Exigences minimales que doit garantir la procédure d'information et de participation.

Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt

du 16.06.2014 [1C_388/2013]

Faits

A.

Depuis le 25 mars 1981, l'entreprise A. SA

est au bénéfice d'une concession d'extraction de matériaux dans la partie

neuchâteloise du lac de Neuchâtel (zones de dragage de Vaumarcus, Saint-Aubin,

Cortaillod, Saint-Blaise et La Tène), qui a été prolongée jusqu'au 31 décembre

2012 (décision du Conseil d'Etat du 22.01.1997). Préalablement à l'octroi d'une

nouvelle concession, l'Etat de Neuchâtel a exigé de la requérante

l'établissement d'un plan d'affectation cantonal sous le pilotage du Service de

l'aménagement du territoire (SAT) et en coordination notamment avec le Service

de l'environnement et de l'énergie (SENE). Signé le 7 décembre 2010 par le

Département de la gestion du territoire (DGT), le plan cantonal d'exploitation

des matériaux lacustres (PAC), dont le but est de réglementer l'extraction, le

traitement et l'immersion de matériaux lacustres dans la partie neuchâteloise

du lac de Neuchâtel, a été mis à l'enquête publique du 7 janvier au 7 février 2011,

tandis qu'une séance d'information publique se tenait le 13 janvier 2011. Il a

suscité de nombreuses oppositions que le Conseil d'Etat a levées par décisions

du 4 avril 2012, après avoir tenté en vain une conciliation. Il a retenu que si

l'information à la population au sens de l'article 4 LAT avait, à tort, été

mise en œuvre postérieurement à la mise à l'enquête publique du PAC, les

intéressés avaient néanmoins été en mesure de faire valoir leurs intérêts dans

le cadre de leurs oppositions au PAC qu'ils ont pu compléter après la séance

d'information publique organisée le 13 janvier 2011. Sur le fond, il a

considéré que l'étude d'impact sur l'environnement (EIE), plus particulièrement

l'étude du bruit réalisée par le bureau B. le 27 novembre 2009 (annexe 12 EIE)

avait appliqué à juste titre les valeurs limites d'immission, puisque

l'extension du périmètre de la zone de dragage de Saint-Aubin ne constituait

pas une nouvelle installation mais une modification d'une installation existante.

Se référant aux limites d'immission à prendre en considération en fonction des

degrés de sensibilité (DS I, II, III ou IV), il a constaté que les normes de

l'OPB n'était pas dépassées. Il a ajouté que la situation actuelle n'était plus

comparable à celle qui prévalait en 2002 et qui avait conduit la Ière

Cour civile du Tribunal cantonal à admettre l'action en cessation du trouble

d'un riverain, une expertise judiciaire confiée à l'EMPA ayant conclu au dépassement

de la valeur limite d'immission (RJN 2003, p. 114).

A.

X1, X2 ,

X3

et X4, X5 et X6,

X7,

X8, X9, X10,

X11,

X12, X13 et X14,

X15,

X16, X17, X18,

X19,

collectivement, d'une part, et l'Association des propriétaires riverains du lac

de Neuchâtel à la Béroche et sur le Littoral neuchâtelois, d'autre part,

tous représentés par le même mandataire, interjettent recours devant la Cour de

droit public du Tribunal cantonal contre ces décisions. Sollicitant la jonction

des causes, ils concluent, sous suite de frais et dépens, à l'annulation des

décisions du Conseil d'Etat et au renvoi de la cause à l'autorité inférieure

pour qu'elle organise une séance d'information au sens des articles 4 LAT, 6 et

25 LCAT, ainsi qu'une expertise. Subsidiairement, ils demandent à la Cour,

statuant au fond, qu'elle déclare que les valeurs limites de planification sont

applicables et, à titre plus subsidiaire, qu'elle fixe la distance à respecter

depuis les habitations riveraines du lac de Neuchâtel à Gorgier/Chez-le-Bart

pour l'exploitation des matériaux lacustres, le cas échéant par expertise. Ils

invoquent tout d'abord une violation de leur droit d'être entendus au motif que

l'expertise qu'ils ont requise n'a pas été mise en œuvre. Ils font valoir par

ailleurs que la violation du droit à l'information, qui est une procédure

distincte de celle de l'opposition, ne peut pas être guérie. Sur le fond, ils

estiment que les valeurs limites de planification doivent être respectées car

l'extension du périmètre de dragage de Saint-Aubin est une nouvelle

installation et qu'en conséquence l'éloignement des installations d'extraction

doit être fixé à 500 mètres, ainsi qu'en a décidé la Ière Cour

civile du Tribunal cantonal en 2003 dans un jugement dont il n'y a pas lieu de

s'écarter. Ils reprochent par ailleurs aux autorités inférieures de ne pas

avoir effectué une pesée entre l'intérêt des propriétaires riverains à voir

leur santé préservée et l'intérêt exclusivement économique de l'entreprise A.

SA. Ils requièrent la mise en œuvre d'une expertise tendant à mesurer les

pressions acoustiques polluantes générées par l'extraction envisagée à

proximité des habitations riveraines du lac de Neuchâtel à

Gorgier/Chez-le-Bart.

B.

Dans leurs observations respectives, tant le

Conseil d'Etat, que le DGT, que l'entreprise A. SA concluent au rejet du

recours, sous suite de frais, voire de dépens.

La

Commune de Gorgier ne formule pas d'observations ni ne se prononce sur les

mérites du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

a) Interjetés dans les formes et délai

légaux, les recours sont recevables.

b)

Les recours reposant sur les mêmes faits matériels et posant des questions

juridiques similaires, il est justifié de joindre les deux procédures et de les

traiter en un arrêt unique (ATF 131 V 461

cons. 1).

2.

a) Tel qu'il est garanti par l'article 29 al.

2.

Cst., le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour le

justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment,

celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de

la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration

des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos. Cette

garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à

l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa

conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation

anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude

qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (arrêt du TF du

30.01.2013

[1C_461/2012]

cons. 3.1).

b)

Dans la mesure où il porte sur le résultat de l'appréciation anticipée des

preuves à laquelle a procédé le Conseil d'Etat, le grief de violation du droit

d'être entendu se confond ici avec celui de constatation inexacte (y compris

arbitraire) ou incomplète des faits pertinents, que les recourants soulèvent

également. Il se justifie donc de l'examiner avec le fond du litige (arrêt du

TF du 21.05.2012 [9C_907/2011]

cons. 3.3).

3.

a) En vertu de l'article 4 al. 1 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du

territoire renseignent la population sur les plans dont la présente loi prévoit

l'établissement, sur les objectifs qu'ils visent et sur le déroulement de la

procédure. Elles veillent à ce que la population puisse participer de manière

adéquate à l'établissement des plans (al. 2). Bien que cette disposition donne

un mandat législatif aux cantons – que le canton de Neuchâtel a concrétisé

succinctement en ce qui concerne les plans d'affectation cantonaux à l'article

25.

al. 4 LCAT

("L'information à la population est assurée par le département.") – elle

n'en est pas moins applicable directement. Relevant que les autorités

compétentes disposent d'une large marge de manœuvre dans l'application de

l'article 4 al. 2 LAT, la Haute Cour a jugé que,

parallèlement à la publication des projets, qui permet à chacun de faire part

de son opinion, l'article 4 LAT exige comme garantie

minimale non seulement que les autorités de planification réceptionnent les

propositions et les oppositions, mais aussi qu'elles y répondent matériellement

(ATF 135 II 286

cons. 4.1, JT 2010 I, p. 720). La participation au sens de l'article 4 LAT assure au citoyen une possibilité d'influence qui

est à distinguer des instruments de démocratie directe et de protection

juridique. Comme la procédure de consultation, elle appartient à ces formes

institutionnelles qui ne créent aucune obligation juridique mais une simple

influence politique. L'information et la participation garantissent à la

pondération des intérêts une assise suffisante, forment une base importante

pour décider de manière appropriée de la planification et contribuent ainsi, du

point de vue qualitatif, à une bonne planification. C'est pourquoi elles doivent

intervenir à un moment où la pesée définitive des intérêts est encore possible

(ATF 135 précité cons. 4.2.3).

b)

En l'espèce, la procédure d'information et de participation au sens de

l'article 4 LAT a été mise en œuvre par le biais

d'une séance d'information publique le 13 janvier 2011, soit parallèlement à la

mise à l'enquête publique du PAC qui se déroulait du 7 janvier au 7 février

2011.

Aussi critiquable que ce procédé puisse apparaître aux yeux des

recourants, il ne justifierait la répétition de la procédure de participation

que si les exigences minimales garanties par l'article 4 LAT n'avaient pas été

respectées. Tel n'est manifestement pas le cas. Eu égard à la finalité du droit

de participation et à la grande marge de manœuvre dont disposait le département

dans sa mise en œuvre, il y a lieu de considérer que la séance d'information

publique organisée le 13 janvier 2011 était adéquate et qu'elle a atteint son

objectif. Elle a en effet permis à toutes les personnes intéressées de se faire

une opinion sur le PAC et de présenter, à cette occasion ou dans le cadre du

délai de la mise à l'enquête publique qui arrivait à échéance 25 jours plus

tard – soit durant une période où la pesée des intérêts était encore possible –

d'éventuelles objections, observations ou propositions. Etant donné que

l'autorité de planification était tenue de les recevoir, de les examiner et d'y

répondre et qu'il n'est pas prétendu qu'elle s'y serait refusée, la répétition

de la procédure de participation ne poursuivrait aucun but utile et

constituerait une vaine formalité qui allongerait inutilement la procédure.

Quant aux personnes directement touchées par le PAC, elles avaient tout loisir

d'utiliser les moyens de protection juridique à leur disposition – ce que la

plupart d'entre elles ont d'ailleurs fait – si elles estimaient ne pas avoir

obtenu les garanties suffisantes ou des réponses satisfaisantes dans le cadre

de la procédure d'information et de participation.

4.

Selon l'article 5 de la loi sur l'extraction

de matériaux (LEM), l'ouverture et l'exploitation de gisements de matériaux à

des fins industrielles, commerciales ou d'intérêt public, ainsi que la reprise

d'une exploitation abandonnée ou l'extension d'une exploitation en activité

doivent faire l'objet de plans spéciaux dits "plans d'extraction".

Ces plans sont établis par la commune, éventuellement par le canton, sur la

base d'un projet concret d'exploitation (art. 7 al. 1 LEM). Les dispositions de

la loi sur l'aménagement du territoire concernant la procédure d'adoption et de

sanction des plans d'aménagement cantonaux et communaux sont applicables (al.

2). Lorsque l'exploitation est soumise à l'étude d'impact sur l'environnement,

celle-ci est mise en œuvre dès l'élaboration du plan (art. 8 al. 1 LEM). Une

telle étude s'impose lorsque, comme en l'espèce, l'extraction prévue de gravier,

de sable ou d'autres matériaux de lacs, de cours d'eau ou de nappes d'eau souterraines

dépasse 50'000 m3 par an (ch. 30.4 de l'Annexe 1 à l'ordonnance relative à

l'étude de l'impact sur l'environnement [OEIE)]. L'étude doit notamment porter

sur les nuisances dues au bruit d'une installation. Selon l'article 11 al. 1 de

la loi sur la protection de l'environnement (LPE), les

pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités

par des mesures prises à la source (limitation des émissions). Indépendamment

de nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions

dans la mesure que permettent l’état de la technique et les conditions

d’exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (al. 2).

Les émissions seront limitées plus sévèrement s’il appert ou s’il y a lieu de

présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l’environnement,

seront nuisibles ou incommodantes (al. 3). En

vertu de l'article 7 al. 1 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit

(OPB), les émissions de bruit d'une nouvelle installation fixe seront limitées

dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation

et économiquement supportable (let. a) et de telle façon que les immissions de

bruit dues exclusivement à l'installation en cause ne dépassent pas les valeurs

de planification (let. b). En vertu de l'article 8 OPB, lorsqu'une installation

fixe déjà existante est modifiée, les émissions de bruit des éléments d'installation

nouveaux ou modifiés devront être limitées dans la mesure où cela est réalisable

sur le plan de la technique et de l'exploitation, et économiquement supportable

(al. 1). Lorsque l'installation est notablement modifiée, les émissions de

bruit de l'ensemble de l'installation devront au moins être limitées de façon à

ne pas dépasser les valeurs limites d'immission (al. 2). Les transformations,

agrandissements et modifications d'exploitation provoqués par le détenteur de

l'installation sont considérés comme des modifications notables d'une

installation fixe lorsqu'il y a lieu de s'attendre à ce que l'installation même

entraînera la perception d'immissions de bruit plus élevées (al. 3). On

relèvera que l'article 8 al. 2 OPB exprime, pour les cas de transformation

d'installations existantes, le principe énoncé à l'art. 11 al. 3 LPE, tandis

que l'article 8 al. 1 OPB rappelle le principe de l'article 11 al. 2 LPE.

5.

En l'espèce, le Conseil d'Etat a considéré

que l'installation que le PAC visait à réglementer, soit l'extraction, le

traitement et l'immersion de matériaux lacustres, à l'intérieur de 5 zones de

dragage sises dans la partie neuchâteloise du lac de Neuchâtel, n'était pas

nouvelle. Il a retenu, d'une part, que l'entreprise A. SA bénéficiait d'une concession

d'exploitation depuis 1981 et, d'autre part, que l'extension du périmètre de dragage

de la zone de Saint-Aubin ne constituait pas une installation nouvelle par rapport

à la zone de dragage d'origine et qu'elle ne transformait pas une installation

existante peu bruyante en une installation provoquant des nuisances. Il en

résultait, selon lui, que les valeurs limites d'immission avaient été à bon

droit appliquées dans le cadre de l'étude d'impact sur l'environnement,

respectivement dans l'étude de bruit menée. La Cour de céans partage cette

analyse. La date déterminante pour distinguer les installations nouvelles au

sens de l'article 25 LPE, des installations déjà existantes au sens des articles

16.

ss LPE et 8, 13 ss OPB a en effet été fixée au 1er janvier 1985

(ATF 123 II

325.

cons. 4c/cc). Il a certes été jugé qu'il était concevable d'appliquer

le régime des nouvelles installations par exemple dans un cas de transformation

d'un établissement public existant, lorsque le régime d'exploitation précédent

ne provoquait pas, ou presque pas de nuisances, et que l'on prévoit que l'établissement

modifié sera bruyant (cf. ATF 123 II 325

cons. 4c/aa; arrêt du TF du 09.03.2007 [1A.240/2005]

cons. 4.2). Dans le cas particulier, l'installation litigieuse, respectivement

la méthode d'extraction des matériaux lacustres ne sont pas modifiées et

demeureront potentiellement bruyantes, la modification consistant principalement

dans l'extension du périmètre de la zone de dragage de Saint-Aubin, dans

laquelle n'évoluera toutefois toujours qu'une seule drague. Les recourants n'apportent

aucun argument pertinent qui s'opposerait à cette appréciation. Ils se limitent

à soutenir que l'octroi d'une nouvelle concession constitue une nouvelle installation

en se fondant sur la directive de la Confédération sur l'étude de l'impact sur

l'environnement, édictée par l'Office fédéral de l'environnement (directive

OFEV). On ne peut toutefois pas transposer dans l'OPB la notion d'installation

nouvelle retenue dans cette directive, dont l'objectif est exclusivement de

déterminer les installations qui sont obligatoirement soumises à l'étude

d'impact sur l'environnement. Cela étant, l'extension prévue du périmètre de la

zone de dragage de Saint-Aubin, qui représente un agrandissement de

l'exploitation au sens de l'article 8 al. 3 OPB, doit être qualifiée de

modification notable selon l'article 8 al. 2 OPB. Si l'extension de ce

périmètre d'extraction ne va pas entraîner la perception d'immissions de bruit

plus élevées, il va en tous les cas représenter une nuisance pour un nombre

plus élevé de personnes. L'obligation de limiter les émissions de bruit de l'ensemble

de l'installation de façon à ne pas dépasser les valeurs limites d'immission

s'impose dès lors.

6.

Il n'est pas contesté que, selon l'annexe 6

de l'OPB (valeurs limites d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et

métiers), la valeur limite d'immission de jour en fonction d'un degré de

sensibilité II attribué à la zone dans lesquelles sont situées la plupart des

parcelles des recourants est fixée à 60 dB. Selon le rapport d'impact sur l'environnement,

du 2 août 2010 (ci-après : RIE), qui intègre l'étude de bruit du 27 novembre

2009, l'extraction des matériaux lacustres dans la zone de dragage de

Saint-Aubin n'entraînera pas de dépassement de la limite de 60dB, en fonction

d'une durée de travail journalière moyenne de 5 heures, si la drague est

positionnée à 260 mètres au minimum des zones affectées en degré de sensibilité

II (à 300 mètres pour 7 heures de travail; à 340 mètres pour 9 heures et à 390

mètres pour 12 heures; RIE p. 52). Si les recourants ne remettent pas en cause

la méthode utilisée pour fixer ces distances, dont il apparaît d'ailleurs

qu'elle est conforme à l'annexe 6 de l'OPB, ils contestent néanmoins ces dernières

au motif qu'elles diffèrent de celles du rapport acoustique que l'EMPA avait

déposé dans le cadre d'une procédure en cessation de trouble qui opposait, en

2001, un riverain à l'entreprise concessionnaire (RJN

2003, p. 114). Cet argument ne saurait toutefois être qualifié de motif

impérieux qui devrait conduire la Cour de céans à s'écarter du RIE que le SENE

a approuvé (ATF 132 II 257

cons. 4.4.2, 131

II 470 cons. 3.1, JT 2006 I 723 cons. 3.1; arrêt du TF du 19.07.2010 [1C_429/2009]

cons. 2.2). Ce d'autant plus que l'étude de bruit réalisée a pris en compte,

pour les mesures réalisées en 2009, les corrections appliquées par l'EMPA en

2002.

(RIE ch. 5.2, p. 48; annexe 12 ch. 2.3, p. 3) et que la différence entre

les valeurs d'immission mesurées en 2009 et celles mesurées en 2002 s'expliquait

par les travaux d'insonorisation qui avaient été entrepris en 2006 sur la

drague Odyssée et qui réduisaient le niveau sonore de 3dBA par rapport à 2002

(RIE ch. 5.2.1.6 p. 51; annexe 12, remarques, p. 4). Il n'y a ainsi pas lieu de

douter de la pertinence de l'étude de bruit menée. C'est dès lors au terme

d'une appréciation anticipée des preuves dénuée d'arbitraire que le Conseil

d'Etat a écarté la requête tendant à une nouvelle expertise. Pour les mêmes motifs,

les preuves proposées par les parties n'ont pas à être administrées, les pièces

du dossier s'étant révélées suffisantes pour trancher le litige.

Il

suit de ce qui précède qu'en ce qui concerne la protection contre le bruit,

l'extraction des matériaux dans la zone de dragage de Saint-Aubin ne dépassera

pas le seuil des valeurs limites d'immission de l'OPB à partir duquel

l'atteinte serait nuisible ou incommodante pour les riverains. C'est le lieu de

rappeler ici que l'extraction dans les zones de dragage devra faire l'objet

d'un permis d'exploiter (art. 14 ss LEM; 4 du règlement du PAC), qu'à cette

occasion le DGT devra contrôler que les dispositions prises pour l'exploitation

répondent aux exigences du plan d'extraction (art. 16 al. 1 LEM) et qu'il est

prévu que les distances à respecter conformément au RIE, qui varient en fonction

de la durée de travail journalière moyenne et du degré de sensibilité au bruit

attribué, seront déterminées dans le cadre de l'octroi du permis d'exploiter

(art. 22 al. 2 du règlement du PAC).

7.

Mal fondés, les recours doivent ainsi être

rejetés. Les recourants qui succombent supporteront

les frais de la cause (art. 47 al. 1 LPJA). A. SA, qui

procède avec l'aide d'un mandataire, a droit à des dépens (art. 48 LPJA). Me C.

n'ayant pas déposé un état de ses honoraires et frais, les dépens seront fixés

sur la base du dossier (art. 66 al. 2 TFrais). Tout bien

considéré, l'activité déployée par ce mandataire devant la Cour de céans pour

les deux causes jointes n'excède pas 5 heures. Eu égard au tarif usuellement

appliqué par la Cour de céans de l'ordre de 250 francs l'heure, des débours à

raison de 10 % des honoraires (art. 65 TFrais) et de la TVA au

taux de 8 %, l'indemnité de dépens doit être fixée à 1'485 francs.

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR DE DROIT PUBLIC

1. Prononce

la jonction des causes CDP.2012.139 et CDP.2012.140.

2. Rejette

les recours.

3. Met

à la charge des recourants les frais de procédure qu'ils ont avancés.

4. Alloue

à A. SA une indemnité de dépens de 1'485 francs à la charge des recourants

solidairement.

Neuchâtel, le 21 mai 2013

Art. 4 LAT

Information et participation

1 Les

autorités chargées de l'aménagement du territoire renseignent la population sur

les plans dont la présente loi prévoit l'établissement, sur les objectifs

qu'ils visent et sur le déroulement de la procédure.

2 Elles

veillent à ce que la population puisse participer de manière adéquate à

l'établissement des plans.

3 Les plans prévus

par la présente loi peuvent être consultés