Retrait de l’autorisation de pratiquer la médecine sous sa propre responsabilité.

Faits

A.

X.________,

ressortissant français né en 1987, a obtenu un diplôme de médecin et un titre

postgrade de médecin praticien en France. Par attestations de reconnaissance du

30 mars 2016, le Département fédéral de l’intérieur a reconnu ces titres. Le 7

septembre 2016, l’intéressé a sollicité, par l’intermédiaire du Centre Médical A.________,

l’octroi d’une autorisation d’exercer à titre dépendant avec filière postgrade

accréditée, en qualité de médecin assistant, à compter du 12 septembre 2016. Le

27 septembre 2016, le Service cantonal de la santé publique (ci-après : SCSP)

lui a retourné sa demande et l’a invité à déposer une demande d’autorisation de

pratiquer à titre indépendant en qualité de médecin travaillant sous sa propre

responsabilité. Le SCSP a indiqué qu’une autorisation en tant que médecin

assistant ne se justifiait pas, vu la reconnaissance, intervenue en mars 2016,

du diplôme et du titre postgrade de X.________. L’intéressé a par conséquent

sollicité, en date du 2 novembre 2016, une autorisation de pratiquer à titre

indépendant (en son propre nom et à son propre compte). Dans le cadre de

l’instruction de la demande, le SCSP a informé X.________ que l’octroi d’une

autorisation de pratiquer ne donnait pas automatiquement le droit de facturer à

charge de l’assurance obligatoire des soins (ci-après : AOS) et qu’il était

soumis à la limitation de l’admission à pratiquer à charge de l’AOS, ce qui

impliquait qu’il devait apporter la preuve du besoin (courriel du 29.11.2016).

Par décision du 9 mars 2017, le Département des finances et de la santé

(ci-après : DFS) l’a autorisé à pratiquer dans le canton de Neuchâtel en

qualité de médecin. La décision précisait que cette autorisation ne préjugeait

en rien de la pratique à la charge des assurances sociales.

Le 28 avril 2017,

X.________ a sollicité du SCSP le droit de pratiquer à charge de l’AOS pour son

installation future en cabinet de médecine générale au Centre Médical A.________,

indiquant avoir passé plusieurs mois à la permanence du centre médical et avoir

pu se rendre compte, dans sa pratique quotidienne, qu’il existait une réelle

demande de médecins généralistes. Dans le cadre de l’instruction de cette

demande, l’Office des prestataires ambulatoires du SCSP (ci-après : l’office)

a, le 9 mai 2017, prié l’intéressé de s’expliquer quant à la manière dont il

avait facturé ses prestations durant les mois passés à la permanence de ce

centre, alors qu’il ne bénéficiait pas de numéro code créancier (RCC). L’office

a au surplus informé X.________ que tant et aussi longtemps qu’il n’était pas

admis à facturer à charge de l’AOS, il ne pouvait facturer ses prestations, et

lui a demandé de se conformer à la loi. En réponse à cette requête, X.________

a annoncé avoir facturé ses prestations, depuis son démarrage au Centre Médical

A.________, sous le numéro RCC du Dr B.________ (courrier du 30.05.2017), son

référent. Le 16 juin 2017, le SCSP a informé l’intéressé qu’au vu du fait qu’il

avait facturé sous le numéro RCC du Dr B.________ alors qu’il n’était pas

autorisé à facturer à charge de l’AOS, une procédure visant à proposer au DFS

le retrait de son autorisation de pratiquer était engagée.

La procédure d’autorisation

de pratiquer à charge de l’AOS a été suspendue, dans un premier temps dans

l’attente des éléments nécessaires à établir la preuve du besoin (courrier du

09.05.2017). Après que ces éléments ont été déposés par X.________ (courrier du

31.05.2018 et documents remis en mains propres le 17.04.2018), le DFS a décidé

de maintenir la suspension de cette procédure jusqu’à droit connu dans la

procédure pouvant conduire à un éventuel retrait de l’autorisation de pratiquer

de l’intéressé (décision du 03.08.2018). Cette décision a été annulée par le

Tribunal administratif fédéral, qui a, par arrêt du 26 août 2019 [C-5089/2018],

renvoyé le dossier au DFS afin qu’il statue sur la demande d’autorisation à

facturer à charge de l’AOS dans les meilleurs délais. X.________ a été autorisé

à pratiquer à charge de l’assurance-maladie obligatoire par décision du 10

décembre 2019.

Parallèlement, X.________

a, le 19 juin 2017, sollicité du SCSP une nouvelle autorisation de pratiquer en

tant que médecin assistant suivant une formation postgrade accréditée en

médecine interne générale, se déclarant au besoin prêt à renoncer à

l’autorisation délivrée le 9 mars 2017. Par un courrier subséquent du 28 juin

2017, il a estimé qu’au vu de cette nouvelle demande, la procédure de retrait

de son autorisation de pratiquer à titre indépendant sous sa propre

responsabilité n’avait plus lieu d’être, sa situation étant régularisée à

satisfaction. Le SCSP n’a jamais procédé à l’enregistrement du statut demandé.

Dans le cadre

de l’instruction de la procédure de retrait de l’autorisation de pratiquer de X.________,

l’office a requis divers renseignements de l’intéressé, qui a notamment indiqué

avoir commencé à travailler en tant que médecin assistant au Centre Médical A.________

le 9 septembre 2016, avoir facturé dès le début ses prestations sous le code

créancier du Dr B.________, comme on le lui avait indiqué, et avoir travaillé à

un taux d’activité de 100 %, taux qui n’avait pas évolué depuis lors (courrier

du 14.08.2017). Se référant à un courrier du 6 juillet 2017 adressé par le

Centre Médical A.________, il a souligné que ledit centre avait cru de bonne

foi que la facturation des prestations d’un assistant pouvait se faire par le

biais du code créancier du Dr B.________ et que les médecins assistants avaient

reçu l’instruction de procéder de la sorte.

Après qu’a été

prononcée une levée du secret de fonction (arrêté du Conseil d’Etat du

05.03.2018), l’office a signalé à divers assureurs les faits en lien avec la

prétendue facturation illégitime de X.________ à l’AOS (courriers des

27.03.2018 et 04.04.2018). L’intéressé a été reçu à plusieurs reprises par

l’office personnellement, en compagnie de ses mandataires. Il a notamment

informé les collaborateurs de l’office, dans le cadre d’un entretien du 16

avril 2018, qu’il facturait toujours ses prestations à l’AOS sous le numéro RCC

du Dr B.________, ce qui a conduit l’office, le 8 mai 2018, à lui rappeler

qu’il n’était pas autorisé à facturer ses prestations à l’AOS et que le

non-respect de ses devoirs professionnels pouvait faire l’objet d’une sanction

disciplinaire.

Le 31 mai 2018,

le SCSP a adressé un préavis au DFS, au terme duquel il proposait le retrait de

sécurité de l’autorisation de pratiquer de X.________, pour avoir facturé ses

prestations à l’AOS sous le code RCC du Dr B.________, violant ainsi la clause

du besoin, ainsi que pour avoir exercé pendant près de six mois sans être au

bénéfice d’une autorisation de pratiquer. Appelé par le DFS à prendre position,

X.________ s’est opposé, le 12 juillet 2018, à un tel retrait, qu’il estimait

infondé et contraire aux principes de la proportionnalité, de la bonne foi et

de l’égalité de traitement.

Par décision du

18 septembre 2018, le DFS a retiré à X.________ l’autorisation de pratiquer

dans le canton de Neuchâtel en qualité de médecin, délivrée le 9 mars 2017. En

substance, il a considéré qu’en facturant à charge de l’AOS, sous le numéro RCC

d’un autre médecin, les prestations d’une activité exercée à temps complet et

sans interruption depuis le mois de septembre 2016 jusqu’au mois d’avril 2018,

l’intéressé avait enfreint la réglementation élémentaire entourant la

facturation des médecins. Les autorités avaient attiré son attention, à

plusieurs reprises, sur cette problématique, de sorte qu’il ne pouvait se

prévaloir d’une méconnaissance du système suisse et qu’il devait mesurer la

gravité de son comportement. Le DFS a considéré que cette persistance dans la

violation de la limitation de l’admission des fournisseurs à pratiquer à charge

de l’AOS était incompatible avec le degré de confiance élevé que les autorités

sanitaires et le public devaient pouvoir placer dans les professionnels de la

santé. L’intéressé ne pouvait dès lors pas être considéré comme digne de

confiance et son autorisation de pratiquer la médecine devait lui être retirée,

en tant qu’il n’en remplissait plus l’une des conditions d’octroi et de

maintien. Au vu de la persistance de l’intéressé dans sa pratique illicite, une

sanction disciplinaire ne suffisait pas à assurer qu’il se conformât aux

exigences de facturation dans le futur. Aucune mesure moins restrictive ne

pouvait ainsi être prise. Relevant que X.________ était à l’aube de sa

carrière, que le retrait de son autorisation de pratiquer était de ce fait

particulièrement grave pour lui et qu’aucun indice ne permettait de douter de

ses compétences strictement médicales, le DFS a malgré tout jugé une telle

mesure proportionnée. Il a à cet égard estimé que X.________ pourrait prétendre

à la délivrance d’une nouvelle autorisation de pratique dès qu’il se montrerait

de nouveau digne de confiance, ce qu’il pourrait notamment prouver en

complétant sa formation pour obtenir le titre de spécialiste FMH en médecine

interne générale.

B.

X.________

interjette recours contre cette décision devant la Cour de droit public du

Tribunal cantonal en concluant, sous suite de frais et dépens, à son

annulation. Après

avoir relevé que selon la décision attaquée, seuls lui étaient

reprochés des manquements pour la période postérieure à juin 2017, il soutient

que dès cette date, le grief de l’intimé selon lequel il facturait sans droit

sous le numéro RCC d’un tiers ne peut être retenu contre lui. Il avait en effet

déposé, au mois de juin 2017, une demande d’enregistrement en tant que

médecin assistant avec filière postgrade accréditée au sens de l’article 55 al.

4 LS, ce qui lui donnait le droit de facturer les prestations qu’il effectuait

sous la supervision d’un médecin. Cette demande prenant la forme d’une simple

annonce, il pouvait considérer de bonne foi qu’il n’était pas soumis à la

clause du besoin dès la date de son dépôt, de sorte que l’on ne pouvait lui

reprocher d’avoir violé les principes de la limitation de l’admission de

pratiquer à charge de l’AOS. Il avait à ce titre dès le départ souhaité exercer

en tant que médecin assistant. Une mauvaise compréhension avec les autorités

l’avait toutefois conduit à déposer une demande d’autorisation d’exercer à

titre indépendant sous sa propre responsabilité, autorisation qu’il n’avait en

réalité pas voulue et à laquelle il s’était ensuite expressément déclaré prêt à

renoncer. L’intéressé soutient donc qu’il était soumis au régime

d’enregistrement prévu par la législation cantonale, et non au régime

d’autorisation prévu par la LPMéd. Il en conclut qu’il avait un droit à être

enregistré dès le dépôt de sa demande en juin 2017 et à facturer au moyen du

code RCC du médecin qui le supervisait dans le cadre de sa formation. La loi ne

prévoyant aucune condition à cet enregistrement, les exigences supplémentaires

posées par le SCSP à l’enregistrement de sa demande violaient le droit. Dans un

raisonnement subsidiaire, le recourant considère qu’à supposer que la LPMéd

s’applique à son cas et qu’une violation de la clause du besoin puisse lui être

reprochée, un retrait de sécurité de son autorisation de pratiquer ne se

justifie pas. Il ne peut ainsi être considéré comme indigne de confiance,

n’ayant en particulier fait l’objet d’aucune condamnation pénale ni procédure

disciplinaire pour violation des règles professionnelles. Même si l’on devait

considérer qu’une telle indignité était donnée, un retrait de son autorisation

serait une mesure disproportionnée et contraire au principe de l’égalité de

traitement. Selon lui, le fait que le SCSP ait attendu quinze mois pour rendre

une décision quant au retrait de son autorisation et qu’il n’ait entre-temps

jamais pris de mesure provisionnelle montre en outre que la gravité des faits

qui lui sont reprochés est insuffisante et que la santé publique et la sécurité

des patients n’ont pas été mises en danger. Le recourant invoque encore la

discrimination indirecte constituée par la clause du besoin et la violation de

sa liberté économique que son application entraîne. Enfin, il reproche au SCSP

un comportement contraire aux règles de la bonne foi.

C.

Dans

ses observations, l’intimé conclut au rejet du recours et à ce que les frais de

la procédure soient mis à la charge du recourant. Il estime avoir initialement

proposé au recourant un enregistrement en tant que médecin indépendant au vu du

fait que l’intéressé disposait d’un diplôme reconnu de médecin praticien. Il

considère qu’il ne pouvait pas deviner que le recourant souhaitait en réalité

exercer en tant que médecin assistant avec formation postgrade. En outre, il

indique avoir jugé opportun de demander au recourant, dans le cadre de

l’instruction de sa demande d’enregistrement en qualité de médecin assistant

suivant une formation postgrade, un plan de formation détaillé, afin de

s’assurer de sa volonté réelle de compléter sa formation et non d’éluder la

clause du besoin. L’intimé conteste le fait que le simple dépôt de la requête

d’enregistrement, en juin 2017, était suffisant à conférer au recourant le

statut de médecin assistant en cours de formation postgrade accréditée et à

justifier la facturation de ses prestations sous le numéro RCC de son médecin

surveillant. Le Dr X.________ n’avait en réalité jamais eu l’intention de

poursuivre sa formation postgrade en Suisse et sa demande avait pour but d’éluder

la clause du besoin.

D.

Le

recourant se détermine sur les éléments avancés par l’intimé et souligne à

nouveau sa volonté primaire manifestée qui était celle d’être médecin

assistant, volonté qui ne peut selon lui être remise en question par des

événements postérieurs survenus en raison du méandre procédural dans lequel il

a été entraîné. Il expose plusieurs éléments en vue de démontrer son intention

réelle de compléter sa formation.

E.

Dans

ses observations, l’intimé remet notamment en question la volonté du recourant

de poursuivre une formation postgrade accréditée.

F.

Le

recourant transmet une décision du 19 décembre 2019 de l’Institut suisse pour

la formation médicale postgraduée et continue (ci-après : ISFM), qui valide les

18 mois que l’intéressé a passé au Centre Médical A.________ SA dans le cadre

de sa formation en médecine interne générale.

C

O N S I D E R A N T

en

droit

1.

Interjeté

dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

Considérants

2.

a)

L’exercice des professions médicales universitaires à titre indépendant est

réglé par la loi fédérale du 23 juin 2006 sur les professions médicales (LPMéd).

Aux termes de l’article 34 LPMéd, les cantons sont compétents pour appliquer le

droit fédéral et pour délivrer l’autorisation de pratiquer une profession médicale

à titre d'activité économique privée, sous propre responsabilité

professionnelle, sur leur territoire. En vertu du principe du parallélisme des

formes, ils le sont également pour retirer celle-ci lorsque les conditions de

l'article 36 LPMéd ne sont plus remplies

(Sprumont/Guinchard/Schorno, in : Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont,

Commentaire de la loi sur les professions médicales [LPMéd], 2009, no 21, p.

61). Selon l’alinéa 1 de cette disposition, l'autorisation de pratiquer à titre

d'activité économique privée, sous propre responsabilité professionnelle, est

octroyée si le requérant est titulaire du diplôme fédéral correspondant (let.

a), est digne de confiance et présente, tant physiquement que psychiquement,

les garanties nécessaires à un exercice irréprochable de la profession (let. b)

et dispose des connaissances nécessaires dans une langue officielle du canton

pour lequel l'autorisation est demandée (let. c). Aux termes de l’article 36

al. 2 LPMéd, toute personne qui veut exercer la profession de médecin,

de chiropraticien ou de pharmacien à titre d’activité économique privée sous sa

propre responsabilité professionnelle doit, en plus, être titulaire du titre

postgrade fédéral correspondant. L’article 38 LPMéd prévoit que

l’autorisation est retirée si les conditions de l’octroi ne sont plus remplies

ou si l’autorité compétente constate, sur la base d’événements survenus après

l’octroi de l’autorisation que celle-ci n’aurait pas dû être délivrée.

b) Sur le plan

cantonal, l’exercice des professions de la santé est régi par la loi de santé

du 6 février 1995 (ci-après : LS). Selon

l'article 54 LS, toute

personne qui entend exercer une activité à titre indépendant ou dépendant

relevant des professions médicales universitaires ou des autres professions de

la santé doit être au bénéfice d'une autorisation délivrée par le département

(cf. aussi art. 1a du règlement concernant l'exercice des professions médicales

universitaires et des autres professions de la santé du 02.03.1998). Si

l’article 56 LS

prévoit les

conditions formelles requises pour l’octroi de l’autorisation d’exercer une

profession médicale à titre indépendant ou dépendant, l’article 56a LS en précise les

conditions personnelles, en stipulant que, pour toutes les professions de la

santé, l'autorisation ne peut être délivrée que si la personne est digne de

confiance et présente, tant physiquement que psychiquement, les garanties

nécessaires à un exercice irréprochable de la profession. L'autorisation est

retirée si les conditions de l'octroi ne sont plus remplies ou si le

département constate, sur la base d'évènements survenus après l'octroi de

l'autorisation, que celle-ci n'aurait pas dû être délivrée (art. 57a al. 1 LS).

L’article 55

LS règle quant à

lui les exceptions au principe de l’autorisation et prévoit notamment, à son

alinéa 4, que les titulaires du diplôme fédéral correspondant ou d'un autre

diplôme jugé équivalent par le département ont le droit d'exercer leur

profession à titre dépendant, en tant qu'assistants, auprès et sous la

responsabilité d'un médecin, d'un-e chiropraticien-ne ou d'un médecin-dentiste

autorisé‑e à pratiquer à

titre indépendant dans le canton, moyennant leur enregistrement auprès du

département. Il en est de même des médecins diplômés travaillant dans les

hôpitaux pour acquérir leur formation post-graduée.

3.

En

l’occurrence, il n'est pas contesté que le recourant bénéficie des titres

requis par l'article 36 al. 1 let. a LPMéd, ni qu’il

dispose des connaissances nécessaires dans la langue officielle du canton (art.

36.

al. 1 let. c LPMéd). Le DFS considère en revanche que l’intéressé ne remplit

plus les conditions personnelles concernant le caractère digne de confiance au

sens de l'article 36 al. 1 let. b LPMéd. L’intimé

retient ainsi que le recourant a violé la limitation de l’admission des

fournisseurs de prestations à pratiquer à charge de l’AOS, à mesure qu’il a

facturé ses prestations à charge de l’AOS alors qu’il n’avait pas

l’autorisation de le faire, en utilisant le numéro RCC d’un autre médecin.

Lesdites prestations ont été facturées sans interruption depuis le mois de

septembre 2016 jusqu’au mois d’avril 2018, l’intimé considérant toutefois que

ce n’est qu’à partir de juin 2017 que cette façon de faire n’était plus

excusable. La période litigieuse à considérer dans ce contexte s’étend donc du

mois de juin 2017 au mois d’avril 2018. L’intimé reproche également au

recourant d’avoir exercé durant près de six mois sans autorisation, puisqu’il a

commencé à pratiquer la médecine dans le canton de Neuchâtel au mois de septembre

2016, alors que son autorisation ne lui a été délivrée que le 9 mars 2017. Est dès

lors litigieuse la mesure administrative consistant dans le retrait de

l’autorisation de pratiquer au sens de l’article 38 LPMéd, et plus précisément

l’existence d’un comportement permettant de considérer le recourant comme

indigne de confiance. Dans ce cadre, le recourant conteste, dans un premier

temps, sa qualité de médecin exerçant sous sa propre responsabilité

professionnelle et sa soumission à la limitation à pratiquer à charge de l’AOS

et, dans un second temps et de manière subsidiaire, le fait qu’une violation de

cette limitation puisse donner lieu à un retrait de son autorisation de

pratiquer.

4.

a)

Selon l’article 35 al. 1 LAMal, sont admis à pratiquer à la charge de

l’assurance obligatoire des soins les fournisseurs de prestations qui remplissent

les conditions des articles 36 à 40 LAMal. Ces fournisseurs de prestations sont

notamment les médecins (art. 35 al. 2 let. a LAMal). L’article 36 LAMal dispose

que sont admis les médecins titulaires du diplôme fédéral et d’une formation

postgraduée reconnue par le Conseil fédéral (al. 1). Le Conseil fédéral règle

l’admission des médecins titulaires d’un certificat scientifique équivalent

(al. 2). L’article 36a LAMal prévoit quant à lui que les institutions qui

offrent des soins ambulatoires dispensés par des médecins sont admises, lorsque

ces médecins remplissent les conditions fixées à l’article 36 LAMal.

b) Afin

d'empêcher l'augmentation du nombre des fournisseurs de prestations et la

hausse des coûts de la santé qui y est liée, le législateur a réintroduit le 21

juin 2013 l'article 55a LAMal, qui prévoit, dans sa teneur applicable depuis le

1er juillet 2013, la possibilité pour le Conseil fédéral de limiter,

sous certaines conditions, l'admission des médecins visés à l'article 36 LAMal,

qu'ils exercent une activité dépendante ou indépendante, et des médecins qui

exercent au sein d'une institution au sens de l'article 36a LAMal ou dans le

domaine ambulatoire d'un hôpital au sens de l'article 39 LAMal (ATF 140 V 574

cons.

5.2.1). La limitation de l'admission à pratiquer à la charge de l'assurance

obligatoire des soins a pour but de freiner l'augmentation des coûts de la

santé et, partant, des primes d'assurance-maladie. Il est en effet de notoriété

publique que cette augmentation représente un problème financier grave pour les

assurés. La clause du besoin instaurée par l'article 55a LAMal poursuit par

conséquent un but de politique sociale admissible au regard de la liberté

économique (ATF 140 V 574 cons. 5.2.1 et

la référence citée).

c) Faisant

usage de la compétence prévue à l'article 55a LAMal, le Conseil fédéral a

édicté - pour une durée prévue jusqu'au 30 juin 2021 - l'ordonnance du 3

juillet 2013 sur la limitation de l'admission des fournisseurs de prestations à

pratiquer à la charge de l'assurance-maladie obligatoire (OLAF). Sous réserve

des personnes visées à l'article 55a al. 2 LAMal et dans les dispositions

transitoires relatives à la modification du 21 juin 2013 de la LAMal, les

médecins visés à l'article 36 LAMal et les médecins qui exercent au sein des

institutions au sens de l'article 36a LAMal ne sont admis à pratiquer à la

charge de l'assurance obligatoire des soins que si le nombre maximum fixé à

l'annexe 1 OLAF pour le canton et le domaine de spécialité concernés n'est pas

atteint (art. 1 OLAF). Les cantons peuvent prévoir que l'article 1 OLAF

s'applique également aux médecins qui exercent dans le domaine ambulatoire des

hôpitaux visés à l'article 39 LAMal (art. 2 al. 1 OLAF)

(ATF 140 V 574 cons. 5.2.3).

d) Afin de

concrétiser la législation fédérale, le Conseil d'Etat de la République et

canton de Neuchâtel a adopté le 18 décembre 2013 un Arrêté d'application de

l'ordonnance sur la limitation de l'admission des fournisseurs de prestations à

pratiquer à la charge de l'assurance-maladie obligatoire (RSN 821.121.20, ci-après : arrêté

d’application de l’OLAF). L’article 2 al. 1 de cet arrêté prévoit que sont

soumis à la limitation de l’admission à pratiquer à charge de

l’assurance-maladie obligatoire les médecins au sens de l'article 36 LAMal

exerçant à titre dépendant ou indépendant au sens de la législation en matière

d'assurances sociales et sous leur propre responsabilité, dans un cabinet

médical, au sein d’institutions de soins ambulatoires au sens de l’article 36a

LAMal ou dans le domaine ambulatoire des hôpitaux au sens de l’article 39 LAMal.

L’article 1 al. 2 de cette disposition prévoit que l’admission à pratiquer des

médecins au sens de l’alinéa 1 peut être assortie de conditions. L’article

3.

de l’arrêté règle les exceptions et prévoit que sont admis, sans limitation, à

pratiquer à charge de l'AOS les médecins qui ont exercé pendant au moins trois ans

dans un établissement suisse de formation reconnu (art. 55a al. 2 LAMal); les

médecins suivant une formation postgrade accréditée, toutes spécialités

confondues; les médecins admis à pratiquer à charge de l'AOS avant l’entrée en

vigueur du présent arrêté, l'article 8 étant réservé; ainsi que les médecins

qui ont exercé au sein d'une institution de soins ambulatoires (art. 36a LAMal)

ou dans le domaine ambulatoire d'un hôpital (art. 39 LAMal) avant l'entrée en

vigueur du présent arrêté, s'ils continuent d'exercer au sein de la même

institution ou dans le domaine ambulatoire du même hôpital. Selon l’article 4

de l’arrêté d’application de l’OLAF, les médecins soumis à la limitation de

l'admission et qui souhaitent pratiquer à charge de l'AOS doivent démontrer

qu'ils pallient l'insuffisance de la couverture des besoins de la population

dans une région donnée, dans une spécialité donnée ou dans les deux à la fois;

dans ce cas, l'autorisation de pratiquer à la charge de l'AOS est limitée à la

région, à la spécialité en question, ou aux deux à la fois.

5.

a)

En l’espèce, est en premier lieu déterminant le statut sous lequel exerçait le

recourant. L’intimé fonde son raisonnement sur la qualité de l’intéressé de

médecin autorisé à exercer la médecine, à titre dépendant ou indépendant, sous

sa propre responsabilité, tandis que le recourant soutient qu’il exerçait en

tant que médecin assistant.

b) Il ressort

du dossier que le recourant a commencé, par l’intermédiaire de son employeur,

le Centre Médical A.________, par solliciter un droit de pratique dans le

canton de Neuchâtel suite à son engagement "en qualité de

Médecin Assistant" (courrier du 07.09.2016 et ses annexes). Le

formulaire-type à remplir dans ce cadre offrait quatre possibilités de

demandes, à savoir une "autorisation d’exercer en tant que médecin sous

sa propre responsabilité: art. 56 al 1 et 2 LS" (type "a"), un "enregistrement

en tant que médecin assistant sans filière postgrade art. 55 al 4 LS" (type "b"), un "enregistrement

en tant que médecin assistant avec filière postgrade accréditée art. 55 al 4 LS" (type "c") et une "autorisation

d’exercer à titre dépendant avec filière postgrade accréditée art. 56 al. 4 LS" (type "d"). En l’espèce,

l’institution avait coché cette dernière option, tout en précisant

cependant encore une fois, à la seconde page du formulaire, que l’intéressé

serait compétent pour assumer la fonction de médecin assistant auprès du

département / service des urgences du centre médical. Dans son recours, le

recourant explique que la demande était inexactement formulée, la case cochée

n’étant pas la bonne, et que c’était bien une demande de type "c" qui

était envisagée. Cela étant, le SCSP n’a pas accédé à cette demande, ni sous

forme d’autorisation de type "d", ni sous forme d’enregistrement de

type "b" ou "c". Ce service a en effet redirigé

l’intéressé sur la voie de l’autorisation de pratiquer sous propre

responsabilité (type "a"), au motif que selon la législation cantonale

en vigueur, le recourant ne pouvait pas être considéré comme médecin assistant,

puisque tant son diplôme français de médecin que son titre prostgrade français

en médecine générale avaient été reconnus en mars 2016 (courrier du

27.09.2016). Sur la base de ces instructions et après avoir rempli les

documents y relatifs, le recourant s’est vu octroyer, par décision du 9 mars

2017, une autorisation de pratiquer dans le canton de Neuchâtel en qualité de

médecin (type "a").

Par la suite,

soit en date du 19 juin 2017, le recourant a encore sollicité du SCSP une

autorisation de pratique en tant que médecin assistant suivant une formation

postgrade accréditée en médecine interne générale (type "c"). Le SCSP

n’a jamais donné formellement suite à cette demande en enregistrant le

recourant. L’intéressé a annoncé, en mai 2018, avoir suspendu son exercice de

la médecine (courrier du 31.05.2018).

c) La Cour de

céans constate ici que la seule autorisation qui ait été formellement accordée

au recourant est celle d’exercer en tant que médecin sous sa propre

responsabilité (type "a"), délivrée le 9 mars 2017. Bien que le

recourant ait commencé par solliciter un enregistrement en tant que médecin

assistant (demande du 07.09.2016 et ses annexes) – malgré quelques imprécisions

dans la demande, cette option avait été bien comprise comme telle par les

autorités (courrier du SCSP du 27.09.2016), étant précisé que l’autorisation de

type "d" n’était de toute façon pas envisageable dans le cas du

recourant, celui-ci étant ressortissant français, pays avec lequel la Suisse a

conclu un accord de reconnaissance réciproque (art. 56 al. 4 LS

a contrario) – et

ait à nouveau formellement demandé cet enregistrement pour une formation

postgrade en médecine interne générale (demande des 16.06.2017 et 19.06.2017 et

leurs annexes), les autorités sanitaires n’ont jamais procédé à

l’enregistrement du recourant en tant que médecin assistant. Partant, ce

dernier ne disposait pas formellement de ce statut. Il n’est à cet égard pas

concevable qu’un tel enregistrement soit intervenu de plein droit sur la seule

base des demandes formulées par le recourant, en particulier en juin 2017, à

mesure que ce statut suppose à tout le moins une action des autorités. Pour les

mêmes raisons, ainsi qu’en vertu du principe du parallélisme des formes, la

déclaration du recourant du 19 juin 2017 selon laquelle il était prêt à

renoncer à son autorisation de pratiquer de type "a" n’est pas

suffisante pour rendre celle-ci caduque, en l’absence de toute action des

autorités sanitaires en ce sens. Ainsi, dans le cas présent, l’autorisation de

pratique délivrée au recourant le 9 mars 2017 a conservé sa validité tout au

long de la procédure, avec pour conséquence qu’il doit bien être considéré

comme formellement titulaire d’une autorisation de pratiquer la médecine sous

sa propre responsabilité (type "a").

d) Cela étant,

bien que formellement titulaire d’une autorisation de pratiquer la médecine

sous sa propre responsabilité, le recourant n’en a pas fait usage pendant la

période litigieuse, qui s’étend de juin 2017 à avril 2018 (cf. supra cons. 3).

L’accomplissement d’une formation postgrade accréditée en qualité de médecin

assistant par le recourant est en effet établie à compter de la demande des 16

et 19 juin 2017, formulée clairement en ce sens (cf. courriers des 16.06.2017

et 19.06.2017 et formulaire rempli par le Centre Médical A.________ le

16.06.2017), puis accompagnée notamment par un plan de cursus postgrade à

réaliser et d’attestations relatives à la suite du cursus au sein de l’Hôpital

neuchâtelois, aujourd’hui Réseau hospitalier neuchâtelois (cf. documents remis

en mains propres le 17 avril 2018 au SCSP et courrier du 31 mai 2018, annexe

11). Cela est en outre confirmé par la décision de l’ISFM du 19 décembre 2019,

reconnaissant les mois de formation effectués au sein du Centre Médical A.________

du 12 septembre 2016 au 27 avril 2018. Le fait qu’une telle volonté ne ressorte

pas clairement de la première demande du 7 septembre 2016 et que

l’accomplissement d’une formation postgrade ne puisse être considérée comme

établi pour la période antérieure à la demande de juin 2017, rendant la

situation du recourant potentiellement irrégulière durant cette période, ne

prête en l’espèce pas à conséquence. En effet, cette période n’est au final pas

prise en compte dans les griefs formulés à l’encontre du recourant en lien avec

sa facturation à l’assurance-maladie obligatoire (cf. supra cons. 3 et infra

cons. 5/f).

Dans ces

conditions, rien ne s’opposait à ce que les prestations que X.________

effectuait en qualité de médecin assistant suivant une formation postgrade

accréditée soient facturées, par le biais du numéro RCC de son référent. Une

telle façon de faire est en effet conforme à la législation en vigueur, qui

admet, sans limitation, les médecins suivant une formation postgrade

accréditée, toutes spécialités confondues, à pratiquer à charge de l’AOS (art.

3.

let. b de l’arrêté d’application de l’OLAF). Elle est en outre conforme à la

pratique du Centre Médical A.________ en ce qui concerne ses

médecins-assistants (courrier du 06.07.2017 notamment), pratique que l’intimé

n’a pas formellement interdite ni contestée en tant que telle. En définitive,

bien que le recourant n’ait pas été enregistré en tant que médecin assistant

suivant une formation postgrade accréditée, il n’en demeure pas moins que,

durant la période litigieuse, c’est en cette qualité qu’il travaillait au

Centre Médical A.________, ce dont les autorités sanitaires étaient

parfaitement au courant, l’intéressé ayant été transparent à ce sujet. Le

service et le département intimé ont à ce titre toléré, durant près d’une

année, l’exercice de la médecine, par ce dernier, en qualité de médecin

assistant, sans jamais le lui interdire formellement, suscitant par là des

attentes légitimes chez l’intéressé. Il serait ainsi contraire au principe de

la bonne foi de lui reprocher ce comportement aujourd’hui (sur la notion de

bonne foi, cf. par exemple arrêt du TF du 27.04.2017

[1D_3/2016]

cons. 5).

On saisit à cet

égard mal les raisons pour lesquelles le service a persisté à refuser

l’enregistrement du recourant en qualité de médecin assistant (demande du

07.09.2016), singulièrement de médecin assistant suivant une formation

postgrade accréditée (type "c" selon le formulaire-type, cf. demande des

16.06.2017

et 19.06.2017). En particulier, la réaction du SCSP suite à la

première demande d’autorisation formulée en qualité de médecin assistant était

injustifiée, puisque ce n’était pas à ce service de juger, sur la seule base du

fait que l’intéressé disposait du titre postgrade reconnu de médecin praticien,

que seule la voie de l’autorisation de pratiquer sous sa propre responsabilité

était possible. Ainsi, le fait que le recourant soit déjà au bénéfice d’un

titre postgrade reconnu par le Département fédéral de l’intérieur n’excluait

aucunement qu’il entreprenne une nouvelle formation postgrade, rien n’empêchant

un praticien de se spécialiser dans plusieurs domaines. De surcroît, si sa

formation postgrade de médecin praticien lui permettait certes d’exercer la

médecine de famille sous sa propre responsabilité, elle correspond en règle

générale à une formation de base en vue de l’acquisition ultérieure du titre de

spécialiste en médecine interne générale ; elle ne l’empêchait donc en

rien d’acquérir un tel titre, bien au contraire (sur ces questions, cf. le site

de la FMH : https://www.siwf.ch/fr/formation-postgraduee/medecin-praticien.cfm,

consulté le 20.12.2019). La demande déposée en juin 2017 allait clairement dans

le sens d’un enregistrement en qualité de médecin assistant suivant une

formation postgrade accréditée. C’est d’ailleurs au final précisément ce que

les autorités sanitaires, après lui avoir refusé cet enregistrement tout au

long de la procédure, conseillent au recourant de faire dans la décision

attaquée, mentionnant qu’un "bon moyen de regagner [leur] confiance […]

consisterait à compléter sa formation pour obtenir le titre de spécialiste FMH

en médecine interne générale", ce qui correspond ni plus ni moins à un

statut de médecin assistant effectuant une formation postgrade. Les doutes

formulés par le SCSP quant à la réelle intention du recourant d’effectuer cette

formation ne sont en outre pas étayés, si tant est qu’ils puissent être

pertinents. Il ressort ainsi du dossier que l’intéressé a bien effectué en tout

cas 18 mois reconnus de formation postgrade accréditée au sein du Centre

Médical A.________, établissement reconnu à cet effet pour la médecine interne

générale (cf. registre des établissements de formation postgraduée certifiés,

disponible sur https://www.registre-isfm.ch/Detail.aspx?dossiernr=17526, consulté le

29.11.2019), et ce seul élément permet de considérer qu’il avait bien la

volonté de suivre la formation postgrade. En outre et contrairement à ce qu’a

retenu l’intimé, le recourant n’a jamais formellement renoncé à cette demande.

En l’absence de déclaration expresse en ce sens, les autorités ne pouvaient

déduire le contraire du fait qu’il ait annoncé un ou plusieurs projets de

reprise de cabinets de médecins, ces projets ne s’étant au demeurant pas

concrétisés durant la procédure.

e) Il résulte

de ce qui précède que le recourant, en tant qu’il n’exerçait pas – à tout le

moins dès le mois de juin 2017 – la médecine sous sa propre responsabilité au

sens de l’article 2 al. 1 de l’arrêté d’application de l’OLAF, n’était pas

soumis à la limitation de l’admission à pratiquer à charge de l’AOS et qu’il

n’a par conséquent pas pu la violer. Il n’y a donc pas lieu d’examiner si une

éventuelle violation de ce principe serait propre à porter atteinte au

caractère digne de confiance requis par la loi. Le retrait de l’autorisation de

pratiquer de l’intéressé sur cette base est contraire au droit et doit être

annulé.

f) Dans sa

décision, l’intimé articule un autre grief à l’encontre du recourant. Il mentionne

ainsi que celui-ci a été autorisé à pratiquer la médecine dans le canton de

Neuchâtel le 9 mars 2017, mais qu’il avait déjà débuté son activité au Centre

Médical A.________ au mois de septembre 2016, exerçant de ce fait durant près

de six mois sans autorisation. Cet élément n’est toutefois pas repris dans

l’examen du caractère digne de confiance de l’intéressé. Au surplus, l’intimé

retient que le recourant "aurait dû arrêter d’utiliser le numéro

RCC du Dr B.________ au plus tard au mois de juillet 2017 pour que le lien de

confiance puisse être préservé" (décision attaquée, cons. 11, p. 17). Il en résulte

que seule l’utilisation, par le recourant, du numéro RCC de son référent à

partir du mois de juillet 2017 a fondé la décision de retrait de l’autorisation

de pratiquer, à l’exclusion de tout comportement antérieur, ayant trait à la

facturation de l’intéressé ou à l’exercice de son activité professionnelle.

Partant, ce reproche ne sera pas examiné en l’espèce.

6.

a)

Bien fondé, le recours doit être admis et la décision du 18 septembre 2018

annulée, en tant qu’elle prononce le retrait de l’autorisation de pratiquer la

médecine de X.________. Le dossier permettant de juger la cause en l'état, il

n'est pas nécessaire de donner suite aux réquisitions de preuves du recourant.

b) Il est

statué sans frais, les autorités cantonales n’en payant pas (art. 47 al. 2

LPJA). Vu le sort de la cause, le recourant a droit à des dépens. Ses

mandataires n'ayant pas déposé d'état de leur honoraires et frais (art. 66 al.

1.

et 2 TFrais), la Cour de

céans fixera les dépens sur la base du dossier (art. 66 al. 2 TFrais). Tout bien

considéré, l'activité déployée devant la Cour de céans par Mes C.________ et D.________

peut être évaluée à quelque 8 heures. Eu égard au tarif usuellement appliqué

par la Cour de céans de l'ordre de 280 francs de l'heure (2'240 francs), des

débours à raison de 10 % des honoraires (art. 65 TFrais, 224 francs)

et de la TVA au taux de 7,7 % (189.70 francs), l'indemnité de dépens doit être

fixée à 2'653.70 francs tout compris.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Admet le

recours et annule la décision attaquée.

2. Statue sans

frais.

3. Ordonne la

restitution au recourant de son avance de frais.

4. Alloue une

indemnité de dépens au recourant de 2'653.70 francs à charge de l’intimé.

Neuchâtel, le 24 janvier 2020

Art. 36

LPMéd

Conditions

requises pour l’octroi de l’autorisation

1 L’autorisation de pratiquer à

titre d’activité économique privée, sous propre responsabilité professionnelle,

est octroyée si le requérant:1

a. est titulaire du diplôme fédéral correspondant;

b. est digne de confiance et présente, tant physiquement que

psychiquement, les garanties nécessaires à un exercice irréprochable de la

profession:

c.2 dispose des connaissances

nécessaires dans une langue officielle du canton pour lequel l’autorisation est

demandée.

2 Toute personne qui veut

exercer la profession de médecin, de chiropraticien ou de pharmacien à titre

d’activité économique privée sous sa propre responsabilité professionnelle

doit, en plus, être titulaire du titre postgrade fédéral correspondant.3

3 Le Conseil fédéral, après

avoir consulté la Commission des professions médicales, prévoit que les

titulaires d’un diplôme ou d’un titre postgrade délivré par un Etat avec lequel

la Suisse n’a pas conclu de traité de reconnaissance réciproque peuvent exercer

leur profession à titre d’activité économique privée sous leur propre

responsabilité professionnelle si leur diplôme ou leur titre postgrade est

équivalent à un diplôme ou à un titre postgrade fédéral. Ces personnes doivent

remplir l’une des conditions suivantes:

a. enseigner dans le cadre d’une filière d’études ou de formation

postgrade accréditée et exercer leur profession à titre d’activité économique

privée sous leur propre responsabilité professionnelle dans l’hôpital dans

lequel elles enseignent;

b. exercer leur profession à titre d’activité économique privée

sous leur propre responsabilité professionnelle dans une région où il est

prouvé que l’offre de soins médicaux est insuffisante.4

4 Toute personne titulaire d’une

autorisation de pratiquer délivrée conformément à la présente loi remplit en

principe les conditions requises pour l’octroi d’une autorisation dans un autre

canton.5

1 Nouvelle

teneur selon le ch. I de la LF du 20 mars 2015, en vigueur depuis le 1er janv.

2018 (RO 2015 5081, 2017 2703; FF 2013 5583).

2 Introduite

par le ch. I de la LF du 20 mars 2015, en vigueur depuis le 1er janv.

2018 (RO 2015 5081, 2017 2703; FF 2013 5583).

3 Nouvelle teneur

selon le ch. I de la LF du 20 mars 2015, en vigueur depuis le 1er janv.

2018 (RO 2015 5081, 2017 2703; FF 2013 5583).

4 Nouvelle

teneur selon le ch. I de la LF du 20 mars 2015, en vigueur depuis le 1er janv.

2018 (RO 2015 5081, 2017 2703; FF 2013 5583).

5 Introduit

par le ch. I de la LF du 20 mars 2015, en vigueur depuis le 1er janv.

2018 (RO 2015 5081, 2017 2703; FF 2013 5583).

Art. 38

LPMéd

Retrait de

l’autorisation

1 L’autorisation est retirée si les

conditions de l’octroi ne sont plus remplies ou si l’autorité compétente

constate, sur la base d’événements survenus après l’octroi de l’autorisation,

que celle-ci n’aurait pas dû être délivrée.

2 Si la personne à laquelle l’autorisation

de pratiquer est retirée est également titulaire d’une autorisation dans un

autre canton, l’autorité compétente en informe l’autorité de surveillance du

canton concerné.1

1 Introduit

par le ch. I de la LF du 20 mars 2015, en vigueur depuis le 1er janv.

2018 (RO 2015 5081, 2017 2703; FF 2013 5583).