Résiliation des rapports de service. Avertissement préalable.

Faits

A.

X. a été engagé à titre provisoire, à partir du

1er mai 2007, par le service des ressources humaines (ci-après :

SRHE) en qualité de gestionnaire réviseur à l'office A. Par arrêté du Conseil

d'Etat du 22 décembre 2008, il a été nommé à cette fonction dès le 1er

janvier 2009. Il a ensuite été nommé responsable recouvrement du secteur relance

et désendettement auprès du service A. dès le 1er juillet 2010.

Un entretien de développement a été effectué le 1er avril

2011 par B., adjointe au chef d'office, au cours duquel des objectifs en

matière de conduite et d'encadrement de l'équipe ont été fixés à X.

Dès le 12 octobre 2011, l'intéressé a été mis en incapacité de travail

en raison d'une pneumonie. Après avoir recommencé à travailler à 50 % le

28 novembre 2011, X. a été convoqué par le chef du service C. à un entretien le

5 décembre 2011. A cette occasion, il a été informé que, durant son

absence, la structure avait été adaptée et il lui a été proposé de se charger

uniquement des tâches liées au désendettement jusqu'à l'amélioration de son

état de santé. En date du 20 décembre 2011, l'intéressé a reçu un courrier

intitulé "Evaluation de votre situation en tant que responsable

recouvrement, secteur relance et désendettement – confirmation de notre entretien

du 5 décembre 2011", signé par le chef de l'office A. et par le chef du service

C.. Il lui était notamment indiqué que les collaborateurs de son équipe avaient

informé le chef de service que son retour avait coïncidé avec une reprise immédiate

des crispations. Il lui était reproché de mettre une pression excessive sur

ceux-ci et d'adopter une approche peu appropriée au niveau relationnel. Il lui

était également proposé pour l'année 2012 de se consacrer entièrement au

secteur du désendettement, de suivre une formation afin de lui permettre

d'évaluer si véritablement les outils manquants dans le domaine de la conduite

pouvaient être trouvés par ce biais et qu'un point de situation serait effectué

sur ces nouvelles bases au plus tard à fin juin 2012.

Dès le 27 décembre 2011, X. a été en incapacité totale de travail en

raison d'une dépression. En date du 2 février 2012, il a répondu au courrier du

20 décembre 2011 en indiquant notamment que ses supérieurs n'avaient pas

su le soutenir et l'intégrer auprès de ses collègues et subordonnés et que

certains de ceux-ci avaient un mauvais comportement à son égard. Il a également

souligné que les entretiens d'évaluation auxquels il avait procédé en août 2011

avaient démontré une certaine amélioration de la situation et qu'il avait

proposé une médiation ainsi que, pour lui-même, de suivre un cours sur la

conduite d'équipe. Il concluait en indiquant que la confiance était rompue avec

ses supérieurs et qu'il désirait être replacé à un autre poste au sein de

l'administration, comme il le cherchait d'ailleurs depuis plusieurs années.

Au vu du prolongement de son incapacité de travail, il a été convoqué

auprès du SRHE pour un entretien le 29 août 2012 au cours duquel il a confirmé

les propos contenus dans son courrier du 2 février 2012 et le chef du SRHE lui

a indiqué que le retour à son poste n'était pas à envisager. Dans un courrier

du 5 octobre 2012 adressé au SRHE, X. a notamment affirmé qu'il estimait avoir

les compétences nécessaires au poste de responsable dont il avait été progressivement

écarté par sa hiérarchie sans avoir été préalablement entendu et a relevé qu'il

convenait de trouver des solutions appropriées afin qu'il puisse trouver un

emploi au sein de l'administration correspondant à ses compétences et à ses

attentes. En date du 31 octobre 2012, le chef du SRHE a indiqué qu'il lui

recherchait une activité à l'interne et qu'il espérait qu'une nouvelle fonction

puisse lui être proposée d'ici à fin janvier 2013, faute de quoi il serait

contraint d'étudier d'autres voies afin de mettre un terme à cette situation.

Par e-mail du 5 février 2013, l'intéressé a annoncé au chef du service

des finances son intention de reprendre le travail à 100 % le 4 mars 2013.

Par courrier du 22 février 2013, le chef du SRHE a informé X. qu'un éventuel

retour nécessitait une organisation et que certains collaborateurs avaient

demandé à s'exprimer auprès de leur chef de service au sujet de son retour. En

conséquence, l'intéressé a été temporairement libéré de son obligation de

travailler jusqu'à la remise par ses soins d'un certificat médical attestant

une possible reprise du travail à 100 %. Le même jour, les six membres de

l'équipe de X. ont informé le chef du service des finances qu'ils s'opposaient

à son retour afin de ne pas déstabiliser le secteur et de maintenir la nouvelle

cohésion de l'équipe. Selon eux, les tensions dont l'intéressé était à

l'origine pesaient sur le groupe et avaient créé une atmosphère malsaine. Or,

depuis son départ, le climat de travail au sein du groupe, l'esprit d'équipe et

la communication s'étaient grandement améliorés.

En date du 12 avril 2013, le chef du SRHE a informé X. qu'en raison de

la rupture des relations de confiance avec ses subordonnés et avec ses

supérieurs, l'autorité de nomination envisageait de résilier ses rapports de

service et l'invitait à s'exprimer à ce sujet. Exerçant son droit d'être

entendu, l'intéressé a notamment indiqué avoir soulevé auprès de ses supérieurs

les difficultés qu'il rencontrait dans ses rapports avec ses subordonnés au

cours de l'année 2011 mais que rien n'avait été fait et que rien au dossier ne

permettait d'établir une quelconque faute ou inaptitude à la conduite du

personnel de sa part. Il a fait valoir qu'aucun délai ne lui avait été accordé

pour s'améliorer et a soutenu que le dossier n'était pas complet car il ne

contenait pas les évaluations des collaborateurs subordonnés auxquelles il

avait procédé ni d'échange de correspondance ou notes de l'office à son propos.

Par décision du 22 mai 2013, le Conseil d'Etat a mis fin aux rapports

de service de X. avec effet au 31 août 2013 et a retiré l'effet suspensif à un

éventuel recours. Il a relevé que de l'avis de tous les collaborateurs et de

son chef de service, le retour de l'intéressé perturberait la cohésion et

l'esprit d'équipe retrouvés depuis son départ. Dans la mesure où le

fonctionnement du service risquait d'être perturbé, aucun avertissement

préalable à la résiliation des rapports de service n'était nécessaire. L'autorité

a également relevé que X. avait indiqué lui-même que le lien de confiance avec

ses supérieurs était rompu de telle sorte qu'un avertissement serait vain et

que la décision de résiliation se justifiait.

B.

Par mémoire du 24 juin 2013, X. recourt devant

la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision, dont il

demande, sous suite de frais et dépens, l'annulation. Subsidiairement, en cas

de maintien de la résiliation, il conclut à la condamnation de l'Etat de

Neuchâtel au versement d'une indemnité de 38'000 francs, équivalant à six mois

de traitement net. Enfin, il conclut à la condamnation de l'Etat de Neuchâtel à

lui remettre un certificat de travail bienveillant et appréciant positivement

son travail et ses compétences. Il reproche au Conseil d'Etat d'avoir considéré

que l'avis exprimé par les collaborateurs était suffisant à fonder la preuve

qu'il était à l'origine des tensions et du climat existant au sein de l'office

et qu'un avertissement au sens de l'article 46 LSt n'était pas nécessaire.

Selon lui, il n'existe aucun élément au dossier permettant de conclure à une

mise en péril du fonctionnement de l'office justifiant le renvoi pour justes motifs

sans avertissement préalable. Il fait valoir que l'autorité inférieure a abusé

de son pouvoir d'appréciation en retenant, en l'absence de toute preuve, que

son comportement était à l'origine des tensions entre collaborateurs et qu'il

ne pouvait y avoir amélioration par la mise en place de mesures appropriées

telles qu'une médiation ou une formation dans la gestion du personnel.

Invoquant une violation du droit d'être entendu, il soutient que la décision

doit être annulée dans la mesure où l'autorité a refusé de produire les

rapports d'évaluation des collaborateurs sous sa responsabilité. Il fait

également valoir que le congé a été donné de manière abusive de telle sorte

qu'il a droit à une indemnité de six mois de salaire.

C.

Dans ses observations, le Conseil d'Etat,

agissant par le SRH, conclut au rejet du recours. Il relève notamment que la

production des rapports d'évaluation n'est pas nécessaire et que l'entité était

en péril dans la mesure où la totalité de ses collaborateurs ont fait part de

leur crainte quant à l'effet que le retour de X. aurait pu avoir sur l'ambiance

de travail retrouvée en son absence. Il soutient encore que l'intéressé a violé

le secret de fonction en produisant les entretiens de développement de ses

collaborateurs et exige la production en original ou en copie de tout document

de service qu'il se serait approprié.

D.

Par courrier du 17 septembre 2013, X. produit

un bref rapport médical du Dr E., spécialiste FMH en psychiatrie et

psychothérapie, indiquant notamment qu'il a souffert d'un épisode dépressif

moyen et était en incapacité de travail sur le plan psychiatrique jusqu'au 28

février 2013.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

2.

Selon l'article 45 de la loi sur le statut de

la fonction publique du 28 juin 1995 (LSt), si des raisons

d'inaptitude, de prestations insuffisantes, de manquements graves ou répétés

aux devoirs de service ou d'autres raisons graves ne permettent plus la

poursuite des rapports de service, l'autorité qui a nommé peut ordonner le

renvoi d'un titulaire de fonction publique. Aux termes de l'article 46 LSt, lorsque les

faits reprochés au titulaire de fonction publique dépendent de sa volonté ou

lorsque les exigences de la fonction ne sont pas remplies à satisfaction, le

chef de service doit en avertir par écrit l'intéressé après l'avoir entendu et

lui fixer un délai raisonnable pour s'améliorer. Il lui en suggère autant que

possible certains moyens (al. 1). Faute d'amélioration constatée dans le

délai imparti, le chef de service transmet le dossier à l'autorité de

nomination avec ses observations (al. 2). Il en informe par écrit

l'intéressé en mentionnant les faits ou omissions qui lui sont reprochés

(al. 3).

Le but de l'avertissement est d'amender si possible l'intéressé. Il n'existe

pas de critère absolu en matière d'avertissement, eu égard à la diversité des situations

envisageables. La jurisprudence ne saurait poser de règles rigides sur le

nombre et le contenu des avertissements dont la méconnaissance, par le

travailleur, est susceptible de justifier un licenciement immédiat. Sont

décisives, dans chaque cas particulier, entre autres circonstances, la nature,

la gravité, la fréquence ou la durée des manquements reprochés au travailleur,

de même que son attitude face aux injonctions, avertissements ou menaces

formulées par l'employeur. Les juridictions cantonales disposent à cet égard

d'un large pouvoir d'appréciation (arrêt du TF du 31.08.2005

[2P.163/2005] cons. 7.1; cf.

arrêt du TF du 08.03.2010

[8C_358/2009] cons. 4.3.1). En

particulier, l'avertissement préalable prévu par l'article 46 LSt n'est pas

indispensable lorsque de justes motifs de renvoi sont fondés sur le seul

intérêt du service (arrêt du TF du 22.08.2012

[8C_369/2012] cons. 4.2 et la référence citée). Dans de telles circonstances,

le renvoi peut être prononcé sans avertissement préalable. Il en va de même

lorsque, compte tenu de la fonction en cause, de la nature des faits reprochés

au titulaire et de la personnalité de celui-ci, on ne peut raisonnablement

s'attendre à ce que le comportement incriminé ou les prestations insuffisantes

s'améliorent, de manière à assurer durablement la bonne marche du service (RJN

1997, p. 218 cons. 6b).

Aux termes de l'article 48 LSt, si l'autorité de

nomination estime que la violation des obligations de service ou le

comportement de l'intéressé permettent la poursuite des rapports de service,

elle peut renoncer à toute mesure ou prononcer un blâme assorti le cas échéant

d'une menace de cessation des rapports de service (al. 1). Sinon, l'autorité

de nomination prononce le renvoi du titulaire de fonction publique et lui

notifie la décision moyennant un préavis de 3 mois pour la fin d'un mois

(al. 2). En cas de violation grave des devoirs de service, l'autorité de

nomination peut procéder au renvoi du titulaire de fonction publique avec effet

immédiat, cas échéant sans avertissement préalable (al. 3). Pour autant

que l'état des fonctions le permette et que la mesure lui paraisse opportune au

vu des faits pris en compte, l'autorité de nomination peut ordonner le déplacement

dans un autre poste ou une autre fonction (al. 4).

Selon la jurisprudence, l'autorité décide librement, dans les limites

de son pouvoir d'appréciation dont elle devra néanmoins user de façon

consciencieuse, si la résiliation est justifiée. L'existence d'un juste motif,

autorisant le renvoi, même immédiat, n'a pas besoin d'être démontrée. Il suffit

que le licenciement entre dans le pouvoir d'appréciation de l'autorité et

apparaisse, au regard des prestations et du comportement de l'intéressé, comme

une mesure défendable. En outre, selon l'article 33 let. a et d LPJA, la Cour de

droit public, qui a succédé au Tribunal administratif, examine uniquement si

l'autorité a abusé de son pouvoir d'appréciation ou l'a excédé; elle n'est pas

habilitée à contrôler l'opportunité de la décision puisque aucun texte légal ne

lui en donne la compétence (RJN 2007, p. 211-212 et la référence citée, 2002,

p. 226 cons. 2b et les références citées, 1998,

p. 207 cons. 3a et les références citées).

3.

a) Invoquant une application arbitraire de l'article

46.

LSt, le

recourant reproche à l'intimé d'avoir renoncé à prononcer un avertissement

préalable. Il soutient que l'autorité inférieure a abusé de son pouvoir d'appréciation

en retenant, en l'absence de toute preuve, que son comportement était à l'origine

des tensions entre collaborateurs et qu'il ne pouvait y avoir amélioration par

la mise en place de mesures appropriées telles qu'une médiation ou une

formation dans la gestion du personnel.

b) Si la question des reproches émis par les collaborateurs a été peu

instruite par l'autorité inférieure, il ne se justifie pas de lui renvoyer la

cause pour qu'elle satisfasse à son obligation d'instruire dans la mesure où la

décision doit, quoi qu'il en soit, être confirmée par un autre motif. Il n'est

en effet pas déterminant de savoir si les relations étaient tendues, à quel

moment les problèmes ont débuté et comment ils ont été abordés. L'autorité peut

limiter son instruction aux éléments déterminants pour l'issue du litige et

renoncer, par appréciation anticipée des preuves, à investiguer sur des

éléments qu'elle estime impropres à influer sur l'issue de la procédure (ATF 136 I 229

cons. 5.3, et les références). Or, comme cela est encore discuté ci-dessous,

c'est le comportement ultérieur du recourant qui a fondé essentiellement les

raisons de la résiliation litigieuse. L'intimé n'a dès lors pas violé le droit

d'être entendu du recourant en écartant, sur la base d'une appréciation

anticipée des preuves, la demande de production des rapports d'entretien de

développements de ses collaborateurs et en considérant que celle-ci n'était pas

de nature à modifier son opinion. Quant aux éventuels échanges ou notes

internes à son propos, le recourant se borne à invoquer leur production de

manière générale sans spécifier en quoi ceux-ci seraient pertinents pour

l’issue du litige. En effet, au vu du dossier, on comprend parfaitement sur

quelle base la décision litigieuse a été prise et aucun élément concret ne

permet de supposer que d'éventuelles notes internes allant dans un sens

différent pourraient en être à l'origine.

c) Dans son courrier du 2 février 2012, le recourant a déclaré que la

confiance vis-à-vis de sa hiérarchie était totalement rompue, a reconnu

postuler à l'interne depuis octobre 2007 (soit quelques mois après son arrivée

dans le service) et a demandé un replacement à un autre poste, auquel il a

postulé, afin de résoudre ce conflit de manière définitive. Au vu du

prolongement de son incapacité de travail, il a été convoqué auprès du SRHE

pour un entretien le 29 août 2012 au cours duquel il a confirmé les propos

contenus dans son courrier du 2 février 2012 et le chef du SRHE lui a indiqué

que le retour à son poste n'était pas à envisager. Un échange de courriels du

11.

septembre 2012 confirme que le recourant avait postulé à un autre emploi. A

cette époque, bien que, selon les propres termes du recourant, son médecin

préconisait une reprise du travail à un taux de 60 %, dans le cadre d'une

possibilité d'engagement comme collaborateur spécialisé à l'office D. qui n'a

pas eu de suite, il n'a pas, parallèlement, offert de reprendre son activité à

ce taux au service C., continuant de produire des certificats médicaux

d'incapacité de travail à 100 % jusqu'au mois de février 2013. Dans un

courrier du 5 octobre 2012 adressé au SRHE, l'intéressé a réitéré qu'un retour

à l'office A. aux conditions qui lui ont été proposées par courrier du 20

décembre 2011 était impossible et a relevé qu'il convenait de trouver des

solutions appropriées afin qu'il puisse avoir un emploi au sein de

l'administration correspondant à ses compétences et à ses attentes. En date du

31.

octobre 2012, le chef du SRHE a indiqué qu'il lui recherchait une activité à

l'interne et qu'il espérait qu'une nouvelle fonction puisse lui être proposée

d'ici à fin janvier 2013, faute de quoi il serait contraint d'étudier d'autres

voies afin de mettre un terme à cette situation. Or, contre toute attente,

après plus d'un an d'absence, le recourant a annoncé son retour dès le 4 mars

2013.

Au vu des éléments susmentionnés, on peut admettre qu'une réintégration,

qui n'était même pas souhaitée par le recourant, serait parfaitement illusoire.

En effet, par son comportement, il a manifesté une absence de volonté de

poursuivre son activité au sein du service C. de sorte que l'autorité pouvait

considérer que les rapports de confiance étaient rompus. Comme cela a été

rappelé ci-dessus, le licenciement au sens de l'article 45 LSt peut être

justifié dans l'intérêt du service (cons. 2). Dans ces circonstances, il apparaît

vain d'accorder au recourant un délai raisonnable pour s'améliorer

(art. 46 LSt). En effet, on ne voit pas comment le recourant pourrait,

sans que l'activité du secteur n'en soit entravée, assumer ses fonctions avec

ses collègues, vu le comportement contradictoire qu'il a adopté et l'absence

totale de soutien de ses subordonnés et supérieurs. Sa seule présence est

objectivement de nature à provoquer des perturbations.

On peut dès lors admettre qu'en raison du comportement du recourant

ainsi que de la perte de soutien de ses subordonnés et supérieurs à son égard,

l'autorité de nomination considère que le lien de confiance est rompu et que

cela ne permet plus le maintien des rapports de service. Il

n'est en définitive pas arbitraire ni constitutif d'un abus du pouvoir

d'appréciation de considérer que l'intérêt public justifie la résiliation

litigieuse et qu'il l'emporte sur l'intérêt du recourant au maintien des

rapports de service.

La requête de moyens de preuve tendant à plusieurs auditions et à la production

de différents documents ne se justifie pas, les éléments contenus au dossier

étant suffisants pour juger la cause et ces preuves ne sauraient conduire à une

solution différente de celle exposée ci-dessus.

4.

Le recourant conclut à ce que l'Etat de

Neuchâtel soit condamné à lui remettre un certificat de travail bienveillant et

appréciant positivement son travail et ses compétences.

A cet égard, on constate que dans ses observations du 6 août 2013,

l'intimé a indiqué que le recourant recevra un certificat de travail conforme

aux exigences légales qui correspondra au certificat intermédiaire du 20

décembre 2011. Nous ne sommes dès lors pas en présence d'un refus, exprès ou

implicite, de l'intimé d'établir un tel document. Ce point excède donc l'objet

du litige et n'a pas à être tranché à ce stade.

5.

L'intimé conclut à la restitution des originaux

des entretiens de développement ainsi que de tout original ou copie de

documents de service que le recourant s'est approprié. Cette conclusion excède

également l'objet de la contestation, seule étant litigieuse la question de la

résiliation des rapports de service.

6.

Au vu du résultat auquel la Cour de céans est

parvenue, il y a lieu de rejeter les conclusions tendant au paiement d'une

indemnité pour licenciement abusif.

7.

La décision entreprise ne prête ainsi pas flanc

à la critique, ce qui conduit au rejet du recours, sans frais et sans dépens vu

l'issue du litige.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais ni alloué de dépens.

Neuchâtel, le 11 novembre

2013