Plan spécial et dérogations à la réglementation du plan général d'affectation; création d'une "zone d'activité horlogère" dans une zone d'habitation à faible densité; extension d'une entreprise existante.

Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 29.04.2014

[1C_800/2013]

A.

Adopté le 2 juin 2010 par le Conseil général du

Locle (ci-après : conseil général), le plan spécial "Y.", qui a pour objectif de permettre l'extension

de l'entreprise horlogère Y. SA sur les biens-fonds [a], [b], [c], [d], [e] et [f]

du cadastre du Locle, sis en zone d'habitation à faible

densité 2 (ZHFD2), dont elle est propriétaire, a été mis à l'enquête publique du 13 août au 14

septembre 2010. Il a soulevé deux oppositions, dont celle de A.X. et B.X., propriétaires du bien-fonds [g], adjacent au

périmètre du plan spécial.

Par décision du 27 janvier 2011, le Conseil

communal du Locle (ci-après : conseil communal) a levé lesdites oppositions. Il

a en particulier considéré qu'à mesure que les normes applicables en ZHFD2 ne

permettaient pas un projet du type de celui de Y. SA, l'élaboration d'un plan

spécial était nécessaire et conforme au système prévu par la législation en

matière d'aménagement du territoire. Il a ajouté que le plan spécial ne

créerait pas de précédent et qu'il répondait à la mixité habitat/travail qui

caractérise la ville du Locle ainsi qu'au souci manifesté au niveau suisse de

densifier les villes de façon à éviter le mitage. Il a précisé que la

construction projetée dans le périmètre du plan spécial constituait une

extension d'une entreprise horlogère existante, qu'elle s'intégrait dans le

tissu industriel loclois et respectait la bâtisse actuelle. Le conseil communal

a encore relevé qu'un site de production horlogère n'engendrait pas des

nuisances particulièrement importantes pour le voisinage et rappelé que le plan

spécial se bornait à fixer des dimensions maximales pour la future construction

ainsi qu'à prévoir des mesures visant à limiter l'impact de celle-ci sur le

quartier.

Saisi, notamment par A.X.

et B.X., d'un recours contre cette décision, le Conseil

d'Etat a mis en œuvre, par le biais de son service juridique, une vision

locale, laquelle a eu lieu le 14 septembre 2011. Suite à cette dernière, une

demande de dérogation datée du 4 mai 2010 pour l'abattage prévu par le plan

spécial de deux bosquets protégés situés sur les articles [c] et [e] a été mise

à l'enquête publique du 28 octobre au 28 novembre 2011. Elle a soulevé plusieurs oppositions, dont celle de A.X. et B.X. Par deux

décisions non contestées des 1er et 6 juin 2012, le Département de

la gestion du territoire (DGT) a levé

les oppositions et autorisé la suppression des deux

bosquets. Parallèlement, il a sanctionné le 1er juin 2012 la

convention conclue le 5 mai 2010 entre le conseil communal et Y. SA, précisant

les mesures de compensation.

Après avoir suspendu la procédure de recours contre le plan spécial

jusqu'à droit connu sur la demande de dérogation susdite, le Conseil d'Etat a,

par décision du 22 août 2012, rejeté les deux recours dont il était saisi,

notamment celui de A.X. et B.X. En

substance, il a tout d'abord retenu que le caractère industriel de l'extension

projetée justifiait l'élaboration d'une planification spéciale. Il a ensuite

considéré que la création d'une zone d'activité horlogère telle que définie par

le plan spécial, qui impliquait de passer d'une zone d'habitation à faible

densité, destinée principalement à l'habitation individuelle, à une zone proche

d'une zone mixte, présentait un intérêt public suffisant permettant de

s'écarter de l'affectation prévue par le plan d'aménagement communal. Il a

relevé, d'une part, que cette zone d'activité horlogère, dont la création

visait à agrandir des bâtiments déjà dévolus à l'activité horlogère, était

prévue dans un quartier déjà occupé par divers ateliers et fabriques ainsi que

sur des parcelles jouxtant une zone mixte aux prescriptions très proches et,

d'autre part, que cette zone d'activité horlogère s'avérait cohérente par

rapport à la planification cantonale et communale existante et qu'elle se

justifiait tant par rapport aux caractéristiques du quartier dans lequel elle

était délimitée que par rapport aux particularité du tissu urbain communal dans

son ensemble. Le Conseil d'Etat a aussi retenu que la densification des

parcelles incluses dans le périmètre du plan spécial se révélait conforme aux

principes régissant l'aménagement du territoire et les relations entre le plan

général d'affectation et les plans spéciaux. Il a encore estimé que le plan

spécial ne violait ni l'article 21 al. 2 LAT ni le principe de l'égalité de

traitement.

B.

Par acte du 21 septembre 2012, A.X. et B.X.

interjettent

recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette

décision, en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation ainsi

qu'à celle de la décision du conseil communal, au renvoi de la cause à ce

dernier au sens des considérants afin qu'il rejette le plan spécial ou l'adapte

aux normes de la zone. En résumé, les prénommés font valoir une violation des

principes applicables aux relations entre le plan général d'affectation et les

plans spéciaux. Plus spécifiquement, ils soutiennent que le plan spécial

devrait être traité en se référant aux dispositions relatives au plan de

quartier, lesquelles ne permettraient pas de dérogation au plan d'aménagement.

Ils invoquent également une violation du droit ainsi qu'une constatation

inexacte et arbitraire des faits pertinents dans le cadre de l'examen de la

conformité du plan spécial aux dispositions de protection de l'environnement,

du paysage et de l'aspect du site, soit notamment que la construction prévue

par plan spécial ne saurait être considérée comme cohérente avec la

planification existante et qu'elle aura pour conséquence de diminuer

l'ensoleillement de leur parcelle. Les recourants se prévalent encore d'une

violation de l'article 21 al. 2 LAT, à mesure qu'aucun élément ne justifierait

l'adaptation du règlement d'aménagement actuel sur les parcelles incluses dans

le plan spécial.

C.

Dans leurs observations respectives des 22 et

25 octobre 2012 ainsi que du 2 novembre 2012, le Conseil d'Etat, le conseil

communal et Y. SA concluent, sous suite de frais et dépens, au rejet du

recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

2.

a) Les autorités en

charge de l’aménagement du territoire bénéficient d’une importante liberté

d’appréciation dans l’accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT),

notamment dans leurs tâches de planification. Cette liberté d’appréciation

n’est toutefois pas totale. L’autorité de planification doit en effet se

conformer aux buts et aux principes régissant l’aménagement du territoire, tels

qu’ils résultent de la Constitution fédérale (art. 75 Cst. féd.) et de la loi

(art. 1 et 3 LAT); elle doit également prendre en considération les exigences

découlant de la législation fédérale sur la protection de l’environnement

(arrêt du TF du 08.10.2012

[1C_246/2012] cons. 3.1.2). Ces principes s’appliquent également lorsque

l’autorité de planification révise un plan d’affectation et substitue à une

zone à bâtir existante une autre zone constructible soumise à un régime

différent (arrêt du TC Vaud du 04.10.2010 [AC.2009.0272] cons.2a et la

référence citée, publié partiellement in : RDAF 2011

Faits

I p. 128 ch. 2.1.7).

Selon l'article 75 Cst. féd., les

cantons doivent établir des plans d'aménagement en vue d'assurer une

utilisation judicieuse et mesurée du sol ainsi qu'une occupation rationnelle du

territoire. La LAT prévoit à cet effet les plans directeurs, les plans d'affectation

et la procédure d'autorisation de construire. Ces instruments de planification

ont un rapport étroit entre eux et ils doivent former un tout judicieux au sein

duquel chaque élément remplit une fonction spécifique. C'est dans une procédure

assurant la protection juridique des intéressés (art. 33 LAT) et la participation

de la population (art. 4 LAT) que sont élaborés les plans d'affectation à

caractère contraignant pour les particuliers (art. 21 al. 1 LAT) après pesée et

harmonisation de l'ensemble des intérêts en présence (art. 3 OAT; arrêt du TF du 15.01.2010

[1C_317/2009]) et selon les indications des plans directeurs (art. 6 ss et

26 al. 2 LAT; arrêt du TC Vaud du 31.01.2008 [AC.2006.0202] cons. 2c). La

planification doit se faire en fonction de la cohérence de l'ensemble d'un

périmètre qui doit à son tour s'intégrer dans la planification locale, voire

régionale, excluant ainsi une appréciation isolée des qualités d'un plan (ATF 122 II 326 cons. 5b et les références citées; arrêt du TF du 15.04.2008

[1C_386/2007 et 1C_388/2007]

cons. 4.5).

b) L'obligation d'adopter des plans d'affectation pour gérer l'utilisation

du sol découle des articles 2 al. 1 et 14 LAT. Le droit fédéral ne se contente

pas de prescrire une obligation générale de planifier consistant à répartir le

territoire au moins entre les trois types de zones prévus aux articles 15 à 17

LAT (zones à bâtir, zones agricoles et zone à protéger; art. 14 al. 2 LAT). Il

prévoit également une obligation spéciale de planifier qui vise des objets ou

des activités non conformes à l'affectation de la zone dont l'incidence sur la

planification locale ou l'environnement est importante. Ces objets ou activités

ne peuvent être correctement étudiés que dans le cadre d'une procédure d'adoption

d'un plan d'affectation. La voie d'une simple dérogation au sens des articles

23 LAT (zone à bâtir) ou 24 LAT (hors de la zone à bâtir) est alors inadéquate

pour résoudre judicieusement les problèmes d'organisation du territoire qui se

posent (ATF 120

Ib 207 cons. 5, 119 Ib 174

cons. 4 p. 178; Moor, in : Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [édit.], Commentaire

de la LAT, 2010, nos 66 et 84 ad art. 14 LAT; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,

construction, expropriation,

2001, p. 126-127). Le fait qu'un projet non conforme à la zone soit important

au point d'être soumis à l'obligation d'aménager au sens de l'article 2 LAT se

déduit des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire (article

1 et 3 LAT), du plan directeur cantonal (art. 6 LAT) et de la portée du projet

au regard des règles de procédure établies par la LAT (art. 4, 33 LAT; ATF 120 Ib 207

cons. 5; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., p. 127; Brandt/Moor, in : Commentaire de la loi fédérale sur

l'aménagement du territoire, 2009, no 132 ad. art. 18 LAT). En revanche, lorsqu'il s'agit d'un projet, même

de grande ampleur, conforme à l'affectation de la zone, le droit fédéral

n'oblige pas de procéder par la voie de la planification spéciale (Brandt/Moor, op. cit., no 137 ad art. 18 LAT; arrêt du TF

du 17.10.2011

[1C_57/2011] cons. 2.1). Selon l'article 18 LAT, le

droit cantonal peut, en outre, prévoir d'autres zones d'affectation que les

trois zones primaires susdites prévues

aux articles 15 à 17 LAT.

c) Le plan de quartier

est un cas d'application de l'article 18 LAT. Il s'agit d'un instrument de

planification définissant dans un périmètre donné les conditions d’urbanisation

détaillées dans lesquelles les projets de construction doivent s’inscrire. Les

plans de quartier ont pour but de favoriser une architecture et un urbanisme de

qualité et d'améliorer l'intégration du quartier dans son environnement bâti et

non bâti (art. 79 al. 1 LCAT).

Ils ne peuvent pas déroger aux prescriptions prévues par le plan d'aménagement,

sous réserve de la réglementation communale relative à la longueur maximale des

constructions (al. 2). En vertu de l'article 80 LCAT, le regroupement

des constructions est autorisé aux mêmes conditions que pour les plans spéciaux

(art. 68).

d) Les plans spéciaux font également

partie des plans d'affectation communaux (art. 43 al. 2 let. b LCAT). Il s'agit de

plans d'affectation spéciaux qui permettent d'individualiser le régime du plan

d'affectation général, tout en favorisant des solutions plus globales que

l'autorisation de construire (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., no 274,

p. 125; Brandt/Moor, op. cit., no 95, p. 40). D'une manière générale,

l'adoption d'un plan d'affectation spécial relève d'une exigence de cohérence

et de coordination dans l'implantation et l'équipement des constructions, soit

à l'intérieur du périmètre même du plan spécial, soit par rapport à son

contexte spatial et environnemental. Il s'agit également et surtout d'assurer

la cohérence avec les objectifs du plan directeur cantonal, de même que, plus

largement, avec les stratégies d'organisation du territoire, telles que les

buts et principes posés aux articles 1 et 3 LAT (Brandt/Moor, op. cit.,

no 97, p. 41). En zone à bâtir, les plans d'affectation spéciaux visent plus

précisément à assurer, dans un périmètre donné, une urbanisation harmonieuse,

économisant l'espace et rationalisant les investissements publics et privés (Brandt/Moor,

op. cit., no 101, p. 42-43.).

aa) Les plans spéciaux prévus par

le droit cantonal neuchâtelois, réglementent une partie du territoire communal

et permettent de régler des problèmes particuliers de planification, tels

l'aménagement de quartiers, les centres d'achat, l'exploitation des gisements

de matériaux, les décharges et les manèges (art. 65 LCAT). Le plan d'aménagement

peut délimiter des secteurs où des plans spéciaux seront établis avant toute

construction (art. 66 al. 1 LCAT). Les plans spéciaux peuvent déroger aux plans

d'aménagement ainsi qu'aux gabarits et aux distances visées à l'article 17 LCAT, à savoir la

distance des constructions par rapport à une forêt, à une vigne et/ou aux

routes. Les plans spéciaux doivent régler l'affectation, le degré maximal

d'utilisation des terrains, les gabarits, ainsi que les questions d'équipements

des terrains. Ils peuvent incorporer des dispositions du même type que celles

figurant à titre facultatif dans le règlement d'aménagement selon l'article 59

al. 2 LCAT, telles

que par exemple l'ordre, l'implantation, la hauteur et la longueur des

constructions, le nombre de niveaux, etc. (art. 67 LCAT). Le regroupement des

constructions est en outre autorisé pour autant que la densité, l'indice

d'utilisation et le taux d'occupation du sol soient respectés en considérant

l'ensemble des terrains compris dans le périmètre du plan spécial (art. 68 al. 1

LCAT). Les plans spéciaux sont adoptés selon la même procédure que les plans

d'aménagement (art. 89 ss LCAT).

Selon le rapport du 21 août 1991

du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui d'un projet de loi cantonale sur

l'aménagement du territoire (LCAT) qui a institué au niveau communal

l'instrument du plan spécial, celui-ci a pour but la résolution de problèmes de

planification. Cet instrument pourra être utilisé, soit pour permettre la réalisation

de projets que le plan d'aménagement n'a pu prévoir, soit pour des objets dont

la réalisation doit, de par la loi, se faire sur la base d'un plan spécial

(centres d'achat, carrières et gravières nouvelles). Relevant que plusieurs

communes ont émis des craintes quant à l'utilisation future de ce type de plan,

le rapport précise qu'il conviendra, dans les zones à bâtir, de ne l'utiliser

que parcimonieusement de façon à ne pas compromettre l'équilibre général du

plan d'aménagement. Le plan spécial doit être une prime à la qualité

urbanistique et non pas une solution de facilité ou la réalisation de n'importe

quoi (BGC 1991, vol 157, tome II, p. 1152, spéc. p. 1166-1168).

bb) La question des rapports entre

plan général d’affectation et plans spéciaux a fait l’objet d’un article dans

la revue de l’Association suisse pour l’aménagement national (ASPAN) intitulé "du

plan d’affectation spécial au plan d’affectation général" (cf. Inforum

no 3/09 p. 8 ss). Selon cette publication, les plans spéciaux ne sont admis que

pour un développement de l’aménagement qui soit conforme à la zone,

c'est-à-dire qu’ils ne doivent pas contredire le plan général d’affectation et

la dérogation à la réglementation fondamentale rendue possible par le plan

d’affectation spécial doit rester de nature secondaire. En d’autres termes, ils

doivent se fonder sur l’affectation de base et la compléter de manière

judicieuse. Cela ne signifie toutefois pas que le recours aux plans spéciaux

exclue entièrement toutes dérogations aux pratiques standards de construction

déterminées par la réglementation fondamentale. Il peut être judicieux de

s’écarter ponctuellement de cette dernière pour sauvegarder des intérêts

publics importants (par ex. une bonne intégration dans l’environnement et le

paysage, des surfaces libres plus généreuses ou un mode d’utilisation du sol

plus économe par un mode de construction semi-contigu). Dans des cas fondés et

lorsqu’il y a plus-value qualitative, les divergences ponctuelles peuvent même

aller relativement loin. Il faut toutefois veiller à ce que les dérogations à

la réglementation fondamentale ne deviennent pas la règle et vident le plan général

d’affectation de sa substance. Selon les auteurs de l’article, on ne peut ainsi

pas dévier du type d’affectation de la zone : des bâtiments destinés à une

activité artisanale ne peuvent par exemple pas être construits dans une pure

zone d’habitation par le biais de plans d’affectation spéciaux. Lorsque le

caractère de la zone de base n’est plus préservé, une adaptation du plan

général d’affectation doit être entreprise. Pour déterminer les dérogations

admissibles, il convient notamment de tenir compte de la procédure d’adoption

du plan spécial. Lorsque cette procédure est simplifiée (par exemple délégation

du législatif à l’exécutif), il est encore plus important que les dérogations

au moyen d’un plan d’affectation spécial ne soient autorisées que lorsqu’elles

n’ont qu’une portée secondaire et qu’elles préservent le caractère de la zone

(cf. également RDAF 2010 I p. 23-24).

Le raisonnement décrit ci-avant met l’accent sur

une réalité : c’est bien au plan général d’affectation qu’il appartient en

premier lieu de mettre en œuvre les orientations décidées dans les plans

directeurs – en particulier le plan directeur cantonal – de veiller à

l’intégration des différentes utilisations du sol et d’assurer un équilibre

entre elles sur le territoire communal dans son ensemble, soit de régler les

éléments d’aménagement importants à l’échelle de la commune. La prééminence fonctionnelle

qui pourrait lui être reconnue sur ce point ne saurait toutefois reposer sur un

argument procédural, dès lors que – comme en droit vaudois – les plans spéciaux et les plans généraux d’affectation sont

soumis à la même procédure d'adoption en droit

neuchâtelois. Ce qui distingue le

plan spécial du plan général, c’est la localisation ou la portée spatiale des

intérêts pris en compte. Si le plan général d’affectation peut se voir conférer

une supériorité, c’est essentiellement parce qu’il résulte d’une pesée d’intérêts

à l’échelle communale. Cette suprématie n’est néanmoins pas absolue, car une

pesée d’intérêts de pareille ampleur peut également avoir lieu dans le cadre de

l’établissement d’un plan spécial. D’une part, il est impératif d’éviter que

les options fondamentales devant être dépeintes par le plan général

d’affectation puissent être révisées par petites touches successives lors

d’adoption de révisions partielles ou de plans localisés suivant des intérêts

souvent plus particuliers, transformant un tableau harmonieux en une toile

indéchiffrable et incohérente. D’autre part, l’excès inverse, consistant à

soumettre le plan spécial aux choix opérés par le plan général d’affectation,

est tout aussi critiquable. En effet – tout comme le législateur vaudois – le législateur

neuchâtelois n’exclut pas que le plan spécial s’écarte du plan général

d'affectation. Il admet donc que le plan spécial fasse l’objet d’une pesée

d’intérêts propre, pouvant parvenir à un résultat différent de celui ayant

présidé à l’adoption du plan général d'affectation. Cela peut s’expliquer par

Considérants

un changement de circonstances, mais aussi par la spécificité du plan spécial.

Ce dernier faisant l’objet d’une négociation entre la commune et les

propriétaires, chacun peut obtenir des concessions de la part de l’autre, et

c’est dans sa globalité que le projet est évalué. Ainsi, par exemple, une

concession en matière de coefficient d’utilisation du sol peut être

"compensée" par la garantie – scellée dans le plan détaillé au moyen

de dispositions sur la répartition et le traitement architectural des bâtiments

– que les immeubles seront bien intégrés. Une solution équilibrée existe : lorsque

le plan spécial se borne à détailler les règles prévues dans le plan général

d’affectation, l’auteur du plan peut se contenter d’une pesée des intérêts

pertinents à l’échelle du périmètre visé, dès lors que les autres intérêts ont

déjà été pris en compte lors de l’établissement du plan général. Si la

municipalité souhaite en revanche s’écarter de certains éléments importants

fixés dans le plan général d’affectation et qui relèvent en premier lieu de ce

dernier – parce que touchant à l’équilibre des affectations dans la commune et méritant d’être

coordonnés à cette échelle – elle doit pouvoir le faire à condition toutefois

de procéder à une pesée d’intérêts à l’échelle pertinente (Besse, Le

régime des plans d'affectation – En particulier le plan de quartier, 2011, p.

344-348).

La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois a déjà eu

l'occasion d'admettre que – si le plan de quartier, qui correspond à la notion

de plan spécial du droit neuchâtelois, doit par trop s’écarter du plan général

d’affectation – une révision de ce dernier était certes souhaitable mais pas

indispensable vu les analogies entre la procédure applicable au plan général

d’affectation et celle que suit un plan de quartier (arrêt du TC Vaud du 31.07.2009 [AC.2008.0138] cons.

3b/cc). Pour sa part, la Cour de droit public du Tribunal cantonal neuchâtelois

a précisé – dans un arrêt où seule la mesure

dans laquelle un plan spécial dérogeait à un plan

d'aménagement communal était

contestée, les parties ne s'opposant pas au recours à un plan spécial – que

la question de l'importance des dérogations

prévues par un plan spécial par rapport au plan d'affectation général devait être

relativisée dans la mesure où, en droit neuchâtelois, la procédure d’adoption

d’un plan spécial et la procédure d'adoption des plans généraux d’affectation,

soit des plans d'aménagements, sont les mêmes avec une adoption par le

législatif communal et un référendum facultatif (art. 89 ss LCAT; arrêt non

publié de la CDP du 16.04.2012 [2010.328]

cons. 3g).

cc) Pour ce qui est de la

jurisprudence, la question des rapports entre plan général d’affectation et

plans spéciaux a notamment été examinée par le Tribunal fédéral dans un arrêt du

26.09.2005

[1P.270/2005]. Dans cette affaire, le Tribunal administratif du canton de

Thurgovie avait jugé que, s’agissant du coefficient d’utilisation du sol, une

dérogation aux règles du plan général d’affectation était admissible aussi

longtemps qu’était respecté l’indice d’utilisation de la zone directement

supérieure (fixé à 0,7). Le Tribunal fédéral a confirmé l’arrêt du Tribunal administratif, tout en émettant des réserves

quant à une utilisation généralisée de la méthode proposée, la règle générale

posée par le tribunal cantonal devant pouvoir être adaptée en fonction de la

situation concrète (cf. également RDAF 2010 I p. 24). Dans un arrêt

relativement récent, portant aussi sur la question des rapports entre un plan général

d’affectation et un plan d’affectation spécial (en l’occurrence, le Gestaltungsplan

du droit zurichois) s’écartant du premier dans une mesure très importante, le

Tribunal fédéral a procédé à une comparaison entre le contenu de ces deux plans

relativement à la question litigieuse (la conformité aux exigences de la

protection de la nature et du paysage). La Haute Cour a souligné que la loi cantonale

ne précisait pas dans quelle mesure le plan d’affectation spécial pouvait

s’écarter du plan général d'affectation, ni quels principes devaient être

respectés. Malgré cela, elle a considéré que le premier ne devait pas s’écarter

du second dans une mesure qui équivaudrait à vider ce dernier de sa substance,

alors qu’il était légitimé démocratiquement et matériellement ("Gleichwohl

dürfen die Abweichungen nicht dazu führen, dass die planerisch und demokratisch

abgestützte Grundordnung ihres Sinngehalts entleert würde"; ATF 135 II 209).

3.

a) En l'espèce, il

s'agit de permettre l'extension de l'entreprise Y. SA, en créant une "zone

d'activité horlogère" sur les articles [a], [b], [c], [d], [e] et [f] du cadastre du Locle situés en zone

d'habitation à faible densité (ZHFD2). Le périmètre de ce plan spécial serait divisé

en quatre aires, à savoir : une aire de constructions hautes, en bordure de la

rue […], destinée à l'implantation de bâtiments d'exploitation comprenant du

stationnement dans les premiers niveaux et d'une altitude maximale de 964.50 m;

une aire de constructions basses, jouxtant l'aire de constructions hautes et

dédiée à l'implantation d'un bâtiment bas accueillant des parkings et des

locaux de service, d'une altitude maximale de 948.50 m; une aire de circulation

et de stationnement, en bordure de la rue […] et du chemin […]; et une aire de

verdure, inconstructible destinée à l'aménagement d'espaces végétalisés et

arborisés sur tout le reste du périmètre, à l'exception d'une passerelle

reliant les édifices existants à l'aire de constructions hautes. La longueur

maximale des bâtiments projetés est de 85 m. S'agissant du degré d'utilisation

des terrains, qui est calculé sur la totalité de la zone d'activité horlogère,

pour laquelle il est procédé à un regroupement des constructions, il est fixé à

1.1

m²/m² au maximum pour l'indice d'utilisation et à 40 % au maximum

pour le taux d'occupation du sol.

Selon l'article 17.6.1 du règlement

d'aménagement du 6 février 2013 de la Commune du Locle (RAC),

dont la teneur est la même que dans le règlement d'aménagement modifié du 9 mai

2001, la ZHFD2 est caractérisée

par des maisons patriciennes et des habitations individuelles, localisées sur

de grandes propriétés fortement arborisées (al. 1) localisée sur le coteau sud,

cette zone joue un rôle important dans

l’organisation générale du paysage du Locle, comparable à celui de la bande de

verdure sur le versant nord, en séparant l’urbanisation du fond de la vallée

des espaces arrière plus récemment construits (al. 2). L'objectif de la ZHFD2,

qui est demeuré inchangé à la suite de la révision partielle du RAC, est de

préserver les qualités intrinsèques du site, notamment la forte arborisation

(art. 17.6.2 RAC). Aux termes de l'article 17.6.3 al. 1 RAC, dont la teneur n'a

pas non plus connu de changement, cette zone est destinée à l'habitation individuelle.

L'article 17.6.3 al. 2 RAC a quant à lui été modifié, il prévoit depuis le 6

février 2013 que des activités des secteurs secondaire et tertiaire de faible

importance sont admises dans cette zone pour autant qu'elles n'incommodent pas

le voisinage et respectent les dispositions de l'Ordonnance fédérale sur la

protection contre le bruit (OPB), alors que l'ancienne disposition prescrivait

que les activités non gênantes pour le voisinage y étaient

autorisées. Le législateur

communal a donc tout récemment conforté, dans son nouveau règlement général

d'aménagement, sa volonté de voir la ZHFD2 préservée de toute activité industrielle

importante. Il est à cet égard pour le moins étrange que l'intimée n'ait pas

saisi l'occasion de la révision partielle du RAC pour intégrer dans la

discussion le plan spécial "Y.", le processus d'adoption de celui-ci

étant en cours lorsque la commune a décidé, par la modification de l'article

17.6.3

al. 2 RAC, de renforcer encore davantage la protection de la ZHFD2 en ce

qui concerne les activités industrielles admises. S'agissant de la

réglementation de cette zone, l'article 17.6.5 – demeuré inchangé – fixe le

degré d'utilisation des terrains comme suit : indice d'utilisation du sol :

0.35

m²/m² au maximum (let. a); taux d'occupation du sol : 15 % au

maximum (let. b); indice d'espace verts : 60 % au minimum. Quant aux dimensions

des constructions, qui n'ont pas

non plus connu de changement à la suite de la révision partielle précitée, l'article 17.6.6 RAC arrête à 25 m la longueur maximale,

à 8.50 m la hauteur moyenne de corniche et à 11.50 m la hauteur au faîte.

Ces indications, qui soulignent les incidences importantes qu'aurait la

réalisation du projet sur la ZHFD2, suffisent à démontrer la nécessité

d'adopter une planification, laquelle ne peut se faire par la voie du plan de

quartier, contrairement à l'opinion des recourants. En effet, cet instrument ne

permet pas – sous réserve de la réglementation communale relative exclusivement

à la longueur maximale des constructions – de déroger aux prescriptions prévues

par le plan d'aménagement.

b) Cela étant dit, il reste à déterminer si les dérogations à la

réglementation du plan général d'affectation – en particulier la création d'une

"zone d'activité horlogère" dans une zone d'habitation

à faible densité, telle que prévue par le plan spécial –

peuvent s'effectuer par l'intermédiaire de cet instrument ou si, comme semblent

le soutenir les recourants, il aurait été nécessaire de recourir à une

modification du plan général d'affectation. Dans l'hypothèse où le recours à un

plan spécial s'avérait justifié, il resterait alors encore à déterminer si ces

dérogations sont admissibles, après pesée des intérêts à l'échelle pertinente.

Le

plan spécial litigieux permet l'extension de l'entreprise

Y. SA, en affectant son périmètre à l'activité horlogère, soit aux

activités de micromécanique liées à l'horlogerie et compatibles avec

l'habitation (art. 6 du règlement au plan spécial [RPS]). Comme exposé ci-avant

(cons. 2d/aa), l'instrument du plan spécial, ayant pour but la résolution de

problèmes particuliers de planification, il ne peut être utilisé que pour

permettre la réalisation de projet que le plan d'aménagement n'a pu prévoir ou pour des objets dont la réalisation doit, de par la loi,

se faire sur la base d'un plan spécial. Or, tel n'est pas le cas en l'espèce.

Tout d'abord, aucune disposition légale ne commande la réalisation des installations

projetées par le biais d'un plan spécial. Ensuite, un

projet du type de celui de Y. SA – qui reprend le degré de sensibilité au bruit

(DS) II (art. 11 RPS), lequel est appliqué dans les zones où aucune entreprise

gênante n’est autorisée, notamment dans les zones d’habitation ainsi que dans

celles réservées à des constructions et installations publiques (art. 43 al. 1

let. b OPB) – pourrait trouver sa place dans la zone mixte, soit une zone réservée

aux habitations collectives et aux petites et moyennes entreprises des secteurs

secondaire et tertiaire peu incommodantes pour le voisinage ainsi que respectant

le plan des degrés de sensibilité au bruit (art. 18.2.3 al. 1 RAC). S'il devait

être admis – au vu du passage de 120 à 250 employés et des dimensions des bâtiments

projetés (85 m pour la longueur

selon l'art. 9 RPS et jusqu'à 20 m pour la hauteur selon l'avant-projet

figurant dans le rapport d'aménagement au sens de l'art. 47 OAT), lesquelles excèdent

les critères retenus pour la zone mixte (35 m pour la longueur et 14 m pour la

hauteur moyenne à la corniche selon l'art. 18.2.6 let. a et b RAC) – que la tiers

intéressée ne pourrait plus être qualifiée de petite ou moyenne entreprise,

elle trouverait alors sa place dans la zone industrielle ou dans la zone

d'activités économiques, soit des zones réservées aux entreprises du secteur

secondaire, respectivement des secteurs secondaire et tertiaire, dont les

activités et le volume ne peuvent pas s’intégrer dans les zones mixtes ou

d’habitation (art. 19.1.3 al. 1 et 19.2.3 al. 1 RAC). Il s'ensuit que le

recours à un plan spécial ne se justifie pas, à mesure que le plan

d'aménagement communal prévoit des zones pour la réalisation de projets du type

de celui de Y. SA. L'extension souhaitée par la

tiers intéressée sur les articles [a],

[b], [c], [d], [e] et [f] du cadastre du Locle, ne pourrait être envisagée que par le biais d’une modification du

plan d'aménagement.

Il

est impératif d’éviter que les options fondamentales dépeintes par le plan

général d’affectation puissent être révisées par petites touches successives

lors d’adoption de révisions partielles ou de plans localisés suivant des

intérêts plus particuliers qui, comme dit plus haut, transformeraient au final

un tableau harmonieux en une toile indéchiffrable et incohérente. L'équilibre

général du plan d'aménagement ne doit en effet pas être compromis. De plus,

lorsque l’autorité de planification – ici la commune – révise un plan général d’affectation

et substitue à une zone à bâtir existante une autre zone constructible soumise

à un régime différent, elle doit en particulier se conformer aux buts et aux

principes régissant l’aménagement du territoire, tels qu’ils résultent de la

Constitution fédérale et de la loi, ainsi que prendre en considération les

exigences découlant de la législation fédérale sur la protection de

l’environnement. De même, une pesée d'intérêts à l'échelle communale, laquelle

est avant tout le fait de l'autorité de planification, doit alors avoir lieu.

c)

Le recours à l'instrument du plan spécial devant en l'espèce être exclu, il n'est

pas nécessaire d'examiner la question de l'admissibilité des dérogations à la

réglementation du plan général d'affectation, telles que prévues par le plan

spécial litigieux.

4.

Il résulte

des considérants qui précèdent que, bien fondé, le recours doit être admis, et

la décision attaquée, ainsi que celle de la Commune du Locle du 27 janvier 2011

doivent être annulées. Il est statué sans frais, les

autorités communales n'en payant pas (art. 47 al. 2 LPJA).

L'avance de frais effectuée par les recourants leur sera restituée.

Vu le sort de la cause, ceux-ci ont droit a des dépens, qui doivent

être fixés sur la base du mémoire de la mandataire, daté du 19 décembre 2012 et

transmis le 30 juillet 2013 (art. 66 TFrais, applicable par renvoi de l'art. 69

TFrais). Celle-ci prétend à une

rémunération totale de 4'428 francs, correspondant à 16 heures d'activité au

tarif usuellement appliqué par la Cour de céans de l'ordre de 250 francs de

l'heure, ainsi qu'aux frais et débours par 100 francs et à la TVA au taux de 8 % par

328.

francs. Bien qu'importante, l'activité déployée n'est pas excessive au vu

de la difficulté de la cause. Elle peut être admise. L'indemnité de dépens à la

charge de l'intimée est fixée à 4'428 francs.

Des dépens ne seront en revanche

pas alloués à Y. SA, qui n'obtient pas gain de cause et

qui, n'ayant pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire autorisé (art. 51

al. 1 LPJA), n'allègue pas de frais particuliers.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Admet le recours.

2. Annule la décision du Conseil d'Etat du 22 août 2012, ainsi que celle

de la Commune du Locle du 27 janvier 2011.

3. Statue sans frais et ordonne le remboursement

aux recourants de leur avance de frais.

4. Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 4'428 francs à la charge de

l'intimée.

5. Invite le Conseil d'Etat à statuer sur les dépens de première instance

en faveur des recourants.

Neuchâtel, le 19 septembre

2013