Régularité d'une déclaration de recours. Abus de droit à obtenir un délai supplémentaire pour motiver un recours.

Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 09.05.2014

[1C_760/2013]

Faits

A.

Propriétaire d'une maison à […], située en zone

d'ancienne localité, X., agriculteur-éleveur, y a entrepris d'importants

travaux de transformation (rehaussement de la toiture est et pose de trois

lucarnes sur la toiture ouest) sans avoir préalablement sollicité une autorisation

de construire. La Commune de [...] a décidé le 2 avril 2012 de faire

interrompre les travaux. Le prénommé n'obtempérant pas, il a fait l'objet d'une

dénonciation pénale le 5 juin 2012 et d'une nouvelle décision de suspension des

travaux avec effet immédiat le 27 juin suivant.

Par décision du 25 septembre 2012, la Commune de [...] a refusé d'accorder

à l'intéressé un permis de construire pour le rehaussement de la toiture, a

ordonné sa démolition et le rétablissement de l'état initial jusqu'au 31 mars

2013. Par courrier recommandé du 4 octobre 2012, Me A. a informé la Commune de [...]

qu'il avait été consulté par X. suite à cette décision et a demandé qu'on lui

adresse, par retour du courrier, l'ensemble du dossier.

Le 24 octobre 2012, X., par son mandataire, a adressé au Conseil d'Etat

une déclaration de recours contre la décision communale du 25 septembre 2012,

en concluant d'ores et déjà à son annulation. Il a fait valoir que, malgré sa requête,

le dossier ne lui était toujours pas parvenu. Après avoir pu prendre

connaissance de celui-ci, l'intéressé a déposé son mémoire de recours le 22

novembre 2012, que le Conseil d'Etat a déclaré irrecevable le 8 mai 2013.

Indépendamment de l'attitude de la Commune de [...], il a considéré que le

mandataire n'avait pas fait tout ce que l'on était raisonnablement en droit

d'attendre de sa part pour obtenir au plus vite le dossier. Il a par ailleurs

retenu que la déclaration de recours ne remplissait pas les conditions d'un

recours car elle était dépourvue de toute motivation.

B.

X. interjette recours devant la Cour de droit

public du Tribunal cantonal contre cette décision dont il demande l'annulation

en concluant, sous suite de frais et dépens, au renvoi de la cause au Conseil

d'Etat pour qu'il entre en matière sur son recours. Il fait en particulier

valoir qu'il a motivé son recours dans le délai légal de dix jours dès la

consultation du dossier, qu'au demeurant, dans sa déclaration de recours, il a

indiqué qu'il pourrait se prévaloir, en sus des griefs au fond, d'une violation

de son droit d'être entendu au motif qu'il n'avait pas pu consulter le dossier,

ce qui constituait à tout le moins une esquisse de motivation et que, quoi

qu'il en soit, un délai supplémentaire aurait dû lui être octroyé pour qu'il

complète la motivation de sa déclaration de recours. Il retient en outre qu'en

lui donnant l'occasion de motiver son recours, le Conseil d'Etat lui a donné

l'assurance que sa déclaration de recours était recevable. Il ajoute qu'il a

réclamé le dossier, que la Commune de [...] n'y a pas donné suite et qu'elle ne

lui a pas non plus indiqué que le dossier était consultable au siège de

l'autorité.

C.

Dans ses observations sur le recours, le

Conseil d'Etat conclut à son rejet.

D.

Par lettre du 12 juillet 2013, le recourant

prie la Cour de droit public de requérir du Service de l'aménagement du

territoire (SAT) le dossier de sa demande d'autorisation de construire.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

2.

a) Selon l'article 36 LPJA, si le recourant

n'a pas la possibilité d'avoir connaissance du dossier de l'affaire, il

adresse, dans le délai de recours, une déclaration de recours à l'autorité

compétente (al. 1). Dès que le recourant a pu prendre connaissance du dossier,

il dispose d'un délai de dix jours pour motiver son recours (al. 2). Le point

de départ de ce délai étant fixé par la loi, il n'a pas à faire l'objet d'une

décision et l'autorité compétente vérifie si les conditions d'application de

l'article 36 LPJA

sont remplies lors de l'examen du recours proprement dit (RJN 2011,

p. 403 cons. 2a, 2004,

p. 199 cons. 2a, 2002,

p. 341 cons. 2a). La déclaration de recours, suivie d'une motivation

ultérieure, vise à protéger l'administré qui, empêché de consulter le dossier

le concernant, risque de ne pas être en mesure de défendre de manière efficace

sa cause dans la procédure de recours. Selon une jurisprudence constante, afin

d'éviter un usage abusif de cette latitude, qui pourrait servir à éluder les

délais de recours ordinaires, l'impossibilité de prendre connaissance du

dossier ne doit cependant pas résulter d'une faute ou d'une négligence de

l'administré (RJN 2002, p. 341 et les références). Dans le cas du mandataire

qui a demandé en vain à recevoir le dossier, il convient de n'admettre

l'existence d'un empêchement que si l'on ne pouvait raisonnablement attendre de

lui qu'il consulte le dossier au siège de l'autorité et s'il a fait tout son

possible pour obtenir le dossier à temps. Tel n'est pas le cas du mandataire

qui attend passivement que le dossier lui parvienne, sans relancer l'autorité

qui tarde, lui demander des explications ou proposer de venir au siège le

consulter (RJN 2004, p.199 cons. 2b).

b) En l'espèce, la décision communale refusant au recourant

l'autorisation de rehausser la toiture de sa maison et en ordonnant la

démolition, ainsi que la remise dans l'état initial date du 25 septembre 2012.

Le courrier recommandé du 4 octobre 2012, par lequel son mandataire a requis

l'ensemble du dossier, a été reçu le lendemain par la Commune de [...]. Pour

une raison obscure, celle-ci ne s'est pas exécutée, ce qui, provenant d'une

autorité, constitue certes une attitude clairement critiquable. Il n'en demeure

pas moins que cette circonstance n'explique pas, ni ne justifie la propre

inaction du recourant qui s'est contenté, pendant plus de quinze jours,

d'attendre que le dossier lui parvienne. N'ayant pas été empêché, sans faute de

sa part, au sens de l'article 36 LPJA, de prendre

connaissance de l'ensemble des pièces avant l'échéance du délai de recours, le

recourant ne saurait être protégé par le dépôt d'une déclaration de recours.

C'est le lieu d'ajouter que la régularité de cette dernière n'a été, à juste

titre, vérifiée qu'au moment de l'examen du recours proprement dit. Par

ailleurs, en permettant – aux termes de sa lettre aux parties du 1er

novembre 2012 - à X. de prendre connaissance du dossier pour pouvoir motiver

son recours dans les dix jours suivant cette consultation, le Conseil d'Etat ne

lui a en aucune façon donné l'assurance que sa déclaration de recours serait

considérée comme régulière; il s'est tout simplement conformé à la loi. Dans ce

courrier, le recourant a d'ailleurs été invité à fournir toutes explications

utiles sur son empêchement de consulter le dossier durant le délai de recours.

3.

a) Examinant la question de savoir si la

déclaration de recours du 24 octobre 2012, déposée dans le délai de recours,

pouvait être considérée comme un recours valable, le Conseil d'Etat a répondu

par la négative au motif que cet acte était dépourvu de toute motivation. Ce

faisant, il a perdu de vue que, depuis le 1er janvier 2008, si le

mémoire de recours n'indique notamment pas les motifs (art. 35 al. 2 let. b

LPJA), l'autorité compétente impartit un délai convenable au recourant pour

combler cette lacune, en l'avertissant qu'en cas d'inobservation le recours

sera déclaré irrecevable (art. 35 al. 3 LPJA). Cette formulation a été reprise

de l'article 61 let. b LPGA et découle du principe de l'interdiction du

formalisme excessif (arrêt du TF du 08.09.2010 [8C_828/2009]

cons. 6.2). Il est apparu logique au législateur neuchâtelois de l'étendre à

l'ensemble de la procédure de recours (BGC 2007, tome 5, p. 1505). La

jurisprudence relative à l'article 61 let. b LPGA retient qu'il y a lieu

d'accorder un délai convenable non seulement dans les cas où l'acte de recours

est insuffisamment motivé mais également en l'absence de toute motivation pour

autant que le recourant ait clairement exprimé sa volonté de recourir contre

une décision déterminée dans le délai légal de recours. Demeure toutefois réservé

l'abus de droit, qui peut être admis plus facilement lorsque l'administré est

représenté par un mandataire professionnel, dès lors que celui-ci est censé

connaître les exigences formelles d'un acte de recours (ATF 134 V 162

cons. 5; arrêts du TF du 27.03.2013 [8C_805/2012]

cons. 7 et les références citées, et du 08.09.2010 [8C_828/2009]

cons. 6.2). A ce propos, la jurisprudence a précisé qu'il n'est pas abusif de

solliciter un délai supplémentaire si une motivation suffisante du recours

n'est pas possible sans connaître le dossier, si la partie privée de

connaissances juridiques et dans l'ignorance du dossier désigne, en toute bonne

foi, un représentant légal peu avant l'échéance du délai de recours et si la

transmission des pièces du dossier à ce dernier n'est pas possible avant cette

échéance (ATF 113

V 161, p. 162 cons. 5.2; arrêt du TF du 30.06.2009 [8C_428/2009]

cons. 3).

b) Force est en l'espèce de constater que le recourant a mandaté Me A.

le 3 octobre 2012, soit bien avant l'échéance, le 26 octobre au plus tôt, du

délai de recours. En faisant preuve de diligence, le mandataire était dès lors

en mesure de prendre connaissance du dossier et de motiver son recours dans le

délai légal. Il s'ensuit que l'abus de droit doit être admis et que l'octroi

d'un délai supplémentaire pour motiver ou compléter la motivation insuffisante

du (de la déclaration de) recours ne s'imposait pas.

4.

Le dossier ayant été suffisant pour permettre à

la Cour de céans de se prononcer, il ne sera pas donné suite à la réquisition

tendant à la production du dossier en mains du SAT; ce d'autant plus que

celui-ci a trait au fond du litige lequel échappe à la présente procédure.

5.

Manifestement mal fondé, le recours doit être

rejeté aux frais de son auteur (art. 47 al. 1 LPJA) et sans allocation de

dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge du recourant les frais de la cause par 770 francs,

montant compensé par son avance.

3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 19 août

2013