Mainlevée définitive de l’opposition. Décision administrative. Attestation de force exécutoire. Autorité compétente (changement de pratique de l’ARMC).

Faits

A.

Le 1er février 2023, le Service de la famille de Z.________

a adressé à X.________ une facture (no 11111)

d’un montant de 225.05 francs – découlant d’un décompte établi pour janvier 2023

– relative à des prestations de l’accueil de l’enfance dont la débitrice a

bénéficié, l’enjoignant de payer jusqu’au 28 février 2023 et indiquant les

voies de droit.

B.

Le 24 mai 2023, le Service des finances de Z.________ a

adressé un dernier rappel avant poursuite concernant cette facture portant sur

le montant total de 245.05 francs, comprenant les frais de rappel de 20 francs

et enjoignant X.________ à verser le montant dû, ainsi que les frais

administratifs dans un délai de 10 jours.

C.

a) Z.________ a fait notifier le 21 juin 2023 un commandement

de payer (no 22222) à X.________, lui réclamant de payer la facture no 11111 d’un montant de 225.05 francs,

avec intérêts à 5% l’an dès le 13 juin 2023, des émoluments de recouvrement (32

francs) et des frais de poursuite (33.30 francs).

b)

Le 23 juin 2023, la poursuivie a fait opposition totale.

D.

Le 30 août 2023, l’Administration communale de Z.________ a

requis auprès du tribunal civil la mainlevée définitive de l’opposition. Elle a

notamment joint à sa requête le commandement de payer no 22222, la sommation de

paiement du 24 mai 2023, la facture du 1er février 2023, ainsi

qu’une attestation d’entrée en force du 25 août 2023 signé par le Conseil

communal de Z.________ concernant la facture no 11111.

E.

Le 14 septembre 2023, le tribunal civil a chargé la Commune V________

de notifier la convocation d’audience à X.________. Initialement envoyée le 1er

septembre 2023, ladite convocation a été retournée au tribunal. Le 19 septembre

2023, X.________ a signé le récépissé, attestant avoir reçu la convocation.

F.

Par décision du 23 octobre 2023, le tribunal civil a rejeté

la requête de mainlevée d’opposition du 30 août 2023, laissé les frais à la

charge de l’État et n’a pas alloué de dépens, au motif que l’attestation d’entrée

en force du 25 août 2023 versée au dossier n’a pas été établie par le Tribunal

cantonal, autorité judiciaire de recours, mais par le Conseil communal de Z.________,

autorité administrative qui n’était pas habilitée à délivrer une telle

attestation.

G.

Le 2 novembre 2023, l’Administration communale de Z.________ recourt

contre la décision du 23 octobre 2023. Elle conclut à son annulation (conclusions

ch. 2) et au prononcé de la mainlevée définitive de l’opposition formée au

commandement de payer no 22222 pour le montant de la créance et des intérêts

(ch. 4) ; subsidiairement à ce que la cause soit renvoyée à la l’autorité

inférieure pour statuer au sens des considérants (ch. 5), avec suite de frais

et dépens. En substance, elle allègue qu’à la réception de la requête de

mainlevée transmise par le tribunal civil, l’intimée n’a soulevé aucune

objection quant à la validité de la notification de la décision administrative

litigieuse. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l’attestation de force

exécutoire peut être délivrée par l’autorité qui a rendu la décision et il n’y

a pas de raisons valables de poser des exigences différentes pour l’attestation

de force exécutoire des décisions administratives, d’une part, et des décisions

judiciaires, d’autre part.

H.

Par courrier du 8 novembre 2023, la première juge a indiqué

qu’elle n’avait pas d’observations à formuler au sujet du recours. L’intimée

n’a pas procédé dans le délai qui lui avait été imparti.

C

O N S I D E R A N T

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est

recevable à cet égard (art. 319 à 321 CPC).

Considérants

2.

a) Selon l'article 80 al. 1 LP,

le créancier qui est au bénéfice d'un jugement exécutoire peut requérir du juge

la mainlevée définitive de l'opposition. Les décisions des autorités administratives suisses sont

assimilées aux jugements exécutoires (art. 80 al. 2 ch. 1 LP). L'article 81 al. 1 LP

précise que lorsque la poursuite est fondée sur un jugement exécutoire rendu

par un tribunal ou une autorité administrative suisse, le juge ordonne la

mainlevée définitive de l'opposition, à moins que l'opposant ne prouve par

titre que la dette a été éteinte ou qu'il a obtenu un sursis, postérieurement

au jugement, ou qu'il ne se prévale de la prescription.

b)

Comme le rappelle le Tribunal fédéral (notamment arrêt du TF du 25.02.2019

[5A_648/2018] cons. 3.2.1), le contentieux de la mainlevée de l'opposition,

soumis à la procédure sommaire (art. 251 let. a CPC), est un procès sur titres

(art. 254 al. 1 CPC), dont le but n'est pas de constater la réalité d'une

créance, mais l'existence d'un titre exécutoire. Le juge de la mainlevée

examine uniquement la force probante du titre produit par le créancier

poursuivant, sa nature formelle, et non pas la validité de la prétention

déduite en poursuite, et lui attribue force exécutoire si le poursuivi ne

prouve pas immédiatement par titre ses moyens libératoires.

c)

Constitue une décision d’une autorité administrative tout acte administratif

imposant de manière contraignante la prestation d'une somme d'argent à l'État

ou à une autre corporation publique. L’acte doit revêtir en tout cas les

caractéristiques matérielles d'une décision, selon des critères objectifs.

Constitue ainsi une décision, une facture établie par une autorité compétente,

astreignant le destinataire au paiement d'une contribution de droit public et

faisant état des voies de droit (ATF 143 III 162

cons. 2 ; arrêt du TF du 23.01.2020

[5A_567/2019] cons. 7.1.1 et 7.1.2 et la référence ; Abbet/Veuillet,

La mainlevée de l’opposition, 2e éd. 2022, art. 80 N 127a).

d)

Le juge de la mainlevée doit vérifier d'office, sur la base des pièces qu'il

appartient à la partie poursuivante de produire, que la décision invoquée comme

titre de mainlevée définitive est assimilée par la loi à un jugement exécutoire

au sens de l'article 80 al. 2 ch.

2.

LP, ce qui suppose qu'elle ait été notifiée au poursuivi, avec indication

des voie et délai de recours, et que le recourant n'ait pas fait usage de son

droit de recours ou que son recours ait été définitivement écarté ou rejeté

(arrêt du TF du 28.09.2018

[5A_231/2018] cons. 6.2.1). Par contre, il n'a ni à revoir, ni à

interpréter le titre de mainlevée qui est produit (ATF 143 III 564

cons. 4.3.1 ; cf. arrêt de l’Autorité de recours en matière civile du

21.09.2023

[ARMC.2023.24] cons. 4 et les références citées).

e)

Pour qu'une décision administrative puisse entrer en force, il faut d’abord

qu’elle ait été valablement notifiée, ce qu'il appartient à l'administration de

prouver ; cette preuve peut, en l'absence d'un envoi recommandé démontré

par des pièces, résulter de l'ensemble des circonstances, en particulier de la

correspondance échangée ou de l'absence de protestation à une mise en demeure ;

l'autorité supporte les conséquences de l'absence de preuve en ce sens que si

la notification ou sa date sont contestées et qu'il existe effectivement un

doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire

de l'envoi (arrêts du TF du 14.05.2018

[5A_38/2018] cons. 3.4.3 et du 20.04.2018

[5A_37/2018] cons. 6.3.2 ; cf. arrêt de l’Autorité de recours en

matière civile du 21.09.2023 [ARMC.2023.52]

cons. 6). Une attestation d'entrée en force de chose jugée ne suffit pas à

apporter cette preuve : l'absence de notification est a priori

impossible à démontrer pour le débiteur, alors que la preuve d'une notification

effective est relativement aisée pour les autorités impliquées ; en conséquence,

si l'on devait admettre que l'attestation d'entrée en force est suffisante à

démontrer le caractère exécutoire d'une décision, cela reviendrait à admettre

l'existence d'une fiction de notification qui serait à son tour impossible à

renverser pour le débiteur, notamment dans l'hypothèse où la décision aurait

été égarée par les services postaux avant d'être notifiée au débiteur ou

lorsque le timbre certifiant l'entrée en force d'une décision y aurait été

apposé par erreur (arrêt du TF du 05.07.2013

[5D_37/2013] cons. 4). Comme déjà relevé, la preuve de la notification

d’une décision administrative peut résulter de l’ensemble des circonstances,

notamment de l'attitude générale du poursuivi en procédure, qui constitue un

élément d'appréciation susceptible d'être déterminant pour retenir ou non que

cette notification a eu lieu ; ainsi, le poursuivi qui fait défaut à

l'audience de mainlevée, respectivement qui ne procède pas devant le juge de

première instance, alors que la décision invoquée comme titre de mainlevée

mentionne expressément être entrée en force et exécutoire, admet implicitement

l'avoir reçue ; il en va de même lorsque le poursuivi a procédé en

première instance sans soulever le moyen tiré de l'absence de notification (arrêt

de la Cour des poursuites et faillites vaudoise du 10.08.2018 [ML/2018/20]

cons. IIa ; cf. aussi arrêt du TF du 20.04.2018

[5A_40/2018] cons. 4, pour un cas où le poursuivi n’avait pas invoqué

l’absence de notification en procédure cantonale).

f)

Une décision administrative est exécutoire lorsqu’elle n’est plus attaquable

par un moyen de droit (opposition, réclamation, recours), lorsque celui-ci n’a

pas d’effet suspensif ou que l’effet suspensif lui a été retiré (cf. art. 39

PA ; art. 25 LPJA/NE).

Si le poursuivi ne conteste pas avoir reçu ladite décision, le poursuivant peut

se contenter de produire une attestation de force exécutoire ou d’entrée en

force. Selon les juges fédéraux, aucun motif ne justifie de poser des exigences

fondamentalement différentes pour l’attestation exécutoire des décisions

administratives, d’une part, et celle des décisions judiciaires, d’autre part

(cf. art. 336 al. 2 CPC). A la suite de la doctrine récente, ils retiennent que

l’attestation de force exécutoire peut en règle générale être délivrée par

l’autorité qui a rendu la décision (arrêts du TF du 22.08.2018

[5A_389/2018] cons. 2.4 et références citées ; du 31.08.2018

[5D_23/2018] cons. 5.3), soit par l’autorité poursuivante elle-même, qui a

statué sur la créance (Chenal, Recouvrement des créances de droit public

selon la LP, 2022, p. 67s.). Le Tribunal fédéral a ainsi admis la validité des

attestations de force exécutoire émises par un Service vétérinaire du canton de

Lucerne (arrêt du du TF du 31.08.2018

[5D_23/2018]) ou par l’Office des impôts du canton de Zurich (arrêt du TF

du 22.08.2018

[5A_389/2018]). Cette attestation n'est toutefois pas indispensable lorsque

le caractère exécutoire résulte de la loi ou des circonstances, en particulier

du temps écoulé depuis la notification et du fait que le poursuivi ne prétend pas

avoir contesté la décision. Dans la mesure où l'attestation délivrée n'est pas

rendue au terme d'une procédure contradictoire, il ne s'agit pas d'une décision

mais d'un simple moyen de preuve qui ne dispense pas l'autorité d'exécution

d'examiner d'office si la décision est réellement exécutoire (Abbet/Veuillet,

La mainlevée de l’opposition, art. 80 N 149 ; BSK SchKG I-Staehelin,

art. 80 N 137).

3.

En l’espèce, la recourante n’a pas démontré, par titre, que

l’intimée aurait reçu la facture du 1er février 2023 et la sommation

du 24 mai 2023. Il ne ressort par ailleurs pas des deux documents, qu’ils

auraient été envoyés sous pli recommandé. L’intimée n’a quant à elle pas réagi,

sous réserve de l’opposition totale effectuée le 23 juin 2023 au commandement

de payer no 22222.

Il

ressort par contre du dossier que la requête de mainlevée (qui comprenait

également les annexes) déposée par la recourante a bel et bien été notifiée à

l’intimée. En effet, le tribunal civil a requis une notification en personne de

la requête en mainlevée ainsi que de la convocation à l’audience auprès de la

commune V________, ce qui a été effectué le 19 septembre 2023 à 11h44. Par

conséquent, la recourante était parfaitement informée du contenu de la facture

indiquant les voies de droit, de la sommation, de l’attestation d’entrée en

force délivré par le Conseil communal de Z.________, ainsi que de la procédure

introduite à son encontre. Elle n’a pourtant pas procédé devant le tribunal

civil pour contester la notification de la facture et a fait défaut à

l’audience de mainlevée. Par ailleurs, l’intimée a renoncé à s’exprimer devant

l’ARMC, de sorte que son comportement, de même que l’ensemble des

circonstances, démontrent qu’elle admet implicitement avoir reçu la facture,

laquelle constitue une décision administrative au sens de la jurisprudence

fédérale (cf. supra cons. 2c).

4.

Il convient par conséquent d’examiner si la décision

administrative produite par la recourante est exécutoire. Au sens de l’article

43.

de la loi neuchâteloise du 28 septembre 2010 sur l’accueil des enfants (LAE/NE ;

RS/NE 400.1), les décisions des communes peuvent faire l’objet d’un recours au

Tribunal cantonal, la loi neuchâteloise sur la procédure et la juridiction

administratives étant applicable (LPJA/NE ;

RS/NE 152.130) (art. 46 LAE).

Ainsi, le recours interjeté devant le Tribunal cantonal a un effet suspensif,

sauf exception (art. 40 LPJA/NE).

Selon la jurisprudence cantonale, lorsqu’une attestation de force exécutoire et

définitive est nécessaire, celle-ci doit être produite par l’autorité de

recours compétente en la matière (arrêt de l’ARMC du 09.05.2020 [ARMC.2020.15]

cons. 3i, publié au RJN 2020, p. 312 ss). Cette position est également partagée

par d’autres autorités judiciaires cantonales (arrêt de la IIe Cour d’appel

civil fribourgeoise du 04.10.2018 [102 2018 221] cons. 3.2 et du 22.03.2013

[102 2013-25] cons. 3c).

Le

tribunal civil a retenu en l’espèce que l’attestation d’entrée en force du 25

août 2023 n’avait pas été délivrée par l’autorité de recours, ainsi que l’exige

la jurisprudence cantonale en la matière, mais par le Conseil communal de Z.________.

Comme

on l’a vu, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, qui prend appui sur un

avis de doctrine récent (cf. supra cons. 2f), la distinction entre les

exigences requises pour l’attestation exécutoire des décisions administratives,

d’une part, et celles posées pour l’attestation exécutoire des décisions

judiciaires, d’autre part, n’est pas justifiée. L’attestation de force

exécutoire d’une décision administrative peut donc, en règle générale, être

délivrée par l’autorité qui a rendu la décision. Au regard de ce qui précède,

il convient de revenir sur la pratique actuelle de l’ARMC et de reconnaître la

compétence de délivrer des attestations de force exécutoire à l’autorité ayant

elle-même rendu la décision.

En

l’occurrence, le Service de la famille, qui est en charge de l’accueil

extrafamilial pour Z.________ et s’occupe des tâches administrative et

financière correspondantes, a rendu une décision le 1er février

2023.

La recourante a présenté une attestation datée du 25 août 2023, signée

par le Conseil communal de Z.________, qui a, selon elle, qualité pour engager

la commune par sa signature. Si, formellement, l’autorité qui a prononcé la

décision est le Service de la famille, la validité de l’attestation d’entrée en

force du 25 août 2023 ne peut être niée au (seul) motif qu’elle n’émanerait pas

de ce service, mais du Conseil communal. Cela reviendrait à ignorer que les

dicastères, services et offices communaux ne sont que des divisions ou

subdivisions de l’administration communale (cf. art. 61 al. 1 du Règlement général

de Z.________ du 7 juin 2021, disponible en ligne sur le site www.xxxx.ch) et

que l’autorité en charge de l’administration de la commune et de ses biens est

le Conseil communal (cf. art. 30 LCo ;

RSN 171.1). D’ailleurs, si la décision a été prononcée par le Service de la

famille, le rappel de facture a été notifié par le Service des finances, les

deux services étant subordonnés au Conseil communal de Z.________ qui a « naturellement »

la compétence d’attester la force exécutoire d’une décision d’un de ses

services (cf. art. 93 ss du Règlement général précité). On observera encore à

cet égard que la jurisprudence fédérale évoquée plus haut vise à permettre à

l’autorité administrative (en l’espèce : le Service de la famille) ayant

rendu la décision d’attester le caractère exécutoire de celle-ci, mais il

n’exclut en aucun cas que cette attestation soit établie par l’autorité (en

l’espèce : le Conseil communal) dont le service dépend.

On

relèvera au demeurant que, même si l’on admettait (par hypothèse) que,

formellement, l’attestation aurait dû être signée par le Service de la famille,

il conviendrait d’admettre que le caractère exécutoire résulte des

circonstances, en particulier du temps écoulé depuis la notification et du fait

que la poursuivie ne prétend pas avoir contesté la décision du 1er

février 2023 de ce service. Celle-ci indiquait la voie de droit et le délai de

recours et elle a été adressée au plus tard le 19 septembre 2023 par la commune

V________, au moment de la notification de la requête de mainlevée. Le délai

pour déposer un recours serait – dans cette hypothèse – échu (au plus tard) le

19.

octobre 2023. Par ailleurs, la décision du 1er février 2023 rendue

par le Service de la famille fait mention qu’à défaut de recours auprès de la

Cour de droit public du Tribunal cantonal, la décision vaudra « titre

exécutoire au sens de la LP ». En outre, ni l’intimée, ni la

recourante n’ont indiqué qu’un potentiel recours à l’encontre de la décision du

1er février 2023 était en cours. Au contraire, les preuves au

dossier démontrent que le délai de recours est échu depuis plusieurs mois et

que l’intimée n’a à aucun moment contesté la notification de la décision ou le

contenu de l’attestation exécutoire signée par le Conseil communal. Elle était

pleinement informée du caractère exécutoire de la décision en cas de

renonciation à déposer un recours et son absence d’intervention tout au long de

la procédure permet de retenir – toujours dans l’hypothèse ici examinée – le

caractère exécutoire de la décision rendue par le Service de la famille.

5.

Il résulte des considérations qui précèdent que le recours

doit être admis, la décision attaquée annulée et réformée en ce sens que la

requête de mainlevée définitive du 2 novembre 2023 est admise pour le montant

de la créance et des intérêts (acte de recours, ch. 3 des conclusions) (art.

327.

al. 3 let. b CPC).

Lorsqu’il s’agit de répartir les frais d’une procédure de

recours, il est admis en doctrine que, pour certaines erreurs de procédure

manifestes commises par le juge (Justizpanne), les conditions de

l’article 107 al. 2 CPC sont remplies lorsque la partie intimée n’a ni

occasionné ni soutenu l’erreur (cf. Rüegg/Rüegg, in BSK ZPO, 2017, n. 5

ad art. 106, n. 11 ad art. 107 et les références citées).

En l’espèce, si la décision de la première juge, mettant

correctement en œuvre une pratique adoptée par l’ARMC, ne consacre pas une

erreur de procédure (qui devrait être corrigée par celle-ci), la position de

l’intimée n’en est pas moins aussi défavorable puisque le présent arrêt, en

modifiant cette pratique, oblige l’intimée, qui succombe, à supporter les frais

de la procédure de recours (cf. art. 106 al. 1 CPC) alors qu’elle ignorait tout

du changement à venir et qu’elle ne s’est pas opposée à celui-ci. On ne peut en

aucun cas reprocher à l’intimée d’avoir tenu une position peu défendable en

fonction de la jurisprudence de l’ARMC existant au moment où elle s’est opposée

au commandement de payer la concernant (sur le critère, en lien avec l’art. 66

al. 1 LTF, cf. Corboz, in Commentaire de la LTF, 2e éd. 2014,

n. 45 ad art. 66). Il se justifie dès lors de s’écarter des règles générales de

répartition des frais de l’article 106 CPC et de faire application de l’article

107.

al. 2 CPC qui, en tant qu’il renvoie à l’équité, laisse au juge une

importante marge d’appréciation (cf. art. 4 CC). Partant, les frais de la

procédure de recours, arrêtés à 400 francs, sont mis à la charge de l’État.

Il n’y a pas lieu à l’octroi de dépens, la recourante

n’invoquant pas de frais ou d’autres dépenses qu’elle aurait dû supporter en

relation avec la procédure et les circonstances ne justifiant pas, au surplus,

l’allocation d’une telle indemnité (art. 95 CPC).

Dispositif

Par ces motifs,

L'AUTORITé DE RECOURS EN MATIERE CIVILE

1. Admet le

recours.

2. Annule la

décision sur requête en mainlevée d’opposition rendue par le Tribunal civil du

Littoral et du Val-de-Travers.

3. Prononce la

mainlevée définitive de l’opposition faite par X.________ dans la poursuite no 22222,

à concurrence de 225.05 francs, plus intérêt à 5% dès le 13.06.2023.

4. Met les frais de

la procédure de première instance à la charge de X.________.

5. Laisse les frais

de la procédure de recours, arrêtés à 400 francs, à la charge de l’État.

6. Dit qu’il n’y a

pas lieu à allocation de dépens.

Neuchâtel, le 20 décembre 2023