Girobroyage dans un pâturage sis en zone d'estivage.

Faits

A.

Y1 et Y2, agriculteurs à […],

ont présenté le 23 avril 2011 une demande d'autorisation d'effectuer, sur

l'article [a] du cadastre de […], au lieu-dit […/secteur de La Tourne], des

travaux de girobroyage suite à "d'importants dégâts de sangliers". Le

chef du Département de la gestion du territoire (DGT, actuellement Département

du développement territorial et de l'environnement [DDTE]) a accepté la demande

par décision du 2 novembre 2011. Il a estimé que compte tenu du préavis

favorable du service de la faune, des forêts et de la nature et de l'analyse du

conservateur cantonal de la nature, l'opération prévue pouvait être effectuée

moyennant un contrôle de conformité avec le projet effectué par le forestier de

cantonnement et agent chargé de la protection de la nature. La décision

rappelle les précautions d'usage qui devront être respectées pour éviter des

atteintes au sol, dues par exemple au compactage.

B.

Par mémoire du 29 novembre 2011, Pro Natura

Neuchâtel interjette recours à l'encontre de cette décision devant la Cour de

droit public du Tribunal cantonal. Elle en demande l'annulation, en faisant

valoir que les dégâts de sangliers invoqués sont minimes et ne peuvent

justifier les travaux prévus, une bonne partie des atteintes invoquées étant

imputables au bétail lui-même et correspondant à une utilisation normale d'un

pâturage de montagne. Elle estime que la surface à traiter est trop importante

et la technique de réparation des dégâts autorisée disproportionnée par rapport

à la gravité des atteintes et veut éviter de créer un précédent et d'autoriser

d'autres réparations à grande échelle avec des moyens mécaniques lourds partout

où le bétail fait des dégâts. L'association indique admettre l'usage de

girobroyeurs en présence de dégâts de sangliers d'une ampleur particulière, ce

qui n'est pas le cas sur la parcelle considérée.

C.

Le Département intimé relève, dans ses

observations du 14 février 2012, que le recours, s'il conteste les dégâts dus

aux sangliers, n'indique pas en quoi l'intervention porterait atteinte à la

faune, la flore ou au paysage et se réfère à l'analyse du conservateur de la nature,

qui a estimé que l'intervention ne porte pas atteinte à la flore, à la faune,

au paysage ou à l'environnement. Comme la législation cantonale n'impose pas au

requérant de faire la preuve du besoin de la mesure envisagée, mais permet à

l'autorité d'évaluer l'atteinte éventuelle à un intérêt public prépondérant,

que la recourante n'amène aucun argument quant à l'intérêt public ni à une

supposée atteinte au sol, l'autorisation était justifiée et le recours doit

être rejeté.

D.

Les requérants, tiers intéressés, se

déterminent le 20 décembre 2011. Ils font valoir qu'aucun intérêt public

prépondérant à la protection de la nature et du paysage ne s'oppose au

girobroyage, que l'autorisation dans la zone en cause est la règle,

contrairement aux pâturages boisés, et que les travaux sont nécessaires pour

rendre au pâturage l'apparence qu'il avait avant les destructions dues aux

sangliers.

Une audience d'instruction avec visite des lieux a eu lieu le 20 juin

2013. Les parties et les tiers intéressés ont pu s'exprimer et diverses

réquisitions ont été faites. Le procès-verbal d'audience a été adressé aux parties

qui ont faire valoir leurs observations et compléments, documents intégrés au

dossier de la cause. L'Autorité de céans a joint d'office au dossier, après

l'avoir anonymisée, une expertise pédologique établie par l'Université de

Neuchâtel, à la demande de l'intimé, en rapport avec les conséquences d'un girobroyage

sur un autre site ainsi qu'une circulaire de l'intimé aux agriculteurs du

canton du 23 novembre 2005. Les parties ont reçu copie de ces documents pour

information.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable. La recourante est légitimée à agir par l'article 62 b de

la loi cantonale sur la protection de la nature du 22 juin 1994 (LCPN; RSN 461.10)

La compétence de la Cour de céans ressort de l'article 30 al. 1 de la

loi sur la procédure et la juridiction administratives du 27 juin 1979 (LPJA, RSN 152,130), en

tant que besoin par renvoi de l'article 60 LCPN.

2.

a) La législation neuchâteloise réglemente

l'utilisation de girobroyeurs sur le territoire cantonal dans un arrêté du

Conseil d'Etat sur les opérations mécaniques lourdes dans les milieux naturels

du 13 avril 2005 (RSN

461.107; ci-après : l'arrêté). Il dispose, à son article 2 al. 1, dans sa

teneur applicable au 23 avril 2011, jour de la demande, que les opérations

mécaniques sont soumises à autorisation du Département de la gestion du

territoire (DGT; actuellement Département du développement territorial et de

l'environnement [DDTE) notamment dans les pâturages situés en zone de montagne

et en zone d'estivage (let. a). L'autorisation est accordée si aucun intérêt

public prépondérant lié à la protection de la nature et du paysage ne s'y

oppose (art. 2 al. 2). Les opérations mécaniques sont interdites notamment dans

les pâturages boisés (art. 3 al. 1 let. c), sauf dérogation, accordée par le

département, qui appliquera les dispositions de la loi cantonale sur la

protection de la nature (art. 3 al. 2). En forêt, la procédure de défrichement

prévue par les législations fédérale et cantonale sur les forêts s'applique

(art. 3 al. 3). Dans sa version antérieure au 12 mai 2010 (et donc à la

demande d'autorisation), l'arrêté autorisait le girobroyage dans les pâturages

boisés.

b) Lors de la promulgation de l'arrêté, le Département de la gestion du

territoire a adressé le 23 novembre 2005 aux agricultrices et agriculteurs du

canton une circulaire les informant du régime d'autorisation et d'interdiction

selon les emplacements visés par les travaux. Cette circulaire indique que la

réglementation cantonale fait suite à l'apparition dans le canton de nouvelles

pratiques qui tendent notamment à transformer les pâturages boisés en prés

boisés, voire en prés, et les pâturages en prés. Selon cette circulaire,

l'usage de girobroyeurs est ainsi réputé réglementé tant dans les prairies de

fauche que les pâturages (dans des secteurs particuliers) et dans les pâturages

boisés.

3.

a) L'arrêté se fonde, de manière globale, sur

les lois fédérale et cantonale sur la protection de la nature, les lois

fédérale et cantonale sur les forêts, la loi cantonale sur la promotion de

l'agriculture et sur un préavis d'un groupe de travail "Pâturages

boisés" de la commission cantonale de l'agriculture du 1er

avril 2005. Ce dernier document rend compte de la présentation du projet

d'arrêté et d'un projet de formulaire de demande d'autorisation au groupe de

travail précité, sans préavis. Il ressort du procès-verbal des débats transmis

par l'intimé que son président a, le 1er avril 2005, passé "en

revue le projet de rapport à l'appui du projet d'arrêté", qui a été

"accepté après y avoir apporté quelques petites adjonctions ou légères

corrections". Ni le projet ni le rapport n'ont été produits devant

l'autorité de céans malgré réquisition formelle ad hoc. Les bases légales de

l'arrêté étant très larges, il convient d'essayer de cerner l'intérêt public

lié à la protection de la nature et du paysage susceptible d'être qualifié de

prépondérant par rapport à l'intérêt du propriétaire à exploiter son bien, en

examinant la réglementation applicable au plan fédéral et cantonal.

b) La loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er

juillet 1966 (LPN; RS 451) fixe les obligations de la Confédération pour

soutenir les cantons et les efforts d'organisation notamment en faveur de la

protection de la nature et du paysage, de la faune et la flore indigènes ainsi

que leur diversité biologique et leur habitat naturel (art. 1 let. b, c et d).

Elle sert de base à l'établissement des inventaires d'objets d'importance

nationale (art. 5) et fait obligation à l'autorité fédérale de prévenir la

disparition d'espèces animales et végétales indigènes par des biotopes et

d'autres mesures appropriées, en tenant compte des intérêts dignes de

protection de l'agriculture et de la sylviculture, cas échéant moyennant

compensation (cf. notamment art. 18ss LPN). Les autres dispositions de la

législation fédérale ne sont pas directement applicables au bien-fonds

concerné. La loi cantonale sur la protection de la nature reprend l'objectif de

la LPN en ce qui concerne la protection de la faune et la flore par une gestion

appropriée et le maintien de leur espace vital, la protection des milieux

naturels et de la biodiversité ainsi que l'aspect caractéristique du paysage

(art. 1 al. 1 let a, c et d LCPN). Au niveau

cantonal, cet objectif est notamment assuré par l'adoption de mesures propres à

conserver la diversité des espèces animales et végétales indigènes, en

particulier celles qui sont rares et menacées de disparition, ainsi que leur

biotope, ainsi que par l'adoption de mesures propres à sauvegarder les objets

géologiques et les sites naturels et à ménager les aspects caractéristiques du

paysage.

c) La loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo; RS 921)

définit la forêt (art. 2) et lui assimile notamment les pâturages boisés (art.

2.

al. 2), définis par l'ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992 (OFo; RS

921.01). Cette définition est reprise dans la loi cantonale sur les forêts du 6

février 1996 (RSN 921.1; LCFo),

qui précise les conditions auxquelles un boisement existant appartient à l'aire

forestière protégée. La surface de traitement autorisée dans le présent cas ne

fait pas partie de la zone forestière.

d) La loi cantonale sur la promotion de l'agriculture du 28 janvier

2009.

(RSN 910.1; LPAgr)

a notamment pour but de renforcer l'agriculture en tant qu'élément essentiel de

l'économie cantonale (art. 1 let. a), de promouvoir une agriculture rationnelle

et économiquement saine en encourageant et en favorisant une exploitation durable

des bases naturelles de la vie, le maintien de la biodiversité et un entretien

approprié des paysages ruraux (art. 1 let. b). La loi s'applique à tous les

secteurs de l'agriculture (art. 4) et ses dispositions réservent les prescriptions

de protection de la nature, des animaux, de l'environnement et des eaux (art.

5).

4.

Bien que la loi fédérale sur la protection de

l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE; RS 814.01) ne soit pas mentionnée dans

les bases légales qui fondent l'arrêté, on ne peut en faire entièrement

abstraction. Son application incombe aux cantons (art. 33 LPE) sous la

surveillance de la Confédération (art. 38 LPE). Elle a notamment pour but de

conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la diversité

biologique et la fertilité du sol (art. 1, al. 1). Elle dispose en particulier

qu'il convient de ne pas porter atteinte physiquement à un sol dans la mesure

où sa fertilité en est altérée durablement (art. 33 al. 2 LPE). La doctrine

dans ce domaine mentionne comme exemple d'atteintes physiques au sol les

risques causés par l'érosion et le compactage (Zufferey/Romy, La

construction et son environnement en droit public, PPUR 2010, ch. 26.2 p.

290), un élément que la décision attaquée a pris en compte en ce qui concerne

le passage répété d'engins lourds.

5.

a) Le girobroyage, en tant qu'opération

mécanique lourde, est susceptible de porter diverses atteintes au sol sur

lequel cette technique est utilisée. L'intimé a fait établir une expertise

pédologique "girobroyage XX (anonymisé)" par le laboratoire Sol et

Végétation de l'Université de Neuchâtel, dans un autre dossier soumis à la Cour

de céans, expertise qui a été jointe d'office au présent dossier. Il s'agissait

d'un girobroyage effectué sur une importante surface sise dans un bien protégé

d'importance nationale. L'intimé a relevé dans ses observations du 11 juillet

2013.

que cette expertise devait répondre à des questions particulières dans un

contexte écologique spécifique, une zone de pâturage située dans un site

naturel et paysager d'importance nationale et sur un terrain classé comme

pâturage boisé. Tel est effectivement le cas, mais la Cour de céans considère

néanmoins qu'en ce qui concerne l'impact d'un girobroyage sur la structure du

sol, la flore et la faune, les indications données par l'expert ne perdent pas

leur pertinence pour le présent cas et peuvent servir utilement de point de

repère. Il en ressort qu'un girobroyage sur une épaisseur de 15 cm entraîne une

modification profonde de la morphologie et la diversité des sols, qui sont

homogénéisés en surface et dont les différentes caractéristiques sont

détruites. Cela serait, selon cette expertise, contraire à l'ordonnance sur les

atteintes portées aux sols, qui a pour objectif de maintenir leur fertilité. Le

girobroyage a pour effet de détruire l'état structural original des sols

concernés, qui augmente de volume suite au foisonnement du matériel. Le

tassement devrait se faire en 2 ans, mais en cas de passage d'engins lourds,

les sols risquent d'être durablement compactés. Cette perte de structure porte

une atteinte à long terme au fonctionnement du sol, réduisant la capacité de

rétention des éléments nutritifs, la réserve hydrique du sol et modifiant l'habitat

de la faune du sol. Le risque de lessivage des nitrates ou de purin dans le

sous-sol karstique et de pollution des nappes phréatiques est accru. La

réversibilité des dégâts, à savoir pour que le sol retrouve sa capacité de

production, est comprise dans une estimation de 5 à 10 ans, la diversité des

sols préexistants étant détruite de manière irréversible. Selon cette

expertise, la fertilité des sols est fortement réduite à moyen et à long terme,

même si à court terme un accroissement très provisoire de la fertilité pourrait

être observé.

b) La Cour de céans retient, au vu du dossier et des informations

données lors de la vision locale, qu'un girobroyage crée une couche de broyat

plus ou moins épaisse, de l'ordre de 15 à 20 cm, qui se prête en principe à un

ensemencement immédiat, que les espèces végétales présentes, à racines ou à

bulbes, sont en grande partie détruites, tout comme la faune vivant dans cette

première couche de surface. Le passage d'engins mécaniques peut entraîner un

compactage des sols nuisible à leur future utilisation. Pour l'exploitant, les

avantages du girobroyage sont de faciliter l'exploitation des terres en permettant

l'accès de machines agricoles et d'ensemencer des herbages de meilleure

productivité. Le girobroyage peut également servir à remettre en état un

terrain agricole dévasté, par exemple par des sangliers, qui opèrent des coupes

profondes dans le sol.

6.

a) En l'espèce, la parcelle no [a] du cadastre

de […], sur laquelle les travaux ont été autorisés, fait partie de la zone des crêtes

et forêts visées par le décret concernant la protection des sites naturels du

canton du 14 février 1966 (RSN 461.303). La

classification en zone de crêtes et forêts n'entraîne pas de restriction

spécifique introduite par la législation cantonale, si ce n'est en rapport avec

la constructibilité, qui n'est pas en cause ici. La parcelle est donc située

hors des zones d'urbanisation au sens de la législation sur l'aménagement du

territoire. La commune de […] ne peut indiquer plus précisément la zone dans

laquelle elle se trouve, selon son courrier du 18 juillet 2013 à la cour de

Céans, si ce n'est la zone agricole. Les cartes figurant sur le système

d'information du territoire neuchâtelois l'attribuent à la zone de montagne I

et à la zone d'estivage, ainsi qu'en partie à la zone de pâturages boisés et de

forêt (néanmoins pas sur la surface concernée par les travaux). Les

classifications en zone de montagne et d'estivage se réfèrent à la législation

fédérale sur l'agriculture et, selon l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG),

la zone de montagne I présente des conditions plutôt favorables pour une

surface située à une certaine altitude et la zone d'estivage restreint

l'utilisation de la parcelle qui est destinée à maintenir l'exploitation

extensive en économie alpestre et, partant, à favoriser la durabilité. Les

surfaces d'estivage ne peuvent plus être transformées en surfaces agricoles

utiles exploitées de manière plus intensive (OFAG, Les zones aux conditions

agricoles difficiles de la Suisse, 17.03.2008, p. 7, 11, 14 et 15). Le niveau

de boisement de la parcelle n'est pas discuté dans le présent cas et comme

indiqué ci-dessus, la surface concernée par l'autorisation ne se trouve ni en

zone forestière ni en zone de pâturage boisé.

b) La vision locale à laquelle la Cour de droit public a procédé à

permis de constater des dégâts frais dus au passage de sangliers sur la zone

nord-est touchée par l'autorisation. L'emplacement des dégâts subis en 2010 n'a

pas pu être déterminé sur cette zone. Les propriétaires exploitants y ont passé

des pneus à chaînes. Cette surface, en forte pente pourrait, après girobroyage,

être exploitée sans danger avec des engins mécaniques, ce que la présence

d'obstacles ("têtes de chat") ne permet que difficilement à l'heure

actuelle. Le girobroyage permettrait par ailleurs de remettre plus facilement

le terrain en état en cas de nouvelles atteintes de sangliers, fréquentes dans

le secteur. Une intervention à la main, seule envisageable dans ce terrain

accidenté, aurait été et demeure économiquement disproportionnée pour

l'exploitant. Sur l'autre emplacement visé par l'autorisation, au sud-ouest, Y1

a précisé qu'il n'y avait pas eu de dégâts spécifiquement dus aux sangliers

autour du point d'eau, mais que les exploitants avaient voulu saisir l'occasion

des déprédations de la faune, fréquentes à différents endroits de la parcelle

et du domaine, pour l'assainir en éliminant d'autres obstacles à son utilisation

optimale. Les inégalités de terrain constatées lors de la vision locale peuvent

donc être attribuées aussi bien au bétail qu'à la faune sauvage sur cette

dernière zone.

c) La question qui se pose en l'espèce est de déterminer si le

girobroyage, qui est une mesure invasive pour la faune et la flore d'un lieu,

dont le Conseil d'Etat a restreint l'usage, peut être autorisé, comme cela a

été le cas en l'espèce, en présence de dégâts (anciens et plus récents) dus à

la faune sauvage, voire en l'absence de tout dégât généré par une cause externe

à l'exploitation et, dans l'affirmative, à quelles conditions et moyennant

quelles précautions.

L'autorité compétente dispose à cet égard d'un pouvoir d'appréciation

étendu. Comme le relève l'intimé, l'arrêté ne contient pas de clause de besoin,

ce qui l'amène à la conclusion qu'à défaut d'arguments précis permettant de

conclure à l'existence d'un intérêt public prépondérant susceptible d'être

atteint par la mesure, celle-ci doit être autorisée. Cette approche est, à

teneur des textes, adéquate, mais cela ne dispense pas l'autorité compétente de

satisfaire à un certain nombre de contraintes en procédant à l'examen de la

demande. A défaut, le girobroyage pourrait être autorisé sans grandes

formalités sur l'ensemble du territoire cantonal en-dehors des zones

d'interdiction et faute d'allégation d'un intérêt public prépondérant, ce qui

ne correspond pas au sens de l'arrêté en fonction de la documentation

disponible. En effet, la lettre circulaire aux agriculteurs du 23 novembre 2005

mentionne bien que les "nouvelles pratiques" qui tendent à transformer

notamment "les pâturages en prés" sont soumises à autorisation, de

sorte qu'il est nécessaire pour l'autorité de procéder à un examen précis, bien

circonscrit dans la surface concernée, avant d'octroyer l'autorisation. Les

particularités de la surface traitée devront par ailleurs être prises en

compte, et les conditions de l'autorisation s'adapter à celles-ci pour assurer

l'utilisation adéquate de la parcelle après le girobroyage, sur le moyen et le

long terme. La modification de l'arrêté du 12 mai 2010, qui a fait passer les

pâturages boisés du régime de l'autorisation à celui de la dérogation, est le

signe d'un durcissement des conditions de l'arrêté, de sorte que les

considérations émises en 2005 demeurent d'actualité.

Dans le présent cas et selon les constatations faites lors de la vision

locale, aucune partie n'a soutenu que la zone à traiter contiendrait des espèces

végétales protégées susceptibles d'être détruites par le girobroyage et rien ne

permet d'affirmer que ce serait le cas. Les aspects de protection du paysage ne

sont pas en cause et les limites forestières respectées. Cela n'implique

cependant pas que les préavis et analyses qui sont mentionnés dans le dossier,

mais qui n'y figurent pas sous forme de document, puissent se limiter à une

démarche si restreinte qu'elle en devient symbolique. L'Autorité de céans

considère que l'analyse précédant l'octroi de l'autorisation doit prendre en considération

au moins les éléments détaillés ci-dessous, ce qu'elle n'a pas fait. En ce qui

concerne la surface à traiter tout d'abord, le représentant de l'intimé a indiqué,

lors de la vision locale que la surface de 3'000 m2 sur laquelle portait

l'autorisation avait été fixée après une visite sur place le 21 octobre 2011, puis

délimitée au bureau avec les outils cartographiques disponibles (SITN,

orthophoto), qui avaient calculé automatiquement en utilisant les points de

repère GPS indiqués. Le calcul avait été fait de manière large parce que la machine

attelée aurait besoin d'un certain espace pour manœuvrer selon le terrain. Le représentant

de l'intimé a qualifié les valeurs de 40 et 70 ares indiquées par les requérants

sur la demande d'autorisation de purement indicatives. Dans la mesure où le

droit cantonal prévoit un régime d'autorisation, il incombe toutefois à l'autorité

compétente de tracer de manière précise les limites des zones à girobroyer, et

la difficulté à manœuvrer des machines lourdes ne suffit pas pour effectuer un

"calcul de manière large". Le girobroyage porte sur une surface bien

délimitée et si les surfaces mitoyennes, sur lesquelles manœuvrent les engins,

peuvent être estimées largement de manière à éviter le compactage de la surface

traitée, cela n'autorise pas à délimiter un périmètre trop étendu pour

l'intervention elle-même. Par ailleurs, la Cour de céans est d'avis que

l'octroi d'une autorisation doit tenir compte des particularités de la zone à

traiter, comme par exemple la pente du terrain. Un girobroyage sur une pente

supérieure à 10 degrés (comme ici sur la partie nord-est, et donc très

vraisemblablement soumise à un risque d'érosion marqué) entraînera un

ravinement plus important par les eaux de pluie et de fonte des neiges qu'une

pente plus faible. Inversement, un girobroyage sur une partie en faible déclivité

ou dans une cuvette, où le bétail se déplace en masse, comme autour d'un point

d'eau, doit amener des mesures particulières lors de la phase de stabilisation

du sol, pour empêcher que le piétinement des bovins entraîne le compactage. Dans

une zone d'estivage, où la surface est exploitée de manière extensive pour

favoriser la durabilité (cons. 6a ci-dessus), il faut tenir compte du fait que

le girobroyage ne peut être autorisé sans autre puisqu'il détruit la biocénose

diversifiée de la couche superficielle. Il ouvre par ailleurs la possibilité

d'une exploitation plus intensive de la parcelle, ce qui n'est pas conforme à

son affectation.

De manière générale, les conditions liées à l'autorisation doivent dès

lors être fixées de façon à assurer, outre la remise en état des lieux, que la

surface traitée pourra continuer d'être exploitée selon sa classification, dans

le présent cas comme un pâturage d'estivage, à moyenne et longue échéance.

L'examen auquel a procédé l'intimé s'avère dans ces conditions insuffisant.

Le dossier est renvoyé à l'intimé pour qu'il effectue une pesée des intérêts

concrètement en présence dans le présent cas. Il déterminera notamment de

manière précise la surface à girobroyer et formulera les précautions à prendre

pour minimiser l'impact des travaux projetés sur la faune de surface et la

flore et assurer l'utilisation optimale des surfaces traitées en fonction de leur

affectation.

7.

Le recours est admis et la décision de l'intimé

annulée. Il est statué sans frais, les autorités cantonales n'en payant pas

(art. 47 al. 2 PLJA). La recourante n'ayant pas procédé avec l'assistance d'un

mandataire et ne faisant pas valoir avoir engagé des frais particuliers, il ne

sera pas alloué de dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Admet le recours.

2. Annule la décision de l'intimé du 2 novembre 2011 et lui renvoie le

dossier pour instruction complémentaire et nouvelle décision.

3. Statue sans frais et n'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 17 octobre

2013