Fonction publique. Résiliation des rapports de service après une incapacité de travail de longue durée.

Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 27.05.2021

[8C_443/2020]

A.

X.________ a été engagé à titre provisoire par

l'Etat de Neuchâtel à partir du 14 mai 2001 en qualité de […] et nommé à ce

poste dès le 1er janvier 2003. Par la suite il est devenu adjoint au

chef du service Z._______, poste qui a été supprimé par décision du Conseil

d'Etat du 21 janvier 2019 résiliant les rapports de service au 31 juillet 2019 et

suite à laquelle l'intéressé a été nommé chef d’une des sections du service Z.________

avec effet au 1er août 2019. Il a été en incapacité totale de

travail dès le 2 septembre 2019. Le 27 septembre 2019, une procédure

d'avertissement a été initiée par le chef du Service Z.________. Invité à faire

valoir son droit d'être entendu à ce propos, l'intéressé a déposé divers

certificats médicaux d'incapacité de travail et fait valoir qu'il ne pouvait se

déterminer pour raisons de santé, soit impossibilité d'être confronté à sa

situation professionnelle. Le 3 mars 2020, le chef du Service des ressources

humaines de l'Etat de Neuchâtel (ci-après : SRH) lui a fait part de l’intention

de fin des rapports de service" motivée par une incapacité totale de

travailler dès le 2 septembre 2019. Le 16 mars 2020, le SRH l'a informé de la

réduction de son droit au traitement en raison d'un cumul, le 25 février 2020,

de 180 jours d'absence. Invité à faire valoir son droit d'être entendu suite à

l'intention de résiliation des rapports de service, le mandataire de X.________

a fait valoir notamment que son client ne pouvait se prononcer en renvoyant à

ses courriers y relatifs au Service Z.________.

Par décision du 23 mars 2020, le Conseil d'Etat a résilié les rapports

de service le liant à l'intéressé avec effet au 30 juin 2020 pour cause

d'incapacité de travail de 6 mois perturbant le bon fonctionnement du service

qui est particulièrement surchargé et connaît des difficultés.

B.

X.________ défère cette décision à la Cour de

droit public du Tribunal cantonal dont il demande principalement l'annulation

et subsidiairement le renvoi au Conseil d'Etat pour nouvelle décision, sous

suite de frais et dépens. Il fait valoir une violation de son droit d'être

entendu étant donné que ses motifs de santé l'empêchent de se déterminer sur

les intentions de son employeur et prétend qu'en cas d'incapacité de travail,

les rapports de service prennent fin deux ans après le début de celle-ci si

bien que son droit au salaire n'est pas écoulé, tout en précisant que l'intimé

ne saurait substituer son appréciation à celle de son médecin traitant et

aurait pu le faire examiner par un médecin qu'il aurait lui-même désigné.

C.

Dans ses observations, le Conseil d'Etat

conclut au rejet du recours. Il estime téméraire le grief de violation du droit

d'être entendu étant donné que l'intéressé a été invité à plusieurs reprises à

se déterminer tant dans le cadre de la procédure d'avertissement que de

résiliation des rapports de service et ajoute que les certificats médicaux

produits sont à apprécier avec circonspection et n'indiquent pas que le

recourant ne serait pas à même de se déterminer sur les conséquences de son

absence dans le cadre du bon fonctionnement du service, alors qu'il est

représenté par un mandataire professionnel. Il estime que la résiliation des

rapports de service fondée sur une longue absence pour des raisons de maladie

n'est pas un motif abusif et qu'il n'existe pas de droit à être rémunéré

pendant 720 jours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

2.

a) Le droit d'être entendu, déduit de l'article

29 al. 2 Cst. féd., est une garantie constitutionnelle de nature formelle dont

la violation doit en principe entraîner l'annulation de la décision attaquée

indépendamment des chances de succès au fond (ATF 141 V 495

cons. 2.2, 137 I

195 cons. 2.2, 135

Faits

I 279 cons. 2.6, 135 I 187 cons.

2.2). Il comprend, en particulier, le droit pour la personne concernée de

s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de

fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la

décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à

l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à

leur propos. Il s'agit de permettre à une partie de pouvoir mettre en évidence

son point de vue de manière efficace (ATF 142 III 48

cons. 4.1.1 et les arrêts cités). Le droit d’être entendu est à la fois une

institution servant à l'instruction de la cause et une faculté de la partie, en

rapport avec sa personne, de participer au prononcé de décisions qui lèsent sa

situation juridique (arrêt du TF du 19.07.2018

[8C_670/2017] cons. 7.2 et les arrêts cités). En matière de rapports de

travail de droit public, le droit d’être entendu implique que l'employé doit

connaître l'ensemble des faits qui lui sont reprochés et leurs conséquences

probables (arrêts du TF des 12.03.2012

[8C_866/2010] cons. 4.1.2 et 02.09.2009

[8C_158/2009] cons. 5.2 et 6.2, publié partiellement in : ATF 136 I 39).

b) Le recourant ne conteste pas que la possibilité lui a été donnée de

s'expliquer avant qu'une décision de résiliation des rapports de service ne

soit prise. C'est par ailleurs en vain que, se fondant sur les certificats

médicaux déposés, il allègue ne pas avoir été en mesure de se déterminer sur

les intentions de son employeur. En effet, le certificat médical du 13 mai 2020,

comme d'ailleurs les précédents, ne permet pas de conclure à une incapacité à

se déterminer. Le Dr A.________ atteste qu'il est contre-indiqué que le patient

soit confronté à nouveau à sa situation professionnelle et qu'il reprenne le

travail à son poste actuel en raison du risque de rechute. On ne saurait en

déduire que, représenté par un mandataire professionnel, le recourant ne pouvait

se déterminer sur l'intention de résiliation des rapports de service pour cause

d'incapacité de travail, ce que démontre d'ailleurs le recours déposé devant la

Cour de céans. Ce grief est dès lors mal fondé.

3.

a) Selon l’article 45 de la loi sur le statut

de fonction publique du 28 juin 1995 (LSt), si

des raisons d’inaptitude, de prestations insuffisantes, de manquements graves

ou répétés aux devoirs de service ou d’autres raisons graves ne permettent plus

la poursuite des rapports de service, l’autorité qui a nommé peut ordonner le

renvoi d’un titulaire de fonction publique. Aux termes de l’article 46 LSt,

lorsque les faits reprochés au titulaire de fonction publique dépendent de sa

volonté ou lorsque les exigences de la fonction ne sont pas remplies à

satisfaction, le chef de service doit en avertir par écrit l’intéressé après

l’avoir entendu et lui fixer un délai raisonnable pour s’améliorer.

L’avertissement préalable n’est toutefois pas indispensable lorsque de justes

motifs de renvoi sont fondés sur le seul intérêt du service (arrêt du TF du 22.08.2012

[8C_369/2012] cons. 4.2 et la référence citée). Dans de telles

circonstances, le renvoi peut être prononcé sans avertissement préalable. Il en

va de même lorsque, compte tenu de la fonction en cause, de la nature des faits

reprochés au titulaire et de la personnalité de celui-ci, on ne peut

raisonnablement s’attendre à ce que le comportement incriminé ou les

prestations insuffisantes s’améliorent, de manière à assurer durablement la

bonne marche du service (RJN

1997, p. 218 cons. 6b).

Les justes motifs de renvoi de fonctionnaires ou d‘employés de l’Etat

peuvent procéder de toutes circonstances qui, selon les règles de la bonne foi,

excluent la poursuite des rapports de service, même en l’absence de faute; de

toute nature, ils peuvent relever d’événements, de circonstances que

l’intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d’activités, de comportements ou

de situations qui lui sont imputables (cf. tout particulièrement: Hänni,

La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995, p. 421 ss;

Knapp, Précis de droit administratif, 1991, no 3155 ss, p. 645 ss nos

31778 ss, p. 648; Poledna, Disziplinarische und administrative

Entlassung von Beamten; von Sinn und Unsinn einer Unterscheidung, ZBl 1995, p.

49 ss). Les conditions justifiant une résiliation ne se déterminent pas de

façon abstraite ou générale, mais dépendent concrètement de la position et des responsabilités

de l’intéressé, de la nature et de la durée des rapports de travail ainsi que

du genre et de l’importance des griefs en cause (cf. par analogie avec le droit

privé Wyler, Droit du travail, 2006, p. 489 ss; Brühwiler,

Kommentar zum Einzelarbeitvertrag, 1996, p. 360-363 et les références; arrêts

du TF du 09.10.2006

[2P.149/2006] cons. 6.2 et du 31.08.2005

[2P.163/2005] cons. 5.1). Peuvent être considérées comme justes motifs

toutes les circonstances qui, d’après les règles de la bonne foi, font admettre

que l’autorité qui nomme ne peut plus continuer les rapports de service (cf.

par analogie art. 337 CO).

b) L'article 45 al. 2 LSt prévoit

qu'aucun renvoi ne peut être prononcé de façon abusive au sens de l'article 336

CO en raison des opinions religieuses, philosophiques ou politiques d'un

titulaire de fonction publique ou en raison de ses activités syndicales, dans

la mesure où elles n'entraînent pas une violation de ses obligations de

service. Selon l'article 336 al. 1 let. a CO, le congé est abusif lorsqu'il est

donné par une partie pour une raison inhérente à la personnalité de l'autre

partie, à moins que cette raison n'ait un lien avec le rapport de travail ou ne

porte sur un point essentiel un préjudice grave au travail dans l'entreprise.

La maladie est une raison inhérente à la personnalité au sens de la disposition

précitée. Toutefois, si elle porte atteinte à la capacité de travail, la

maladie n'est pas considérée comme une cause abusive de résiliation. Ainsi, la

résiliation des rapports de travail en raison d'une incapacité prolongée n'est

pas abusive, à moins notamment que l'incapacité trouve sa cause dans une

violation de ses obligations par l'employeur (arrêt du TF du 04.12.2015

[4A_437/2015] cons. 2.2.2 et les références citées). La résiliation du

contrat de travail d’un employé qui a été harcelé sera considérée comme abusive

lorsque le mobbing a provoqué chez le travailleur une baisse de rendement ou

une période de maladie dont l’employeur se prévaut lors de la résiliation

(arrêt du TF du 20.03.2006

[4C.320/2005] cons. 3.2; Dunand, Commentaire du contrat de travail,

2013, n°30 ad art. 336).

c) L’autorité de nomination dispose d’un large pouvoir d’appréciation

pour déterminer si des justes motifs de renvoi existent (ATF 118 Ib 164

cons. 4a, p. 166). L’existence d’un juste motif autorisant le renvoi, immédiat

ou non, n’a pas besoin d’être démontrée : il suffit que le licenciement se

situe dans les limites du pouvoir appréciateur de l’autorité et apparaisse, au

regard des prestations et du comportement de l’employé ainsi que des

circonstances personnelles et des exigences de service, comme une mesure

soutenable (ATF

108 Ib 209; JT 1983 I, p. 332-333; RJN

2007, p. 209 cons. 2b; 1998,

p. 207 cons. 3a; 1995, p. 147-8). Selon l’article 33 let. a et d LPJA, la

Cour de céans examine uniquement si l’autorité a abusé de son pouvoir

d’appréciation ou l’a excédé; elle n’est pas habilitée à contrôler

l’opportunité de la décision puisqu’aucun texte légal en matière de statut de

la fonction publique ne lui en donne la compétence (RJN

2007, p. 209 cons. 2b et la référence citée).

4.

En l'espèce, la résiliation des rapports de

service est fondée sur l'absence de longue durée du recourant pour des raisons

de maladie, celle-ci s'étendant à plus de 180 jours. Le Conseil d'Etat a

considéré que cette absence perturbait le bon fonctionnement du service. En

soi, de tels motifs fondés sur l'absence du recourant pour cause de maladie de

longue durée ne sont pas abusifs (ATF 123 III 246

cons. 5 et 107

Considérants

II 169), d'autant plus qu'il n'existe pas en droit neuchâtelois de période

de protection contre les congés en temps inopportun au sens de l'article 336c

CO pour les titulaires de fonction publique nommés (arrêt de la CDP du

26.07.2017

[CDP.2017.134] cons. 3 et la référence citée). En outre, l'intéressé

n'allègue pas que l'incapacité de travail trouverait sa cause dans une

violation des obligations de l'employeur. Enfin, il se prévaut à tort de

l'article 42 al. 1 LSt selon

lequel, en cas d'incapacité totale de travail, les rapports de service prennent

fin deux ans après le début de celle-ci. Cette disposition concerne le cas où

l'engagement prend fin automatiquement, de lege, à l'expiration d'un délai de

deux ans après le début d'une incapacité de travail, mais n'exclut pas une

résiliation antérieure des rapports de service entraînant la fin du droit au

traitement (art. 29 al. 5 du règlement concernant les traitements de la

fonction publique du 09.03.2005 [RTFP]).

Enfin, le Conseil d'Etat n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en

déduisant de la longue absence de son collaborateur qu'il ne pourrait pas

réintégrer son poste de travail dans un avenir proche et que la bonne marche du

service est menacée, le recourant occupant un poste de chef au sein du service

Le certificat médical du Dr A.________ du 13 mai 2020, outre qu'il n'est pas

motivé, atteste d'une reprise des activités professionnelles à court/moyen

terme à un poste adapté. Il ne permet dès lors pas de retenir que son patient

pourra réintégrer son poste de travail dans un avenir proche, ce d'autant plus

qu'il fait mention d'un poste adapté, indiquant ensuite que le poste de travail

actuel est contre-indiqué. Dans ces circonstances, et ne remettant pas en cause

l'incapacité de travail, on ne saurait reprocher à l'intimé de ne pas avoir

désigné un médecin pour examiner l'intéressé.

5.

Compte tenu de ce qui

précède, le recours est mal fondé. Selon la pratique en matière de litiges relatifs aux

rapports de service, il n'est pas perçu de frais lorsque la valeur litigieuse

n'excède pas 30'000 francs. Le recourant ayant conclu à la continuation des

rapports de travail, la valeur litigieuse porte sur plusieurs mois voire

plusieurs années de salaire (arrêt du TF du 13.05.2015 [8C_286/2014] cons. 1); elle dépasse donc largement 30'000

francs, de sorte qu'il y a lieu de percevoir des frais. Vu

le sort de la cause, ceux-ci doivent être mis à la charge du recourant qui

succombe (art. 47 LPJA),

lequel n'a en outre pas droit à une allocation de dépens (art. 48 LPJA a

contrario).

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Met à charge de X.________ les frais de la procédure.

3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 17 juin

2020