Aménagement du territoire. Critères régissant la prise en considération d’un couvert à voitures (ouvert) dans le calcul du taux d’occupation du sol.

Faits

A.

A.X.________ et B.X.________ ont déposé le 29

juillet 2016 une demande de permis de construire pour la démolition de deux

poulaillers et la construction d’une habitation familiale et d’un couvert à

voitures sur l’article 2491 du cadastre de Colombier (rue Basse 32), situé en

zone d’ordre contigu (ZOC). Mis à l’enquête publique du 26 août au 26 septembre

2016, ce projet a suscité les oppositions de A.Y.________ et B.Y.________, de A.A.________

et B.A.________, de A.B.________ et B.B.________, ainsi que de A.C.________ et

B.C.________, qui ont été maintenues après que les requérants ont déposé des

plans modifiés les 16 décembre 2016 et 17 février 2017. Par plusieurs décisions

du 21 juillet 2017, le Conseil communal de Milvignes (ci-après : le

conseil communal) a levé toutes les oppositions au projet de construction des

époux X.________, que le Service de l’aménagement du territoire (ci-après :

SAT) avait préavisé sous conditions favorablement le 22 mai 2017.

Saisi par tous les opposants d’un recours contre ces prononcés, le

Conseil d’Etat l’a rejeté, par décision du 11 décembre 2019. Il a en

particulier retenu que les sauts-de-loup et l’escalier extérieur ne devaient

pas être pris en compte pour fixer la distance de la construction aux limites

de propriété ni être comptés dans le taux d’occupation du sol, que les gabarits

avaient justement été calculés par rapport au terrain naturel selon les

dispositions du droit cantonal et qu’en ce qui concerne le couvert à voitures,

seule la surface située entre les piliers soutenant le toit devait entrer dans

le calcul du taux d’occupation du sol, à l’exclusion de la surface débordant

l’emplacement des piliers.

B.

A.Y.________ et B.Y.________, A.A.________ et

B.A.________, A.B.________ et B.B.________, ainsi que l’Hoirie C.________, par B.C.________

recourent devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision,

en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation, ainsi qu’à celle

de la sanction accordée aux requérants le 21 juillet 2017. En substance, ils

reprochent au Conseil d’Etat d’avoir considéré que les sauts-de-loup et

l’escalier extérieur ne devaient pas compter dans la détermination de la

distance du bâtiment à la limite de propriété ni dans celle du taux

d’occupation du sol en faisant application de l’Accord intercantonal

harmonisant la terminologie dans le domaine des constructions (AIHC), du 6

novembre 2012, alors que cet accord est entré en vigueur postérieurement au

dépôt de la demande d’autorisation de construire. Soutenant que ces ouvrages

sont des constructions à part entière qui dépassent la limite du terrain

naturel, par opposition à des constructions enterrées, ils maintiennent que

ceux-ci doivent être pris en compte tant dans le calcul de la distance que dans

celui du taux d’occupation du sol. Ils contestent également la manière dont a

été prise en compte la surface du couvert à voitures dans ce calcul. Enfin, ils

font valoir que les gabarits doivent être appliqués conformément au droit

communal qui doit être considéré comme une lex specialis par rapport au

principe général en la matière fixé par le droit cantonal.

C.

Le Conseil d’Etat conclut au rejet du recours

sans formuler d’observations. Dans les siennes, la Commune de Milvignes conclut

au rejet du recours sous suite de frais. Quant à A.X.________ et B.X.________, ils

concluent également, dans les leurs, au rejet du recours, sous suite de frais

et dépens.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

2.

a) Par arrêté du 14 décembre 2016, le Conseil d’Etat

a promulgué la loi adaptant la législation cantonale à l’accord intercantonal

harmonisant la terminologie dans le domaine des constructions (AIHC),

du 6 novembre 2012 et fixé son entrée en vigueur avec effet au 1er

janvier 2017, soit postérieurement au dépôt de la demande de permis de

construire litigieuse. Les dispositions de la loi cantonale sur l’aménagement

du territoire (LCAT),

ainsi que celles de la loi sur les constructions (LConstr.)

du 25 mars 1996 dans leur teneur en vigueur au 31 décembre 2016 restent donc

applicables à la présente cause.

3.

Il est admis par toutes les parties que tant

les sauts-de-loup, que l’escalier extérieur, que le couvert à voitures sont des

aménagements soumis à autorisation de construire au sens des articles 22 LAT et

2.

LConstr.

On ne peut toutefois pas en déduire que toutes les constructions soumises à

autorisation selon ces dispositions doivent respecter la distance aux limites

de propriété, respectivement entrer dans le calcul du taux d’occupation du sol.

Les cantons restent en effet libres de préciser pour quels bâtiments et

installations ces prescriptions s’appliquent sans être liés par la notion de

bâtiment du droit fédéral (arrêt du TF du 24.03.2005

[1A.29/2005] cons. 3.4).

a) La distance entre les bâtiments est fixée en fonction de leur

hauteur, par le biais des gabarits, de façon à assurer à chacun l'espace, l'ensoleillement

et la lumière nécessaires (art. 18 RELCAT).

Le gabarit est un plan dont la trace est au sol (art. 19 al. 1 RELCAT) et son degré

est déterminé par son inclinaison par rapport à l'horizontale, à partir d'une

limite de propriété, d'un alignement ou de l'axe d'une rue (art. 19 al. 2 RELCAT). La trace du

gabarit est en principe représentée par son intersection avec le terrain

naturel (art. 19 al. 3 RELCAT).

Les gabarits sont applicables aux bâtiments, qu'ils soient ou non habitables,

ainsi qu'aux murs de soutènement (art. 20 RELCAT).

En l'absence de dispositions communales, les gabarits s'appliquent pour chaque

façade en fonction des points cardinaux (art. 25 al.1 RELCAT). Les gabarits

s’appliquent perpendiculairement aux façades (art. 25 al. 2 RELCAT).

Aux termes de ces dispositions, dépourvues d’ambiguïté, auxquelles le règlement

d’aménagement de Colombier (RA) ne déroge pas – et sans qu’il soit nécessaire

de s’inspirer de l’AIHC, qui définit la distance à la limite comme la « distance entre la projection du pied de façade

et la limite de la parcelle »

(art. 7.1) –, il est défendable d’en conclure que des

constructions dépourvues de façade, telle que des sauts-de-loup (ouvertures

installées au sol pour permettre à la lumière naturelle d'éclairer une partie

du sous-sol) ou des escaliers extérieurs ouverts, n’entrent pas dans le calcul

de la distance. C’est d’ailleurs dans ce sens que le Tribunal fédéral a jugé

lorsqu’il a été appelé à statuer sur l’interprétation d’une disposition de la

loi valaisanne sur les constructions excluant du calcul de la distance à la

limite les parties de construction dépassant la façade de moins de 1.50 mètre.

A cette occasion, il n’a pas jugé contraire à l’article 9 Cst. féd. de n’exiger

le respect des distances à la limite qu’à l’égard des constructions qui

présentent une façade, ce qui n’était pas le cas d’escaliers extérieurs à l’air

libre ni d’un saut-de-loup (arrêt du TF du 04.11.2015

[1C_359/2015] cons. 3.3 et la référence citée). Sur ce point, le

recours est ainsi mal fondé.

S’agissant

des gabarits, les recourants prétendent qu’ils sont mal tracés et qu’ils tombent

en réalité sur les fonds voisins puisqu’ils doivent être appliqués « au

plan inférieur des locaux habitables », le rez habitable du projet se

trouvant partiellement sous le niveau du sol naturel. Ce faisant, ils

requièrent l’application, à titre de lex specialis, de l’article 2. 02

du règlement sur les constructions de Colombier du 13 mai 1992 (ci-après : RC).

Selon l’alinéa 2 de cette disposition, « lorsque les locaux habitables

seront aménagés, partiellement ou totalement, en dessous du niveau du sol

naturel, les gabarits doivent être appliqués au plan inférieur des locaux

habitables (cf. art. 100 de la LConstr) ». Etant donné que la LConstr

du 25 mars 1996 ne contient aucun article 100, l’article 2. 02 al. 2 RC fait

nécessairement référence à l’article 100 de la loi sur les constructions du 12

février 1957 (RLN II 638), laquelle a été abrogée le 1er janvier

1997, de sorte que, pour ce motif déjà, les recourants ne peuvent rien tirer en

leur faveur de la disposition communale qu’ils invoquent qui ne trouve plus

d’assise dans le droit cantonal en vigueur. On ajoutera que, en matière de

gabarits, jusqu’au 31 décembre 2016, la réserve en faveur des plans

d’affectation communaux ne portait que sur la direction générale applicable

(art. 34 RELCAT)

et sur les degrés (art. 35 RELCAT);

la référence au « terrain naturel » s’agissant de la trace du

gabarit ne connaissait que des exceptions prévues par le droit cantonal (cf.

art. 19 al. 3 RELCAT),

qui sont d’ailleurs sans pertinence dans le cas d’espèce. Sur ce point

également, le recours n’est pas fondé.

b) Le coefficient

d'occupation du sol constitue une règle de première importance visant notamment

à préserver des espaces vierges de construction pour l'aération et l'ensoleillement

des bâtiments; il assure le maintien d'espaces verts réservés à la détente et

contribue à la création d'un milieu bâti agréable pour l'habitat. Il a pour but

essentiel de limiter la densité des habitations sur chaque parcelle en fixant

une surface bâtie maximale du bâtiment. Il constitue dès lors un instrument

juridique propre à sauvegarder le caractère d'un tissu bâti (Marti, Distances,

coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, Lausanne, 1988,

p. 151). Le coefficient d'occupation du sol peut être défini comme le rapport

numérique entre la surface brute du plus grand plan d'étage d'un bâtiment et la

superficie totale du bien-fonds qui le supporte (Marti, op. cit., p. 154).

En droit neuchâtelois, le taux d’occupation du sol est le rapport entre l'emprise au sol des bâtiments et la surface

constructible d'un bien-fonds (art. 14 al. 1 RELCAT),

qui correspond à sa surface sise en zone d'urbanisation (art. 13 al. 1 RELCAT).

Le taux d'occupation du sol est exprimé en pour-cent (art. 14 al. 2 RELCAT). Dans le secteur en cause dans le cas

particulier, il n’est pas contesté que le taux d’occupation du sol est fixé à

25.

%. L'article 14 al. 3 RELCAT

prévoit en outre que les garages et locaux enterrés (trois

faces et toiture sous terre) n'entrent pas dans le calcul du taux d'occupation

du sol. A cet égard, selon les directives élaborées en 2004 par le SAT, est un

local enterré, une construction dont la moitié du volume au minimum se trouve

sous la limite du terrain naturel, sa face arrière devant être au surplus

totalement en-dessous de celui-ci. L’article 14 al. 3 RELCAT

doit être interprété à la lumière du but qu'il poursuit, des principes sur

lesquels il repose et des intérêts qu'il vise à protéger. Or, le coefficient

maximum d'occupation du sol est une norme de police des constructions

contribuant à la création d'un milieu agréable pour l'habitat en sauvegardant

le caractère d'un tissu bâti par le biais de la limitation de la densité des

habitations de chaque parcelle. De ce point de vue, il est juste que les locaux

souterrains ne soient pas pris en compte dans le calcul de cet indice

puisqu'ils n'ont, par nature, pas d'impact sur la densité d'une parcelle. Il

serait cependant excessif de retenir que seuls les garages et les locaux

entièrement enterrés ou ceux dont toutes les façades à l'exception de celle où

se situe l'accès sont entièrement enterrées peuvent être exemptés. A cet égard,

les directives du SAT retiennent qu'un local ou un garage dont la moitié du

volume au minimum se situe en-dessous du terrain naturel doit déjà être

considéré comme enterré selon l'article 14 al. 3 RELCAT.

La Cour de céans s’étant déjà prononcée sur cette interprétation, a admis

qu’elle était conforme au but et à l'esprit de la norme (RJN

2019, p. 639 cons. 3b/bb et la référence citée).

aa) Il ressort des plans que le projet de construction des époux X.________

comporte un sous-sol, dont le volume sera entièrement situé sous le terrain

naturel et dont les différents espaces (cave, buanderie, chauffage, disponible

et dégagement) bénéficieront de la lumière du jour par la création de six

sauts-de-loup fermés par des grilles (60 cm/80 cm) affleurant le « terrain

futur », lui-même aménagé à une cote inférieure au terrain naturel.

Dans ces circonstances, c’est à bon droit que les autorités précédentes ont

exclu du taux d’occupation du sol la surface occupée par la fermeture de ces

six sauts-de-loup.

bb) Les plans font également apparaître que des escaliers accolés en

façade est seront créés, permettant l’accès au sous-sol depuis l’extérieur de

l’habitation. Tant le volume des escaliers que son garde-corps d’une hauteur de

100.

cm se situeront au-dessous du terrain naturel, de sorte que, à l’instar des

sauts-de-loup, c’est à juste titre que la surface occupée par ces escaliers n’a

pas été comptée dans le taux d’occupation du sol.

cc) Le projet de construction litigieux prévoit également la création

d’un couvert à voitures pouvant accueillir deux véhicules. Arguant que la

position des piliers soutenant le couvert ne jouerait aucun rôle dans le calcul

du taux d’occupation au sol, les recourants contestent que seule la surface au

sol comprise entre les piliers du couvert litigieux (7.91 m2 [4.98 m

x 1.59 m]) soit prise en compte, au lieu de celle du couvert lui-même qui,

selon les plans (notamment celui du rez-de-chaussée), a une surface de 26.40 m2

(recte 25.99 m2 [4.98 m x 5.22 m). Tant la commune que le

Conseil d’Etat ont considéré, en s’inspirant des principes figurant dans les

directives du SAT relatives à sa pratique en matière de calcul du taux

d’occupation du sol s’appliquant aux balcons d’un bâtiment que, dans la mesure

où la largeur du couvert qui se prolonge au-delà des piliers (1.815 m) est

inférieure à 2.50 m, elle ne doit pas être prise en considération dans le

calcul du taux d’occupation du sol. Avec les recourants, il faut bien admettre

qu’on ne saurait traiter de la même manière la surface d’un balcon attaché en

façade d’un bâtiment et la surface d’un couvert à voitures soutenu par quatre

piliers, soit une construction à part entière. Même si le couvert litigieux est

ouvert aux quatre vents, il paraît plus conforme au droit de lui appliquer,

s’agissant du calcul du taux d’occupation du sol, les principes régissant les

avant-toits d’un bâtiment. A cet égard, il n’est pas contesté que,

initialement, le projet mis à l’enquête prévoyait que le couvert à voitures

d’une surface de 25.99 m2 (5.22 m sur 4.98 m) était soutenu par

quatre piliers en bois situés aux quatre extrémités de la toiture en bois.

Modifiant les plans dans le cadre de la procédure d’opposition, l’architecte

des requérants a déplacé les piliers en est et en ouest à l’intérieur du

couvert, ramenant la surface entre les piliers à 7.90 m2 (recte 7.91

m2 [1.59 m sur 4.98 m]). L’emprise au sol d’une construction

correspondant à l’aire située entre ses murs extérieurs, le débord de la

toiture, soit la surface de celle-ci qui dépasse la façade, n’est, en principe,

pas pris en compte dans le calcul du taux d’utilisation du sol; il doit

toutefois demeurer proportionné au bâtiment et ne pas s’apparenter à une

prolongation artificielle de la toiture aux fins de couvrir les espaces au sol,

ce qui constituerait une extension de la surface construite (RDAF 1986, p. 50).

Au cas particulier, il faut retenir qu’en réduisant la surface entre les

piliers à 7.91 m2 tout en conservant un couvert d’une surface de

25.99

m2, l’architecte des requérants a créé deux .nbsp;avant-toits »

plats en « façade » sud et nord du couvert, dont les dimensions

(2 x 1.815 m sur 4.98 m = 18.07 m2) paraissent disproportionnées par

rapport à l’emprise au sol de la construction (7.91 m2). A eux

seuls, les « deux avant-toits » représentent en effet

quasiment les trois quarts de la surface de la toiture du couvert, constituant

ainsi une extension de la surface construite. On ne saurait dès lors les

exclure du calcul du taux d’occupation du sol. Dans la mesure où la prise en

considération de la totalité du couvert à voitures (25.99 m2) dans

ce taux porte celui-ci à 28.21 % (132.30 m2 [habitation] + 25.99 m2

[couvert à voitures] = 158.29 m2 x 100 /561 m2 [surface

déterminante du bien-fonds 2491]), soit au-delà du taux d’occupation admis dans

le secteur en cause (25 %), le projet des requérants n’est, en l’état, pas

conforme au droit et ne peut être autorisé.

4.

Bien fondé, le recours doit ainsi être admis et

la décision du Conseil d’Etat du 11 décembre 2019, ainsi que les décisions du

conseil communal du 21 juillet 2017, y compris la décision de sanction, doivent

être annulées.

Obtenant gain de cause, les recourants, d’une part, ne supporteront pas

les frais de la procédure, qui seront mis à la charge de A.X.________ et

B.X.________ qui concluaient au rejet du recours et, d’autre part, peuvent

prétendre à l’octroi d’une indemnité de dépens à charge des prénommés. En

l’absence d’un état des honoraires et des frais (art. 64 al. 1 LTFrais par

renvoi de l’art. 67 LTFrais), la

Cour de céans fixera les dépens sur la base du dossier (art. 64 al. 2 TFrais

par renvoi de l’art. 67 LTFrais).

Tout bien considéré, singulièrement le fait que le mandataire représentait déjà

les recourants dans la procédure de recours devant le Conseil d’Etat et que son

présent recours est très largement inspiré du précédent, les dépens peuvent

être équitablement fixés à 1’700 francs, frais et TVA compris (correspondant à

une activité de 5 h au tarif horaire de CHF 280).

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Admet le recours.

2. Annule la décision querellée du Conseil d’Etat, ainsi que les décisions

rendues le 21 juillet 2017 par le Conseil communal de Milvignes dans cette

cause.

3. Met à la charge de A.X.________ et B.X.________ les frais de la

présente procédure par 1'320 francs, et ordonne la restitution aux recourants

de leur avance de frais.

4. Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 1'700 francs à la

charge de A.X.________ et B.X.________.

Neuchâtel, le 30 avril

2021