Annulation d'une décision d'irrecevabilité d'un recours auprès du DGT, rendue faute de paiement de l'avance de frais dans les délais. Précision de jurisprudence.

A.

Par décision du 13 juin 2012, le Service

cantonal des automobiles et de la navigation (ci-après : SCAN) a retiré le

permis de conduire suisse de X., ressortissant français, titulaire d'un permis

d'établissement, pour une période d'un mois (faute moyennement grave), suite à

une infraction à la loi sur la circulation routière commise le 24 mars 2012 à

l'échangeur d'Härkingen (autoroutes A1/A2). L'intéressé avait été préalablement

condamné pénalement le 9 mai 2012 par le Ministère public du canton de Soleure

à une amende de 150 francs et aux frais de la cause par 200 francs. Ladite

ordonnance pénale est entrée en force.

X. a contesté cette décision de retrait de permis devant le Département

de la gestion du territoire (ci-après : le département ou DGT) le 8 août 2012.

Par décision incidente du 17 août 2012, mais distribuée à la poste de la

Maladière le 20, le Service juridique de l'Etat (ci-après : le service

juridique), chargé de l'instruction du dossier, l'a invité à fournir une avance

de frais de 550 francs d'ici au 3 septembre 2012. Cet envoi effectué sous pli

recommandé avec avis de réception n'a pas été retiré dans le délai de garde

échéant au 27 août 2012 et le versement de l'avance de frais n'a pas été

effectué.

Le 18 août 2012, date probablement inexacte puisqu'il s'agit d'un

samedi, l'intéressé aurait pris contact téléphoniquement avec le DGT pour se

renseigner sur le suivi de la procédure et il avait appris qu'une demande

d'avance de frais lui serait prochainement envoyée. Il a ensuite écrit le 6

septembre 2012 à cette autorité (pli posté à une date ignorée, son enveloppe ne

figurant pas au dossier officiel), en lui indiquant qu’il avait appris que

ladite demande d’avance de frais lui avait été notifiée, qu'il avait été cependant

absent jusqu'au 29 août et qu'il n'avait pu retirer l'envoi dans le délai de

garde. Il sollicitait donc une nouvelle notification et l'exonération de

l'avance de frais au regard de sa situation financière.

Par décision du 26 septembre 2012, le département a déclaré irrecevable

le recours formé par X. contre la décision de retrait du permis de conduire

faute de paiement de l'avance de frais dans le délai imparti. Il a retenu en

bref que la demande d'avance de frais, même non retirée dans le délai de garde,

devait être considérée comme valablement notifiée, que, partie à une procédure

administrative, l'intéressé devait s'attendre à recevoir des notifications et

prendre les dispositions nécessaires en cas d'absence et que ne l'ayant pas

fait son recours était irrecevable.

B.

Par mémoire du 17 octobre 2012, X. saisit la

Cour de droit public d'un recours contre cette décision d'irrecevabilité en

concluant à son annulation. Dans une première partie de son mémoire, il

soutient que l'article 45 al. 5 LPJA est en contradiction avec l'alinéa 1 de

cette disposition, que la décision du SCAN ne mentionne pas l'obligation de

fournir une avance de frais en cas de recours, que la décision du DGT est contraire

à l'article 4 (recte : al. 4 de l'art. 47) de la LPJA qui permet à

l'autorité de recours la remise de l'avance (recte : la remise des frais) et

que sa situation financière ne lui permettait pas de faire l'avance dans les

délais impartis. Invoquant implicitement un excès du pouvoir d'appréciation, il

fait encore valoir que l'autorité ne lui a pas accordé un délai raisonnable

pour faire face à l'injonction de payer l'avance de frais. Dans la seconde partie

de son mémoire, le recourant revient sur les circonstances de son infraction

LCR, relève que le DGT ne s'est en rien prononcé sur le fond du litige et

estime que vu les circonstances de l’accident, qu’il conteste d’ailleurs

toujours, et vu son passé irréprochable de conducteur, un retrait de permis

d’un mois n’est pas justifié.

C.

Sans formuler d'observations, le département

conclut au rejet du recours.

D.

Le 24 juillet 2013, le recourant et l’intimé

ont été invités par le juge instructeur à préciser à quelle date le pli du 6

septembre 2012 avait été remis à la poste, le timbre humide de réception par le

DGT portant la date du 10 septembre 2012. Dans le délai imparti, le DDTE

(ex-DGT) ne s’est pas déterminé. Pour sa part, le recourant a indiqué qu’il

postait toujours sa correspondance en courrier A, que si sa lettre du 6 septembre

avait été postée le même jour à son souvenir, il lui était impossible d’établir

si elle l’avait été avant ou après la dernière levée postale mais que selon

indications de la poste, il était concevable qu’elle ait été englobée dans un

envoi groupé du vendredi 7 septembre, du samedi 8 septembre ou du lundi 10

septembre, le timbre du DGT n’attestant que la date de prise de connaissance de

l’envoi par l’administration cantonale.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

2.

Dans

la procédure juridictionnelle administrative, la décision détermine l'objet de

la contestation qui peut être déféré en justice par voie de recours. Dans le

cas d'une décision d'irrecevabilité d'un recours administratif, l'autorité

judiciaire doit donc limiter son propre examen à la question de savoir si c'est

à tort ou à raison que l'administration a déclaré le recours irrecevable (cf.

arrêt du TF du 16.09.2011

[9C_393/2011] cons. 1). Dans la mesure où, dans la décision ici querellée,

le DGT a déclaré le recours du conducteur irrecevable au motif que celui-ci

n'avait pas versé dans le délai imparti l’avance de frais requise, la Cour de

céans doit se limiter à examiner si c'est à juste titre que le recours a été

déclaré irrecevable pour ce motif, sans se prononcer sur les questions de droit

de fond liées au retrait du permis de conduire, sur lesquels le DGT ne s’est

d’ailleurs pas déterminé, à juste titre.

3.

a) Aux termes de l'article 47 al. 5 LPJA, l'autorité de

recours perçoit du recourant une avance de frais équivalente aux frais de

procédure présumés. Elle lui impartit pour le versement de cette avance un

délai raisonnable en l'avertissant qu'à défaut, elle déclarera le recours

irrecevable. En cas de motifs particuliers, elle peut renoncer à percevoir la

totalité ou une partie de l'avance de frais, ou autoriser son versement par

acomptes ou encore accorder à celui-ci le bénéfice de l’assistance judiciaire.

b) Le formalisme excessif est un aspect

particulier du déni de justice prohibé par l'article 29 al. 1 Cst. féd. Il

est réalisé lorsque la stricte application des règles de procédure ne se

justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi,

complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave

de manière inadmissible l'accès aux tribunaux (ATF 130 V 177

cons. 5.4.1; 128 II 139

cons. 2a ; 127

Faits

I 31 cons. 2a/bb). En tant qu'elle sanctionne un comportement

répréhensible de l'autorité dans ses relations avec le justiciable, l'interdiction

du formalisme excessif poursuit le même but que le principe de la bonne foi

consacré aux articles 5 al. 3 et 9 Cst. féd. A cet égard, elle commande à

l'autorité d'éviter de sanctionner, par l'irrecevabilité, les vices de

procédure aisément reconnaissables qui auraient pu être redressés à temps,

lorsqu'elle pouvait s'en rendre compte assez tôt et les signaler utilement au

plaideur (ATF 135

I 6 cons. 2.1; 125 I 166

cons. 3a; arrêt du TF du 07.09.2011

[2C_373/2011] cons. 6.1). D'après la jurisprudence, la sanction de l'irrecevabilité

du recours pour défaut de paiement à temps de l'avance de frais ne procède pas

d'un formalisme excessif ou d'un déni de justice, pour autant que les parties

aient été averties de façon appropriée du montant à verser, du délai imparti

pour le versement et des conséquences de l'inobservation de ce délai (ATF 133 V 402

cons. 3.3; 104

Ia 105 cons. 5 ; arrêt du TF du 03.11.2011

[2C_889/2011] et [2C_890/2011]

cons. 3.2). Les conséquences procédurales attachées au défaut de paiement de

l'avance de frais doivent en outre découler d'une loi au sens formel (ATF 133 V 402

cons. 3.4; arrêt du TF du 24.12.2010

[5A_376/2010] cons. 5.1). Le Tribunal fédéral considère au surplus que si

le non-respect d’un délai pour le dépôt d’un mémoire dans une affaire complexe

nécessite un examen détaillé des raisons pour lesquelles l’acte à accomplir est

tardif, il n’en va pas de même du paiement d’une simple avance de frais (arrêt

du TF du 28.12.2012

[9C_796/2012] cons. 3.1 ; Frésard, Commentaire de la LTF, nos 7

et 8 ad art. 50 LTF).

En l’espèce, ces obligations légales ou

jurisprudentielles ont été pour l’essentiel respectées par l’autorité de

recours intimée. Le fait que la décision du SCAN mentionne uniquement que les

frais d’un recours rejeté restent en principe à la charge de son auteur

n’invalide en rien l’exigence légale de la fourniture d’une avance de frais devant

l’autorité administrative de recours selon l’art. 47 al 5 LPJA, même si elle

n’est pas mentionnée dans la décision du SCAN. Le recourant confond au surplus

manifestement l’exigence préalable d’une avance de frais selon cette

disposition (avance qui sera restituée au recourant en cas de gain du procès)

et la condamnation aux frais (art. 47, al. 1 LPJA) ou leur éventuelle remise en

cas de perte du procès (art. 47 al. 4 LPJA) dans le cadre de la décision

finale, remise qui dépend de la libre appréciation de l’autorité de recours.

4.

Par la décision incidente du 17 août 2012, distribuée

par courrier recommandé le 20 août 2012 – non réclamé – l’intimé a invité le

recourant à verser une avance de frais raisonnable, mais dans un délai échéant

au 3 septembre 2012 seulement.

Dans

le cas d'un envoi recommandé à une personne absente pour laquelle un avis de

retrait a été déposé dans sa boîte aux lettres, le pli est réputé notifié au

moment où il est retiré à la poste ou, en l'absence de retrait, le septième

jour du délai de garde (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise,

p. 38; Kieser, ATSG Kommentar, ad art. 38 al. 1, p. 404, 8d; Donzallaz,

La notification en droit interne suisse, p. 484-485, 495-496; art. 2.3.7 let. b

des conditions générales "Prestations du service postal", éd. avril

2008; RJN 1990, p. 280 cons. 1b et les références; cf. aussi ATF 130 III 396

cons. 1.2.3 et la référence citée). Cette jurisprudence ne s'applique que

si son destinataire devait s'attendre, avec une certaine probabilité, à

recevoir une communication des autorités, ce qui est le cas chaque fois qu'il

est partie à une procédure pendante (Schaer, op. cit., p. 38-39; Donzallaz,

op. cit., p. 497 ss, nos 1036 ss; ATF 130 III 396 cons. 1.2.3 et les

références citées). Ceci est d’autant plus vrai en l’espèce que suite à son

appel téléphonique d' août au DGT, qu’il allègue lui-même, le recourant savait

qu’une avance de frais allait être requise de sa part, ce qui a été le cas par

la décision incidente précitée.

Le

jour de départ de ce délai de retrait de sept jours n'est pas compté et il se

calcule indépendamment des féries judiciaires, des jours fériés officiels,

samedis ou dimanches compris; s'il prend fin un jour férié, le pli est censé

notifié à cette date, quand bien même la poste aurait alors été fermée (Donzallaz,

op. cit., nos 1029, 1030, p. 495).

En

l'espèce, selon les indications de l’intimé et de la poste, le recourant a été

avisé le 20 août 2012 qu'un pli recommandé était à retirer à l'office postal de

la poste de la Maladière à Neuchâtel. Celui-ci n'ayant pas donné suite à cet

avis, le courrier l'invitant à verser une avance de frais jusqu'au 3 septembre

2012, et retourné au DGT comme non retiré, est réputé avoir été notifié le

dernier jour du délai de garde postal de sept jours, soit le 27 août 2012.

5.

Le pli

n’ayant pas été retiré et le paiement jamais effectué, c'est par conséquent en

principe à bon droit que le recours a été déclaré irrecevable, l'avance de

frais n’ayant pas été payée dans le délai imparti à cet effet. La question de

savoir si le délai de paiement fixé ici, effectivement plus que très bref

(décision du 17.8.2012, distribuée par la poste le 20.8.2012 seulement, avec

délai de paiement au 3.9.2012) était raisonnable, reste cependant réservée et

fera l’objet d’un examen séparé, (cf. cons. 10 ci-dessous).

6.

Le recourant fait

valoir qu’il était absent jusqu’au 29 août 2012, que dans les quelques jours

qui lui seraient restés à disposition, il n’aurait pas été en mesure de réunir

la somme nécessaire au paiement de l’avance de frais et qu’il a sollicité le 6

septembre 2012 une nouvelle notification de la décision (ce qui peut à la

rigueur être implicitement compris comme une demande de prolongation du délai

de paiement) et une exonération de paiement de cette avance (ce qui doit, mais

ici explicitement, être considéré en sus comme une demande d’assistance administrative).

7.

En procédure

Considérants

administrative neuchâteloise, les dispositions du CPC relatives aux délais et à

leur restitution sont applicables par analogie (art. 20 LPJA). En vertu de ces

dispositions, un paiement au tribunal est effectué dans le délai prescrit

lorsque le montant est versé en faveur du tribunal à la poste suisse ou débité

d’un compte bancaire ou postal en Suisse le dernier jour du délai au plus tard

(art. 143 al. 3 CPC). Les délais légaux ne peuvent pas être prolongés. Les

délais fixés judiciairement peuvent être prolongés pour des motifs suffisants,

lorsque la demande en est faite avant leur expiration (art. 144 CPC). Le

tribunal (ou ici l’autorité intimée) peut accorder un délai supplémentaire

lorsque la partie défaillante en a fait la requête et rend vraisemblable que le

défaut ne lui est pas imputable ou n’est imputable qu’à une faute légère. La

requête est présentée dans les dix jours qui suivent celui où la cause du

défaut a disparu. Si une décision a déjà été communiquée, la restitution ne

peut être requise que dans les six mois qui suivent l’entrée en force de la

décision (art. 148 CPC).

8.

En l’espèce, le

recourant a certes formulé une telle demande par son courrier du 6 septembre

2012.

posté à une date ignorée, (selon lui le 6 septembre), mais cette requête

est intervenue après le délai de paiement, fixé au 3 septembre 2012.

Si en procédure civile, l'article 101 CPC

octroie un droit à un délai supplémentaire pour s'acquitter d'avances ou de

sûretés à la partie qui n'a pas fourni le montant réclamé dans le délai

imparti, cette disposition est située dans le chapitre 1 "Frais" du titre 8 intitulé "Frais et assistance

judiciaire" et non dans le chapitre 3 "Délais, défaut et restitution"

du titre 9 "Conduite du procès, actes de procédure et délais" qui

contient les dispositions sur les délais et la restitution auxquelles renvoie

l'article 20 LPJA. Dans la mesure où l'article 47 al. 5 LPJA prévoit expressément

la sanction d'irrecevabilité en cas de versement tardif de l'avance de frais en

procédure de recours, et faute de renvoi exprès de la LPJA aux dispositions du

CPC relatives aux frais, l'article 101 CPC ne saurait trouver application dans

le cas d'espèce (arrêt de la CDP du 14.3.2012 [CDP.2011.230]

cons. 3 et, sur la constante jurisprudence de la Cour de céans sur

l’absence de formalisme excessif dans le paiement tardif de l’avance de frais,

arrêt de la CDP du 29.5.2012 [CDP.2012.80]

et la jurisprudence citée).

9.

Le recourant, qui a été dûment averti, du moins théoriquement et fictivement, des

conséquences du non-respect du délai imparti et informé des conditions auxquelles

un délai supplémentaire de paiement ou l'assistance judiciaire pouvaient lui

être accordés, dans une décision incidente qu’il n’a pas retirée, ne peut donc contester que le paiement de

l'avance de frais n'a pas été effectué dans les délais ni même dans les 10

jours après qu’il a eu connaissance du délai imparti ou après son retour. A

supposer qu'en raison des circonstances, le délai eût été trop court pour

réunir la somme et effectuer le paiement de l'avance de frais, comme le fait

valoir le recourant en l'espèce, il existait encore pour lui et alors la

possibilité de demander une prolongation du délai (cf. à cet égard arrêt

du TF du 23.01.2013

[2C_45/2013] cons. 4.2), à compter de son retour, le 29 août 2012 , soit

notamment cinq jours entre ledit retour et le 3 septembre 2012. Or, une telle

demande n'a pas été formulée dans le délai de paiement initialement imparti,

mais le 6 septembre 2012 seulement.

En conséquence, le DGT n'a a priori pas violé

l'interdiction du formalisme excessif. Le recourant n’allègue de surcroît, dans

son courrier du 6 septembre 2012, pas de circonstances particulières qui

auraient pu conduire à admettre un paiement tardif ou une restitution du délai

de paiement, si ce n’est une absence de 8 jours sans aucune autre motivation.

Sa demande de nouvelle notification de la demande d’avance, formulée dans le

même courrier, n’est en sus pas recevable, l’autorité intimée n’ayant pas

l’obligation de procéder à une nouvelle notification (arrêt du TF du 31.7.2006

[2A.339/2006] cons. 4.2 ; arrêt du TAF du 29.3.2010 [B 1424.2010]) même si

usuellement les autorités administratives du canton, en tous les cas

judiciaires, ont la courtoisie de procéder à une nouvelle notification sous pli

simple, tout en mentionnant que cette seconde notification n’ouvre pas un

nouveau délai.

10.

Il reste dès lors à

examiner si comme le soutient le recourant dans son courrier du 6 septembre

2012, le délai imparti (en l’espèce 14 jours au plus) était raisonnable ou non.

A l’évidence, ce délai était non seulement irraisonnable mais également

illégal. Une demande d’avance de frais constitue une décision administrative

incidente, susceptible d’un recours dans les 10 jours (art. 34 al. 3 LPJA). En

tenant compte des délais postaux, et notamment du délai de garde de 7 jours et

de ce délai légal de recours de 10 jours, en présence d’une notification

fictive d’un pli recommandé non retiré, la décision réclamant une avance de

frais ne peut au mieux entrer en force que dans les 18 à 20 jours dès son

envoi, si l’on tient compte des aléas postaux. En l’espèce, la décision querellée,

datée du 17 août 2012 n’a pas été retirée dans le délai de garde échéant le 27

août 2012. Le délai de recours contre celle-ci a donc commencé à courir le 28

août 2012 et la décision est devenue définitive et exécutoire le 6 septembre

2012.

à minuit. Or, celle-ci prévoyait un délai de paiement au 3 septembre 2012

déjà. Ce délai est illégal au regard de l’art. 40 al. 4 LPJA. Cette

disposition stipule clairement qu’une prestation pécuniaire réclamée d’un

administré ou d’un justiciable ne peut être exigible et réclamée avant l’entrée

en force de la décision de l’administration, soit avant 10 jours au moins pour

une décision incidente ou 30 jours au moins pour une décision au fond, auxquels

il convient d’ajouter ici, outre le week-end suivant l'envoi de la décision

administrative querellée, les délais de réception ou de garde postaux pour des

actes judiciaire ou des envois recommandés, ce qui semble avoir totalement

échappé à l’administration, à tout le moins dans le cas d’espèce.

Fixer en conséquence un délai de paiement

d’une avance de frais avant même l’entrée en force de la décision qui la

réclame relève de la violation du droit et la décision d’irrecevabilité d’un

recours, qui s’en suit, fondée sur le même motif, de l’arbitraire et du déni de

justice, les arguments procéduraux du recourant figurant dans son dernier

courrier du 6 septembre 2012, dont l’intimé ne conteste pas la réception,

n’étant ni examinés ni même mentionnés dans la décision attaquée.

Au reçu de cette lettre, que la décision

attaquée passe sous silence, il incombait à l’intimé d’examiner les demandes du

recourant. Que celui-ci choisisse d’opter pour les possibilités que lui ouvre

encore la loi à ce stade auprès de l’autorité inférieure de recours (demande de

prolongation de délai, demande de paiement par acomptes, demande de

renonciation à l’avance de frais, demande d’assistance administrative) plutôt

que de recourir auprès de la Cour de céans n’y change strictement rien. Le

recourant alléguant clairement dans un écrit du 6 septembre 2012, (soit

intervenant avant l’entrée en force de la décision incidente du 17.8.2012 et

dont l’intimé n’est pas en mesure d’établir qu’il était tardif), qu’il est dans

l’impossibilité de s’acquitter de l’avance de frais requise (ce que semblent

corroborer les autres pièces du dossier et qui exclut qu’on la considère

d’emblée comme mal fondée ou pire qu’on la passe purement et simplement sous

silence), le DGT devait entrer en matière sur sa requête.

11.

Il découle des

considérants qui précèdent que le recours se révèle bien fondé et qu'il doit

être admis, le dossier étant renvoyé à l’intimé pour nouvelle décision. Le

recourant qui obtient gain de cause agissant seul et n’alléguant pas de frais

particuliers ne recevra pas de dépens. Son avance de frais auprès de l’Autorité

de céans doit par contre naturellement lui être restituée.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Admet le recours.

2. Renvoie le dossier à l’intimé pour nouvelle décision au sens des

considérants.

3. Ordonne la restitution au recourant de son avance de frais.

4. Statue sans allocation de dépens.

Neuchâtel, le 23 août

2013

Art. 62LTF

Avance de

frais et de sûretés

1 La partie

qui saisit le Tribunal fédéral doit fournir une avance de frais d'un montant

correspondant aux frais judiciaires présumés. Si des motifs particuliers le

justifient, le tribunal peut renoncer à exiger tout ou partie de l'avance de

frais.

2 Si cette

partie n'a pas de domicile fixe en Suisse ou si son insolvabilité est établie,

elle peut être tenue, à la demande de la partie adverse, de fournir des sûretés

en garantie des dépens qui pourraient être alloués à celle-ci.

3 Le juge

instructeur fixe un délai approprié pour fournir l'avance de frais ou les

sûretés. Si le versement n'est pas fait dans ce délai, il fixe un délai supplémentaire.

Si l'avance ou les sûretés ne sont pas versées dans ce second délai, le recours

est irrecevable

Art. 114 CPC

Procédure

au fond

Il n'est pas perçu de

frais judiciaires dans la procédure au fond:

a.

les litiges relevant de la loi du 24 mars 1995 sur l'égalité1;

b.

les litiges relevant de la loi du 13 décembre 2002 sur

l'égalité pour les handicapés2;

c.

les litiges portant sur un contrat de travail ou relevant de

la loi du 6 octobre 1989 sur le service de l'emploi et la location de services3,

lorsque la valeur litigieuse n'excède pas 30 000 francs;

d.

les litiges relevant de la loi du 17 décembre 1993 sur la

participation4;

e.

les litiges portant sur des assurances complémentaires à l'assurance-maladie

sociale au sens de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie5.

1RS151.1

2RS151.3

3RS823.11

4RS822.14

5 RS 832.10

Art. 115 CPC

Obligation

de supporter les frais

Les frais judiciaires

peuvent, même dans les procédures gratuites, être mis à la charge de la partie

qui a procédé de façon téméraire ou de mauvaise foi.