Expropriation matérielle (interdiction d’exploiter la tourbe).

Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 05.05.2021

[1C_435/2020]

Faits

A.

X.________ a acquis en 1974 puis 1994 diverses

parcelles du cadastre de Brot-Plamboz devenues l'article 1136, suite à un

remaniement parcellaire intervenu le 16 juillet 2001, d'une surface de 336'944

m2 en nature notamment de pré-champ (331'724 m2), de

tourbière et de tourbière boisée. Par acte notarié intitulé "cession

immobilière (par donation mixte)", du 13 décembre 2011, il a cédé cette

parcelle à ses quatre filles. Sur cette parcelle, il détenait une exploitation

agricole et, en parallèle, de la tourbe a été exploitée de 1955 à 1972. Suite à

l'adoption, en 1987, de l'initiative fédérale dite de Rothenthurm, et notamment

du décret du Grand Conseil neuchâtelois concernant la protection des marais,

des sites marécageux et des zones alluviales d'importance nationale, du 27 juin

1990, entré en vigueur le 29 août 1990 (ci-après : le décret), l'extraction de

la tourbe a été interdite dans les zones protégées et les autorisations

existantes sont devenues caduques. Sa parcelle se trouvant en zone réservée

pour une durée de 5 ans, X.________ a fait opposition au décret et cette

dernière a été levée par le Conseil d'Etat le 17 avril 1991. Au terme de cette

période quinquennale, le Département de la gestion du territoire (ci-après : le

département; actuellement Département du développement territorial et de

l'environnement) a élaboré un règlement et un plan cantonal de protection des

marais, des sites marécageux et des zones alluviales d'importance nationale

(ci-après : le PAC) interdisant toute exploitation industrielle de tourbe dans

les hauts marais et les sites marécageux. L'opposition formulée par X.________ à

ce PAC a été levée par décision du département du 18 juin 1996.

Le prénommé a entamé des pourparlers avec l'Etat de Neuchâtel en vue

d'une indemnisation pour expropriation matérielle, lesquels n'ont pas abouti,

de sorte qu'il a adressé à la Commission cantonale d'estimation en matière

d'expropriation (ci-après : la commission), le 4 août 2005, une demande en

requérant un jugement sur moyen séparé relatif à la prescription et en

concluant à la condamnation de l'Etat de Neuchâtel à lui verser une indemnité

de 5 millions de francs, ou ce que justice déterminera, plus intérêts à 5 %

l'an dès le dépôt de la demande, sous suite de frais et dépens. Le 20 novembre

2008, la commission a déclaré la demande irrecevable pour cause de tardiveté.

Par arrêt du 29 octobre 2013, la Cour de céans a admis le recours

interjeté contre cette décision estimant que la demande d'indemnisation était

intervenue en temps utile. Le recours interjeté par l'Etat de Neuchâtel contre

cet arrêt a été déclaré irrecevable par arrêt du Tribunal fédéral du 20

décembre 2013.

Invité à compléter son argumentation sur le fond, X.________ a indiqué

qu'après avoir exploité la tourbe de 1955 à 1970, il avait suspendu cette

exploitation en 1972 suite à la création d'une entreprise, active notamment

dans le domaine de la pose de drainages, qui avait repris le matériel

d'exploitation de la tourbe. Il a ajouté que cette suspension n'était pas

définitive et qu'il pensait exploiter à nouveau la tourbe en cas d'échec de sa

société ou une fois arrivé à l'âge de la retraite, l'interdiction correspondant

dès lors à une atteinte particulièrement grave à l'usage prévisible de sa

parcelle.

L'Etat de Neuchâtel a conclu au rejet de la demande d'indemnité, sous

suite de frais, estimant que même à supposer que le demandeur ait effectivement

tiré un revenu de l'exploitation de la tourbe, cette activité était menée en

parallèle à son exploitation agricole si bien que le PAC n'avait pas entraîné

pour lui des conséquences particulièrement rigoureuses. Par ailleurs, au moment

de l'acquisition des terrains en 1974 et 1994, aucune exploitation de tourbe ne

s'y déroulait et l'intéressé devait savoir que la possibilité d'entreprendre

une telle exploitation n'était pas garantie à long terme.

X.________ a répondu à cette prise de position en sollicitant plusieurs

témoignages.

La commission, envisageant de se prononcer par une décision séparée sur

le principe de l'expropriation matérielle, a invité les parties à exposer de

manière détaillée leur argumentation à ce propos si bien que chaque partie a

déposé un mémoire.

Par décision du 10 janvier 2020, la commission a rejeté la demande.

Elle a retenu que lors de l'acquisition d'une partie des parcelles en 1994, il

était reconnaissable que l'exploitation de la tourbe risquait d'être interdite;

qu'à aucun moment l'intéressé n'avait été au bénéfice d'une autorisation

d'exploiter la tourbe; que ce dernier détenait une exploitation agricole sur ce

terrain, activité prépondérante par rapport à l'exploitation de la tourbe et

que dès lors on ne saurait retenir que le passage de l'ancien au nouvel ordre

juridique aurait concrètement introduit des inégalités crasses que le

législateur n'aurait pas envisagées ni qu'il déploierait des conséquences trop

rigoureuses à l'égard de l'intéressé. Il a ajouté qu'en 1996, le demandeur

n'exploitait plus la tourbe depuis 24 ans et que son cas n'est dès lors

pas similaire à une affaire jugée par le Tribunal administratif en 2007 qui

concernait le cas d'un propriétaire qui exploitait sa parcelle depuis plusieurs

années, cette dernière ne présentant plus aucune réelle valeur économique suite

à l'interdiction prévue par le décret.

B.

X.________ interjette recours devant la Cour de

droit public du Tribunal cantonal contre la décision de la commission en

concluant à son annulation, à sa réforme en ce sens que le principe de

l'expropriation matérielle est admis et au renvoi de la cause à la commission

afin qu'elle se prononce sur la question de l'indemnité, sous suite de frais et

dépens. Il allègue que la nouvelle définition du contenu de son droit de

propriété a eu des conséquences particulièrement graves pour lui et a induit

des inégalités crasses non envisagées par le législateur si bien qu'il y a

expropriation matérielle. Il estime que lors de l'acquisition d'une partie des

parcelles en 1974, il était clair qu'il allait exploiter à nouveau la tourbe au

plus tard au moment de sa retraite; qu'il ne pouvait se douter en 1994 puis 1995

et 1996 que l'exploitation de la tourbe pourrait être définitivement interdite;

qu'au moment où il exploitait la tourbe, aucune autorisation n'était requise et

que rien n'indique qu'il n'aurait pas pu par la suite en obtenir une; que si la

majeure partie de son bien-fonds, en nature de pré-champ, n'a pas été affectée

par l'interdiction d'exploiter la tourbe, les parties en nature de tourbière et

tourbière boisée ont perdu toute utilité économique; que même s'il a cessé

l'exploitation de la tourbe depuis 24 ans, il a toujours eu la volonté de

la reprendre et que l'ensemble de ces éléments démontre la présence de

conséquences particulièrement rigoureuses pour lui, étant donné que la partie

concernée de son terrain a perdu toute utilité économique. Le fait qu'il se

soit opposé au décret puis au plan démontre qu'il entendait se réserver le

droit d'exploiter la tourbe, de sorte qu'il s'est vu interdire l'usage futur

prévisible de sa parcelle et a été privé d'un attribut essentiel de son droit

de propriété.

C.

La commission conclut au rejet du recours dans

la mesure où il est recevable, sans formuler d'observations.

D.

Dans ses observations, l'Etat de Neuchâtel

conclut au rejet du recours, sous suite de frais.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

2.

a) Pris en application de l'article 24sexies

al. 5 aCst. féd. (dont le contenu figure actuellement à l'art. 78 al. 5

Cst. féd.), le décret du 27 juin 1990 concernant la protection des marais, des

sites marécageux et des zones alluviales d'importance nationale (RSN 701.05) a

déclaré zones réservées au sens des articles 27 LAT et 41 LCAT

(actuellement art. 23 LCAT), les zones alluviales, hauts marais de transition

et bas marais, interdit à l'intérieur de ces zones de construire, d'exploiter

de la tourbe et d'effectuer des nouveaux drainages ou des travaux de réfection

des drainages existants et déclaré caduques les autorisations d'exploiter la

tourbe existante (art. 3, 4). Ces zones réservées constituent des plans d'affectation

cantonaux, et donc une mesure d'aménagement au sens de l'article 5 al. 2 LAT, qui prévoit qu'une juste indemnité est

accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des

restrictions équivalant à une expropriation. Il en est de même du PAC qui

interdit notamment l'exploitation de la tourbe dans les hauts marais (art. 13)

et les sites marécageux (art. 20). L'article 5 LAT représente

un cas d'application du principe posé par l'article 26 al. 2 Cst. féd. selon

lequel une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de

la propriété qui équivaut à une expropriation, c'est-à-dire l'expropriation

matérielle. Dans le domaine de l'aménagement du territoire, celle-ci est ainsi

une notion de droit fédéral, dont le contenu est défini par la jurisprudence et

la doctrine, et dont le droit cantonal ne peut s'écarter (RJN

2007, p. 240 et les références citées).

Le contenu de la propriété foncière n'est pas déterminé seulement par

le droit privé, mais sa définition dépend également de l'ordre constitutionnel

ainsi que du droit public édicté sur la base de la Constitution. La propriété

n'est en outre pas garantie de façon illimitée mais seulement dans les limites

tracées par l'ordre juridique dans l'intérêt public (ATF 144 II 367

cons. 3.2, 105

Ia 330 cons. 3c et les références citées).

Lorsque le contenu du droit de propriété reçoit une nouvelle

définition, supprimant des possibilités dont disposait jusqu'alors le

propriétaire, les personnes concernées ne peuvent en principe prétendre à

aucune indemnité; nul ne saurait en effet faire valoir un droit au maintien de l'ordre

juridique et de la réglementation du droit de propriété. Cela étant, pour les

propriétaires concernés, une nouvelle définition du contenu du droit de

propriété peut déployer les mêmes effets qu'une restriction de ce droit et

exceptionnellement atteindre les propriétaires isolés de la même façon qu'une

expropriation. Il peut dès lors s'avérer nécessaire d'accorder des indemnités

lorsque concrètement le passage au nouvel ordre juridique introduit des

inégalités crasses que le législateur n'a pas envisagées et déploie des

conséquences trop rigoureuses pour certains propriétaires particuliers (ATF 144 II 367 cons.

3.3

et les références citées; RJN 2007, p. 240).

3.

La commission a énuméré divers éléments sur la

base desquels elle a estimé que la mesure d'aménagement n'avait pas entraîné

d'inégalités crasses et de conséquences trop rigoureuses. Le recourant conteste

certains desdits éléments.

a.

Il allègue que c'est à tort que la commission a considéré

que lors de l'acquisition d'une partie des parcelles formant l'article 1136, il

était reconnaissable en 1974 pour lui que l'exploitation de la tourbe risquait

d'être interdite sur dite parcelle étant donné notamment que son exploitation

avait été suspendue en 1972 avec la création de son entreprise active dans la

pose de drainages. Il estime qu'en 1974, il était clair qu'il allait exploiter

à nouveau la tourbe, au plus tard au moment de sa retraite.

Le 17 mars 1972 a été pris l'Arrêté fédéral instituant des mesures

urgentes en matière d'aménagement du territoire. Si l'arrêté du Conseil d'Etat

du 24 octobre 1972, arrêtant les modalités d'application de cet arrêté, et

protégeant les grands ensembles de tourbières de la Vallée des Ponts-de-Martel

et de La Brévine n'impliquait pas l'actuel article 1136, il n'en demeure pas

moins que le recourant pouvait s'attendre à des mesures de protection et a dû

savoir, dès la fin des années 70 que l'exploitation de la tourbe était soumise

à autorisation. En 1974, il avait déjà cessé l'exploitation de la tourbe et il

n'a par la suite entrepris aucune démarche ou investissement pour la reprendre.

Par ailleurs, il ne conteste pas les considérations de la commission selon

lesquelles les quantités de tourbe vendue étaient relativement modestes et la

majeure partie du bien-fonds reste exploitable pour l'agriculture. De plus, le

matériel et la place en dur utilisés selon l'intéressé pour l'exploitation de

la tourbe ont été utilisés pour son entreprise de drainages, elle-même source

de revenus. Dans ces circonstances, on ne saurait considérer que la mesure

d'aménagement en cause a entraîné pour lui des conséquences trop rigoureuses ou

des inégalités crasses.

b.

Concernant l'acquisition des autres parcelles en

1994, l'intéressé estime que l'initiative populaire dite "de

Rothenthurm" s'est exclusivement concentrée sur les marais de Rothenthurm

et les besoins de l'armée en places d'armes et qu'il n'a nullement été question

du fait que l'article constitutionnel mis au vote puisse éventuellement

concerner sa parcelle.

Comme l'a très justement relevé l'Etat de Neuchâtel dans ses

observations à la commission du 23 mai 2019, même si le décret ne constituait

pas une mesure définitive, le fait que le recourant s'y est opposé démontre

qu'il était conscient que l'extraction de la tourbe risquait d'être interdite

sur sa parcelle. Dans sa décision du 17 avril 1991, le Conseil d'Etat exposait

les motifs pour lesquels l'exploitation de la tourbe pouvait être interdite sur

une partie de la parcelle et soumise à des conditions à l'extérieur des

biotopes marécageux. Le recourant ne pouvait dès lors s'attendre de bonne foi à

ce que la votation populaire de 1987 n'ait des conséquences que sur le marais

de Rothenthurm. L'indemnité demandée dans son opposition de 1990 démontre

d'ailleurs qu'il en avait pleinement conscience.

c.

Le recourant fait valoir que si la majeure partie

de son bien-fonds en nature de pré-champ n'a pas été affectée par

l'exploitation de la tourbe et a toujours été dévolue à l'exploitation

agricole, la partie en nature de tourbière et de tourbière boisée a quant à

elle perdu toute utilité économique. Il estime qu'il est arbitraire de fonder

l'appréciation de la situation sur l'ensemble de son bien-fonds.

Selon le cadastre des restrictions de droit public à la propriété

foncière, dont un extrait est déposé par le recourant en annexe à son recours,

l'article 1136 comporte des hauts marais pour 4'218 m2 (soit 1,3 %

de la parcelle) et une zone-tampon de 28'476 m2 (soit 8,4 %). Il

ressort par ailleurs du dossier que la partie située dans les hauts marais est

effectivement de peu d'importance, soit concerne une petite partie des anciens

articles 278 et 279 situés dans le marais de Brot (cf. enquête du périmètre du

Syndicat d'amélioration foncière de Brot-Plamboz du 29.11 au 28.12.1984;

décision du département du 18.06.1996).

Le PAC, comme d'ailleurs sa nouvelle version de 2004 (rapport

justificatif à l'appui d'une révision partielle du plan cantonal de protection

des marais, des sites marécageux et des zones alluviales d'importance

nationale, de juin 2004) interdit l'exploitation industrielle de la tourbe et

fixe des conditions à l'exploitation artisanale et traditionnelle de cette

dernière (art. 13, respectivement 16) et interdit l'exploitation agricole (art.

7, respectivement 13), la nouvelle version prévoyant que, pour autant qu'elle

n'entre pas en contradiction avec le but visé par la protection, l'exploitation

peut être poursuivie moyennant la conclusion d'une convention (art. 13 al. 2). Vu

la très faible part de la parcelle située dans les hauts marais et la

possibilité de poursuivre l'exploitation de l'agriculture à certaines

conditions, force est de constater que ces restrictions n'entraînent pas des

conséquences particulièrement rigoureuses pour le recourant. C'est bien

l'ensemble de la parcelle qu'il y a lieu de prendre en considération. Quant à

la partie de la parcelle située dans la zone-tampon, même si une exploitation

agricole était impossible en raison de la présence d'arbres (ce qui est

contesté par le tiers intéressé), force est de constater que l'article 1136

conserve une utilité économique dans sa globalité. La situation n'est nullement

comparable à celle jugée en 2007 (RJN 2007, p. 240) qui concernait une

exploitation industrielle de tourbe concrètement et durablement exploitée, la

parcelle étant difficilement utilisable pour l'agriculture et ne présentant

aucune autre valeur économique.

4.

Le recourant se prévaut du fait qu'il entendait

toujours exploiter la tourbe au moment de sa retraite ou en cas d'échec de son

entreprise. Cela n'est toutefois pas déterminant vu les conditions strictes de

l'indemnisation suite à une mesure d'aménagement modifiant le droit de

propriété. De plus, à l'instar de ce qui prévaut en cas de non-classement d'une

parcelle, cas dans lequel la jurisprudence admet des exceptions à la

non-indemnisation lorsque l'interdiction de bâtir réduit à néant les travaux

préparatoires entrepris de bonne foi par un propriétaire, cette intention doit

s'être manifestée concrètement faute de quoi le propriétaire ne perd qu'une

possibilité de bâtir théorique et ne peut pas prétendre à une indemnité arrêt

du TF du 09.06.2010

[1C_120/2010] cons. 3.3). Suite à la cessation de l'exploitation de

tourbe en 1972, le recourant n'a entrepris aucune démarche concrète en vue

d'exploiter la tourbe et une indemnisation ne saurait dès lors être fondée sur

une intention qui ne s'est pas concrétisée. Le simple fait de s'opposer aux

mesures d'aménagement ne saurait être suffisant au regard de la jurisprudence

précitée et impliquerait que chaque fois qu'il y a opposition, il devrait y

avoir indemnisation, ce qui n'est manifestement pas l'intention du législateur.

5.

Pour ces motifs, le recours doit être rejeté et

les frais mis à charge de son auteur (art. 47 al. 1 LPJA).

Celui-ci ne peut par ailleurs pas prétendre à une indemnité de dépens (art. 48

al. 1 a contrario LPJA), ni

d'ailleurs l'Etat de Neuchâtel dans la mesure où il n'est pas octroyé de dépens

aux collectivités publiques (art. 48 al. 1 a contrario LPJA; Bovay,

Procédure administrative, 2015, p. 656).

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge du recourant des frais de procédure et les débours par

880 francs, montant compensé par son avance.

3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 24 juin

2020

Art. 5 LAT

Compensation et indemnisation

1 Le droit cantonal établit un

régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages

et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d’aménagement.

1bis Les avantages résultant de

mesures d’aménagement sont compensés par une taxe d’au moins 20 %. La

compensation est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné. Le

droit cantonal conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins

les plus-values résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir.1

1ter Le produit de la taxe est

utilisé pour financer les mesures prévues à l’al. 2, ou d’autres mesures

d’aménagement du territoire prévues à l’art. 3, en particulier aux al. 2, let.

a, et 3, let. abis.2

1quater Lors du calcul de la taxe, le

montant qui est utilisé dans un délai approprié pour l’acquisition d’un

bâtiment agricole de remplacement destiné à être exploité à titre personnel est

déduit de l’avantage résultant d’un classement en zone à bâtir.3

1quinquies Le

droit cantonal peut prévoir une exemption de la taxe dans les cas suivants:

a. elle serait due par une collectivité

publique;

b. son produit escompté serait

insuffisant au regard du coût de son prélèvement.

1sexies En cas d’impôt sur les gains

immobiliers, la taxe perçue est déduite du gain en tant que partie des

impenses.4

2 Une juste indemnité est

accordée lorsque des mesures d’aménagement apportent au droit de propriété des

restrictions équivalant à une expropriation.

3 Les cantons peuvent prescrire

la mention au registre foncier du versement d’indemnités dues par suite de

restrictions au droit de propriété.

1 Introduit

par le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1er mai

2014 (RO 2014

899; FF 2010

959).

2 Introduit

par le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1er mai

2014 (RO 2014

899; FF 2010

959).

3 Introduit

par le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1er mai

2014 (RO 2014

899; FF 2010

959).

4 Introduit

par le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1er mai

2014 (RO 2014

899; FF 2010

959).