Naturalisation. Degré d’intégration attendue d’un candidat à la naturalisation. Mesure de la prise en considération de capacités intellectuelles réduites dans l’examen de l’intégration.

Faits

A.

Les époux A.X.________, né en 1970, et B.X.________

née en 1979, tous deux de nationalité kosovare, sont arrivés en Suisse en tant

que requérants d’asile le 18 décembre 1997 et résident depuis lors dans le

canton de Neuchâtel au bénéfice d’une admission provisoire (Livret F).

Au mois de décembre 2017, chacun des prénommés a déposé une « demande

de naturalisation suisse et neuchâteloise ».

Instruisant ces demandes, le Service de la cohésion multiculturelle a rendu

deux rapports de naturalisation, le 10 septembre 2018 (épouse) et le 10

octobre 2018 (époux), sur la base, notamment, d’un entretien avec ceux-ci le 21

août 2018, qui a fait l’objet d’un rapport du 10 octobre 2018, duquel il est en

particulier ressorti que l’épouse n’avait pas de connaissance suffisante du

français (expression et compréhension), ce qui s’expliquait par son

analphabétisme.

Le 10 décembre 2018, se fondant sur le dossier constitué, le Conseil

communal de Z.________ (ci-après : le conseil communal) a préavisé négativement

les demandes de naturalisation des époux X.________, « en raison de

l’intégration très largement insuffisante de [l’]épouse ». Invité par

le Service de la justice – Naturalisation (ci-après : le service) à se

déterminer sur le préavis négatif de la Commune de Z.________, le mandataire

des intéressés a précisé que les difficultés d’intégration de sa cliente

étaient dues aux sévères problèmes psychiques et de déficience intellectuelle

dont celle-ci souffre selon son psychiatre traitant (rapport du Dr C.________

du 14.02.2019), qu’il convenait par conséquent d’en tenir compte dans l’examen

de sa demande et qu’il serait par ailleurs choquant que son client, qui remplit

les conditions d’intégration, en soit pénalisé (courrier du 26.02.2019).

Retenant qu’en dépit de la situation, l’autorisation fédérale de naturalisation

pourrait tout de même être accordée, le service a informé les époux X.________,

le 18 mars 2019 qu’il transmettait leur dossier au Secrétariat d’Etat aux

migrations (ci-après : SEM) avec un préavis cantonal favorable. Le SEM ayant autorisé, le 25 juin

2019, les époux X.________ à se faire naturaliser dans le canton de Neuchâtel,

ceux-ci ont sollicité la naturalisation neuchâteloise dans la Commune de

Z.________ le 30 juillet 2019.

Après avoir été auditionnés par la Commission de naturalisation de la

Commune de Z.________, qui a rendu un préavis négatif (procès-verbal du

11.09.2019), B.X.________ et A.X.________ ont été informés par le conseil

communal que celui-ci entendait leur refuser la naturalisation communale vu

notamment l’absence d’éléments attestant une réelle volonté d’intégration et

une prise de conscience de ce que représente l’acquisition de la nationalité

suisse, ainsi que le niveau de français clairement insuffisant de l’épouse.

Exerçant leur droit d’être entendu, les prénommés ont fait valoir que l’époux remplit

les conditions d’intégration à mesure qu’il parle couramment le français et

qu’il travaille et que la situation de l’épouse doit être appréciée en tenant

compte de son handicap.

Par décision du 21 février 2020, le conseil communal leur a refusé la naturalisation.

En substance, il a retenu que l’époux n’avait pas rendu crédible sa volonté de

s’intégrer en Suisse, que son audition avait démontré qu’il n’en connaissait

pas le système politique, ayant été incapable de citer un Conseiller fédéral ou

un Conseiller d’Etat neuchâtelois ou encore une votation qui l’aurait marqué,

ajoutant que le fait de ne pas avoir de dettes, de payer régulièrement ses

impôts et de ne présenter aucun danger ne prouvait pas une intégration réussie.

Concernant l’épouse, le conseil communal a relevé que le seul fait que ses

capacités intellectuelles sont restreintes ne saurait lui donner un droit à la

naturalisation et qu’une volonté, même minime, d’intégration, laquelle fait

clairement défaut, peut être attendue de sa part.

B.

A.X.________ et B.X.________ forment recours

auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal à l’encontre de cette

décision en concluant, sous suite de dépens, à son annulation et au renvoi de

la cause au conseil communal pour nouvelle décision leur accordant la

naturalisation, subsidiairement, pour instruction complémentaire et nouvelle

décision. En substance, ils font valoir que l’époux remplit les conditions

d’une intégration réussie dès lors qu’il a un emploi fixe, est financièrement

indépendant, n’a pas de dettes, parle le français, se comporte correctement et

mène une vie sociale et qu’on ne saurait lui tenir rigueur de ne pas connaître

le fonctionnement de la vie politique suisse étant donné qu’il a un permis F.

Concernant l’épouse, ils reprochent à l’intimé de ne pas avoir pris en

considération ses graves problèmes psychiques ainsi que son analphabétisme et

son déficit intellectuel qui ne lui permettent pas de remplir la condition

d’intégration au sens de la législation applicable, ce qui ne saurait entraîner

pour elle une impossibilité permanente d’accéder à la naturalisation compte

tenu de la jurisprudence rendue dans des cas similaires.

C.

Le conseil communal n’a pas formulé

d’observations sur le recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

2.

a) Le 1er janvier 2018 est entrée en

vigueur la nouvelle loi sur la nationalité suisse du 20 juin 2014 (LN), qui a

entraîné l’abrogation de la loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l’acquisition

et la perte de la nationalité suisse (aLN) (art. 49 LN). En vertu de l’article

50.

LN (non-rétroactivité), l’acquisition et la perte de la nationalité suisse

sont régies par le droit en vigueur au moment où le fait déterminant s’est

produit (al. 1). Les demandes déposées avant l’entrée en vigueur de la présente

loi sont traitées conformément aux dispositions de l’ancien droit jusqu’à ce

qu’une décision soit rendue (al. 2).

b) Dans le canton de Neuchâtel, la loi sur le droit de cité

neuchâtelois du 7 novembre 1955 (aLDCN)

a également été abrogée par la loi sur le droit de cité neuchâtelois (LCDN), du

27.

mars 2017 (art. 49 LDCN),

entrée en vigueur le 1er janvier 2018. Selon l’article 48 LDCN, les

demandes déposées avant l’entrée en vigueur de cette loi restent soumises à

l’ancien droit.

c) En l’espèce, les demandes de naturalisation des recourants ont été

déposées au mois de décembre 2017 sous l'empire de l'ancien droit, de sorte que

la aLN, respectivement la aLCDN s'appliquent.

3.

a) Selon l'article 12

aLN, dans la procédure ordinaire de naturalisation, la nationalité suisse

s'acquiert par la naturalisation dans un canton et une commune (al. 1). La

naturalisation n'est valable que si une autorisation fédérale a été accordée

par l’office compétent (al. 2). Avant l'octroi de l'autorisation, on s'assurera

de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si

le requérant s'est intégré dans la communauté suisse (art. 14 let. a aLN); s'est accoutumé au mode de vie et

aux usages suisses (let. b); se conforme à l'ordre juridique suisse (let. c) et

ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d). On

attend en outre du candidat qu'il souscrive aux institutions démocratiques de

notre pays. Le non-respect d'obligations de droit civil (par exemple obligation

de payer des contributions d'entretien ou des pensions alimentaires) peut aussi

constituer une violation de la législation suisse. Du point de vue de la

systématique, l'article 14 aLN se rapporte à

l'autorisation fédérale; néanmoins cette disposition fixe les conditions

déterminantes pour l'aptitude à la naturalisation que les cantons et les

communes doivent prendre en considération. Ces conditions sont définies à titre

d'exigences minimales (art. 38 al. 2 Cst. féd.) à l'article 14 aLN. Les cantons sont ainsi libres de définir les

conditions de la naturalisation en tant qu'ils peuvent concrétiser les

exigences de domicile ou d'aptitude (ATF 139 I 169

cons. 6.3, JT 2014 I 44;138 I 305 cons.

1.4.3, JT 2013 I 53; 138 I 242 cons.

5.3, JT 2013 I 66).

b) En droit neuchâtelois, la procédure de naturalisation ordinaire est

réglée aux articles 10 à 28 aLDCN.

En vertu de l'article 11 aLDCN,

pour acquérir le droit de cité neuchâtelois, la personne qui le demande doit

établir qu'elle et ses enfants de plus de 16 ans inclus dans

l'autorisation fédérale ont des connaissances suffisantes de la langue

française (let. a) et qu'elle a résidé dans le canton pendant les trois ans

précédant la demande d'autorisation fédérale (let. b). Il n'y a pas de

compétence communale pour édicter des prescriptions relatives aux conditions de

naturalisation. Les communes sont ainsi liées tant par les critères énoncés à

l'article 14 let. a à d aLN que par ceux énoncés

à l'article 11 aLDCN.

Quand l'autorisation fédérale a été accordée, le département peut être saisi de

la demande de naturalisation neuchâteloise (art. 17 al. 1 aLDCN).

Le département complète au besoin le dossier, puis le transmet au conseil

communal, qui statue dans les trois mois, sur préavis de la commission

communale des naturalisations et des agrégations (art. 18 al. 1 aLDCN).

Le dossier est ensuite retourné au département, accompagné de la décision

communale (al. 2).

c) En matière de naturalisation, les autorités compétentes jouissent

d'un pouvoir d'appréciation étendu pour évaluer si les conditions sont

remplies, pouvoir que les autorités de recours doivent respecter, tout en

contrôlant librement la constatation des faits et l'application du droit

cantonal et fédéral (arrêt de la Cour de droit public du 11.09.2018 [CDP.2018.176]

cons. 2d et la référence citée). Celles-ci ne peuvent intervenir que si la

commune n'use pas correctement de son pouvoir d'appréciation, c'est-à-dire si

elle l'exerce en contradiction avec le sens et le but de la législation sur la

nationalité. La procédure de naturalisation ne se déroule en effet pas dans un

cadre dépourvu de toutes règles juridiques et l'autorité doit faire usage de

son pouvoir d'appréciation de manière conforme à ses devoirs en respectant les

dispositions procédurales pertinentes et rendre des décisions exemptes

d'arbitraire, de discrimination et d'inégalité de traitement (ATF 140 I 99

cons. 3.1, JT 2014 I 211). Cette liberté d'appréciation ne confère en effet ni

expressément ni implicitement un pouvoir discrétionnaire tel que les autorités

compétentes soient libres de refuser la naturalisation alors même que le

candidat, satisfaisant à toutes les conditions fixées sur les plans fédéral et

cantonal, serait intégré. A cet égard, le Tribunal fédéral a rappelé récemment

(ATF 146 I 49

cons. 4.4) que les autorités cantonales et communales ne pouvaient pas fonder

leur décision sur la base d’un seul critère, à moins qu’il ne soit de nature à

exclure à lui seul l’octroi de la nationalité (p. ex. une condamnation pénale

grave), mais qu’elles devaient procéder à une appréciation d’ensemble de tous

les aspects pertinents. Il a ajouté que des lacunes dans un domaine, pour

autant qu’elles ne soient pas déterminantes, pouvaient être compensées par

d’autres points forts.

4.

En l’espèce, le litige a trait à l’intégration

des recourants et à leur accoutumance au mode de vie et aux usages suisses

(art. 14 let. a et b aLN).

a) De manière générale, l’intégration doit être comprise comme un

processus de rapprochement réciproque entre la population indigène et la

population étrangère, qui présuppose tant la disposition de l’étranger à

s’intégrer – sans pour autant abandonner son identité et sa nationalité d’origine

– que la volonté des Suisses d’être ouverts à cette intégration. L’étranger

doit ainsi participer à la vie économique, sociale et culturelle, ce qui

requiert de sa part l’apprentissage et la maîtrise de la langue au lieu du

domicile et implique aussi une connaissance suffisante des usages et des

coutumes suisses. Une intégration réussie se traduit non seulement par une

bonne réputation et l’aptitude à communiquer avec l’entourage, mais également

par la capacité de mener une vie autonome, par l’intérêt et la participation à

la vie publique et sociale (ATF 146 I 49

cons. 2.5). Toute forme de participation active à la vie sociale de la commune

ou de la région doit être prise en considération. L’ancrage social peut non

seulement s’exprimer par l’adhésion à des associations ou à des organisations

locales, mais aussi résulter d’une activité bénévole informelle ou d’une

participation active à des événements locaux ou régionaux (ATF 141 I 60

cons. 3.5 et les références citées). L’accoutumance au mode de vie en Suisse suppose,

outre la connaissance d'une des langues nationales, d’avoir des connaissances

de base des us et coutumes, de la géographie, de l’histoire et de la politique

suisses (ATF 146 I

49.

cons. 4.3). Pour pouvoir participer à la vie politique de la Suisse en

qualité de citoyen, des connaissances sur les fondements du système politique et

social suisse sont en effet nécessaires. Cela ne signifie toutefois en aucun

cas que le candidat à la naturalisation doive posséder des connaissances

approfondies sur l’histoire et les institutions suisses. Il n’est en effet pas

admissible d’attendre de celui-ci qu’il en sache plus que la moyenne suisse sur

l’histoire et la politique du pays (Sow/Mahon, Code annoté de droit des

migrations – Volume V : Loi sur la nationalité [LN], 2014, n. 27 ad art. 14). Les

connaissances linguistiques, les connaissances du pays et de son système

politique, ainsi que l'insertion dans ses conditions de vie doivent toutefois être

suffisamment développées pour que l'on puisse admettre que le candidat, après

qu'il aura obtenu la nationalité, pourra user de manière adéquate de son statut

et, en particulier, des droits de participation au processus politique qui lui

sont liés (arrêt du TF du 07.05.2015

[1D_6/2014] cons. 2 ; arrêt de la Ie Cour administrative du

Tribunal cantonal fribourgeois du 15.10.2020 [601 2018 298] ; arrêt de la Cour

de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois du 13.07.2020

[GE.2019.0226] cons. 5a).

b) Conformément à l'article 8 al. 2 Cst. féd., nul ne doit subir de

discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de

son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses

convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience

corporelle, mentale ou psychique. Selon la jurisprudence (ATF 139 I 169

cons. 7.2.4 et 7.3.1, JT 2014 I 44, et les références citées), constitue une

discrimination contraire à cette disposition, le fait d’appliquer aux personnes

handicapées les mêmes conditions de naturalisation qu’aux personnes « en

bonne santé ». Sont concernées tant les personnes souffrant d’un

handicap physique, psychique ou mental, que celles ayant des difficultés

d’apprentissage en raison de leur âge ou connaissant d’autres déficiences

intellectuelles qui, pour ces raisons, ne sont guère en mesure de remplir les

conditions de la naturalisation. Leur situation doit par conséquent être prise

en considération de manière adéquate. A noter que cette jurisprudence a été

concrétisée dans la législation en vigueur (cf. art. 12 al. 2 LN).

5.

a) En l’espèce, pour

refuser la naturalisation au recourant, l’intimé a retenu que celui-ci ne

connaît pas le système politique suisse, ayant été incapable de citer le nom

d’un Conseiller fédéral ou d’un Conseiller d’Etat neuchâtelois, ainsi que d’une

votation qui l’aurait marqué, et justifiant son désintérêt par le fait que son

permis de séjour (F) l’empêchait de voter ; qu’il n’a pas répondu à la question

des commissaires relative à son appartenance à une association ou une société

locales, même si à lui seul ce critère n’est pas déterminant ; qu’aucune de ses

réponses aux commissaires ne démontre sa volonté de s’intégrer ; et que le fait

de ne pas avoir de dettes, de payer régulièrement ses impôts et de ne présenter

aucun danger pour la Suisse ne constitue pas la preuve d’une intégration

réussie. Pour refuser celle de la recourante, l’intimé a également retenu que

celle-ci ne démontre aucune volonté de s’intégrer, son monde se résumant à sa

maison et à ses enfants; qu’elle n’a aucune autonomie, dépendant pour tout de

son mari ; et que même si elle présente une déficience intellectuelle rendant

illusoire la maîtrise du français, qu’elle parle et comprend difficilement, on

peut néanmoins attendre d’elle qu’elle montre une volonté, même minime,

d’intégration.

b) Se prévalant d’un arrêt du Tribunal fédéral

du 23.04.2019 [2C_1017/2018], cons. 4.1) qui expose que « l’intégration

réussie d'un étranger qui est actif professionnellement en Suisse, dispose d'un

emploi fixe, a toujours été financièrement indépendant, se comporte

correctement et maîtrise la langue locale ne peut être niée qu'en la présence

de circonstances particulièrement sérieuses », les recourants font, à

tort, grief à l’intimé de s’être uniquement focalisé sur la question de savoir

s’ils étaient intégrés dans la vie politique, sociale et associative, sans

avoir pris en considération le fait que l’époux a un emploi fixe, qu’il est

ainsi indépendant financièrement, qu’il n’a aucune dette, qu’il parle

correctement le français et qu’il se comporte bien. D’une part, l’intégration

dont il est question dans l’arrêt invoqué était examinée sous l’angle de la

prolongation de l’autorisation de séjour (permis B) après dissolution de la

famille au sens de l’article 50 LEI et non pas dans le cadre d’une demande de

naturalisation. D’autre part, se prononçant sur l’intégration exigée pour

pouvoir se prévaloir du droit à une autorisation de séjour fondée sur l'article

8.

CEDH lorsque la durée du séjour correspond au délai pour obtenir la

naturalisation (dix ans), le Tribunal fédéral a considéré qu’un étranger

« doit faire montre de liens sociaux et professionnels spécialement

intenses avec la Suisse, notablement supérieurs à ceux qui résultent d'une

intégration ordinaire » (ATF 144 I 266 cons. 3.9; arrêt du TF du 24.04.2020 [2C_95/2020] cons. 6). Il est a fortiori parfaitement

légitime d’attendre d’un candidat à la naturalisation suisse qu’il fasse preuve

d’une intégration allant bien au-delà de celle exigée de l’étranger qui

souhaite poursuivre son séjour en Suisse après la dissolution de son mariage.

b/aa) Dès lors, en retenant que l’époux – dont

il n’est au demeurant pas contesté qu’il remplit les conditions d’une

intégration ordinaire – n’a pas démontré un minimum d’intérêt pour le pays dont

il requiert la nationalité et dans lequel il vit depuis vingt-trois ans,

l’intimé n’a pas fait un usage critiquable de son pouvoir d’appréciation. Outre

que le permis F, dont l’intéressé est titulaire, ne saurait justifier son

manque de curiosité pour la vie publique et politique suisse, le fait de ne pas

pouvoir voter – ce qui est la situation de tous les étrangers, notamment sur le

plan fédéral, indépendamment de leur titre de séjour – ne l’entravait nullement

dans l’apprentissage du fonctionnement des institutions suisses. Or, à l’instar

des lacunes importantes en matière de géographie et d’histoire de la Suisse, il

a été jugé que l’absence des connaissances civiques de base peut faire obstacle

à l’octroi de la naturalisation (cf. arrêt du TF du 12.02.2018

[1D_6/2017] cons.3.5), à

moins qu’elle ne soit compensée par des points positifs relevant d’autres

critères. Tel n’est pas le cas du recourant qui ne prétend d’ailleurs pas avoir

fait état, lors de son audition du 11 septembre 2019, de connaissances

géographiques, historiques, sociales ou culturelles à l’échelle de la Suisse,

du canton de Neuchâtel ou plus spécifiquement de la commune dans laquelle il

demande la naturalisation, dont il n’aurait pas été tenu compte par l’intimé

dans son appréciation. De même, il n’apporte aucun élément laissant penser

qu’il participerait d’une manière ou d’une autre activement à la vie sociale,

sportive ou culturelle de sa commune de domicile ou du canton, le seul fait de

pouvoir citer des fêtes régionales, telle que la Fête des Vendanges de

Neuchâtel, la Boudrysia ou la fête villageoise de Z.________, et d’y participer

passivement n’étant pas révélateur d’une intégration particulière. Au vu de ce

qui précède c’est dès lors sans arbitraire qu’au terme d’une appréciation

d’ensemble des critères entrant en ligne de compte, l’intimé est parvenu à la

conclusion que l’époux ne pouvait pas se prévaloir d’une intégration suffisante

pour se voir accorder la naturalisation convoitée.

b/bb) La situation de l’épouse n’est pas bien

différente. Certes, elle se prévaut de son illettrisme et de capacités

intellectuelles réduites pour expliquer ses difficultés d’apprentissage de la

langue française. Selon son psychiatre traitant, « malgré sa volonté et

malgré ses efforts », celle-ci serait inapte à apprendre le français

et on ne pourrait pas exiger d’elle « une meilleure intégration »

(rapport médicaux du Dr C.________ des 13.08.2018 et 14.02.2019). Excepté

une attestation de l’Office social de l’asile, du 28 avril 2010, selon laquelle

la recourante a suivi des cours de français et de culture générale durant la

période du 29 décembre 1997 au 29 mars 1998, on ne trouve toutefois aucune

preuve au dossier des efforts qu’elle aurait fournis, sans succès, depuis son

arrivée en Suisse, notamment pour apprendre le français. Cela étant, à supposer

qu’elle soit totalement incapable d’améliorer ses acquis qui, selon le Dr C.________,

lui permettraient déjà « un bon fonctionnement en ce qui concerne sa

vie quotidienne » (rapport médical du 13.08.2018) – son audition a

d’ailleurs prouvé que, dans une certaine mesure, elle comprend le français et

arrive à se faire comprendre de ses interlocuteurs – et que ses capacités

intellectuelles soient un frein à tout apprentissage quel qu’il soit, il n’est

en revanche pas prétendu qu’elle présenterait une maladie psychiatrique qui

rendrait totalement illusoire toute participation active, dans la mesure de ses

capacités, à une vie économique, sociale ou culturelle. D’ailleurs,

l’intéressée elle-même a déclaré souhaiter faire du sport ou trouver un

travail, c’est donc qu’elle n’est pas dépourvue de ressources personnelles. On

est dès lors en droit d’attendre de sa part qu’elle manifeste un minimum

d’intérêt pour le pays qui l’accueille et dont elle prétend la nationalité. Le refus de la naturalisation fondé sur son manque d'intégration dans

la communauté suisse et neuchâteloise n’apparaît dès lors pas arbitraire.

6.

Il suit de ce qui

précède que, mal fondé, le recours doit être rejeté et les frais mis à la

charge des recourants qui succombent (art. 47 al. 1 LPJA) et qui n’ont ainsi pas droit à des dépens (art. 48 al. 1 LPJA a contrario).

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge des recourants les frais de la cause par 880 francs,

montant compensé par leur avance.

3. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 24 février

2021

Art.

12 aLN

1. Dans

la procédure ordinaire de naturalisation, la nationalité suisse s’acquiert par

la naturalisation dans un canton et une commune.

2. La naturalisation

n’est valable que si une autorisation fédérale a été accordée par l’office

compétent (office)21.22

21 Office

fédéral des migrations.

22

Nouvelle teneur selon le ch. II 1 de l’annexe à la LF du 22 mars 2002 sur

l’adaptation des disp. du droit fédéral en matière d’organisation, en vigueur

depuis le 1er fév. 2003 (RO 2003 187; FF 2001 3657).

Art.

1426 aLN

Aptitude

Avant

l’octroi de l’autorisation, on s’assurera de l’aptitude du requérant à la

naturalisation. On examinera en particulier si le requérant:

a. s’est intégré dans

la communauté suisse;

b. s’est accoutumé au

mode de vie et aux usages suisses;

c. se conforme à

l’ordre juridique suisse; et,

d. ne compromet pas la

sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse.

26

Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 mars 1990, en vigueur depuis le

1er janv. 1992 (RO 1991 1034; FF 1987 III 285).