Nature juridique d'un contrat de location entre une commune et un administré portant sur une parcelle des "jardins communaux".

Faits

A.

X. loue à la Commune de [...] depuis plusieurs

années un lopin de terre de 280 m2 à l'usage de jardin, parcelle qui fait

partie du périmètre des jardins communaux. Ceux-ci sont régis par un règlement

communal de location, lequel impose notamment certaines obligations concernant

la culture et l'entretien des jardins. Par lettre du 24 août 2012, la commune a

sommé le prénommé de remettre en bon état la parcelle louée, qui n'était plus

entretenue correctement et hébergeait un élevage de pigeons appartenant prétendument

à un tiers, ce qui contrevenait audit règlement, faute de quoi elle pourrait

résilier le bail. Ayant constaté que cet avertissement était resté sans suite

dans le délai imparti, la commune a résilié le bail avec effet immédiat par

décision du 12 septembre 2012, munie des voies de recours.

B.

X. interjette recours devant la Cour de droit

public du Tribunal cantonal (qui a remplacé le Tribunal administratif avec

effet au 1er janvier 2011) contre cette décision, concluant

implicitement à l'annulation de celle-ci. Il fait valoir qu'il a été opéré à

une main le 1er juin 2012 et n'a de ce fait pas pu travailler

pendant deux mois; qu'il est ensuite parti en vacances jusqu'au 7 septembre

2012; qu'il a remis en ordre le jardin dès son retour.

Son mandataire, qui a déposé un complément au recours, a présenté une

demande d'assistance judiciaire.

C.

Dans ses observations du 7 décembre 2012,

l'intimée conclut implicitement au rejet du recours, exposant qu'une récente

visite des lieux lui avait permis de constater que la parcelle n'avait toujours

pas été remise en état correctement et que l'intéressé sous-louait sans droit

une partie du jardin. A la demande du tribunal elle a déposé quelques pièces.

D.

Informées par le juge instructeur de la cause

que le tribunal examinerait la question de savoir si celle-ci relevait du droit

public ou du droit privé, les parties ont présenté des observations sur ce

point, selon lesquelles le litige relève, à leur avis, de la compétence de la

juridiction administrative.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est à cet égard recevable.

2.

Le litige qui oppose l'intéressé à la commune a

pour objet le contrat de location concernant une parcelle des jardins

communaux. Il résulte du dossier, de l'absence de réglementation légale (du

législateur cantonal ou communal) déterminant les prestations réciproques

découlant d'un tel accord, ainsi que du contrat lui-même, que cet acte

juridique ne constitue pas un acte unilatéral fondé sur une compétence

découlant du droit public. Ses conséquences pour les parties ne découlent que

de leur accord mutuel et réciproque (Moor, Droit administratif,

vol. II, 2e édition, p. 424 ss). Il est ainsi manifeste

que dans une relation contractuelle comme celle-là, l'autorité communale ne

peut pas agir en vertu de son pouvoir de puissance publique et prendre à ce

titre des dispositions contraignantes à l'égard d'un locataire par la voie

d'une décision sujette à recours. Or, lorsqu'une autorité rejette ou invoque

des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas

considérée comme une décision (art. 3 al. 3 LPJA). En tant que

telle, la décision est nulle (RJN

1996, p. 115 cons. 1, 1991, p. 232 cons. 1a).

3.

a) Même bilatéral, un acte passé entre la

collectivité et un particulier n'est pas nécessairement un contrat de droit

privé, mais peut, dans certaines circonstances, être régi par le droit

administratif. Si tel est le cas, il s'agit alors d'un contrat de droit public.

Selon l'article 58 let. b LPJA, la Cour de

droit public du Tribunal cantonal connaît en instance unique des actions

fondées sur le droit administratif et portant, notamment, sur des prestations

découlant de contrats de droit public. Le cas échéant, une procédure de recours

ouverte contre une décision nulle, pour le motif exposé plus haut, peut être convertie

en une procédure d'action (RJN

1996, p. 115 cons. 1).

La question à trancher est donc celle de savoir si, en l'espèce,

l'objet du contrat de location est régi par le droit public. On considère

généralement que, à défaut de qualification expresse du contrat par la loi, une

convention relève du droit administratif lorsqu'elle met directement en jeu

l'intérêt public, parce qu'elle a pour objet même une tâche d'administration

publique ou une dépendance du domaine public (Moor, op. cit,

p. 429; RJN 1991, p. 232 cons. 1c, et les références). Il en va

ainsi, en particulier, des contrats de location de places d'amarrage dans un

port, parce que les lacs appartiennent au domaine public, dont l'usage accru

est en cause (RJN

1997, p. 203, 1983, p. 122). Il en est de même, par ailleurs, des

rapports visant à déléguer des tâches publiques, ou à céder l'exercice d'un

droit dont la collectivité a la maîtrise exclusive, ou à conférer un régime

spécial par rapport à une réglementation par ailleurs unilatéralement

applicable, ou encore à servir directement à la réalisation d'une tâche

publique (Moor, op. cit, p. 431 ss).

b) L'existence d'un certain intérêt public que l'on peut voir dans la

mise à disposition, contre un loyer, de parcelles de jardin aux habitants de la

commune ne constitue pas à elle seule un critère suffisant, car aucune activité

administrative n'est accomplie dans un but autre que celui de l'intérêt public.

Que le Conseil communal de [...] ait édicté en 1998 un règlement de location

des jardins communaux n'est pas décisif non plus. Ce texte énonce seulement les

conditions d'utilisation, les droits et obligations des parties et les

possibilités de résiliation du bail, et ne représente ainsi guère autre chose

qu'un ensemble de clauses qui s'intègrent dans le contrat de bail (comme

l'indique, malgré une mauvaise syntaxe, l'article 4 du contrat). Les éléments

invoqués par les parties, plaidant selon eux pour l'existence d'un rapport de

droit public, sont sans incidence sur ce qui précède. Ainsi, que l'article 6 du

règlement comporte le titre marginal de "Taxes" pour désigner ce

qu'il définit lui-même de "prix de location" ne contredit pas le fait

qu'il s'agit d'un loyer, et s'il est perçu une fois par année (art. 7 et art.

21.

let. b du règlement) cela peut s'expliquer par la modicité des loyers en

cause et par la volonté de simplifier l'encaissement. Pour ce qui est de la

"réclamation" prévue par l'article 7 du règlement, il ne s'agit pas

d'un moyen juridictionnel qui obligerait l'autorité communale à statuer par une

décision – pour les motifs déjà exposés plus haut (cons. 2), qui s'opposent par

ailleurs également au caractère définitif et exécutoire de la facture de loyer

mentionné par la même disposition. Enfin, l'interdiction de la sous-location

d'une part, et la possibilité de résilier immédiatement la location de terrains

"dont l'utilisation deviendrait nécessaire à la commune pour

l'établissement ou la correction de chemins, d'ouvrages publics, de changement

d'affectation ou en cas de vente de ces terrains" (art. 9 et 10 du

règlement) sont peut-être incompatibles avec les dispositions du CO en matière

de bail à loyer, mais n'entraînent pas nécessairement la nullité du contrat, ce

qu'il appartiendrait au juge civil d'examiner, et ne sont pas décisifs au

regard des critères déjà mentionnés. On peut relever que l'utilité pratique de

la résiliation immédiate précitée est au demeurant très douteuse, vu les quatre

termes annuels de congé ordinaires prévus par l'article 9 du règlement.

Le contrat est dès lors régi par le droit privé, ce qui exclut la

compétence de la juridiction administrative. Le litige relève du juge civil. La

Cour de céans n'est ainsi pas compétente pour statuer sur le fond de la cause.

4.

Il y a lieu de statuer sans frais (art. 47

al. 4 LPJA),

le recourant ne devant pas être pénalisé pour s'être fié à l'indication des

voies de recours pour contester une décision qui se révèle nulle, et sans

dépens vu l'issue du litige.

5.

Le recourant sollicite l'assistance judiciaire.

Cette requête est sans objet dans la mesure où elle vise les frais de justice.

En revanche, se pose la question de la désignation de l'avocat comme mandataire

d'office, ce qui suppose que la défense des droits du requérant l'exige

(art. 118 al. 1 let. c CPC, par renvoi de l'article 60i LPJA).

Pour déterminer si tel est le cas, il faut notamment tenir compte de la

difficulté des questions qui peuvent se poser en fait et en droit, des

connaissances juridiques particulières nécessaires pour agir et de la

difficulté de la procédure. Il faut encore qu'on ne soit pas en présence d'un

cas bagatelle et que la personnalité du requérant n'exclue pas l'octroi de l'assistance

judiciaire (ATF 118

III 27 cons. 3 d; SJ 1992, p. 144; RCC 1989, p. 344).

Même si l'autorité intervient en vertu de la maxime d'office, et est dès lors

tenue de participer à l'établissement des faits en retenant d'office les moyens

de droit utiles, l'assistance par un avocat peut tout de même s'avérer

objectivement nécessaire. En particulier, cette maxime ne dispense pas un

administré de fournir des renseignements et des preuves (Bovay,

Procédure administrative, Berne 2000, p. 237 ss). En résumé, on admet que

le principe de l'instruction d'office n'exclut pas en soi l'assistance

judiciaire; ce qui est décisif, avant tout, pour la désignation d'un avocat

d'office, c'est de savoir que cela est objectivement justifié au regard des

circonstances concrètes du cas et des particularités de la procédure en cause (ATF

125.

V 32,

cons. 4b, et les références).

En l'espèce, on peut admettre que, bien qu'elles ne soulèvent pas de problèmes

juridiques très complexes quant au fond, la cause et la procédure à mener ne

sont en l'occurrence pas non plus d'une simplicité permettant à tout un chacun

de défendre utilement ses droits. Cela est en tout cas certain si l'on prend en

considération les problèmes de compétence, examinés plus haut, qu'elle soulève

et que tranche le présent arrêt. On peut en outre admettre que l'enjeu du

litige n'est, du moins subjectivement pour le recourant, pas dénué d'une

certaine importance, ce que confirme le fait qu'il a fait intervenir un

mandataire professionnel après le dépôt de son recours. Il paraît donc indiqué

d'admettre sa requête, l'indigence (art. 117 let. a CPC) étant

établie sur le vu des pièces produites.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Dit que la décision attaquée est nulle.

2. Décline sa compétence pour connaître du litige au fond, qui relève de

la juridiction civile.

3. Statue sans frais et sans dépens.

4. Accorde l'assistance judiciaire à X. et désigne Me B. en qualité

d'avocat d'office.

Neuchâtel, le 28 février

2013