Recours contre une décision de refus de restitution de l’effet suspensif.

Faits

A.

La

société X.________ Sàrl, inscrite au registre du commerce du canton de

Neuchâtel, exploite l’établissement public A.________. Par courrier du 10

janvier 2019, le Service de la consommation et des affaires vétérinaires

(ci-après : SCAV) l’a informée qu’il avait été porté à sa connaissance que

l’établissement proposait l’activité de "beer-pong" à sa clientèle,

lui a rappelé qu’il est interdit d’augmenter la vente de boissons alcooliques

par des jeux ou des concours, lui a formellement interdit cette pratique et l’a

invitée à respecter les dispositions légales applicables à son activité. Le 2

décembre 2019, le SCAV a notifié à X.________ Sàrl un avertissement indiquant

que la police avait constaté, durant la période allant du 18 mai 2019 au 27

octobre 2019, plusieurs infractions en lien avec l’exploitation de

l’établissement (vente de boissons distillées à un mineur, établissement ouvert

malgré l’absence de la personne responsable, établissement ouvert après l’heure

de fermeture légale).

Le 24 janvier

2020, le SCAV a procédé à un contrôle dans l’établissement avec l’aide de la Police

neuchâteloise. Le rapport du 5 janvier 2020 de la police établi suite à ce

contrôle mentionne que deux employées avaient servi de l’alcool distillé à deux

mineurs de 15 et 17 ans; il mentionne aussi la présence de deux tables

permettant de jouer au "beer-pong", dont une était utilisée par deux

clients au moment du contrôle. Suite à ce dernier, le SCAV a procédé le soir même

à la fermeture de l’établissement, à la pose de scellés et à la saisie de deux

tables de "beer-pong", le tout à titre de mesures d’urgence selon les

articles 46 et 47 LPCom. Par décision du 29 janvier 2020, le SCAV a confirmé la

fermeture de A.________ et la saisie des deux tables de "beer-pong"

pour une durée indéterminée et a levé l’effet suspensif à un éventuel recours,

s’agissant de mesures visant à protéger la santé et la sécurité des

consommateurs et à garantir l’ordre public.

Saisi d’un

recours contre cette décision, le Département du développement territorial et

de l’environnement (ci-après : DDTE ou département) a, par décision

incidente du 6 février 2020, rejeté la demande de restitution de l’effet

suspensif du recours.

B.

X.________

Sàrl interjette recours auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre

cette décision, dont elle demande l’annulation. S’agissant de la recevabilité,

elle soutient que la fermeture l’expose à un risque imminent de faillite. Sur

le fond, la recourante estime que le département était tenu de procéder à une

pesée des intérêts en présence avant de refuser la restitution de l’effet

suspensif du recours. Or, selon elle, ce dernier invoque la santé et la

sécurité des consommateurs à titre d’intérêt public, sans toutefois préciser

son raisonnement ni de quelle façon cette pesée des intérêts a été effectuée.

Elle soutient, en outre, que le département ne prend pas en considération, dans

cette pesée des intérêts, le fait qu’elle s’expose à un risque inévitable de

faillite en cas de fermeture prolongée, qu’elle n’a pas connu de problèmes

majeurs durant ses 5 années d’existence, qu’elle jouit d’une bonne réputation

et qu’elle a pris des mesures suite à l’avertissement, lesquelles étaient

progressivement mises en place et permettaient d’exclure tout risque pour la

santé et la sécurité des consommateurs.

C.

Dans

ses observations, le département conclut au rejet du recours.

C

O N S I D E R A N T

en

droit

1.

Interjeté

dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

Considérants

2.

L’article

27.

LPJA prévoit que

les décisions incidentes rendues avant la décision finale peuvent faire l'objet

d'un recours si elles sont de nature à causer un grave préjudice, c’est-à-dire

un préjudice irréparable, notion identique à celle prévue par l’article 93 al.

1.

let. a LTF en tant que condition de recevabilité d’un recours devant le

Tribunal fédéral contre une décision incidente.

S’agissant du

préjudice irréparable, cette notion doit être interprétée restrictivement, car

la voie du recours séparé contre les décisions incidentes a un caractère

exceptionnel. Il appartient au recourant d'alléguer et d'établir que la

décision incidente lui cause un tel dommage, à moins que celui-ci ne fasse

d'emblée aucun doute (ATF 134 III 426 cons. 1.2, 133 III 629 cons. 2.3.1; Schaer,

Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, ad art. 27 LPJA, p. 121 s.; cf.

également arrêts du TF du 09.12.2010

[8C_635/2010]

cons. 4.2, du 03.08.2009

[8C_473/2009]

cons. 4.3.1 et du 13.01.2009

[1C_459/2008]

cons. 1.3).

3.

En

l'espèce, la décision attaquée est une décision incidente au sens de l'article

27.

LPJA, qui peut dès

lors faire l’objet d’un recours séparé à la condition qu’elle expose la recourante

à un préjudice irréparable.

Il ne fait pas

de doute que la recourante subit un préjudice économique important du fait de

l’impossibilité d’exploiter son établissement pendant la procédure de recours

contre la décision de fermeture. Il apparaît en effet évident, même en

l’absence de pièces produites, qu’une entreprise qui a des employés et loue des

locaux, a des charges auxquelles il est difficile de faire face en étant privée

de la possibilité de générer des revenus. Dès lors qu’il n’apparaît pas que la

recourante dispose d’autres sources de revenus ou des liquidités suffisantes,

il convient de retenir que la décision entreprise l’expose à un préjudice

irréparable, de sorte que le recours est recevable de ce point de vue

également.

4.

En

principe, selon l'article 40 LPJA, le recours a

un effet suspensif (al. 1). Il en est toutefois dépourvu si la décision

attaquée le prévoit en raison d'un intérêt public important, ou si l'autorité

de recours le décide, d'office ou sur requête, en raison de l'intérêt public

(al. 2 let. a et b). La décision supprimant ou retirant l’effet suspensif doit

être motivée (al. 3). La restitution de l’effet suspensif ne doit être décidée

qu’après une sérieuse pesée des intérêts en présence et en tenant en principe

compte de la proportionnalité. Elle est subordonnée à l’existence de justes

motifs, qui résident dans un intérêt public ou privé prépondérant à

l’inexécution immédiate de la décision. L’autorité dispose d’une certaine

liberté d’appréciation lorsqu’elle procède à la pesée des intérêts (arrêt du TF

du 27.02.2014

[2C_1161/2013] cons. 5.5.1). Pour effectuer cette pesée d’intérêts,

l’autorité n’est pas tenue de procéder à des investigations supplémentaires,

mais peut statuer sur la base des pièces en sa possession (arrêt du TF du 13.02.2019

[1C_188/2018]

cons. 7.2.3.2 et les références citées).

L'effet

suspensif est le corollaire logique et raisonnable des possibilités de

protection juridique offertes par l'Etat de droit contre les actes

administratifs. Il constitue donc la règle, dont il ne faut s'écarter que pour

des motifs qualifiés. Lorsque l'intérêt de la collectivité à empêcher l'effet

suspensif réside dans des motifs de sécurité publique, la suppression de

l'effet suspensif ne doit être décidée que s'il s'agit d'écarter une mise en

danger grave et imminente d'intérêts publics importants, par exemple une menace

pour les biens essentiels protégés par les prescriptions de police. Encore

faut-il que l'existence d'un tel danger s'impose avec une très grande force de

conviction. En pareille hypothèse, il peut être tenu compte des chances de

succès du recours quant au fond, à condition qu'elles ne fassent aucun doute

(RJN 1994, p. 263 et les références citées). Le retrait de l'effet suspensif

est justifié lorsque l'intérêt public à l'exécution immédiate de la décision

est prépondérant et l’emporte sur l'intérêt privé du recourant. En

tous les cas, on ne saurait, par le retrait de l’effet suspensif, créer une

situation rendant vaine une éventuelle admission du recours (RDAF 1994, p.

321).

5.

En

l’espèce, le département considère que le SCAV a procédé à la fermeture de

l’établissement dans le but d’instruire le dossier et de se prononcer sur

l’éventuel retrait de l’autorisation d’exploiter ultérieurement. Force est de

constater que le SCAV n’a pas retiré, dans sa décision du 29 janvier 2020,

l’autorisation d’exploiter. Cela conforte l’interprétation du DDTE selon

laquelle la décision de l’intimé est une mesure provisionnelle dans l’attente

d’une décision sur la question d’un éventuel retrait de l’autorisation

d’exploiter.

6.

a)

Il est indéniable que la décision attaquée porte atteinte à l’intérêt

économique de la recourante, puisqu’elle l’empêche d’exploiter son

établissement durant la procédure administrative en cours. Toutefois, comme

tout droit fondamental, la liberté économique peut être restreinte, pour autant

qu’une telle restriction soit fondée sur une base légale, repose sur un intérêt

public ou sur la protection d’un droit fondamental d’autrui et soit

proportionnée au but visé (cf. 36 Cst. féd.; ATF 131 I 223 cons. 4.1;

arrêt du TF du 08.09.2010

[2C_631/2010]

cons. 4.1).

Il paraît utile

de rappeler que l’activité de la recourante n'intervient pas dans un secteur

soustrait à la surveillance étatique mais qu'elle ne peut pas être exercée sans

disposer d’une autorisation. Il ressort en effet des articles 10 let. a et

18.

let. a et b LPCom qu’une

autorisation est nécessaire pour tenir un établissement public; cette

autorisation est retirée notamment lorsque la sécurité et l’ordre publics

l’exigent ou lorsque les conditions d’octroi ne sont plus remplies. L’article

46.

LPCom prévoit, qu’en

complément aux autres mesures prévues par la législation fédérale ou cantonale

ou par la présente loi et ses dispositions d’exécution, les organes de contrôle

prennent les mesures nécessaires à faire cesser un état de fait contraire au droit.

Ils peuvent notamment exiger la fermeture de locaux ou l’enlèvement

d’installations (let. b). Par ailleurs, l’autorité qui rend une décision peut

retirer l’effet suspensif (art. 40 LPJA, cf. cons.

4). La décision de l’intimé repose donc sur une base légale.

b) Pour

trancher la question de la restitution de l’effet suspensif, il s’agit de

procéder à la pesée des intérêts en présence, en tenant compte du principe de

la proportionnalité. Il s’agit d’examiner si les raisons qui parlent en faveur

de l’exécution immédiate de la décision ont davantage d’importance que celles

qui peuvent être avancées à l’appui de la solution contraire. L’intérêt public

déterminant n’est pas celui que l’on peut voir dans la fermeture de

l’établissement en soi - objet du litige quant au fond - mais l’intérêt

commandant que cette mesure ait un effet exécutoire immédiat. A cet effet,

l’autorité dispose d’une certaine marge d’appréciation et se fonde en général sur

les documents qui sont dans le dossier, sans avoir à ordonner des compléments

de preuve. Lorsqu’elle statue sur un recours portant sur le retrait de l’effet

suspensif, la Cour de céans exerce son pouvoir de contrôle avec une certaine

retenue (Schaer, op. cit., 1995, p. 170; RJN 1994 p. 263).

S’agissant du

retrait de l’effet suspensif, le département pouvait se fonder sur les rapports

de police, sans devoir attendre l'issue d'une procédure pénale (Schaer,

op.cit., p. 170). Les faits à la base des infractions reprochées ne sont au

demeurant pas réellement contestés par le responsable de l’établissement,

lequel s’est contenté de soutenir que le jeu proposé était un

"water-pong" et non un "beer-pong" dès lors que les bières

étaient vendues séparément du matériel de jeu, à savoir les balles et les

verres d’eau. Il ne conteste pas non plus avoir vendu des bières aux joueurs. A

ce propos, un des joueurs a expliqué que la bière était comprise dans la somme

à payer pour jouer au "beer-pong", même si elle était servie à côté

et non dans les verres sur la table de "beer-pong". S’agissant de la

vente de boissons alcoolisées spiritueuses à des mineurs, le responsable

indique uniquement qu’il n’était pas présent à ce moment-là et que les

serveuses travaillant le soir où ont été constatés les faits étaient nouvelles.

L’interdiction de

vente d’alcool aux mineurs repose sur une base légale (art. 14 de la loi

fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels [LDAI]), ce qui

permet de supposer un intérêt public important. Il en est de même de

l’interdiction d’augmenter la vente de boissons alcooliques par des jeux (art.

21.

let. g LPCom).

Certes, la

recourante a un intérêt manifeste à la réouverture de l’établissement.

Toutefois, le maintien de l’effet suspensif du recours créerait un réel danger

pour la santé des consommateurs, mineurs pour un nombre important d’entre eux,

qui fréquentent l’établissement. En l’occurrence, compte tenu des personnes

concernées, cet intérêt doit être considéré comme prépondérant. S’agissant de

la proportionnalité, il faut retenir que la fermeture de l’établissement a été

précédée d’un avertissement moins de deux mois avant la constatation de la

commission de nouveaux manquements, avertissement qui concernait pour partie

des faits identiques. Cet avertissement survenait en outre après une autre

intervention de l'autorité, rappelant à la recourante l’interdiction du

"beer-pong" (art. 21 let. g LPCom). Ainsi, la recourante

connaissait les exigences et contraintes découlant de l’exploitation de son

établissement et n’a pas été en mesure de mettre en place les mesures propres à

empêcher les comportements, objet des courriers et avertissements reçus en

2019.

On ne voit pas quelle garantie la recourante pourrait donner pour éviter

de porter à nouveau atteinte aux intérêts des consommateurs durant la procédure

de recours ni quelle mesure moins incisive pourrait être mise en œuvre. On ne

peut d’emblée exclure, vu les antécédents précités, que malgré les mesures que

la recourante indique envisager de prendre - remise d’un bracelet aux personne

de moins de 18 ans et renforcement des contrôles à l’entrée - des clients

mineurs continuent à se voir servir des boissons alcoolisées spiritueuses.

Il découle des

considérants qui précèdent que dans la pesée des intérêts en présence, soit

l’intérêt économique de la recourante et la protection des consommateurs, le

département n'a pas violé le principe de la proportionnalité en considérant que

les raisons qui parlent en faveur de l’exécution immédiate de la décision

priment sur celles qui imposent de laisser perdurer la situation actuelle,

jusqu’à ce qu’une décision soit rendue sur le fond.

Il s’ensuit que

les conclusions tendant à l’annulation de la décision du DDTE et à la

restitution de l’effet suspensif sont mal fondées.

7.

Il

découle de ce qui précède que le recours doit ainsi être rejeté. Les frais de

la cause sont mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 47 al. 1 LPJA) et qui n'a de

ce fait pas droit à l'allocation de dépens (art. 48 LPJA a contrario).

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le

recours.

2. Met à la charge

de la recourante les frais de la procédure par 880 francs, montant compensé par

son avance.

3. N’alloue pas de

dépens.

Neuchâtel, le 21 février 2020