Refus d'entrer en matière sur une demande de reconsidération. Refus de naturalisation (procédure ordinaire). Notion de résidence sur le territoire cantonal et communal.

Faits

A.

X., ressortissant italien né en 1949, est

arrivé en Suisse en 1964. Il a épousé en 1974 C., ressortissante suisse, dont

il est divorcé depuis 1999. Il est actuellement au bénéfice d’une autorisation

d’établissement (permis C).

Le 21 février 2003, il a déposé une demande d'autorisation fédérale de

naturalisation ordinaire auprès du service de la justice du canton de

Neuchâtel. Sur la base des indications contenues dans le rapport de police du

21 janvier 2005, le Conseil communal de Neuchâtel (ci-après : le conseil

communal), commune où X. disait et dit avoir son domicile, a rendu un préavis

négatif le 2 février 2005. Il a retenu que la situation financière et fiscale

du prénommé était obérée et que ses centres d'intérêt ne se trouvaient

manifestement pas en Suisse. Suite à une demande de rapport complémentaire du 3

janvier 2006 du conseil communal, un nouveau rapport de police a été établi le

31 janvier 2006. Celui-ci a révélé que si les papiers de X. étaient

effectivement déposés à Neuchâtel (rue [...]) ce dernier n'habitait pas à cette

adresse, laquelle n'était qu'une boîte aux lettres. Le prénommé partageait son

temps d'habitation entre l'Italie et la Suisse, soit des séjours alternés de un

à deux mois dans chacun des deux pays. Il vivait en Italie chez sa mère et,

lorsqu'il venait en Suisse, il prenait résidence à l'hôtel [...], à [...] NE,

ou dans une caravane stationnée au camping "[...]", à [...] VD. Ledit

rapport de police précisait encore que l'intéressé était connu de l'Office des

poursuites du Littoral et du Val-de-Travers pour plusieurs poursuites et actes

de défaut de biens. Au 19 janvier 2006, X. devait la somme de 6'192'039.80

francs. Se fondant sur ce rapport, le conseil communal a confirmé, le 22

février 2006, son préavis négatif du 2 février 2005, au motif que la situation

financière du prénommé était toujours obérée et que celui-ci n'habitait plus en

Suisse. Le 17 octobre 2007, après avoir requis un rapport complémentaire à la

police, lequel a été établi le 10 septembre 2007, le conseil communal a

confirmé ses préavis négatifs des 2 février 2005 et 22 février 2006. Par

décision du 27 octobre 2010, l'Office fédéral des migrations (ODM) a finalement

autorisé X. à se faire naturaliser dans le canton de Neuchâtel.

En date du 26 janvier 2011, X. a été auditionné par la Commission des

naturalisations du Conseil général de la Ville de Neuchâtel (ci-après :

commission des naturalisations), qui a rendu un préavis négatif. En résumé, en

se référant aux réponses données par le prénommé quant à sa situation financière

et fiscale ainsi que s'agissant de son domicile, elle a considéré que

l’intéressé ne remplissait ni les critères financiers et fiscaux, ni ne

résidait effectivement et officiellement dans la Commune de Neuchâtel. Invité à

se déterminer sur ce préavis, l'intéressé a – en date du 1er avril

2011 – notamment expliqué que la décision en matière de droit à une rente

d'invalidité que devait rendre l'Office de l’assurance-invalidité du canton de

Neuchâtel (OAI) lui permettrait d'assainir sa situation financière, ainsi que

de prendre un appartement et, partant, de ne plus devoir dépendre de

l'hébergement d'amis vivant à Neuchâtel.

Par décision du 17 août 2011, le conseil communal a refusé la demande

de naturalisation communale. Il a retenu que X. ne remplissait pas les

conditions de résidence, puisqu'il ressortait du dossier que l'adresse de ce

dernier en ville de Neuchâtel n'était en fait qu'une adresse postale, le

prénommé ne résidant pas dans cette commune, mais au camping "[...]",

à [...] VD, où il possédait une caravane. Relevant que selon l'article 12 al. 1

de la loi du 7 novembre 1955 sur le droit de cité neuchâtelois (LDCN; RSN :

131.0), la naturalisation communale devait en règle

générale être demandée dans la commune de la résidence, le

conseil communal a considéré que la Commune de Neuchâtel n'étant pas la commune

de résidence de X., les conditions d'octroi de la naturalisation communale

n'étaient pas remplies. Par deux courriers séparés du 20 octobre 2011, l'un

adressé au conseil communal, l'autre au Conseil d'Etat, le prénommé a contesté

la décision précitée du 17 août 2011. Il a joint auxdites lettres toute une

série de pièces, dont une attestation de dépôt de permis de séjour pour

changement de domicile, établie le 11 octobre 2011 par le préposé au Contrôle

des habitants de la Ville de Neuchâtel. Le Conseil d'Etat lui a répondu le 18

novembre 2011 qu'il ne pouvait, dans le cadre d'une procédure de naturalisation

ordinaire, accorder la naturalisation que si la commune de domicile avait

octroyé le droit de cité communal et que lorsque celle-ci refusait la naturalisation,

il ne pouvait autoriser le candidat à se faire naturaliser dans une autre

commune du canton que si la commune en question y était favorable. Or, si le

courrier de X. était parvenu au Conseil d'Etat, conformément à l'article 21 al.

1 LDCN, dans les 60 jours dès le refus de la naturalisation communale, il n'en

demeurait pas moins que le prénommé ne demandait pas expressément à se faire

naturaliser dans une autre commune du canton de Neuchâtel, ni ne précisait sur

quelle commune s'était porté son choix. Le Conseil d'Etat a également indiqué

qu'à mesure qu'une demande de reconsidération était pendante devant le conseil

communal, il fallait attendre la décision de ce dernier avant de poursuivre la

procédure dans une autre commune.

Par prononcé du 6 février 2012, le conseil communal a considéré que sa

décision de refus de naturalisation du 17 août 2011 n'ayant pas été contestée

par la voie d'un recours dans le délai de 30 jours, elle était entrée en force,

de sorte que seule la voie de la reconsidération permettait encore de remettre

en cause ledit prononcé. Estimant que les conditions d'une telle procédure

n'étaient pas réunies, il a refusé d'entrer en matière sur la demande de

réexamen présentée par X. le 20 octobre 2011.

B.

Le prénommé interjette, par mémoire du 29

février 2012, recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal

contre ce prononcé, dont il demande implicitement l'annulation. Il soutient en

substance remplir les conditions de domicile dans la Commune de Neuchâtel, dans

laquelle il paie depuis l'âge de dix-huit ans ses impôts.

C.

Sans formuler d’observations, l’intimée propose

le rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours

est recevable.

2.

a) Selon l'article 6

al. 1 de la loi du 27 juin 1979 sur la procédure et la juridiction

administratives (LPJA;

RSN : 152.130), l'autorité qui a

pris la décision peut la reconsidérer ou la réviser, d'office ou sur requête,

lorsque des faits nouveaux se sont produits ou ont été découverts (let. a),

lorsque des connaissances scientifiques ont été modifiées (let. b), lorsque la

loi a été changée (let. c) ou lorsqu'une erreur, dont la correction revêt une importance

appréciable, a été commise par l'administration (let. d).

Indépendamment de la formulation de cette disposition, les principes déduits de

l'article 29 al. 1 de la Constitution fédérale (Cst. féd., RS : 101) exigent, selon

la jurisprudence, qu'une autorité se saisisse d'une demande de réexamen si les

circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis la première

décision, ou si le recourant invoque des faits ou des moyens de preuve importants

qu'il ne connaissait pas lors de la première décision et dont il ne pouvait pas

se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque. En

principe, l'autorité est tenue d'entrer en matière sur la demande de reconsidération

ou de révision lorsque l'une des conditions prévues par l'article 6 al. 1 LPJA est remplie. Si

l'autorité arrive à la conclusion que tel n'est pas le cas, elle doit rendre

une décision d'irrecevabilité, contre laquelle l'administré peut recourir en

alléguant que l'autorité a nié à tort que les conditions requises pour statuer

n'étaient pas remplies. Si l'autorité entre en matière, instruit la demande et

rend une nouvelle décision au fond, celle-ci peut faire l'objet d'un recours

pour des motifs de fond. Enfin, si l'autorité se borne à confirmer sa première

décision, sans complément d'instruction ni adjonction de motifs, sa prise de

position doit être assimilée à une décision de refus d'entrer en matière (ATF 127 I 133

cons. 6, 124 II

1.

cons. 3a, 120 Ib 42

cons. 2b, 113

Ia 146 cons. 3a, 109 Ib 246

cons. 4a, 100

Ib 368 cons. 3a; RJN

2007, p. 229 cons. 3 et les références citées). Les demandes de réexamen ne sauraient, toutefois,

servir à remettre continuellement en cause des décisions administratives entrées

en force de chose jugée (ATF 127 I 133

cons. 6, 120

Ib 42 cons. 2b).

b) Les autorités de

recours, judiciaires ou non, ne peuvent pas réexaminer (reconsidérer) leurs décisions.

L'article 6 LPJA ne

s'applique – si on excepte l'hypothèse de la révision procédurale de l'article

57.

LPJA – qu'aux

autorités administratives statuant en tant que juridictions primaires (Grisel,

Traité de droit administratif, 1984, p. 947; Schaer, Juridiction

administrative neuchâteloise, 1995, p. 51). Les cas énumérés par l’article 6

al. 1 LPJA

comprennent implicitement les causes de révision procédurale au sens de

l’article 57 LPJA,

qui s’appliquent à toutes les autorités de la juridiction administrative

primaire et secondaire (RJN 1989, p. 304). Cette dernière disposition prévoit

que le Tribunal cantonal (savoir la Cour de droit public ou, antérieurement, le

Tribunal administratif) procède à

la révision de sa décision, à la demande d'une partie, notamment lorsqu'elle

allègue des faits nouveaux importants ou produit de nouveaux moyens de preuve

(let. a) ou prouve que la Cour n'a pas tenu compte de faits importants établis

par pièces (let. b). Ces moyens n’ouvrent pas la révision

lorsqu’ils eussent pu être invoqués dans la procédure précédant la décision sur

recours ou par la voie du recours contre cette décision (al. 3). L'article 57 LPJA s'applique aussi,

par analogie, aux décisions des autorités administratives de première et

seconde instances même si une autorité judiciaire s'est d'ores et déjà

prononcée (Grisel,

op. cit., p. 948; Schaer, op. cit., p. 50-51, 207 et les références

citées; cf. également Bovay, administrative, Berne 2000, p. 291-292).

En tant que moyen susceptible de donner lieu à une révision

procédurale, le fait nouveau n’est pas celui qui survient après la décision

mise en cause, mais un fait qui s’est produit auparavant qui n'était pas connu

de l’auteur de la demande de révision malgré toute sa diligence et qu'il a été

empêché sans sa faute d’alléguer dans la procédure précédente

("pseudo-nova"; Schaer, op. cit., p. 208; RJN 1988, p. 254).

c) La décision du conseil communal du 6 février 2012 refuse d'entrer en

matière sur la requête du 20 octobre 2011 de l'intéressé, qui demandait à ce

que ladite autorité revienne sur sa décision antérieure du 17 août 2011, aux

termes de laquelle la naturalisation communale ne lui avait pas été octroyée.

Le conseil communal a retenu que les conditions d'une reconsidération n'étaient

pas réunies, puisque – bien que le recourant puisse se prévaloir d'un fait

nouveau au sens de l'article 6 al. 1 let. a LPJA, à savoir la

prise d'un domicile dans la Commune de Neuchâtel – cet élément n'était pas suffisant

pour modifier l'appréciation de la cause. A cet égard, l'intimée a précisé que

la nouvelle résidence de l'intéressé dans la Commune de Neuchâtel n'avait été

enregistrée par le Contrôle des habitants que le 11 octobre 2011, ce qui ne

démontrait pas encore que le candidat à la naturalisation avait la réelle

intention de s'y établir à long terme. Dans ces conditions, il y a lieu

d'admettre que le conseil communal a en réalité rejeté au fond la requête du

recourant du 20 octobre 2011, puisqu'il n'a pas nié l'existence d'un motif de reconsidération,

mais a considéré que l'élément nouveau invoqué ne modifiait pas son

appréciation. Par conséquent, et nonobstant la formulation inadéquate de son

dispositif – laquelle n'est pas déterminante pour la qualification de la nature

de l'acte en cause – la décision entreprise constitue en fait un réexamen,

quant au fond, du bien-fondé de la décision initiale du 17 août 2011. Il

convient donc d'examiner si c'est à bon droit que cette autorité a rejeté la demande

de reconsidération de l'intéressé du 20 octobre 2011.

3.

a) L'article 12 LDCN,

qui traite du droit de cité communal, prescrit que la naturalisation communale doit, en règle générale, être

demandée dans la commune de la résidence (al. 1). Toutefois, le Conseil d'Etat

peut, lors de l'enquête déjà, autoriser l'étranger ou l'étrangère qui invoque

d'impérieuses raisons à se faire naturaliser en une autre commune, si le conseil

communal de celle-ci donne, par écrit, son avis favorable (al. 2). A ce propos,

le rapport du 21 mars 1955 du Conseil d'Etat à l'appui d'un projet de loi sur

le droit de cité neuchâtelois indique que cette réglementation vise à concilier

le souci de traiter avec équité et d'une manière aussi égale que possible les

candidats étrangers à la naturalisation, quel que soit le lieu de leur

résidence dans le canton, avec les droits légitimes des communes de se

prononcer en pleine liberté sur l'admission ou le refus d'un candidat à

l'indigénat communal. Il s'ensuit que le candidat étranger à la naturalisation

au bénéfice d'une autorisation fédérale délivrée pour le canton de Neuchâtel

devra, sous réserve de l'exception prévue à l'article 12 al. 2 LDCN, briguer l'indigénat

de leur commune de domicile (BGC 1954-55 no 2, p. 951-952).

b) En matière de naturalisation, le Conseil d'Etat et le conseil

communal disposent d'un large pouvoir d'appréciation. La procédure de

naturalisation ne se déroule toutefois pas dans un cadre dépourvu de toutes

règles juridiques. L'autorité doit faire usage de son pouvoir d'appréciation –

même s'il est très large – en respectant ses devoirs et en observant le sens et

le but de la législation sur la naturalisation (ATF 129 I 232

cons. 3.3; arrêt du TF du 12.12.2003

[1P.214/2003] cons. 3.5.1, résumé in : PJA 2004, p. 993; cf. également

arrêt du TF du 30.08.2010

[1D_5/2010] cons. 3.2.4 et les références citées). L'autorité qui jouit

d'un large pouvoir d'appréciation est tenue de respecter les principes généraux

régissant son activité, c'est-à-dire l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité

de traitement ainsi que les principes de la bonne foi et de la proportionnalité

(RJN

2009, p. 219, notamment p.222). Elle doit aussi respecter le droit d'être

entendu et en particulier motiver ses décisions (ATF 129 I 232).

4.

a) En l'espèce, seule est litigieuse la réalisation ou non de la condition

de résidence dans la commune de Neuchâtel (art. 12 al. 1 LDCN).

Lors de la séance du 26 janvier 2011 de la commission des

naturalisations, le recourant a relevé que si ses papiers étaient déposés à

l'adresse rue […], soit chez V., il n'y résidait pas. Cette adresse ne lui

servait qu'à recevoir sa correspondance, que le prénommé se chargeait de lui

faire suivre. Le requérant a également précisé qu'il n'avait pas les moyens de

vivre dans un logement et qu'il possédait une caravane au camping "[...]",

à [...] VD. Il a encore indiqué qu'il se rendait deux à trois fois par année en

Italie et qu'il y restait entre deux et trois semaines. Au vu de ces

déclarations et des pièces au dossier, le conseil communal a – comme exposé

ci-avant – considéré, dans sa décision du 17 août 2011, que la Commune de

Neuchâtel n'était pas la commune de résidence de l'intéressé. Le 20 octobre

2011, le recourant a expliqué que c'était uniquement pour pouvoir faire face à

ses dettes qu'il n'avait pas vécu ces dernières années dans un appartement pris

en location, mais chez des amis, ainsi qu'au camping "[...]", à [...]

VD, durant les deux mois en été. L'intéressé a également indiqué qu'il payait

ses impôts dans la Commune de Neuchâtel et qu'il participait à la vie civique

du canton. Il a encore précisé qu'il vivait à présent avec sa compagne dans un

appartement dont ils partageaient les frais, sis rue [...] à […] NE. A l'appui

de sa demande de réexamen, le recourant a en particulier produit une

attestation de dépôt de permis de séjour pour changement de domicile, établie

le 11 octobre 2011 par le préposé au Contrôle des habitants de la Ville de

Neuchâtel.

Les arguments concernant l'hébergement par des amis, ainsi qu'au

camping "[...]" durant la belle saison, ont déjà été invoqués par

l'intéressé. Il ne s'agit donc pas – pas plus d'ailleurs que le moyen tiré du

paiement des impôts dans la Commune de Neuchâtel – de faits important que le

recourant ne connaissait pas lors de la première décision ou dont il ne pouvait

pas se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque

("pseudo-nova"). De même, ces éléments ne correspondent pas à la

notion de "vrais nova", puisqu'ils ne se sont pas postérieurs au

prononcé du 17 août 2011 (Bovay, op. cit., p. 292). Il en va en revanche

différemment de la prise de résidence dans l'appartement situé à la rue […], à […]

NE, qui a été enregistrée par le Contrôle des habitants de la Ville de

Neuchâtel le 11 octobre 2011. Cet événement, postérieur au prononcé de la

décision de refus de la naturalisation communale dont le réexamen a été demandé

au conseil communal le 20 octobre 2011, doit être appréhendé sous l'angle de

"vrais nova" au sens de l'article 6 al. 1 let. a LPJA, ce qui suppose

d'examiner si la décision initiale du 17 août 2011 doit être adaptée à cette

nouvelle circonstance.

b) Tant l'article 11 let. b LDCN, qui traite des

conditions cantonales à la naturalisation, que l'article 12 al. 1 LDCN, relatif au droit

de cité communal, prescrivent simplement une résidence sur le territoire

cantonal, respectivement, communal (Gutzwiller, Droit de la

nationalité et fédéralisme en Suisse, 2008, no 766, p.

311). La notion de "résidence"

doit ici être comprise dans son sens habituel, soit comme un séjour d'une

certaine durée dans un endroit donné et la création en ce lieu de rapports

assez étroits. Autrement dit, les dispositions susdites exigent une relation

territoriale, manifestée par la résidence en un lieu donné, ainsi qu'une

présence effective pour éluder un séjour purement fictif (Gutzwiller, op.

cit., nos 709 à 716, p. 291-294 et les références citées). Dans la mesure où le

texte des articles 11 let. b et 12 al. 1 LDCN est clair et où aucune raison objective ne permet de penser que

celui-ci ne restitue pas le sens véritable des ces

dispositions, plus spécifiquement de l'article 12 al. 1 LCDN ici en cause, il n'y a en effet pas lieu de déroger au sens littéral par voie

d'interprétation. Il ne découle notamment pas des travaux

préparatoires, du but et du sens des articles 11 let. b et 12 al. 1 LDCN, ainsi que de la systématique de la loi, que le législateur cantonal

aurait souhaité, en employant le terme "résidence", s'écarter du sens

habituel de cette notion. S'il résulte du rapport du 21 mars 1955 du Conseil d'Etat à

l'appui d'un projet de loi sur le droit de cité neuchâtelois (BGC 1954-55, no 2

p. 951-952) qu'une certaine marge de manœuvre a été concédée aux autorités

communales en matière de naturalisation – à ce propos, on relèvera que la Commune

de Neuchâtel n'a édicté aucun règlement dans ce domaine – les travaux préparatoires n'instituent toutefois pas une portée de

la notion de "résidence" qui serait différente au niveau cantonal

(art. 11 LDCN) et communal (art. 12 LDCN), ni ne permettent une interprétation

de ce terme qui s'écarterait de son sens habituel, en impliquant par exemple un enregistrement auprès du contrôle des habitants et/ou un domicile

civil, c'est-à-dire le lieu de résidence et le centre des intérêts du requérant. Le rapport du 21 août 1991 du Conseil d'Etat à l'appui

d'un projet de loi portant révision de la loi sur le droit de cité

neuchâtelois, du règlement du Grand Conseil et de la loi sur les communes a

d'ailleurs eu pour objectif de faciliter la naturalisation des étrangers en

réduisant les conditions de résidence dans le canton, en particulier par

l'abaissement de la durée du séjour (BGC 1991 II, ad art. 11, p. 1081-1082), ce qui dénote une volonté d'assouplir les

modalités du séjour requis.

Au vu du sens dégagé de la terminologie

"résidence" employée à l'article 12 al. 1 LDCN, il y a lieu

d'admettre qu'à mesure que la prise d'une résidence en ville de Neuchâtel

datait au vu du dossier du mois d'octobre 2011, époque à laquelle le recourant

s'est installé avec sa compagne dans un appartement, sis rue [...] à […] NE, on ne saurait reprocher

au conseil communal, compte tenu de sa grande liberté d'appréciation en matière

de droit de cité communal, d'avoir retenu dans la décision entreprise que la nouvelle

circonstance invoquée par le recourant n'était pas encore constitutive d'un séjour d'une certaine durée dans un endroit

donné avec la création en ce lieu de rapports étroits. Relevons à cet égard

qu'avant l'époque susdite, l'intéressé n'avait pas de logement,

mais était hébergé par différents amis domiciliés à Neuchâtel et logeait à la

belle saison au camping "[...]", à [...] VD.

Cela étant, conformément à la jurisprudence, l'état

de fait existant au moment de statuer est généralement déterminant s'agissant des

procédures relevant du domaine du droit des étrangers, y compris en matière de

naturalisation, de sorte que c'est ici la situation actuelle du recourant qui

doit être prise en considération (arrêt du TF du 28.03.2003

[2A.451/2002] cons. 1.2 et les références citées, partiellement publié in :

ATF 129 II

215; ATAF 2011/1 cons. 2; cf. également arrêts du TAF des 27.06.2012 [C-2391/2011]

cons. 2, 03.11.2011 [C-2580/2009] cons. 2 et 08.10.2010 [C-2969/2007] cons. 2).

Le dossier en main de la Cour de céans ne comporte toutefois pas des éléments

de fait suffisants pour pouvoir vérifier si, compte tenu de la situation existant

aujourd'hui, la condition de la résidence au sens de l'article 12 al. 1 LDCN (séjour d'une certaine

durée et rapports étroits avec la commune) est ou non réalisée. La présente autorité ne disposant pas du pouvoir d'examiner sous

l'angle de l'opportunité la cause et les questions de fait non résolues qu'elle

soulève (art. 33 LPJA; arrêt du TA du 07.07.2010

[TA.2008.238] cons. 7 et les

références citées), il ne lui incombe pas de procéder aux compléments

d'instruction nécessaires pour apprécier et juger de manière équitable le présent

litige.

5.

Les considérations qui précèdent conduisent à admettre le recours et à

annuler la décision du 6 février 2012. Il est statué sans

frais, les autorités communales n'en payant pas (art. 47 al. 2 LPJA). L'avance de frais effectuée par le recourant lui sera

restituée. Celui-ci, qui plaide sans l'assistance d'un

mandataire, n'a pas droit à l'allocation d'une indemnité de dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

LA Cour de droit public

1.

Admet le recours.

2.

Annule la décision attaquée du 6 février 2012 et

renvoie la cause à l'intimée pour instruction complémentaire au sens des

considérants et nouvelle décision.

3.

Statue sans frais.

4.

Ordonne le remboursement

au recourant de son avance de frais.

5. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 24 janvier

2013