Mise en conformité. Délai et principe de proportionnalité.

Faits

A.

A.________ sont copropriétaires de l'article

1455 du cadastre de Fenin-Vilars-Saules, sur lequel est érigée une maison

mitoyenne dont une partie est habitée par X.________, usufruitière de dite

parcelle. Les époux Y.________, copropriétaires de l'article 1456, habitent

l'autre partie de la maison mitoyenne. Cette dernière se trouve en zone de

protection du village et le reste des deux parcelles en zone de verdure. X.________,

désirant initialement construire un jardin d'hiver, s'est vu octroyer le

19 janvier 2004 par le Conseil communal de Fenin-Vilars-Saules (ci-après :

le conseil communal) un permis de construire pour la construction d'un couvert

pour lequel le Département de la gestion du territoire (actuellement :

Département du développement territorial et de l'environnement [DDTE]) avait

approuvé l'octroi d'une dérogation au plan d'aménagement communal (décision du

18.12.2003). Les voisins ayant signalé que l'ouvrage réalisé ne correspondait

pas aux plans sanctionnés, X.________ et les propriétaires de la parcelle ont

déposé en juin 2007 une demande de permis de construire visant la mise en

conformité du jardin d'hiver construit en annexe à la maison mitoyenne. Mis à

l'enquête publique du 17 août au 18 septembre 2007, le projet a fait l'objet

d'une opposition des époux Y.________. Ils faisaient valoir que les plans

sanctionnés concernaient un couvert et que la véranda réalisée constituait une

pièce habitable supplémentaire; que la construction empiétait sur la zone verte

et nécessitait une dérogation; que le règlement communal interdisait les toits

plats; qu'il y avait croisement de gabarits entre la pièce supplémentaire et

leur mur de soutènement; que le degré d'utilisation du terrain n'était pas

respecté et que le projet sanctionné ne comprenait ni chauffage ni ventilation,

alors que ces derniers avaient été installés. Par décision du 16 juillet

2008, le Département de la gestion du territoire a refusé l'octroi de dérogations

relatives à la construction en zone de verdure, au toit plat et au croisement

de gabarits, si bien que le SAT a préavisé négativement le projet. Le conseil

communal a, par décision du 23 juillet suivant, refusé l'octroi du permis de

mise en conformité. Par décision du 19 décembre 2009, le Conseil d'Etat a

rejeté le recours interjeté contre la décision du département.

Par décision du 8 mai 2018, le Conseil communal de Val-de-Ruz a ordonné

l'ouverture de la face avant (sud-ouest) du jardin d'hiver par la suppression

complète du vitrage coulissant et de la serrurerie de celui-ci, de manière à

retrouver une situation de couvert, fermé seulement sur trois côtés. Il a

considéré que ce qui devait être un couvert partiellement fermé par des parois

coulissantes sur deux côtés peut être maintenant fermé complètement sur les

trois côtés; que le fait que les voisins aient retiré conventionnellement leur

opposition ne signifie pas que le conseil communal doit avaliser la

construction; que la bonne foi de la requérante ne peut être retenue et que les

différences entre le permis de construire délivré et l'installation effective

sont importantes si bien que l'atteinte est à considérer comme grave. Il en a

conclu que le respect des dispositions réglementaires et le rétablissement

d'une situation conforme au droit et à l'intérêt public supplantent l'intérêt

privé de X.________ à pouvoir améliorer son confort et agrandir son bâtiment.

Enfin, il a retenu que le principe de proportionnalité était respecté.

Saisi d'un recours contre cette décision, le Conseil d'Etat l'a rejeté

par décision du 18 septembre 2019. Il a considéré que X.________ ne pouvait

plus remettre en cause le refus de dérogation, que l'ordre de remise en état

répondait à un intérêt public suffisant et respectait le principe de la

proportionnalité et que le Conseil communal de Val-de-Ruz n'avait pas violé le

principe de la bonne foi en restant inactif durant plusieurs années étant donné

que la requérante ne pouvait se prévaloir de sa bonne foi.

B.

X.________ interjette recours devant la Cour de

droit public du Tribunal cantonal contre la décision précitée du Conseil d'Etat

en concluant à son annulation, à l'annulation de l'ordre de rétablissement de

l'état conforme et à ce qu'il soit dit et constaté que le jardin d'hiver est

autorisé comme tel, subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité

inférieure, sous suite de frais et dépens. Elle allègue que le refus de

dérogation viole l'article 40 de la loi sur les constructions (LConstr.), que

le principe de la proportionnalité n'est pas respecté vu les travaux importants

qu'engendrerait une mise en conformité et leur coût et que la décision du Conseil

communal de Val-de-Ruz viole le principe de la bonne foi, puisque durant neuf

ans les autorités communales n'ont pas traité le cas avec la diligence requise,

soit ont toléré la construction érigée.

C.

Le Conseil d'Etat et le conseil communal

concluent au rejet du recours sans formuler d'observations.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

2.

Par décision du 16 décembre 2009, le Conseil

d'Etat a rejeté le recours interjeté contre la décision du Département de la

gestion du territoire du 16 juillet 2008 refusant l'octroi de dérogation. La

décision du Conseil d'Etat, n'ayant pas fait l'objet d'un recours dans le délai

de 30 jours, a acquis force de chose jugée et ne peut être remise en question

dans le cadre de la présente procédure. Le fait que l'autorité communale avait

émis un préavis positif à cette époque et que les voisins aient signé une

convention prévoyant le retrait de leur opposition, est à cet égard irrelevant

et le grief est manifestement mal fondé, voire téméraire.

3.

Lorsqu'une construction ou une installation

n'est pas conforme aux prescriptions de la loi ou aux autorisations délivrées,

la commune peut ordonner notamment la remise en état, la suppression ou la

démolition (art. 46 al. 1 let. f LConstr). Selon

la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et

pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas

contraire au principe de la proportionnalité. Selon ce principe, il faut qu'une

mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de

l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins

incisive (règle de la nécessité). Le principe de la proportionnalité proscrit

toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable

entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la

proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence;

ATF 135 I 169

cons. 5.6, 176 cons. 8.1, 134 I 214 cons.

5.7, 221 cons. 3.3 et les références citées).

L'autorité renonce à

ordonner la démolition d'une construction si les dérogations à la règle sont

mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage

qu'une telle mesure causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de

bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la

construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 132 II 21 cons. 6, 123 II 248 cons. 3a/bb; arrêt du TF du 10.12.2013 [1C_269/2013] cons. 4.1 et les références citées). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité (arrêt du TF du 26.10.2011

[1C_101/2011] cons. 2.1).

Toutefois, celui qui place

l'autorité devant un fait accompli doit s'accommoder du

fait que les autorités, pour des raisons de principe, à savoir pour assurer

l'égalité devant la loi et le respect de la réglementation sur les

constructions, accordent une importance prépondérante au rétablissement d'une

situation conforme au droit et ne prennent pas ou peu en considération les

inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (ATF 123 II 248

cons. 4a, 111

Ib 213 cons. 6b et les références citées). Les mesures mentionnées aux articles 46 ss LConstr. sont de la compétence du département pour les

constructions ou installations hors de la zone d'urbanisation (art. 46a

LConstr.).

b) Dans la mesure où son autonomie est en cause, la commune,

lorsqu'elle est habilitée à statuer, peut dès lors exiger que l'autorité

cantonale respecte les limites de sa compétence (ATF 116 Ia 52).

Il en résulte que les autorités de recours chargées de contrôler l'application

de cette disposition doivent faire preuve de retenue dans l'accomplissement de

cette tâche et limiter leur pouvoir d'intervention dans ce domaine à l'abus ou

l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 33 let. a LPJA; RJN

1994, p.172 ss et les références citées), cela d'autant plus que la commune est

mieux à même d'apprécier les conditions locales et de déterminer la politique

qu'elle entend suivre en la matière (RJN

2010, p. 397 cons. 2b).

4.

En l'occurrence, la pesée des intérêts amène à

la conclusion que le principe de proportionnalité n'a pas été violé. Force est

de constater en effet que la violation du droit matériel ne saurait être

qualifiée de peu d'importance. La construction se trouve en majeure partie sur

la zone de verdure non constructible et implique une aggravation de la

dérogation approuvée à l'époque. Comme l'a relevé le Département de la gestion

du territoire dans ses observations au Service juridique du 28 novembre 2008 :

" Le

projet consistait en une terrasse de dalles de granit de 22 m2

surplombée par un couvert de 14,7 m2. Les murs de soutènement du

couvert (piliers) étaient prévus dans la zone à bâtir, contre l'habitation

individuelle, alors que le couvert forjetait pour sa partie en porte-à-faux sur

la zone de verdure. Sur une profondeur de 1.50 m, la partie du couvert contiguë

à la façade de la maison familiale pouvait être fermée avec des parois

coulissantes. Le surplus des côtés nord et sud ainsi que le côté ouest du

couvert restait ouvert. … Par rapport au couvert autorisé le 19 janvier

2004, la divergence est importante. Alors que seule la fermeture d'une partie a

été autorisée le 19 janvier 2004, le couvert réalisé peut être fermé sur toute

sa surface. Alors que seul l'avant-toit du couvert empiétait sur la zone de

verdure, le jardin d'hiver s'y étend. L'empiètement du jardin d'hiver sur la

zone de verdure est d'environ 14 m2."

Il résulte de ce qui précède qu'il était initialement prévu de

construire un abri alors que c'est finalement un agrandissement du bâtiment

actuel fermé sur trois côtés et supportant une véritable toiture qui a été

réalisé. Peu importe que cette extension constitue une pièce habitable ou non

puisque, comme le dit elle-même la recourante, il s'agit d'une "extension

temporaire de l'habitat liée aux conditions de rayonnements solaires".

Le fait que la véranda constitue un espace-tampon énergiquement non négligeable

démontre que sa fonction et son importance sont totalement différentes de celles

du couvert initialement autorisé.

Par ailleurs, la démolition de la porte coulissante se trouvant à

l'avant est manifestement apte à supprimer partiellement l'état non conforme et

les résultats escomptés ne peuvent être atteints par une mesure moins incisive.

Au contraire, l'autorité communale aurait pu exiger que la paroi pleine du côté

des voisins soit modifiée en porte coulissante telle qu'initialement autorisée.

Enfin, les autorités inférieures ont procédé à une pesée des intérêts privés et

publics en présence qui ne prête pas flanc à la critique. Les désagréments

relevés par la recourante relatifs à la suppression complète du vitrage

coulissant relatifs aux éléments naturels qui risquent de mettre en péril le

jardin d'hiver ainsi que les coûts y relatifs, qui ne font d'ailleurs l'objet

que d'une vague estimation, ne sauraient l'emporter sur l'intérêt public précité

au respect des dispositions légales. Certes, la recourante perdra certains

avantages et sa construction risque d'être plus fragile. Toutefois, elle a fait

des investissements en connaissance de leur illégalité et a ainsi agi à ses

risques et périls. Si elle estime que sa construction risque de s'effondrer,

c'est à elle qu'il incombe de prendre les mesures idoines nécessaires.

5.

a) Selon la jurisprudence, la compétence

d'exiger la démolition d'une installation pour rétablir une situation conforme

au droit est soumise en principe à un délai de péremption de 30 ans.

Exceptionnellement, cette compétence peut être exercée au-delà du délai en

question si des motifs de police au sens strict imposent une telle mesure.

Inversement, l'autorité peut en être déchue avant l'écoulement des 30 ans

lorsque le principe de la confiance le commande. C'est notamment le cas lorsque

l'autorité compétente a toléré pendant des années un état dont elle connaissait

ou aurait dû connaître l'illégalité; cependant, seul celui qui a agi de bonne

foi peut y prétendre (ATF 136 II 359

cons. 7, JT 2011 I 446; arrêt du TF du 13.02.2017

[1C_196/2016] cons. 2.2 et les références citées).

b) En l'occurrence, après s'être vu refuser la construction d'un jardin

d'hiver par les autorités communales, la recourante a obtenu, en janvier 2004,

un permis de construire un couvert. En construisant finalement un jardin

d'hiver, elle a manifestement fait preuve de mauvaise foi si bien qu'elle ne

peut se prévaloir, malgré le fait que les autorités ont tardé à réagir, de

l'écoulement du temps pour s'opposer à la mise en conformité litigieuse.

6.

Pour ces motifs, le recours doit être rejeté.

La recourante qui succombe doit supporter les frais de la cause (art. 47 al. 1 LPJA) et ne

peut prétendre à des dépens (art. 48 al. 1 a contrario LPJA).

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Met les frais et débours de la cause arrêtés à 1'320 francs à la charge

de la recourante, montant compensé par son avance.

3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 20 avril

2020