Contrôle des habitants. Obligation de renseigner.

Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 03.08.2021

[2C_10B.Y.44/2020]

Faits

A.

Par acte notarié du 10 janvier 2000, la Commune

de X.________ a constitué un droit de superficie sur les biens-fonds [11] et [22] du cadastre de X.________ en faveur

de A.Y. et B.Y.________, le superficiaire affectant la surface constituée en

droit de superficie à l'exploitation d'un camping avec piscine. Dès novembre

2017, la commune et les intéressés ont échangé des courriers, l'autorité

communale relevant qu'il était de notoriété publique que plusieurs personnes

résidaient de manière permanente dans le camping. Elle entendait par ailleurs

faire respecter l'article 3 de l'acte notarié selon lequel le superficiaire

veillera à ce que les constructions mobilières soient bien considérées comme

des constructions de vacances, toujours secondaires par rapport à l'habitation

principale du domicile des occupants du camping. Au début 2018, la commune a

proposé une entrevue avec les intéressés et les a sommés de fournir la liste

des locataires de parcelles (nom, prénom, adresse et numéro de parcelle) du

camping, dans le but de préparer la facturation 2017 relative à la taxe des

déchets pour les résidences secondaires. Les parties ont saisi le préposé

cantonal à la protection des données qui s'est prononcé par courriels des 6 et

24 juillet 2018. Il a dans un premier temps indiqué que la commune n'était en

droit d'obtenir que les données des personnes ayant séjourné plus de trois mois

ou qui avaient clairement annoncé vouloir établir leur domicile dans le

camping. Suite à des questions complémentaires du mandataire de la commune, il

a indiqué que la signature d'un contrat de bail de plus de trois mois lui paraissait

être un indice suffisant pour prévoir que le séjour serait supérieur à cette

durée et qu'ainsi la commune était en droit d'obtenir le nom, prénom et adresse

des personnes concernées 14 jours après la conclusion d'un contrat de bail. Les

époux Y.________ contestant cet avis, la préposée au contrôle des habitants de

la Commune de X.________ (ci-après : la préposée) leur a imparti, par décision

du 4 octobre 2018, un délai au 10 novembre 2018 pour lui communiquer la liste (nom,

prénom et adresse) des résidents bénéficiant d'un contrat de bail pour une

durée supérieure à trois mois pour les années 2017 et 2018 ainsi que pour les

années à venir et ce, 14 jours après la conclusion du contrat. Elle leur a par

ailleurs infligé une amende de 100 francs. Elle a considéré que la loi

concernant l'harmonisation des registres officiels de personnes et le contrôle

des habitants du 3 novembre 2009 (LHRCH) lui permettait d'exiger des

bailleurs l'obligation de communiquer gratuitement et immédiatement tous les

renseignements nécessaires relatifs aux personnes ayant conclu un contrat de

bail de longue durée pour une place de camping.

Saisi d'un recours contre ce prononcé, le Département de la justice, de

la sécurité et de la culture (ci-après : le département) l'a rejeté par

décision du 2 décembre 2019. Il a estimé que si la LHRCH prévoyait que les

demandes de renseignements à des tiers ne pouvaient viser que des personnes

déterminées, il en était ainsi parce que les bailleurs avaient l'obligation de

transmettre la liste de leurs locataires en relation avec la détermination et

l'introduction du numéro de logement à inscrire dans le registre des bâtiments

et du logement. Le fait que la loi ne prévoit pas des situations dans

lesquelles des personnes sont domiciliées, ou en séjour dans les habitations

qui n'ont pas de numéro de logement et dont l'identité n'a dès lors pas été

transmise au préalable, ne signifie pas que la préposée ne peut exiger la liste

des personnes ayant conclu un contrat de location de plus de trois mois afin de

permettre au contrôle des habitants d'identifier des personnes susceptibles

d'être domiciliées ou en séjour au camping. Il a ajouté que les recourants

n'avaient pas procédé par la voie prévue par la convention intercantonale

relative à la protection des données et à la transparence dans les cantons du

Jura et de Neuchâtel (CPDT-JUNE) pour contester l'avis du préposé.

B.

A.Y. et B.Y.________ interjettent recours

devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision précitée

du département en concluant à son annulation ainsi qu'à celle du conseil

communal, sous suite de frais et dépens. Ils estiment que l'autorité précédente

fonde à tort sa décision sur la LHRCH alors que sont applicables les lois sur

les établissements publics (LEP) et sur le tourisme (LTour) et que, selon ces

législations spéciales, l'obligation de contrôle des hôtes incombe aux

exploitants d'établissements et est instituée en faveur des autorités

cantonales exclusivement. Par ailleurs la collaboration prévue par la LHRCH ne

vise que les enquêtes concrètes visant des personnes déterminées. Enfin, la

transmission massive et systématique des données des hôtes du camping viole les

dispositions sur la protection des données.

C.

Le département conclut au rejet du recours dans

la mesure où il est recevable, sans formuler d'observations.

D.

Dans ses observations, la préposée conclut au

rejet du recours, sous suite de frais et dépens.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable (cf. notamment art. 38 LHRCH).

2.

Les recourants estiment que c'est à tort que la

décision entreprise ne tient pas compte d'autres législations cantonales, soit

notamment la législation sur les établissements publics. Or, la loi y relative

du 18 février 2014 (LEP) a pour

but de régler les conditions d'exploitation des établissements publics et les

manifestations publiques, de contribuer à la protection de la santé, de l'ordre

et de la tranquillité publics, de promouvoir la qualité de l'hôtellerie et de

la restauration et de contribuer au financement de l'offre touristique et de

prestations aux hôtes (art. 1). Si le règlement d'exécution des lois sur la

police du commerce et sur les établissements publics du 17 décembre 2014 (RELPComEP)

prévoit que les nom, prénom et date de naissance des hôtes doivent être

enregistrés et transmis chaque jour à la police (art. 23 al. 1), cela ne

signifie pas que lesdits hôtes ne sont pas soumis à la LHRCH s'ils

établissent leur domicile ou séjournent au-delà de trois mois dans une commune.

En effet, selon l'article 39 al. 1 de dite loi, toute personne physique qui

établit son domicile (art. 3) dans une commune ou y séjourne (art. 4)

au-delà de trois mois doit déclarer son arrivée au service communal (cf.

également art. 11 de la loi fédérale sur l'harmonisation des registres des

habitants et d'autres registres officiels de personnes du 23 juin 2006 [ci-après

: LHR]).

Quant à la loi sur l'appui au développement touristique (LTour), du

18.

février 2014, elle a pour but de favoriser l'économie touristique du

canton au niveau de la promotion, du développement, de l'accueil et de l'offre

touristiques (art. 1 al. 1). Si elle est effectivement applicable aux hôtes

d'un camping (art. 2 al. 4), elle n'a pas pour effet de soustraire ces derniers

à l'application de la LHRCH si les

conditions de l'article 39 précité sont remplies.

3.

a) La décision du 4 octobre 2018 de la préposée

se fonde sur les articles 39 et 48 LHRCH. Selon

cette dernière disposition, sur demande orale, écrite, par fax ou par courriel

du service communal, les employeurs pour leurs employés, les bailleurs et

gérants d’immeubles, pour les locataires qui habitent leurs immeubles, qui y

emménagent ou qui les quittent, ainsi que des fournisseurs d'énergie et d'eau

potable pour les prestations qu'ils fournissent ont l’obligation de lui

communiquer gratuitement et immédiatement tous les renseignements nécessaires

relatifs aux personnes tenues de s’annoncer (art. 41 et 52), si ces dernières

ne s’acquittent pas de leurs obligations. La même obligation incombe aux

établissements publics au bénéfice d’une autorisation permettant de loger des

hôtes, le contrôle de ces derniers, conformément à la législation en la

matière, étant réservé (al. 2).

Il n'est pas contesté en l'occurrence que le camping constitue un

établissement public au sens de cette disposition. Par ailleurs, il a été

démontré ci-dessus que la législation en la matière (notamment la LEP) ne fait

pas obstacle à l'application de la LHRCH.

Cette loi vise l'harmonisation des registres de personnes et l'échange

de données personnelles entre registres (let. a), et d'autre part à fixer les

règles nécessaires à la tenue du registre des habitants, c'est à dire le

registre de toutes les personnes établies ou en séjour dans une commune du

canton, conformément à la législation fédérale, et de fournir aux administrations

publiques les renseignements dont elles ont besoin sur ces personnes (let. b).

L'article 48 figure dans le chapitre relatif au contrôle des habitants et, plus

particulièrement, dans sa section 2 relative aux déclarations obligatoires qui

débute par l'article 39 précité. Il se réfère par ailleurs à l'article 41

relatif au lieu et à la forme de la déclaration qui doit être faite au service

communal et à l'article 52 qui concerne l'exécution par substitution, soit

permet à la personne préposée au contrôle des habitants, dans certains cas, de

procéder à l'inscription ou à la radiation d'une personne. Il ne fait nullement

mention de « personnes déterminées » mais de « personnes

tenues de s'annoncer » au sens des articles 41 et 52, si ces dernières

ne s'acquittent pas de leurs obligations.

b) Les recourants se fondent sur l'article 37 LHRCH à

interpréter en lien avec l'article 48 de dite loi pour conclure que la décision

entreprise ne repose sur aucune base légale et viole le principe de la

proportionnalité.

Dit article, qui figure au chapitre 3 de la loi relative au contrôle

des habitants et dans la section 1 relative à l'organisation, a pour titre :

« Attributions de la personne préposée au contrôle des habitants »

et énumère lesdites attributions en son alinéa 1. A l'alinéa 2, il stipule que

la personne préposée au contrôle des habitants peut exiger des administrations

cantonales et communales, ainsi que de tiers (art. 48), qu'ils lui fournissent

gratuitement les renseignements ou les informations qu'ils possèdent au sujet

d'une personne déterminée et qui lui sont nécessaires à la tenue du registre

(art. 43 et 53). L'article 43 relate le contenu de la déclaration

d'arrivée alors que l'article 53 prévoit que pour gérer les informations

relatives aux habitants, les communes tiennent à jour le registre.

L'article 37 renvoie à l'article 48 al. 1 de la loi qui ne vise a

priori pas des personnes déterminées. Quoi qu'il en soit, même s'il fallait

considérer que les articles 37 al. 2 et 48 al. 1 LHRCH prévoient

seulement une demande de renseignements relative à des personnes déterminées,

soit déjà identifiées par l'autorité, il y a lieu d'interpréter la loi pour

déterminer si la demande de renseignements à des tiers peut également viser des

personnes non déterminées au sens précité.

4.

a) La loi s'interprète en premier lieu selon sa

lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si

plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est

la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à

considérer, soit notamment les travaux préparatoires (interprétation

historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur

lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation

téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales

(interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode

d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le

sens véritable de la norme; il ne se fonde sur la compréhension littérale du

texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste.

L'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une lacune. Une

lacune authentique (ou proprement dite) suppose que le législateur s'est

abstenu de régler un point alors qu'il aurait dû le faire et qu'aucune solution

ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. En revanche, si le

législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui n'appelait

pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à un

silence qualifié. Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par

le fait que la loi offre certes une réponse mais que celle-ci est

insatisfaisante. D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune

proprement dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en

principe interdit, suivant la conception traditionnelle qui découle notamment

du principe de la séparation des pouvoirs, de corriger des silences qualifiés

et les lacunes improprement dites, à moins que le fait d'invoquer le sens

réputé déterminant de la norme ne soit constitutif d'un abus de droit, voire

d'une violation de la Constitution (ATF 142 IV 389

cons. 4.3.1 et les références citées).

b) On ne saurait considérer en l'occurrence qu'une interprétation

littérale amène à une solution claire puisque l'article 48 mentionne que les

renseignements peuvent concerner des personnes tenues de s'annoncer alors que

l'article 37 al. 2 se réfère à des personnes déterminées.

Il ressort du message du Conseil fédéral concernant l’harmonisation des

registres officiels des personnes (FF 2006 439) que la LHR a pour but de

réglementer l’harmonisation des registres cantonaux et communaux des habitants

visant à permettre aux statisticiens d’utiliser les données de ces registres et

des grands registres fédéraux de personnes pour établir les statistiques de la

population et pour moderniser le recensement de cette dernière. Elle règle les

aspects importants concernant l’assurance-qualité, telle que l’obligation

d’annonce, le principe de l’exhaustivité et la tenue des registres (p. 440). Il

est mentionné par ailleurs que la loi s’applique à tous les registres cantonaux

et communaux des habitants, lesquels joueront un rôle primordial lorsqu’on

établira des statistiques sur la base de registres (p. 469); que le principe

d'exhaustivité, d'exactitude et d'actualité des données s'applique à tous les

registres fédéraux, cantonaux et communaux des habitants (p. 470) et qu'afin de

palier au fait que certaines personnes ne remplissent pas l'obligation de

s'annoncer, est prévue, à titre subsidiaire, une obligation de renseigner pour

les bailleurs et gérants d'immeubles (p. 476). En vertu de l'article 6

LHR, le registre des habitants doit avoir un contenu minimal et cette

disposition contient une liste exhaustive des identificateurs et des caractères

qui doivent figurer pour chaque personne dans les registres des habitants.

Cette liste a pour but d'assurer la clarté et la transparence pour les services

chargés de tenir les registres. Doit y figurer notamment la commune

d'établissement ou de séjour (art. 6 let. p LHR). En sus des données

généralement déjà enregistrées dans les registres cantonaux et communaux des

habitants, ont été ajoutés le numéro d'assuré AVS, l'identificateur du bâtiment

et l'identificateur du logement, afin de pouvoir apparier les informations

provenant de divers registres (art. 6 let. a et c LHR). Selon l'article 12 al.

1.

LHR, les cantons édictent les dispositions nécessaires afin que les personnes

suivantes (employeurs, bailleurs et gérants d'immeuble et logeurs) communiquent

gratuitement aux services du contrôle des habitants qui en font la demande les

renseignements relatifs aux personnes tenues de s'annoncer. C'est sur la base

de ces nouvelles exigences du droit fédéral que le droit cantonal a été adapté.

Le rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui du projet de

loi du 26 août 2009 (Bulletin officiel des délibérations du Grand Conseil

2009-2010, tome 1, p. 1071) indique à propos de l'article 37 que, dans la

mesure où le préposé est appelé à statuer sur le domicile ou le séjour d'une

personne établie dans la commune (al. 1 let. h), il doit pouvoir obtenir

les renseignements nécessaires. L'article 37 al. 1 let. h prévoit en effet que la

personne préposée au contrôle des habitants statue, après avoir entendu les

personnes intéressées, sur les contestations découlant de l'application de la

présente loi, notamment sur celles portant sur le domicile ou le séjour. Il en

découle que lorsqu'elle demande des renseignements, la personne préposée le

fait en lien avec une personne déterminée qui lui a d'ores et déjà été

signalée. En effet, l'article 17 al. 1 de la loi prévoit que les

propriétaires-bailleurs sont tenus d'annoncer au service communal du contrôle

des habitants l'arrivée ou le départ de locataires, en indiquant les numéros

des bâtiments et des logements concernés, même en cas de déménagement au sein

du même bâtiment ou groupe de bâtiments, ainsi qu'en cas de réunion ou de

division de logements. Selon l'alinéa 2, l'article 48 al. 1 demeure réservé. Le

rapport précité (p. 1070 et 1072) mentionne qu'il convient de rappeler que,

selon l'article 5 LHR, les registres doivent contenir les données actuelles,

exactes et complètes par rapport à l'ensemble des personnes visées et qu'il

s'agit de la seule manière d'obtenir des bases statistiques fiables. Pour

atteindre véritablement cet objectif et respecter ces exigences, il est

fondamental de pouvoir compter sur le concours des propriétaires-bailleurs.

Il ressort dès lors clairement des travaux législatifs la volonté du

législateur de disposer d'un registre des habitants exact et exhaustif qui

permet des statistiques et recensements fiables de la population. Pour ce

faire, de nouvelles obligations sont imposées aux propriétaires-bailleurs (art.

17.

al. 1 LHRCH),

aux employeurs et aux fournisseurs d'énergie et d'eau potable (art. 48 al. 1 LHRCH), les

établissements publics au bénéfice d'une autorisation permettant de loger des

hôtes ne faisant pas exception (art. 48 al. 2 LHRCH).

Le fait que des emplacements des campings ne disposent pas de numéros

de maisons, les mobilhomes n'étant pas visés par l'Ordonnance sur le Registre

fédéral des bâtiments et des logements du 9 juin 2017 (ORegBL), a pour

conséquences que les préposés aux contrôles des habitants n'ont pas

connaissance de personnes qui pourraient être tenues de s'annoncer à la commune

en vertu de l'article 39 LHRCH, mais

l'interprétation historique et téléologique de la loi ne permet pas de

considérer que le législateur a voulu dispenser ces personnes de s'annoncer ni

qu'il a voulu les soustraire à l'obligation de renseignement de tiers.

Il existe dès lors une base légale suffisante qui permet à la préposée

de requérir des tenanciers du camping les prénom, nom et adresse des résidents

bénéficiant d'un contrat de bail à loyer pour une durée supérieure à trois

mois. Certes, il se peut que peu de résidents au bénéfice d'un tel contrat

soient concernés, soit aient établi leur domicile ou séjourné plus de trois

mois dans la commune. Toutefois, il y a lieu de permettre à la préposée

d'exécuter ses tâches, soit notamment de veiller à ce que toutes les personnes

concernées remplissent les obligations que leur impose la législation et de

procéder aux contrôles et enquêtes nécessaires, au besoin avec le concours de

la police (art. 37 al. 1 let. c). La liste des résidents requise lui

permettra de poursuivre son enquête afin de déterminer si certains résidents

sont soumis à la loi précitée et ne remplissent pas leurs obligations. Le

critère de la conclusion d'un contrat de plus de trois mois paraît être un

moyen adéquat au vu notamment du fait qu'un séjour de plus de trois mois dans

la commune exige une déclaration d'arrivée.

5.

Il n'appartient pas à la Cour de céans de se

prononcer sur la conformité d'une telle demande aux dispositions sur la

protection des données, la procédure prévue par la convention intercantonale

relative à la protection des données et à la transparence dans les cantons du

Jura et de Neuchâtel (CPDT-JUNE),

du 09.05.2012 n'ayant pas été poursuivie suite aux avis émis par le préposé à

la protection des données. Quoi qu'il en soit, les données ne pourront être

traitées que dans le but de déterminer si des locataires du camping ont leur

domicile ou leur séjour sur la Commune de X.________ au sens des articles 3 et

4.

LHRCH

(art. 18 al. 2 CPDT-JUNE).

6.

Selon l'article 56 LHRCH, les

infractions à la loi et à ses dispositions d'exécution sont punies d'une amende

d'un montant maximal de 10'000 francs (al. 1). Les recourants ayant refusé de

transmettre la liste requise, l'amende est fondée et le montant de 100 francs

résulte du chiffre 8.4 de l'arrêté du Procureur général de la République et

canton de Neuchâtel concernant les infractions pouvant être sanctionnées selon

un tarif.

7.

Pour l'ensemble de ces motifs, le recours est

rejeté. Les recourants qui succombent doivent être condamnés aux frais et

débours (art. 47 al. 1 LPJA) et ne

peuvent prétendre à des dépens (art. 48 al. 1 LPJA a

contrario). L'intimée ne peut par ailleurs pas prétendre à des dépens (Schaer,

Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p. 190), l'article 48 al. 1 LPJA ne

prévoyant l'octroi de dépens qu'à l'administré.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge des recourants solidairement les frais et débours de la

cause par 880 francs, montant compensé par leur avance.

3. Statue sans dépens.

Neuchâtel, le 10 novembre

2020