasion de cette inspection, la procédure a été formellement étendue à la place de stationnement installée sur l'ancienne fosse à purin. Le propriétaire a présenté de nouvelles observations le 14 juin 2024.

C. Par décision du 15 novembre 2024, la DIME a considéré que l'aménagement de la terrasse de 49 m2 à l'entrée du bâtiment, le jardin d’agrément, la clôture en bois ouverte entourant le bâtiment ainsi que la démolition de l’annexe sont, en réalité, dispensées de permis de construire et a classé la procédure de rétablissement y relative. En revanche, elle a constaté que la rénovation de la partie habitable et la création d'un séjour à la place du dépôt, la création d'une terrasse au sud-ouest du chalet, la création d'un balcon à l'est du chalet et la création d'une piste de pétanque de 24 m² n'avaient pas pu être légalisées par l'octroi d'un permis de construire. En conséquence, la DIME a exigé le rétablissement de l'état conforme au droit pour ces éléments, fixant le délai au 30 juin 2025. Elle a estimé que cette mesure était proportionnée, considérant que les travaux avaient transformé substantiellement l'intérieur du bâtiment, augmentant la surface habitable initiale de 300%, mais également modifié sensiblement l'aspect du terrain. L'autorité a considéré que l'intérêt public à la séparation entre zones constructibles et non constructibles primait sur l'intérêt privé du propriétaire. Elle a toutefois toléré les travaux suivants, réalisés sans permis de construire: la rénovation de la toiture du chalet, la restauration de ses façades et l'aménagement des murets à l'entrée du bâtiment. Enfin, concernant la place de stationnement, la DIME a exigé le dépôt d'une requête de permis de construire après l'exécution des travaux de rétablissement ordonnés.

D. Par mémoire du 28 décembre 2024, le propriétaire forme recours contre cette décision auprès du Tribunal cantonal. Il accepte les exigences de la DIME concernant les aménagements extérieurs, mais conteste le surplus. Il sollicite notamment l'intervention du Conseiller d'État afin de trouver des solutions lui permettant de poursuivre une exploitation agrotouristique du chalet.

A l'appui de ses conclusions, il fait valoir qu'une terrasse en bois a été construite à l'emplacement d'un ancien accès en béton destiné aux vaches. Il affirme qu'un dortoir existait déjà en mezzanine au-dessus de la cuisine avant les travaux et que cet élément n'a pas été pris en compte dans le calcul de la surface habitable. Il conteste l'obligation de remplacer la baie vitrée par une paroi en bois, arguant qu'une porte et deux fenêtres se trouvaient auparavant au même endroit.

E. La Commune dépose ses observations le 29 janvier 2025, se référant à la demande de permis de construire initiale. Le 4 février 2025, la DIME indique renoncer à formuler des remarques complémentaires.

F. Les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris dans les considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du litige.

En droit

1.

Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours du propriétaire, directement touché par la décision ordonnant le rétablissement de l'état conforme au droit, et qui peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (art. 76 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), est recevable en vertu des art. 79 à 81, 114 al. 1 let. a CPJA et 167 al. 4 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC, RSF 710.1). En outre, l'avance de frais ayant été versée dans le délai imparti, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les mérites du recours.

2.

Selon l'art. 77 CPJA, l'autorité de recours revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'elle peut sanctionner la violation de la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.

3.

3.1. L'art. 167 LATeC, qui a trait aux travaux non conformes, prévoit que, lorsque le ou la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des travaux (al. 1). Dans les cas visés à l'al. 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue (al. 2). Si le ou la propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions pénales, les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper les locaux ou de les exploiter (al. 3). Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction est compétente pour prendre les mesures prévues à l'al. 3 (al. 4).

3.2. En l'occurrence, la Cour relève que le recourant conteste, pour certains travaux, le rétablissement de l'état conforme au droit. Il convient de souligner d'emblée que le recourant avait initialement sollicité un permis de construire pour légaliser ces travaux. La DIME a cependant refusé d'accorder une autorisation spéciale par décision du 31 juillet 2019, entraînant le refus du permis de construire correspondant par le Préfet le 18 septembre 2019. Ces décisions coordonnées, n'ayant pas fait l'objet de recours, sont devenues définitives.

Par conséquent, la question de la possible régularisation des constructions litigieuses n'est plus pertinente. Il suit de là que les arguments du recourant concernant le dortoir en mezzanine prétendument non comptabilisé dans la surface préexistante, ou la présence antérieure d'une surface bétonnée pour les vaches à l'emplacement de la terrasse en bois, ne peuvent justifier son opposition à la remise en état. De telles contestations auraient dû amener le recourant à former un recours, en temps utile, contre le refus du permis de construire et de l'autorisation spéciale. Il ne pouvait attendre la décision de l'autorité intimée ordonnant le rétablissement de l'état conforme au droit pour s'opposer à la non-régularisation des éléments précités. De plus, concernant spécifiquement le dernier point soulevé par le recourant, à savoir la terrasse, la Cour note que le recourant a également explicitement déclaré accepter la décision de rétablissement de l'état conforme au droit relative à l'ensemble des aménagements extérieurs.

4.

4.1. Lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101; cf. Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire, [LAT; RS 700], FF 2010 959, p. 964 et 973; arrêts TF 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 8.1.1; 1C_273/2017 du 20 juin 2018 consid. 2.1). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; arrêt TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c). Si des constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de la séparation du bâti et du non-bâti est remis en question et un comportement contraire au droit s'en trouve récompensé (cf. arrêts TF 1C_273/2017 du 20 juin 2018 consid. 2.1; 1C_143/2015 du 13 novembre 2015 consid. 2.4). S'ajoute à cela que la remise en état poursuit encore d'autres intérêts publics, à savoir la limitation du nombre et des dimensions des constructions en zone agricole (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; 111 Ib 213 consid. 6b; arrêt TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c), ainsi que le respect du principe de l'égalité devant la loi (cf. arrêt TF 1C_76/2019 du 28 février 2020 consid. 7.1).

4.2. Une mesure de rétablissement de l'état de droit impose à l'autorité de procéder à une appréciation circonstanciée de la situation, fondée sur le respect du principe de la proportionnalité (cf. arrêts TC FR 602 2024 44 du 3 octobre 2024 consid. 3.2; 602 2020 76 du 21 janvier 2021 consid. 2.2). Ce principe exige que la décision litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui irait au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés compromis (cf. ATF 142 I 76 consid. 3.5.1; 132 I 49 consid. 7.2).

Selon la jurisprudence, l'autorité peut renoncer à un ordre de démolition, conformément au principe de la proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (cf. ATF 132 II 21 consid. 6; 123 II 248 consid. 4a; 111 Ib 213 consid. 6; arrêt TF 1C_411/2016 du 21 avril 2017 consid. 7.1). Même si un administré ne peut se prévaloir de sa bonne foi, il est en droit d'invoquer le principe de la proportionnalité pour s'opposer à un ordre de mise en conformité. Dans ce cas, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit toutefois accepter que, dans un souci de préserver l'égalité devant la loi et l'ordre juridique, celle-ci attache une importance accrue au rétablissement de l'état de droit, sans se préoccuper outre mesure des inconvénients pour la personne touchée (cf. ATF 123 II 248 consid. 4a; arrêt TC FR 602 2024 13 du 17 juillet 2024 consid. 4.1).

4.3. En l'occurrence, le recourant, en sa qualité de conseiller communal, ne pouvait ignorer le régime juridique spécifique applicable aux constructions en zone agricole, notamment l'exigence d'une autorisation spéciale, à côté du permis de construire. Que le recourant ait agi seul ou avec l'assistance de mandataires est sans incidence. L'obligation de solliciter une autorisation de construire, resp. une autorisation spéciale pour les constructions en zone agricole est une règle de droit public fédéral, inscrite dans une loi au sens formel. Selon la jurisprudence constante, les autorisations de travaux hors zone à bâtir ne peuvent être délivrées qu'avec le concours de l'autorité cantonale, en raison des enjeux particuliers liés à l'aménagement du territoire dans ces secteurs (cf. arrêt TF 1C_709/2020 du 24 août 2021 consid. 4.2).

Le recourant tend, à tout le moins implicitement, à minimiser la portée et l'importance du principe de séparation entre la zone à bâtir et la zone non constructible. Or, ce principe, de rang constitutionnel, répond à un intérêt public fondamental (pour un rappel, cf. supra consid. 4.1). Il vise à préserver la zone non constructible de toutes constructions et affectations non conformes à sa destination. L'intérêt public à préserver la zone non constructible découle directement du principe de la séparation des zones. Cette séparation a pour but de garantir un équilibre entre les activités humaines et la protection de l'environnement, de la biodiversité et des paysages. Toute construction non conforme à cette vocation compromet cet équilibre et porte atteinte à l'intérêt public. C'est pourquoi, en règle générale, les constructions érigées sans droit en zone agricole doivent être supprimées. Elles ne peuvent être tolérées qu'à titre exceptionnel, lorsque l'écart par rapport au droit applicable est mineur et que l'intérêt public ne s'oppose pas au maintien de la construction.

En l'espèce, vu l'ampleur des constructions litigieuses encore en cause, réalisées par le recourant – à savoir l'augmentation de la surface habitable à 141 m² au lieu de 56 m² (ou 35 m² selon les références antérieures), l'installation d'un chauffage dans un dépôt, ainsi que la pose d'une baie vitrée de dimensions importantes, ceci sans parler des nombreux travaux que tolère déjà généreusement la DIME et qui, faut-il encore le rappeler ne peuvent pas être légalisés –, il ne s'agit nullement d'une dérogation mineure ayant un impact minime. Bien au contraire, l'importance de l'augmentation de la surface habitable démontre clairement que l'écart au principe de la séparation des zones, tel que sollicité par le recourant, est considérable.

La Cour ne peut s'empêcher de relever la différence manifeste entre les photographies du chalet avant et après les travaux litigieux (cf. photographies ci-dessous). On peine à reconnaître qu'il s'agit‑là du même bâtiment tellement les travaux de transformation effectués sont conséquents.

[photos supprimées]

En réalité, aucun des éléments litigieux ne justifie une situation exceptionnelle. La tolérance des aménagements en question reviendrait à accepter, hors zone à bâtir, des infractions importantes aux règles applicables. De par leur portée et leur effet, ils ne peuvent être qualifiés d'écart mineur au principe de séparation des zones, tel qu'énoncé à l'art. 75 al. 1 Cst. et à l'art. 1 al. 1 LAT.

4.4. Par ailleurs, l'atteinte portée à l'intérêt public par ces constructions illicites justifie amplement le préjudice que la remise en état pourrait causer au propriétaire. En effet, les règles encadrant la délimitation de la zone à bâtir interdisant de construire hors de celle-ci répondent à une préoccupation fondamentale de l'aménagement du territoire. L'intérêt public ainsi protégé doit être qualifié d'important. Il prime sur l'intérêt privé, purement financier, du propriétaire qui s'oppose à la remise en état, même si ce dernier allègue des conséquences financières, telles que la perte de revenus locatifs liés à une activité agrotouristique, et des frais liés à la remise en état. La jurisprudence a maintes fois confirmé ce principe (cf. arrêts TF 1C_482/2017 du 26 février 2018 consid. 2.6; 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3). De tels motifs financiers ne sauraient, à eux seuls, justifier une dérogation au principe d'inconstructibilité de la zone agricole.

La Cour relève à ce propos que le recourant a bénéficié pendant plusieurs années des avantages liés à ces aménagements illégaux, ce qui laisse supposer qu'une partie au moins de l'investissement initial a déjà été amortie. De plus, il convient de noter qu'il bénéficie déjà d'une très large tolérance de la part de la DIME, en application du principe de proportionnalité, qui autorise le maintien de certains aménagements, bien que ces ouvrages soient – faut-il le rappeler – également illicites selon les décisions de refus de l'autorisation spéciale et du permis de construire. Rien dans le dossier ne permet donc de remettre en cause la prépondérance des intérêts publics sur l'intérêt privé du recourant à maintenir les constructions illicites.

4.5. Finalement, il n'existe aucune mesure alternative moins contraignante permettant d'atteindre le même résultat. En particulier, la tolérance exceptionnelle des modifications encore litigieuses ne serait pas de nature à préserver les intérêts publics précités et compromettrait gravement des principes fondamentaux tels que l'égalité devant la loi, la sécurité juridique et l'application uniforme du droit. Une telle tolérance créerait un précédent et remettrait en cause, comme considéré, la distinction claire entre zone constructible et zone agricole (cf. arrêt TC FR 602 2022 80 du 5 juillet 2022 consid. 5.5).

4.6. Concrètement, la DIME exige du recourant qu'il sépare le dépôt de la cuisine par une porte, qu'il enlève le chauffage et la baie vitrée du dépôt. Ces mesures ne sont en aucun cas disproportionnées, comme le montrent les plans de mise à l'enquête du 21 février 2018.

Concernant les ouvertures en façade, la fermeture de la baie vitrée à l'est du chalet est confirmée. La DIME a précisé les modalités: démontage des fenêtres et comblement du vide par un revêtement de façade en bois identique à celui du bâtiment. Le recourant fait valoir qu'une porte et des fenêtres se trouvaient auparavant à cet endroit. Il lui appartiendra donc de démontrer au service compétent, preuves à l'appui, que le comblement du vide laissé par la baie vitrée respectera l'aspect antérieur du chalet.

Dans ce contexte, la Cour souligne qu'il n'appartient pas à la DIME, et encore moins au Conseiller d'État, de proposer des solutions concrètes de remise en état, contrairement à ce que sollicite le recourant. La décision litigieuse est suffisamment claire à ce sujet. Il n'incombe pas davantage à l'État de trouver des solutions pour une éventuelle utilisation future du bâtiment à des fins d'agrotourisme.

5.

5.1. Il s'ensuit que la DIME n'a pas violé le principe de proportionnalité en ordonnant le rétablissement de l'état conforme au droit de certaines des constructions illégales du recourant. Les mesures d'instruction sollicitées par ce dernier, notamment l'intervention du Conseiller d'État, ainsi que déjà souligné ci-dessus, ne sont pas de nature à remettre en cause les constatations établies et les motifs de la décision attaquée. Par conséquent, après appréciation anticipée des preuves, il y a lieu de rejeter les réquisitions formulées.

Manifestement mal fondé, le recours est donc entièrement rejeté.

5.2. Cela étant, le délai initialement fixé au 30 juin 2025 (soit 7.5 mois après le prononcé de la décision du 14 novembre 2024 de la DIME) pour la réalisation des travaux de remise en état a été de facto raccourci par la présente procédure de recours, un nouveau délai de durée similaire doit être accordé au recourant.

En conséquence, le chiffre 2 du dispositif de la décision litigieuse est précisé en ce sens que le délai pour l'exécution des travaux de remise en état est prolongé au 31 octobre 2025. Elle est entièrement confirmée pour le surplus.

6.

Le recourant, qui succombe, supporte les frais de la présente procédure, fixés à CHF 2'000.- conformément à l'art. 131 CPJA et aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 sur les frais de procédure et les indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12). Ils sont compensés par l'avance de frais de même montant versée le 30 décembre 2024. Il n'y a pas lieu d'allouer d'indemnité de partie.

la Cour arrête :

Faits

I. Le recours est rejeté.

Le délai pour procéder aux travaux de rétablissement de l'état conforme au droit est prolongé jusqu'au 31 octobre 2025.

Pour le reste, la décision attaquée est entièrement confirmée.

Considérants

II. Les frais de procédure, fixés à CHF 2'000.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés par l'avance de frais de même montant déjà versée.

III. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 24 février 2025/jfr

Le Président

Le Greffier-rapporteur

602.

2024 199

Art. 79 VRGart. 79 CPJAart. 79 VRG

Art. 81 VRGart. 81 CPJAart. 81 VRG

Art. 114 VRGart. 114 CPJAart. 114 VRG

Art. 77 VRGart. 77 CPJAart. 77 VRG

Art. 167 RPBGart. 167 LATeCart. 167 RPBG

1C_50/2020

1C_273/2017

BGE 132 II 21ATF 132 II 21DTF 132 II 21

1A.301/2000

1C_273/2017

1C_143/2015

BGE 132 II 21ATF 132 II 21DTF 132 II 21

BGE 111 Ib 213ATF 111 Ib 213DTF 111 Ib 213

1A.301/2000

1C_76/2019

602.

2024 44

602.

2020 76

BGE 142 I 76ATF 142 I 76DTF 142 I 76

BGE 132 I 49ATF 132 I 49DTF 132 I 49

BGE 132 II 21ATF 132 II 21DTF 132 II 21

BGE 123 II 248ATF 123 II 248DTF 123 II 248

BGE 111 Ib 213ATF 111 Ib 213DTF 111 Ib 213

1C_411/2016

BGE 123 II 248ATF 123 II 248DTF 123 II 248

602.

2024 13

1C_709/2020

Art. 75 KVart. 75 Cst.art. 75 KV

Art. 75 BVart. 75 Cst.art. 75 Cost.

Art. 1 RPGart. 1 LATart. 1 LPT

1C_482/2017

1C_276/2016

602.

2022 80

Art. 131 VRGart. 131 CPJAart. 131 VRG

Art. 148 VRGart. 148 CPJAart. 148 VRG