Collaboration intercommunale. Exclusion d’un membre du corps des sapeurs-pompiers volontaires. Recevabilité du recours déposé par l’autorité de recours intercommunale.

Faits

A.

A.________ est pompier volontaire depuis 2007.

Dès le 1er janvier 2016, il a obtenu le grade de capitaine et

commande le corps des sapeurs-pompiers volontaires de Z.________.

Par lettre du 6 mars 2017, le commandant de la région de défense

incendie et de secours des montagnes neuchâteloises (ci-après : RDISMN), le

lieutenant-colonel B.________, a informé A.________ de son intention de

l’exclure du corps des sapeurs-pompiers, motif pris que, dans le cadre d’une

demande de prise en charge par la RDISMN d’une réparation d’un rétroviseur de

la voiture privée de C.________, sapeur-pompier, il aurait indiqué que le

dommage est survenu lors d’une manœuvre d’un véhicule de secours alors qu’il

savait que ce fait était mensonger. A.________ a contesté les faits par écrit

du 14 mars 2017, puis a été auditionné par le commandant le 18 avril suivant.

Le même jour, ce dernier a également entendu oralement C.________.

Par décision du 9 mai 2017, le commandant de la RDISMN a exclu A.________

du corps des sapeurs-pompiers de la RDISMN et l’a suspendu de sa fonction et de

ses prérogatives avec effet immédiat. Saisi d’un recours contre ce prononcé, le

Comité directeur de la Région de défense incendie et de secours des

Montagnes neuchâteloises (ci-après : Comité de la RDISMN) a

procédé à diverses mesures d’instruction (auditions de A.________, de C.________

et de deux autres témoins), puis confirmé le renvoi par décision du 12 décembre

2017. En substance, retenant une faute grave, il a reproché à A.________

d’avoir rédigé consciemment un rapport d’accident dont il savait que le contenu

ne correspondait pas à la réalité pour accréditer le remboursement d’une

réparation d’une voiture privée d’un sapeur-pompier, prétendument endommagée

par un véhicule de secours.

A la suite du recours de A.________, le Département de la justice, de

la sécurité et de la culture (ci-après : DJSC) a annulé la décision du Comité

de la RDISMN, en raison d’une violation du principe inquisitoire, de la

constatation incomplète et erronée des faits pertinents et de la disproportion

de la sanction. En résumé, il a retenu que les différents témoignages

permettaient de se convaincre que A.________ n’avait pas menti sur les

circonstances de l’accident, mais uniquement indiqué une date erronée du jour

de l’accident, ce qui n’était pas suffisant pour conduire à son exclusion.

B.

Le Comité de la RDISMN interjette recours

devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision, dont

il demande l'annulation, en concluant à ce que sa décision du 9 mai 2017 soit

confirmée. Il maintient que l’instruction de la cause a permis d’établir que A.________

a donné de fausses informations sur la date et les circonstances de l’accident,

ce qui justifiait de prononcer l’éviction de l’intéressé du corps des

sapeurs-pompiers.

C.

Dans ses observations, A.________ conclut à

l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Le commandant de la

RDISMN conclut à l’admission du recours, à l’annulation de la décision du DJSC

et à l’exclusion de A.________.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

A.________ conclut principalement à

l’irrecevabilité du recours, au motif que le Comité de la RDISMN n’a pas la

qualité pour recourir.

a) Selon l'article 32 LPJA,

a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement de droit

public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de

protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) ; toute autre

personne, groupement ou autorité qu'une disposition légale autorise à recourir

(let. b).

Selon la jurisprudence, a qualité pour agir celui qui subit les

conséquences d'une décision dans une mesure et avec une intensité plus grandes

que quiconque. Il suffit de démontrer l'existence d'un intérêt de fait

important, économique, matériel ou idéal, résultant de sa situation par rapport

à l'objet litigieux. L'intérêt digne de protection réside ainsi dans l'utilité

pratique que présenterait pour le recourant l'admission du recours. Le

recourant doit ainsi être touché dans une mesure et avec une intensité plus

grandes que quiconque, de façon spéciale et directe, et doit avoir un intérêt

étroitement lié à l’objet du litige à ce que la décision attaquée soit annulée

ou modifiée.

b/aa) Ces critères sont

applicables, mutatis mutandis, aux collectivités publiques. En principe, sous

réserve de disposition légale contraire (cf. art. 32 al. 1 let. b LPJA), l’auteur d’une décision n’a pas un droit de recours

contre celle-ci (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.

141.

ad art. 32). Les collectivités publiques ont toutefois qualité pour recourir

lorsqu'elles sont touchées par une décision comme le serait un particulier soit

en tant que destinataire de la décision, soit en tant que tiers, indépendamment

d'une base légale spéciale leur attribuant cette compétence, lorsqu'elles

démontrent qu'elles ont un intérêt digne de protection à obtenir l'annulation

ou la modification de la décision querellée. Toutefois, comme pour les

particuliers, le critère est celui d'un intérêt à la protection

juridictionnelle. Le seul intérêt à l'exacte concrétisation du droit ou à une

judicieuse mise en œuvre d'une tâche publique n'est pas suffisant, car cet

intérêt caractérise l'exercice de toute compétence.

bb) Selon la

jurisprudence relative à l'article 89 al. 1 LTF, une collectivité publique peut

également fonder son recours sur cette disposition lorsqu'elle est touchée dans

ses prérogatives de puissance publique ("in ihren hoheitlichen Befugnissen

berührt") et dispose d'un intérêt public propre digne de protection à

l'annulation ou à la modification de l'acte attaqué (ATF 136 I 265 cons. 1.4, 136 II 383, cons. 2.3 et 2.4). Lorsqu'il est porté atteinte

à ses intérêts spécifiques, la collectivité publique peut ainsi se voir

reconnaître la qualité pour recourir, pour autant qu'elle soit touchée de

manière qualifiée. Tel est le cas lorsqu'un acte de puissance publique concerne

des intérêts publics essentiels dans un domaine de politique qui relève de la

compétence de l'autorité. En revanche, le simple intérêt public à la bonne

application du droit est insuffisant pour fonder la qualité ordinaire pour

recourir des collectivités. Compte tenu de ces principes, la qualité pour

recourir d'un canton dérivée de l'article 89 al. 1 LTF ne doit être admise que

de manière limitée.

La qualité

pour agir doit par exemple être reconnue à une collectivité lorsqu'elle

conteste une décision prise par une autorité relevant d'une autre collectivité,

notamment lorsque la décision attaquée fait obstacle à l'accomplissement d'une

tâche qui incombe en propre à la recourante.

c) En tant que partie d'un

tout, les autorités n'ont en principe pas la personnalité juridique. Ainsi,

sauf dans les cas où la qualité pour recourir est expressément reconnue à une

autorité, elles ne peuvent pas en tant que telles ester en justice; seule la

collectivité elle-même le peut. Il ne suffit pas, pour pouvoir agir, de

bénéficier de la faculté d'ester en justice: il faut en plus avoir la qualité

pour recourir (RJN 2015 p. 506 cons. 2 et les références citées, ATF 140 II 539).

2.

a) Les communes peuvent s'associer pour assumer

des tâches communales ou régionales. Selon la doctrine, plusieurs formes de

collaboration sont possibles. La forme la plus simple est la convention qui

confie, contre rémunération, la gestion d’une tâche publique à l’une des

communes. La collaboration va plus loin lorsqu’elle crée une organisation

commune, jouissant de la personnalité morale, chargée spécialement d’une tâche

dans l’intérêt mutuel des collectivités fondatrices. On parle alors de

décentralisation coopérative. Dans ce cadre, les communes peuvent recourir à

diverses formes, par exemple des personnes morales de droit privé ou de droit

public (cf. Moor, Droit administratif, 2e éd., vol. III, p. 414-415 et

les références). Il y a autonomie juridique lorsque l’entité décentralisée est

dotée de la personnalité morale. Seule la loi peut la conférer. Ce monopole

législatif explique que les communes ne peuvent fonder une personne morale

qu’en recourant aux catégories créées par le droit privé ou par le droit public

cantonal (Moor, op. cit., p. 124, 296). Toutefois, les formes

de droit privé sont loin de convenir toujours, puisqu’elles ne permettent

notamment pas de doter l’organisation d’un pouvoir réglementaire ou de

privilèges de puissance publique. C’est la raison pour laquelle le droit

cantonal a institué un type de structure dont il a posé les normes organiques

essentielles et qu’il dote de la personnalité morale. Les terminologies varient

selon les cantons (association intercommunale, syndicat intercommunal, etc.,

cf. Moor, op. cit., p. 415-416).

b) En droit neuchâtelois, la collaboration intercommunale peut prendre

la forme de syndicats intercommunaux ou d’autres types de regroupement (art. 92

al. 1 Cst.

NE). Selon le constituant cantonal, la collaboration intercommunale doit

"ménager les procédures démocratiques" (art. 92 al. 3 Cst. NE),

ce qui suppose que toute forme de collaboration doit laisser "une part

importante au suffrage universel, à l’élection populaire et aux instruments de

la démocratie directe". Elle ne doit donc pas devenir "le domaine

réservé aux exécutifs communaux“ (BGC 1999-2000 165/III, p. 2685).

La loi sur les communes (LCo,

RSN 171.1) prévoit le syndicat de communes aux articles 66 ss LCo,

qui constitue la forme la plus développée de collaboration intercommunale

fondée sur le droit public cantonal et la seule à être dotée expressément de la

personnalité juridique (art. 68 LCo).

3.

a/aa) La loi cantonale sur la prévention et la

défense contre les incendies et les éléments naturels, ainsi que les secours (LPDIENS,

RSN 861.10) est entrée en vigueur le 1er juillet 2013. Le règlement

d’application de la loi sur la prévention et la défense contre les incendies et

les éléments naturels, ainsi que les secours est entré en vigueur le 24 mars

2014.

(RALPDIENS,

RSN 861.100). La LPDIENS

vise à prévenir les risques liés aux bâtiments et à protéger les personnes, les

animaux, les biens et l'environnement contre les incendies, les explosions et

les éléments naturels et d’apporter les secours en d'autres situations

présentant un caractère d'urgence (art. 1 LPDIENS). Elle définit un standard de

sécurité cantonal, soit les exigences qui définissent, pour chaque mission, la

qualité de l'intervention ou le niveau de sécurité qui doit être respecté sur

l'ensemble du territoire cantonal (art. 2 let. c LPDIENS; art. 1er

RALPDIENS). Les compétences du canton en matière de défense contre l'incendie

et les dangers résultant des éléments naturels sont exercées par l'Etablissement

cantonal d'assurance et de prévention (ci-après : l'ECAP) (art. 7 LPDIENS).

L'ECAP élabore, en partenariat avec les régions, le standard de sécurité

cantonal. Il le soumet à l’approbation du Conseil d’Etat (art. 7 al. 1

LPDIENS). La défense contre les incendies et les inondations, ainsi que les

secours incombent aux communes (art. 4 LPDIENS). Pour réaliser ces tâches,

elles se regroupent en région de défense et de secours, soit un regroupement de

sapeurs-pompiers de plusieurs communes sous une même autorité politique et de

commandement (art. 2 let. d LPDIENS). La loi prévoit un découpage du territoire

cantonal en quatre régions, comprenant en particulier la région des Montagnes

neuchâteloises (art. 5 LPDIENS). Chaque région est responsable de prendre les

dispositions utiles en matière d'organisation, de recrutement et d'instruction des

personnels, ainsi que de gestion du matériel de ses sapeurs-pompiers (art. 5

al. 4 LPDIENS). En matière de gouvernance, les communes sont ainsi amenées à

déléguer leurs compétences politiques, financières et d'engagement opérationnel

en matière de police du feu à la région de défense et de secours. L’entité

intercommunale ainsi constituée a des compétences législative, financière,

stratégique, organisationnelle et opérationnelle larges (art. 14 RALPDIENS). Les

conventions intercommunales relatives à la gouvernance de la région de défense

et de secours sont, sur préavis de l'ECAP, soumises pour approbation au Conseil

d'Etat (art. 15 RALPDIENS).

bb) Même si la LPDIENS ne l’interdit pas formellement, la collaboration

intercommunale voulue par le législateur cantonal en ce qui concerne le service

du feu se concilie difficilement avec un simple contrat de coopération de droit

administratif par lequel des communes confie, contre

rémunération, la gestion d’une tâche publique à l’une des communes. La LPDIENS et son règlement d'application obligent en effet les

communes à se regrouper au sein d'une structure unique: la région de défense et

de secours, qui constitue une seule "autorité politique et de commandement"

pour toute la région (art. 2 let. d LPDIENS). Aux termes de la loi, les quatre

régions regroupant les communes concernées correspondent aux autorités intercommunales

souhaitées par le législateur cantonal. La collaboration va donc plus loin

qu’une simple entente de coopération, puisqu’il est question d’une gouvernance

commune pour chaque région, dotée de compétences propres échappant aux communes

partenaires. Cette entité est en outre tenue d’adopter un

règlement régional de la défense contre les incendies qui doit notamment

traiter des questions disciplinaires des sapeurs-pompiers volontaires (art. 14

RALPDIENS). Ce transfert des tâches à une nouvelle entité, qui est chargée de

créer des règles de droit uniformes pour la région, impose la création d’une

corporation de droit public (RDAF 2004 I 81, ch. 4.13, p. 100), dotée de la

personnalité morale que seule la loi peut conférer (cons. 2a ci-dessus).

L’utilisation d’une entité créée par le droit privé étant exclue dans la mesure

où il n’est pas possible de doter l’organisation d’un pouvoir réglementaire,

tel que le prévoit l’article 14 RALPDIENS (cons. 2a ci-dessus), le choix

de la création d’un syndicat intercommunal semble donc en principe s’imposer. Il s’agit, comme indiqué ci-dessus, d’un cas de

décentralisation coopérative. Cette solution répond au besoin de diminution du

nombre des partenaires impliqués et des structures décisionnelles et a pour

avantage de clarifier les relations avec les tiers : les communes qui composent

la corporation en sont les membres et expriment collectivement une volonté

corporative.

b) A la suite de l'adoption de la LPDIENS,

les 10 communes des Montagnes neuchâteloises (La Chaux-de-Fonds, la Sagne, Les

Planchettes, Brot-Plamboz, La Brévine, La Chaux-du-Milieu, Le

Cerneux-Péquignot, Le Locle, Les Brenets, Les Ponts-de-Martel) se sont

regroupées par une convention du 13 mai 2015 (Convention de regroupement, en

région de secours et de défense contre les incendies et les éléments naturels,

des montagnes neuchâteloises, ci-après : la convention). Le législatif de

chaque commune a ratifié cette convention, qui a été approuvée par le Conseil

d’Etat le 24 août 2016. L’article premier

de la convention précise que "Les communes signataires se regroupent en

une région de défense incendie et de secours des montagnes neuchâteloises".

La RDISMN constitue donc l’une des quatre régions de

défense et de secours, soit le regroupement des sapeurs-pompiers volontaires sous une même "autorité politique et de

commandement" (art. 2 let. d LPDIENS). On ne peut pas déduire de la

convention que la RDISMN a été constituée en un syndicat intercommunal doté de

la personnalité juridique de droit public. Cette région n’a au demeurant pas

été instituée en application des règles des articles 66 ss LCo. Les rapports du Conseil communal de La

Chaux-de-Fonds (du 08.07.2015) et du Locle (du 16.09.2015) ne prévoient pas

l’attribution des tâches découlant de la LPDIENS à un nouveau sujet de droit. A

teneur des articles 2 let. a et 3 de la convention, les communes signataires

ont "délégué" leurs compétences législatives (art. 3 al. 3 de la convention)

et exécutives (art. 3 al. 1 de la convention) à un seul organe, à savoir

le Comité directeur des montagnes neuchâteloises (art. 2 let. a de la

convention). Elles ont institué par ailleurs une commission des

sapeurs-pompiers volontaires (art. 2 let. b de la convention), chargé

d’organiser le corps des sapeurs-pompiers volontaires (art. 4 al. 1 de la

convention). Aux termes de l’article 2 de la convention, le Comité directeur

est "l’autorité supérieure" de la région de défense et de secours.

Dans le cadre de la délégation législative découlant de la convention, le

comité a édicté un règlement le 15 décembre 2015 (ci-après : règlement de la

RDISMN). En vertu des articles 23 et 24 du règlement de la RDISMN, le comité

directeur statue, sur recours, contre les décisions d’exclusion du corps de

sapeurs-pompiers prononcées par le commandant de la RDISMN (art. 23 et 24 du

règlement de la RDISMN).

4.

En l’occurrence, le recours a été déposé par le

Comité directeur de la région de défense incendie et de secours des montagnes

neuchâteloises. Le recourant, en tant qu’"autorité

supérieure" de la RDISMN, mais également de recours par une disposition

qu’il a lui-même édictée, n’a pas la personnalité juridique. Quand bien même le

Comité directeur est décrit comme "l’autorité supérieure" de la

RDISMN par la convention, il ne constitue en réalité qu’un organe de l’autorité

intercommunale qu’est la RDISMN. Il ne se prévaut pas d’une disposition qui l’habiliterait à recourir contre les décisions prises en application de

la LPDIENS,

son règlement d’application ou le règlement de la RDISMN. Il ne peut donc pas en tant que tel ester en justice;

seule la collectivité (inter)communale le peut, agissant par son organe

habilité à la représenter (cons. 1c ci-dessus). Pour les raisons exposées

ci-dessus, rien ne permet à cet égard de se convaincre que la RDISMN, qui

présente une organisation et une structure sui generis, a la personnalité

juridique.

Pour ce motif, le recours

doit donc être déclaré irrecevable.

5.

a) On peut regretter que la RDISMN n’ait pas

pris la forme du syndicat intercommunal, solution qui aurait eu le mérite de

simplifier les relations avec les tiers, notamment en ce qui concerne la

qualité pour recourir. Cette forme de collaboration intercommunale ne constitue

certes pas la seule option offerte par la Cst. NE,

mais il s’agit toutefois de la seule forme fondée sur le droit public cantonal

qui est prévue par la LCo

et qui jouit expressément de la personnalité juridique (sur ce point, cf. cons.

3, en particulier 3a/bb). On rappellera que les autorités communales qui

souhaitent (ou doivent) collaborer entre elles doivent à tout le moins se

laisser guider par les principes fondamentaux du droit, en particulier ceux qui

sont expressément prévus à l’article 92 al. 3 Cst. NE.

La délégation des compétences tant législative qu’exécutive au comité directeur

– qui s’est également octroyé la compétence de statuer sur recours – ne se

concilie à cet égard guère avec le principe de la séparation des pouvoirs (art.

95.

Cst. NE) et le respect des procédures démocratiques qui devraient présider

dans le cadre de la collaboration intercommunale (art. 92 al. 3 Cst. NE). De

même, on ignore si le règlement de la RDISMN, qui constitue un règlement

(inter)communal, a été approuvé par le Conseil d’Etat (art. 8 LCo). C’est donc

dire que le système de gouvernance choisi par les 10 communes des montagnes

neuchâteloises présente en l’état des lacunes sur le plan institutionnel.

L’approbation de la convention par le Conseil d’Etat, le 24 août 2016, n’y

change rien.

b) Vu l’issue du recours,

on peut laisser ouverte la question de savoir si le Comité directeur peut être

une autorité de recours sur le plan intercommunal. On rappellera sur ce point

que tout acte administratif est régi par le principe de la

légalité et qu’il ne peut pas déroger à la loi, sauf si celle-ci le permet. Or,

selon la loi sur la procédure et la juridiction administratives neuchâteloise (LPJA),

une autorité communale ne peut être autorité de recours que si le droit fédéral

ou cantonal le prévoit (art. 30 al. 3). Le droit cantonal peut prévoir la

possibilité des communes d'instituer une voie de recours sur le plan communal.

A contrario, si le droit cantonal ne les y autorise pas, les communes ne

peuvent pas créer des organes de recours (Schaer, op. cit., ad. art. 30

al.3, p. 132-133). L’article 14 let. a RALPDIENS

prévoit certes que les règlements régionaux règlent "la procédure et les

voies de recours". Cette disposition sort néanmoins du cadre des

délégations législatives prévues par la LPDIENS

(art. 3, 5, 10, 13, 15, 42, 47 LPDIENS). L’article 43 LPDIENS

relatif à la procédure de recours ne donne d’ailleurs aucune possibilité de

prévoir une voie de droit (inter)communale. Il renvoie en outre à la LPJA.

6.

Il est statué sans frais (art. 47 al. 2 LPJA).

Des dépens peuvent être alloués au tiers intéressé, représenté par un

mandataire professionnel, qui a conclu principalement à l’irrecevabilité du

recours.

L'état d'honoraires et frais produit par ce dernier (CHF 2'404.95, 7 h

25.

à CHF 280 par heure = CHF 2'030, CHF 203 de débours et CHF 171.95 de TVA à

7,7 %) peut être ratifié, dès lors qu’il n’excède pas l'activité que l'on

pouvait attendre en l'état d'un mandataire diligent et respectueux des intérêts

de son mandant.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Déclare le recours irrecevable.

2. Statue sans frais.

3. Alloue une indemnité de dépens de 2'404.95 francs à A.________, à la

charge de la Région de défense incendie et de secours des montagnes

neuchâteloises.

Neuchâtel, le 22 janvier

2020