Aménagement du territoire. Plan d’affectation cantonal du Haut Plateau du Creux du Van.

Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 04.01.2023

[1C_237/2021]

A.

Le Département du développement territorial et

de l’environnement (ci-après : le département) a élaboré le document

justificatif exigé par l'article 47 de l'Ordonnance sur l'aménagement du

territoire du 28 juin 2000 (OAT) (rapport du 17.11.2017 ; ci-après : rapport

2017) et le plan d’affectation cantonal « Haut Plateau du Creux du Van »

(ci-après : PAC), situé sur les communes de Gorgier, Montalchez,

Saint-Aubin-Sauges et Val-de-Travers, qui a été mis à l'enquête publique du 17

novembre au 18 décembre 2017. Faisant suite au rapport d'information du

Conseil d'Etat neuchâtelois au Grand Conseil « Quel avenir pour la région

du Creux du Van ? », du 14 novembre 2012, il a pour but de coordonner les

différents intérêts, parfois contradictoires, dont ce site est l'enjeu de

manière à ce que ses qualités naturelles et paysagères puissent être préservées

et développées. Son périmètre couvre le secteur Haut Plateau du Creux du Van et

il a été élaboré en coordination étroite avec les autorités vaudoises pour la

partie du site située sur leur territoire. Suite au dépôt de diverses

oppositions, le Conseil d'Etat a mis sur pied une séance de conciliation à

l'issue de laquelle le département a jugé pertinent d'apporter au PAC certaines

modifications (rapport du 28.09.2018 ; ci-après : rapport 2018) qui ont été

mises à l'enquête publique du 5 octobre au 5 novembre 2018. Helvetia Nostra s'est

opposée aux deux versions. Dans sa première opposition, elle faisait valoir que

le PAC manquait d'ambition par rapport à la dégradation alarmante de ce site

exceptionnel, le développement touristique du site et ses conséquences

dommageables sur le paysage et la diversité ne constituant pas un intérêt

équivalent d'importance nationale au regard des intérêts de la protection de la

nature ; que le catalogue des mesures nature (ci-après : CM-Nature) constituant

le document-clé pour la concrétisation du PAC aurait dû être mis à l'enquête

publique; que la commission intercantonale prévue devrait avoir non seulement

un rôle consultatif mais également des compétences décisionnelles ; que la

possibilité d'octroyer des dérogations en cas d'intérêt public prépondérant est

inacceptable; que la désignation d'agents chargés de la protection de la nature

est insuffisante, aucune précision ne déterminant leur nombre, le budget

octroyé et les moyens contraignants à leur disposition et que les accès,

aménagements et activités prévus sont inadéquats et contraires aux objectifs du

PAC. Dans sa seconde opposition, elle considérait que les modifications ne proposent

aucune réponse satisfaisante mais impliquent une détérioration/rétrogradation

des objectifs environnementaux relatifs à la conservation et la restauration

des milieux naturels.

Par décision du 20 janvier 2020, le Conseil d'Etat a levé les oppositions,

dont celle d'Helvetia Nostra, et adopté le PAC tel que modifié le 28 septembre

2018. Il a par ailleurs retiré l'effet suspensif attaché à un éventuel recours

pour ce qui concerne la mise en œuvre des mesures de protection de la flore

relatives à la zone située entre le mur et la falaise prévues par le PAC et

jugées urgentes. Il a considéré que le département a respecté l'intégralité des

exigences fixées par le droit fédéral, soit a notamment pris en compte

l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (IFP) qui

n'exclut pas de tenir compte d'intérêts liés à l'agriculture et au tourisme ; qu'il

a procédé à une pesée des intérêts avec soin et exercé de façon appropriée sa

liberté d'appréciation; que l'inventaire fédéral des prairies et pâturages secs

d'importance nationale (PPS) n'impose pas l'absence de toute intervention

portant atteinte à un aspect ou l'autre des PPS dans la mesure où les

caractéristiques essentielles sont préservées et que le PAC n'est contraire ni

à la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er

juillet 1966 (LPN), ni à la Stratégie Biodiversité Suisse (SBS) et à la Conception

« Paysage Suisse » (CPS) adoptées par le Conseil fédéral. Si le

PAC prévoit d'octroyer des dérogations, il relève qu'il ne s'agit que de

rappeler ici la teneur de la loi cantonale sur la protection de la nature du

22 juin 1994 (LCPN). Concernant le CM-Nature, le Conseil d'Etat explique

que, vu l'urgence, il s'imposait dans un premier temps de fixer des principes

dans le PAC puis de procéder à l'élaboration d'un tel catalogue qui pourra être

adapté en fonction de l'évolution des circonstances et qui doit pouvoir être

révisé sans suivre la procédure, relativement lourde, de modification du PAC.

Par ailleurs, le principe de coordination ne trouve pas application en

l'occurrence, soit ne concerne que les situations où plusieurs autorités

entrent en concurrence pour délivrer une ou plusieurs autorisations. Il a par

ailleurs qualifié d'adéquates les mesures prises dans les divers périmètres

prévus par le PAC, soit les périmètres 1 (espace entre le mur et le cirque

ainsi que la falaise et une bande de pâturage interdit d'accès), 2 (cheminement

pour piétons entre le mur et la falaise), 3 (point de vue où seules des

installations de minime importance destinées à l'information et l'accueil du

public peuvent prendre place), 4 (périmètre accessible sans aménagement),

5 (restaurants de montagne et cabane Perrenoud) et 6 (piste d'envol pour le

parapente et le delta à La Roche-Devant) et a rejeté les griefs soulevés. Parmi

ces mesures figurent notamment : restauration de la flore par des interdictions

d'accès ; possibilités à certaines conditions d'agrandir, entretenir et

transformer les constructions existantes ; exceptions au caractère

inconstructible concernant les installations d'adduction d'eau potable ;

entretien et rénovation des parkings existants bénéficiant d'autorisations de

construire ; réglementation du parcage ; activités autorisées de détente,

loisirs, tourisme, manifestations sportives, chasse et cueillette des

champignons ; exploitations agricoles et épandage d'engrais ; détermination de

la charge usuelle en bétail ; autorisation de bivouac dans certains périmètres ;

non-évacuation ou limitation de la population de bouquetins ; gestion

forestière et volume minimum de bois mort sur pied et usage de produits

phytosanitaires. Il a relevé que les dispositions relatives aux agents chargés

de la protection de la nature sont suffisantes, des moyens concrets étant actuellement

mis en œuvre et destinés à être augmentés à l'avenir. Il a relevé que le fait

que le PAC n'englobe qu'une partie de la surface figurant à l'inventaire

cantonal des biotopes, objets géologiques et sites naturels d'importance

régionale à protéger (ICOP) ne signifie pas que les zones exclues ne sont plus

protégées jusqu'au moment où elles feront l'objet d'un second PAC et qu'il

n'existe pas de base légale qui permettrait de conférer une compétence

décisionnelle à la commission de coordination. Il a réfuté le grief des

opposants relatif à l'absence de mention d'un engagement de l'Etat à fournir

les ressources financières nécessaires, le PAC ne constituant pas un instrument

qui permettrait de s'affranchir des contraintes régissant l'Etat en matière de

financement. Concernant les oppositions déposées contre les modifications du

PAC, le Conseil d'Etat a estimé qu'elles ne font pas naître un doute quant au

caractère adéquat de la pesée des intérêts ainsi ajustée et quant à la

possibilité que le département ait dépassé l'étendue de sa liberté

d'appréciation.

B.

Helvetia Nostra interjette recours devant la

Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision précitée du

Conseil d'Etat en concluant à l'annulation des chiffres 1 (levée des

oppositions), 2 (adoption du PAC) et 4 (frais) du dispositif de la décision et

au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision au sens

des considérants, sous suite de frais et dépens. Elle ne s'oppose pas au

retrait de l'effet suspensif. Elle estime que la pesée des intérêts est

lacunaire, soit que ni la décision entreprise ni le rapport 2017 ne recensent

les intérêts à prendre en considération. Elle relève de plus une erreur

d'appréciation de ces derniers, l'intérêt prépondérant qu'est la protection de

l'environnement d'un site faisant l'objet de plusieurs inventaires fédéraux (IFP,

PPS et District franc fédéral [DFF]) n'ayant pas été jugé prioritaire par

rapport aux autres intérêts et les intérêts relatifs au tourisme et à

l'économie contredisant l'objectif du PAC et induisant un dommage grave sur

l'environnement. Dès lors, la décision attaquée nie à tort l'irréversibilité

des mesures choisies. La troisième phase d'optimisation des intérêts n'a dès

lors pas pu intervenir et, le rapport 2017 et la décision entreprise ne

contenant aucune motivation, il est impossible d'analyser la pesée des

intérêts. Elle estime que la décision n'est pas conforme au droit fédéral, soit

viole les prescriptions de l'IFP et de l'inventaire PPS qui découlent de la LPN

ainsi que du DFF, et que l'élaboration d'un PAC à des fins de protection des

biotopes est une tâche fédérale, si bien que l'objet IFP doit être conservé

intact. A supposer qu'il s'agisse d'une tâche cantonale, il y aurait lieu de

procéder à une pesée des intérêts pertinents et le tourisme et les activités de

loisirs devraient être qualifiés d'atteintes au site et ne sauraient être

considérés comme des intérêts à prendre en considération. L'objet PPS doit

également être conservé intact sauf absence d'autres alternatives et le

tourisme et les activités de loisirs, dont la pratique du VTT, peuvent se

pratiquer à d'autres endroits. Il n'est pas suffisamment tenu compte du DFF,

puisque de nombreuses activités tolérées nuisent à la tranquillité de la faune.

Helvetia Nostra qualifie le PAC d'incomplet dans la mesure où il ne détaille

pas les mesures nécessaires à sa réalisation qui sont une condition sine qua

non à l'approbation de l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) à ce projet.

Cette lacune entraîne également une violation du principe de coordination. L'absence

d'étude d'impact sur l'environnement viole également la législation fédérale vu

les incidences de grande envergure qu'aura le PAC sur le site du Creux du Van.

Elle fait ensuite valoir que les principes de la pesée des intérêts, de la

protection, de la coordination et de la force dérogatoire du droit fédéral sont

en totalité ou en partie violés dans divers domaines (périmètres 2, 3 et 5 et légalité

des parkings; réglementation du parcage ; activités de détente, loisirs et

tourisme ; chasse ; VTT ; camping et bivouac ; périmètre 6 (piste d'envol)

; sentier Soliat-bord du cirque ; sentier sommet Neuchâtel Soliat-Croza de l'Eau

; tracés hivernaux ; accueil du tourisme et escalade). Ses arguments seront

précisés en tant que besoin dans les considérants qui suivent.

Elle requiert le dossier de la cause ainsi que toutes les autorisations

de construire délivrées depuis 1980 pour les ouvrages situés dans le périmètre

du PAC.

C.

Dans ses observations, le Conseil d'Etat

conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable, les frais

devant être mis à la charge de la recourante. Il relève que cette dernière a

perdu de vue la finalité et les effets réels du PAC dans la mesure où celui-ci

ne concerne pas des activités à incidences spatiales d'importance régionale,

cantonale et nationale (au sens de l'art. 16 let. a LCAT), mais une zone à

protéger (art. 16 let b LCAT). Il considère que l'examen du PAC montre la

présence d'atteintes si minimes (un cheminement pour piétons, un point de vue

avec panneau et table d'orientation, une webcam, une borne de secours et

l'éventuel agrandissement mesuré des constructions existantes à des conditions

très strictes) que même leur addition ne saurait équivaloir à une dérogation au

principe de conservation intacte de l'objet inventorié. Une grande partie des

aménagements vise en outre à canaliser et à informer le public de manière à

réduire les atteintes portées et à favoriser la protection du site. Il démontre

ensuite en quoi les intérêts ont été déterminés, appréciés et optimisés correctement,

soit que le but de protection de la nature a été considéré comme un intérêt

prépondérant et qu'il n'est pas possible d'écarter purement et simplement les

autres intérêts contradictoires. La nature du PAC, qui vise la protection du

site et non la création d'installations et constructions d'importance, ne

nécessite pas la réalisation d'une étude d'impact sur l'environnement.

L'institution des périmètres particuliers 1 et 2 ne viole pas la loi fédérale

sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) en ce sens que les

interdictions d'accès et l'aménagement d'un itinéraire balisé et imposé sont

imposés par leur destination dans le périmètre particulier 2 afin de préserver

le périmètre particulier 1. Le PAC ne déroge pas à la LAT, mais fixe des

conditions plus strictes, si bien qu'aucune violation du principe de la force

dérogatoire du droit fédéral n'est réalisée. Concernant la violation des

principes de protection (non définie dans le recours et ne recouvrant pas une

notion déterminée) et de la pesée des intérêts, le Conseil d'Etat observe que

les activités touristiques ne peuvent être exclues du site vu l'importance du

tourisme. Dans le périmètre particulier 5, il a été tenu compte des activités

et installations légales qui s'y trouvent, le cadre légal existant étant repris

et restreint aux circonstances du site. Il n'est par ailleurs pas prévu de

légaliser par la voie du PAC les parkings existants qui ne seraient pas au

bénéfice d'un permis de construire, l'illicéité de certains parkings étant

admise et la nécessité de déposer des demandes de permis étant confirmée. Il

qualifie de déraisonnable le point de vue selon lequel le principe de

coordination impliquait qu'un plan de mobilité soit intégré au PAC étant donné

qu'il n'est pas possible de régler de manière exhaustive tous les éléments qui

pourront avoir une influence sur le site. Enfin, il relève que le montant

avancé au titre d'honoraires d'avocat par le mandataire de la recourante apparaît

clairement exagéré.

D.

Dans ses observations, le département conclut

au retrait de l'effet suspensif au recours ainsi qu'au rejet du recours, sous

suite de frais. Il relève que la détermination des intérêts, leur appréciation

et leur optimisation ont été effectuées et que la pondération a été motivée à

satisfaction de droit dans les rapports de 2017 et 2018 ainsi que dans la

décision attaquée. L'adoption du PAC n'étant pas une tâche fédérale, la pesée

des intérêts en jeu peut avoir lieu librement. Même si on considère son

adoption comme une tâche fédérale au titre de la protection des biotopes

d'importance nationale, respectivement régionale, l'obligation de conserver

intact un objet inventorié ou de le ménager le plus possible n'a pas pour

conséquence une interdiction absolue de le modifier. D'autre part, aucune

atteinte sensible ou grave n'est portée au site. L'utilisation agro-pastorale

et forestière démontre que le périmètre du PAC est caractérisé non seulement

par la présence de milieux naturels, mais aussi d'activités humaines qui se

rencontrent forcément dans un vaste territoire et qui comprennent aussi une

utilisation touristique qui doit être réglementée, ce que prévoit le PAC par

des aménagements extrêmement légers ainsi qu'une limitation, voire interdiction

des activités de loisirs en fonction de leur type et sur des lieux et

itinéraires déterminés. Ces mesures visant à contenir l'utilisation touristique

ne mettent pas en péril les objectifs de protection de l'IFP. Si l'intérêt

économique lié à l'accueil des visiteurs sur le site n'est pas prépondérant

dans la pesée des intérêts, il existe néanmoins pour les hébergements qui s'y

trouvent mais aussi à une échelle plus globale. Les cantons doivent tenir

compte de l'IFP et le PAC y procède tout en intégrant dans ses objectifs le

tourisme et les loisirs afin de les contrôler. De même, la présence de PPS

laisse une place aux activités humaines et même si l'usage de ces milieux pour

le tourisme et les loisirs ne fait pas partie des objectifs de protection, il

n'est pas interdit. Concernant le DFF, le département relève qu'une étude au

sujet des zones de tranquillité de la faune s'est achevée fin 2019 et que le

Haut Plateau du Creux du Van figure parmi les sites présentant des

problématiques si bien que des mesures de protection intégrales ou partielles

des mammifères et oiseaux sauvages seront examinées ces prochaines années. Les

restrictions prévues par le PAC en période hivernale ont par ailleurs du sens

en vue de la conservation de la faune. Le département estime, concernant le

CM-Nature, que les mesures doivent pouvoir être adaptées au fil de l'évolution

des lieux, situation qui est propre aux PAC qui délimitent des zones à

protéger, la nature étant par définition en constante évolution. Les mesures

sont réalisées par le biais de conventions avec des propriétaires ou

exploitants et de décisions par les agents compétents de l'Etat ; cette

démarche (plan directeur-PAC-conventions ou décisions) est conforme à la

structure pyramidale assurant l'intégration des buts et principes de

l'aménagement du territoire. Les installations interdisant l'accès au périmètre

1 et l'aménagement d'un itinéraire balisé dans le périmètre 2 sont imposés par

leur destination au sens de la législation fédérale. Il n'est par ailleurs pas

question d'exclure l'application de la LAT du périmètre du PAC et encore moins

d'y étendre l'application de ses exceptions. Cette remarque vise aussi les

périmètres 5 si bien que le PAC ne déroge pas à la force dérogatoire du droit

fédéral mais applique le cadre légal existant aux exploitations agricoles et

restaurants ou hébergements qui leur sont liés, en le restreignant aux

circonstances du site. Les parkings qui n'auraient pas été autorisés donneront

lieu aux mesures administratives prévues par la loi. L'établissement d'un plan

de mobilité sera traité régionalement. Le département démontre ensuite en quoi

les principes de conformité au droit fédéral, de pesée des intérêts, de

protection et de coordination ont été correctement pris en compte dans tous les

domaines. Ses arguments seront repris en tant que besoin dans les considérants

qui suivent. Il estime également que la note d'honoraires d'avocat est

exagérée.

E.

La recourante fait usage de son droit de

réplique inconditionnel.

F.

Dans ses observations, le département confirme

ses conclusions. Le Conseil d'Etat en fait de même sans formuler

d'observations.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.

Helvetia Nostra a la qualité pour recourir

étant donné qu'elle fait partie des associations habilitées à recourir au sens

de l'article 55 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7

octobre 1983 (LPE) (Ordonnance du Conseil fédéral relative à la désignation des

organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de

l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage [ODO] du

27.06.1990).

Par ailleurs interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est

recevable.

2.

L’article 33 al. 3 let. b LAT impose qu'une

autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen. L'« autorité de recours » au sens de cette disposition ne

doit pas nécessairement être une autorité de juridiction administrative chargée

par le droit cantonal de statuer sur des recours stricto sensu. Une

autorité compétente pour statuer sur des oppositions, par exemple un

gouvernement ou un législatif cantonal, peut également satisfaire aux exigences

du droit fédéral (arrêt du TF du 22.02.2012

[1C_253/2011] cons. 2.1 et les références citées). Ce libre pouvoir

d'examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et

de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité

(arrêt de la CDP du 23.01.2015 [CDP.2013.289]

cons. 2b). Cette disposition est, de manière autonome,

directement applicable en procédure cantonale (Aemisegger/Haag,

Commentaire LAT, 2009, ad art. 33 N 4). L'autorité

doit vérifier que la planification contestée devant elle est juste et adéquate.

Dans ce cadre, l'autorité cantonale de recours doit toutefois préserver la

liberté d'appréciation dont les autorités inférieures ont besoin dans

l'accomplissement de leurs tâches, conformément à ce que prescrit l'article 2

al. 3 LAT. Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement

appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui

substituer une autre solution qui serait également appropriée. Le contrôle de

l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points concernant

principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en

considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe

au canton, doit être imposée par un contrôle strict (arrêt du TF du 18.01.2011

[1C_365/2010] cons. 2.3, non publié in ATF 137 II 23 ; ATF 127 II 238

cons. 3b/aa et les références citées).

3.

a) Une autorité chargée de la coordination est

désignée lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou

d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités (art.

25a al. 1 LAT). L'autorité chargée de la

coordination peut prendre les dispositions nécessaires pour conduire une

procédure (al. 2 let. a), veille à ce que toutes les pièces du

dossier de requête soient mises en même temps à l'enquête publique (al. 2 let.

b), recueille les avis circonstanciés relatifs au projet auprès de toutes les

autorités cantonales et fédérales concernées par la procédure (al. 2

let. c), et veille à la concordance matérielle ainsi que, en règle générale,

à une notification commune ou simultanée des décisions (al. 2 let. d). Les

décisions ne doivent pas être contradictoires (al. 3). Ces principes sont

applicables par analogie à la procédure des plans d’affectation (al. 4).

La doctrine estime que ce dernier alinéa prête à des malentendus étant

donné que les plans d'affectation sont eux-mêmes des instruments de

coordination qui garantissent avec leurs propres moyens et procédures

l'application de prescriptions d'ordres divers et qui visent à résoudre les

conflits entre les différents intérêts à l'utilisation du sol. Sert notamment à

cet égard d'instrument de coordination l'obligation d'établir un rapport à

l'intention de l'autorité cantonale chargée de l'approbation des plans (art. 47 OAT) ainsi que les règles relatives à la pesée des

intérêts en présence (art. 3 OAT). Cet article

s'applique plutôt lorsque, dans le cadre de l'élaboration ou de l'adoption de

plans d'affectation, des problèmes de coordination avec d'autres procédures

décisionnelles particulières prévues par la loi peuvent surgir, telle par

exemple une procédure d'autorisation de défricher (Marti in Commentaire

pratique LAT : Autorisation de construire, protection juridique et procédure,

2020, n. 55 ss ad art. 25a LAT).

b) En alléguant que le dossier mis à l'enquête publique ne comprenait

pas l'étude intitulée « canalisation des activités de détente au Creux

du Van, Expertise botanique » de A.________, ce qui violerait le

principe de coordination, la recourante invoque implicitement une violation de

l'article 25a al. 2 let. b LAT. La nécessité

d'une mise à l'enquête publique globale de toutes les pièces relatives à un

projet implique que toutes les procédures liées à celui-ci soient connues et

prises en compte (Marti, op. cit. n. 41 ad art. 25a LAT). L'absence

de ce document ne saurait dès lors constituer une violation du principe de

coordination. Il s'agit plutôt de considérer que la recourante entend invoquer

ici une violation de son droit d'être entendue. Or, ce document a été déposé

suite au dépôt du mémoire de recours et la recourante a dès lors pu se

prononcer à cet égard, ce qu'elle n'a au demeurant pas fait. De plus, le

rapport 2017 mentionnait ce document et la recourante n'a nullement invoqué au

stade de l'opposition le fait qu'elle n'a pu le consulter.

c) Une violation de l'article 25a al. 2 let.

c LAT ne peut pas non plus être retenue au motif que l'avis de l'Office fédéral

du développement territorial (ARE) n'a pas été requis. En effet, sont

nécessaires les avis de toutes les autorités, c'est à dire tant de celles qui

rendent une décision soumise à coordination que de celles qui doivent

uniquement être entendues. Or la recourante n'indique pas sur quelle base légale

elle se fonde pour prétendre que cet avis était nécessaire. Il est à relever à

cet égard que l'Ordonnance sur la protection de la nature du 16 janvier 1991

(OPN) prévoit que les cantons, après avoir pris l'avis de l'Office fédéral de

l'environnement (OFEV), règlent les mesures de protection d'entretien des

biotopes d'importance nationale ainsi que le financement de ces mesures (art.

17 al. 1 OPN). Par ailleurs, la Commission fédérale pour la protection de la

nature et du paysage (CFNP) a notamment pour tâche de conseiller les

départements sur toutes les questions fondamentales touchant à la protection de

la nature et du paysage ainsi que de coopérer, par ses conseils, à

l'application de la LPN (art. 25 al. 1 let. a et b OPN). Or le dossier comprend

un avis de l'OFEV du 20 mars 2017 ainsi que de la CFNP du 26 avril 2017.

d) Selon l'article 1 de l'Ordonnance relative à l'étude de l'impact sur

l'environnement (OEIE), du 19 octobre 1988, les installations mentionnées en

annexe sont soumises à une étude de l'impact sur l'environnement (EIE) au sens

de l'article 10a LPE. Aucune des installations mentionnées dans l'annexe n'est

concernée par le PAC et la recourante se borne à indiquer qu'une telle étude

était nécessaire sans toutefois motiver sa position. Ce grief est à l'évidence

mal fondé et ne permet pas de retenir une violation du principe de

coordination.

e) La recourante invoque une violation de l'article 25a al. 2 let. d LAT au motif que le CM-Nature n'a

pas fait partie des documents mis à l'enquête publique. Le principe de

coordination matérielle n'est ici pas violé puisqu'il ne s'agit pas d'un cas où

plusieurs autorités entrent en concurrence pour rendre diverses décisions. Quoi

qu'il en soit, il sera démontré ci-après que le PAC ne souffre pas d'un manque

de précisions dans la mesure où il renvoie à une étape ultérieure la

détermination du détail des mesures de protection, de revalorisation et

d'entretien du site. Les griefs de la recourante relatifs à l'absence du

traitement des problèmes de mobilité, parcage et protection des mammifères et

des oiseaux ne constituent pas non plus une violation du principe de

coordination et seront examinés dans le cadre du degré de précision du PAC.

f) La violation du principe de coordination est invoquée en lien avec

la protection de la faune. Etant donné que ces arguments relèvent plutôt de la

pesée globale des intérêts en présence, ils seront examinés dans le considérant

y relatif.

g) La recourante invoque encore une violation du principe de

coordination au motif que le périmètre du PAC ne recouvre pas l'entier de la

zone « Creux du Van-Gorges de l'Areuse » figurant à l'ICOP. A

cet égard, le rapport 2017 motive ce choix par l'urgence à protéger la

biodiversité du bord de la falaise et des pâturages du Haut Plateau, un

deuxième PAC étant prévu pour le reste la zone. Il ajoute que le choix a été

fait de mettre sous protection ce vaste objet en deux temps, également en

raison de sa taille et de la diversité des milieux en présence (rapport 2017,

p. 43). La délimitation du périmètre du PAC relève de la liberté d'appréciation

de l'autorité de planification et les motifs invoqués à l'appui de ce choix ne

sont pas critiquables. A nouveau, il ne s'agit pas ici d'une problématique liée

au principe de coordination.

4.

a) Un plan d'affectation cantonal peut servir à

protéger des éléments d'importance cantonale et les autorités chargées

d'élaborer ces plans jouissent d'une marge d'appréciation dès lors qu'il s'agit

de définir leur degré de précision. Elles doivent toutefois tenir compte des

caractéristiques propres de l'objet à planifier lorsqu'elles déterminent le

contenu normatif ou la densité normative d'un plan d'affectation. Il n'est

ainsi pas possible d'adopter des plans d'affectation vides de toute substance

et créant une trop grande insécurité juridique au regard de l'objet à

planifier. Il faut que la situation juridique créée par le plan soit définitive

et suffisamment précise, tout particulièrement lorsque se posent des problèmes

de coordination matérielle avec d'autres normes juridiques qui pourraient

remettre en question la réalisation du plan (Jeannerat/Moor in

Commentaire pratique LAT : planifier l'affectation, 2016, n. 14 et 33 ad art.

14 LAT).

b) Le rapport 2017 (p. 44) explicite les motifs pour lesquels le

CM-Nature sera élaboré ultérieurement, soit que la localisation, la fréquence

et l'ampleur des travaux évoluent au fil du temps et que les mesures

d'entretien et de revitalisation ne peuvent être localisées ou fixées à long

terme dans le PAC. La fiche de coordination S_37 du plan directeur cantonal (intitulée

« protéger et gérer les biotopes, objets géologiques et sites naturels

d'importance régionale [ICOP] ») prévoit (ch. 1) la création de zones

à protéger cantonales au moyen de PAC énonçant des objectifs de protection

généraux et particuliers. Il est mentionné également que la prise en compte des

éléments susceptibles de varier à l'intérieur des zones de protection se fera

au moyen de CM-Nature et de plans de gestion intégrée (PGI), le PAC et les

CM-Nature étant à concrétiser au moyen de conventions avec les propriétaires et

les exploitants et/ou de décisions ainsi que, pour les surfaces forestières

comprises dans les zones à protéger, au moyen des plans de gestion forestiers.

Ces éléments ainsi que le large pouvoir d'appréciation laissé à l'autorité de

planification permettaient au département de prévoir que les mesures seraient

mises en œuvre ultérieurement. Comme le précise ce dernier dans ses

observations à la Cour de céans, il ne serait par exemple pas envisageable de

« figer » dans le plan d'affectation les endroits où des

cellules de régénération pour la végétation doivent être installées et où des

mesures de lutte contre l'embuissonnement doivent être prises, ces mesures

devant être adaptées au fil de l'évolution des lieux.

Force est de relever par ailleurs que le règlement du PAC, après avoir

fixé les objectifs généraux (art. 3), prévoit une réglementation générale

relative à l'abattage et plantation d'arbres (art. 8), aux produits

phytosanitaires (art. 9), à la protection des eaux (art. 10), aux constructions

et installations, aux véhicules à moteur (art. 12), aux déchets (art. 13) et

aux activités de détente, loisirs et tourisme (art. 14). Il définit par

ailleurs diverses mesures pour les modalités de l'exploitation agricole dans

les surfaces désignées sur le plan par « conservation des milieux

maigres », « restauration des surfaces dégradées » et

« exploitations traditionnelles » (art. 15) ainsi que des mesures

pour la gestion forestière (art. 16-17). Enfin, il édicte certaines règles

pour les périmètres particuliers (art. 18-21). L'annexe 6 au PAC prévoit des

principes de restauration de la végétation alors que l'annexe 7 prévoit les

thèmes qui devront être abordés dans le CM-Nature en matière d'exploitation

agricole et forestière, d'accueil du public, de restauration, d'aménagement et

de monitoring.

Si l'OFEV a mentionné que le CM-Nature sera de première importance pour

la protection de la biodiversité sur le Haut Plateau du Creux du Van et pour

lutter contre les atteintes citées dans le rapport justificatif, il n'indique

pas (contrairement au cas jugé par le TF et relaté par la recourante : arrêt du

03.11.2017

[1C_494/2015] cons. 4.2.3) que les mesures décrites dans la réglementation

ne sont à ce stade pas suffisantes, mais souligne divers points qui devront

être concrétisés dans le cadre du CM-Nature.

On relève toutefois que l'OFEV indique que l'évolution de la végétation

et de la faune doit être surveillée, notamment dans le périmètre particulier de

la Roche-Devant utilisé comme piste d'envol pour les parapentes et les ailes

delta, afin de pouvoir prendre des mesures adéquates si des modifications

devaient être observées. Son avis se conclut par la mention suivante :

« Nous

vous prions de compléter le règlement avec un article décrivant les monitorings

de la végétation et de la faune à réaliser pour accompagner la mise en œuvre du

PAC. »

Or, force est de constater que le règlement ne contient aucune

disposition relative à cette exigence, seul le CM-Nature mentionnant le

monitoring des espèces (ch. 3 let. f). Le département sera dès lors

invité à combler cette lacune.

c) Selon la recourante, le PAC serait incomplet étant donné que n'y

figure aucun plan de mobilité. Il ressort du rapport 2017 que cette

problématique n'a pas échappé à ses auteurs qui relèvent qu'il y a lieu de

procéder à une réflexion à plus long terme et à une autre échelle en faveur

d'une mobilité durable, mais que l'ensemble de ces mesures dépasse largement le

présent plan et trouverait sa place dans un plan de la mobilité (p. 25). Le

rapport d'information du Conseil d'Etat du 14 novembre 2012 permet de confirmer

la nécessité d'une approche plus globale, d'autres sites étant également

concernés. Il relève en effet :

« Le

parking à proximité de la Ferme Robert atteint par exemple les limites de ses

capacités. Suivant l'orientation actuellement prise par le tourisme dans la région

(recherche de retombées économiques accrues à travers la qualité plutôt que la

quantité), les solutions à ce type de problème seront recherchées dans une

approche globale des questions de mobilité plutôt que par un agrandissement du

parking actuel. »

Vu également l'urgence à protéger le site, le département n'a pas abusé

de son pouvoir d'appréciation en considérant que l'établissement d'un plan de

mobilité devait être traité régionalement en collaboration avec les communes,

voire les cantons voisins. Comme le relève le rapport, les options prises à cet

égard ne devront pas être en contradiction avec les buts de protection du PAC

et devront répondre à la définition du tourisme durable.

5.

En application de la LPN, la LCPN prévoit

que le département dresse et tient à jour l'inventaire des biotopes, objets

géologiques et sites naturels d'importance régionale qu'il entend mettre sous

protection (art. 23 al. 1 LCPN) tout

en prenant en considération les inventaires préalables communaux et tout en

mentionnant les biotopes et les sites naturels d'importance nationale désignés

par le Conseil fédéral (al. 2 et 3). Le rapport final ICOP de mars 2005 retient

le site du Creux du Van et des Gorges de l'Areuse. Selon l'article 31 LCPN, les

biotopes, objets géologiques et sites naturels figurant à l'inventaire cantonal

sont mis sous protection en vertu de plans cantonaux des zones et objets

protégés (a. 1). Ces plans constituent des plans d'affectation cantonaux

et sont assortis de règlements précisant les mesures de protection et

d'entretien (al. 2). C'est dans ce cadre qu'a été établi le PAC litigieux (cf.

également art. 16 let. b LCAT).

Il faut rappeler ici que l'autorité qui établit les plans d'affectation

fournit à l'autorité cantonale chargée d'approuver ces plans (art. 26 al. 1

LAT) un rapport démontrant leur conformité aux buts et aux principes de

l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT)

ainsi que la prise en considération adéquate des observations émanant de la population

(art. 4 al. 2 LAT), des conceptions et des plans sectoriels de la Confédération

(art. 13 LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) et des exigences découlant des autres

dispositions du droit fédéral, notamment de la législation sur la protection de

l'environnement (art. 47 OAT).

Selon l'article 3 OAT, lorsque, dans

l'accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur l'organisation

du territoire, les autorités disposent d'un pouvoir d'appréciation, elles sont

tenues de peser les intérêts en présence. Ce faisant, elles déterminent les

intérêts concernés (let. a), apprécient ces intérêts notamment en fonction du

développement spatial souhaité et des implications qui en résultent (let. b),

et fondent leur décision sur cette appréciation, en veillant à prendre en

considération, dans la mesure du possible, l’ensemble des intérêts concernés

(let. c). Elles exposent leur pondération dans la motivation de leur décision

(al. 2). Il convient de recenser tous les intérêts susceptibles d'influer sur

l'option à prendre en se référant notamment aux buts et principes d'aménagement

énoncés aux articles 1 et 3 LAT ainsi que de tenir

compte de certains intérêts publics ne relevant pas directement de

l'aménagement du territoire (sécurité de l'approvisionnement, finances

publiques, etc.) ainsi que des intérêts privés puis de les apprécier en

recourant aux échelles de valeur que le législateur impose lui-même en

précisant, dans la loi, que certains intérêts ont plus de poids que d'autres.

Il convient enfin de mettre en balance les intérêts identifiés et appréciés, le

but étant que tous les intérêts pertinents puissent déployer au mieux leurs

effets (Tschannen in Commentaire pratique LAT : Planification

directrice et sectorielle, pesée des intérêts, 2019, n. 22 ss ad art.

3).

La recourante prétend que les intérêts en présence n'ont été ni listés,

ni appréciés et ni optimisés. Avant d'examiner plus avant ses arguments, il

convient de déterminer quels sont en l'occurrence les intérêts à prendre en

considération au vu des conceptions et plans sectoriels (art. 13 LAT) et du plan directeur cantonal (art. 8 LAT) et comment leur pesée doit s'effectuer.

5.1. La conception « Paysage suisse »

(CPS) est une conception selon l'article 13 LAT

adoptée par le Conseil fédéral en décembre 1997 dont la dernière version date

de 2020. Les cantons doivent en tenir compte dans leurs plans directeurs (p. 17

de la version de 2020). Ils fixent des objectifs sectoriels dont certains (ch.

4.3, p. 30) concernent la promotion de la santé, de l'activité physique et du

sport vu qu'une majeure partie de la population estime que l'attrait du paysage

et l'expérience de la découverte de la nature sont une motivation très

importante pour faire du sport et de l'exercice. Les qualités paysagères,

architecturales et culturelles élevées jouent un rôle central dans l'activité

et la performance de la place touristique suisse en préconisant un tourisme

respectueux de l'environnement et du patrimoine et en ayant pour objectif la

réduction des atteintes portées à la qualité du paysage par les infrastructures

touristiques et les perturbations des habitats de la faune sauvage (ch. 4.9, p.

41).

5.2. Le 25 avril 2012, le Conseil fédéral a approuvé

la stratégie biodiversité suisse (SBS) qui fixe dix objectifs stratégiques,

dont l'utilisation durable de la biodiversité (ch. 7.1) et comprend

notamment son intégration dans la politique sportive et touristique en

prévoyant qu'elle doit pouvoir rester durablement un atout pour le tourisme, le

sport et les loisirs, les secteurs y relatifs devant contribuer à préserver la

biodiversité avec des offres et des infrastructures respectueuses de la nature

(ch. 7.1.5), la création d'une infrastructure écologique (ch. 7.2) ainsi que

l'amélioration de la situation des espèces prioritaires au niveau national (ch.

7.3). Le 6 septembre 2017, le Conseil fédéral a approuvé le plan d'action y

relatif en prévoyant diverses mesures (tableau 2, p. 12), dont l'entretien et

l'assainissement des aires protégées existantes, la création et l'entretien des

réserves forestières, la conservation spécifique d'espèces prioritaires au

niveau national, l'adaptation de la production agricole aux conditions

naturelles locales et la sensibilisation au thème de la biodiversité.

5.3. a) Les inventaires fédéraux prévus à l'article 5 LPN, dont fait partie l'IFP ; (art. 1 OIFP), sont assimilés matériellement à des

conceptions et à des plans sectoriels au sens de l'article 13 al. 1 LAT. Les cantons doivent dès lors en

tenir compte dans leur planification directrice (art. 6 al. 4 LAT).

En raison de la force obligatoire des plans directeurs pour les autorités

(art. 9 LAT), les conditions de protection

figurant dans les inventaires fédéraux se retrouvent dans les plans

d'affectation (art. 14 ss LAT). En principe,

l'inventaire IFP doit ainsi être transcrit dans les plans directeurs cantonaux,

puis dans la planification locale au moyen des instruments prévus à l'article 17 LAT. Ces mesures lient ainsi non seulement les

autorités dans l'exécution de leurs tâches, mais également les particuliers (ATF 135 II 209

cons. 2.1). Selon l'article 6 al. 1 LPN,

l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral

indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas

d'être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution

ou de remplacement adéquat. L'inventaire IFP doit être pris en considération

dans la pesée des intérêts de chaque cas d'espèce – y compris lors de

l'accomplissement de tâches purement cantonales et communales –, en tant que

manifestation d'intérêt fédéral. Une atteinte demeure possible lorsqu'elle

n'altère pas l'identité de l'objet protégé ni le but assigné à sa protection.

Celui-ci découle du contenu de la protection mentionnée dans l'inventaire et

les fiches qui l'accompagnent (ATF 145 II 176

cons. 3 ; arrêt du TF du 07.06.2019

[1C_201/2018] cons. 3.1 et les références citées ; Jeannerat/Moor, op. cit. n. 50 ss ad art. 17). Selon

l'article 6 al. 2 LPN, lorsqu'il s'agit de

l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, la règle selon laquelle un

objet doit être conservé intact dans les conditions fixées par l'inventaire ne

souffre d'exception que si des intérêts équivalents ou supérieurs, d'importance

nationale également, s'opposent à cette conservation. Ce degré de protection

n'a dès lors de portée directe que dans l'accomplissement de tâches fédérales

(art. 2 et 3 LPN). Lorsqu'il s'agit de tâches cantonales (ou communales) comme

la planification d'affectation (ATF 121 II 190

cons. 3c/aa ; arrêt du TF du 15.12.2020

[1C_472/2019] cons. 1.6), c'est le droit cantonal (et communal) qui assure

la protection des paysages. Cela découle de l'article 78 al. 1 Cst. féd.

selon lequel la protection de la nature et du patrimoine est du ressort des

cantons (ATF 135

II 213, JT 2010 I 713, ci-après : arrêt Rüti, cons. 2.1 et les

références citées qui a donné lieu à des recommandations pour la prise en

considération des inventaires fédéraux au sens de l'article 5 LPN dans les plans directeurs et les plans

d'affectation du 15 novembre 2012, édictées par l'ARE, l'Office fédéral des

routes et l'OFEV ainsi que l'Office fédéral de la culture et à un avis de droit

de ces offices intitulé « Zur Bedeutung des Bundesgerichtsentscheides Rüti (BGE 135 II 209) für das ISOS und das IVS», Jeannerat/Moor,

op. cit. n. 2, 3 et 20 ad art. 17 ; Zufferey

in Commentaire LPN, 2019, p. 200, 201 et 210 ad art. 2 ; Leimbacher

in Commentaire LPN, 2019, n. 25 ad art. 6).

b) Le site du Creux du Van et des Gorges de l'Areuse est inscrit à

l'IFP (fiche IFP 1004) et la majeure partie du territoire du PAC, hormis une

partie à l'ouest, est concernée par cet inventaire fédéral (rapport 2017, p.

9). Lors de la pesée des intérêts, il y a dès lors lieu de tenir compte des

objectifs de l'IFP relatifs à la surface concernée du PAC sans toutefois faire

application de l'article 6 al. 2 LPN (pesée des

intérêts qualifiée) étant donné qu'il ne s'agit pas en l'occurrence d'une tâche

fédérale, si bien que la pesée des intérêts en jeu peut avoir lieu librement.

Selon la notice d'information IFP édictée par l'OFEV en juin 2017, cet

inventaire permet la préservation des ressources naturelles, le maintien de la

biodiversité en Suisse, la conservation du patrimoine culturel et de la beauté

des paysages, de bonnes conditions de vie avec des bénéfices pour la santé, car

des paysages et des habitats intacts contribuent largement à la qualité de vie

et à la détente ainsi qu'un profit économique, car des paysages diversifiés et

des habitats intacts sont des facteurs importants pour le tourisme et

l'attractivité du site.

5.4. Le Conseil fédéral, après avoir pris l'avis des

cantons, désigne des biotopes d'importance nationale et précise les buts visés

par la protection (art. 18a al. 1 LPN). En

application de cet article, il a élaboré l'inventaire PPS. Le périmètre du PAC

comprend les objets y relatifs (p. 10 du rapport 2017). Selon l'Ordonnance sur

la protection des prairies et pâturages secs d'importance nationale du 13

janvier 2010 (OPPS), les objets doivent être conservés intacts et les buts de

la protection consistent notamment a) en la conservation et le développement de

la flore et de la faune spécifiques ainsi que des éléments écologiques

indispensables à leur existence ; b) en la conservation des particularités, de

la structure et de la dynamique propres aux prairies sèches ; c) en une

agriculture et une sylviculture respectant les principes du développement durable

(art. 6 al. 1 OPPS). L'article 8 OPPS relatif aux mesures de protection et

d'entretien indique que les cantons veillent en particulier à ce que les

utilisations existantes ou nouvelles, notamment par l’agriculture, la

sylviculture et le tourisme ainsi que l’utilisation à des fins de détente,

soient en concordance avec les buts de la protection (al. 3 let. c). Les objets

doivent être conservés intacts, ce qui signifie qu'ils ne peuvent perdre de

leur qualité en tant que milieux naturels pour les espèces spécifiques des

prairies et pâturages secs ni perdre une partie de leur superficie (aide à

l'exécution de l'Ordonnance sur les prairies sèches émise par l'OFEV, 2010, p.

15).

Il existe un rapport étroit entre l'IFP et les inventaires de biotopes

institués par l'article 18a LPN dont celui relatif aux

prairies et pâturages secs. Les inventaires des biotopes se rapportent à des

valeurs plus spécifiques que l'IFP. La protection des biotopes représente une

tâche fédérale contrairement à celle du paysage, ses inventaires se distinguant

nettement des autres inventaires paysagers en ce sens qu'ils sont directement

applicables à n'importe quel acte de planification qui doit en assurer le

respect si bien que la liberté d'appréciation des cantons lors de la

délimitation des biotopes est relativement faible (Jeannerat/Moor, op. cit. n. 20 et 66 ad art. 17 LAT).

Lorsqu'il s'agit d'une tâche fédérale, l'obligation de conserver intact

un objet inventorié ou de le ménager le plus possible n'a pas pour conséquence

une interdiction absolue de le modifier. C'est le cas notamment pour de

nombreux objets IFP qui couvrent de vastes territoires et comprennent diverses

constructions et installations qui font partie du paysage à protéger (Leimbacher,

op. cit. n. 15 ad art. 6). Par ailleurs, le régime particulier de pesée des

intérêts de l'article 6 al. 2 LPN ne s'applique que

lorsqu'une atteinte sensible ou grave est portée à un objet de l'inventaire

fédéral. Selon le Tribunal fédéral, une telle atteinte existe lorsqu'un projet

contrevient de façon grave et irréversible à l'un des objectifs de protection

énoncés dans l'inventaire. L'altération doit être considérable et concerner des

parties centrales de l'objet inventorié. Ont été qualifiés d'atteintes

sensibles ou graves notamment une installation de ski nautique avec tremplin de

saut, un ponton d'amarrage de 140 mètres de long et de 80 mètres de large, un

port, une gravière et un chemin à machines. Par contre le défrichement d'une

zone forestière relativement petite et l'installation de projecteurs sur le

sommet d'une montagne ainsi que le prélèvement dans une petite centrale

hydroélectrique durant les mois d'été ont été considérés comme des atteintes

minimes (Tschannen, op. cit., n. 36-37 ad art. 3).

Force est de relever en l'occurrence que l'objet IFP couvre une surface

beaucoup plus grande que le PAC et que de vastes surfaces de pâturages

d'estivage du PAC sont inscrits à l'inventaire PPS. Par ailleurs, le rapport

2017 recense les problèmes affectant le site, soit l'intensification agricole,

les dérangements de la faune, la dégradation de la végétation, l'érosion du bord

supérieur du cirque du Creux du Van, l'embroussaillement, l'abroutissement

excessif de la flore des vires rocheuses et des sous-bois par le bouquetin et

les autres ongulés ainsi que des dommages dus aux sangliers. Le but du PAC est

de remédier auxdits problèmes qui menacent le site par diverses mesures visant

à limiter l'usage de certaines surfaces. De plus, les aménagements prévus sont

minimes, soit consistent en un cheminement pour piétons, un point de vue avec

panneau et table d'orientation, une webcam et une borne de secours, un éventuel

agrandissement mesuré des constructions existantes à des conditions très strictes

et des pistes VTT. Une grande partie des aménagements vise à canaliser et

informer le public de manière à réduire les atteintes portées au site. Dans ces

circonstances, l'élaboration du PAC pouvait se baser sur une libre pesée des

intérêts.

La recourante invoque à tort la jurisprudence fédérale (arrêt du TF du 24.03.2020

[1C_595/2018] cons. 7) pour en déduire qu'une dérogation à la conservation

intacte des objets figurant dans un inventaire fédéral n'est admise en principe

qu'en présence d'un intérêt public prépondérant d'importance nationale. En

effet, les considérations du Tribunal fédéral (cons. 7) se fondent sur

l'article 4 al. 2 de l'Ordonnance du 28 octobre 1992 sur la protection des

zones alluviales d'importance nationale (Ordonnance sur les zones alluviales).

Or cet article prévoit qu'on n'admettra de dérogation du but visé par la

protection que pour des objets dont l'emplacement s'impose directement par leur

destination et qui sont destinés à assurer la sécurité de l'homme face aux

effets dommageables de l'eau et qui servent un autre intérêt public

prépondérant d'importance nationale également. L'application de cet article,

très restrictif, a amené le Tribunal fédéral à considérer qu'un chemin

pédestre, qui constituait un ouvrage cantonal, ne répondait pas à un intérêt

national et ne pouvait être autorisé. Or il a été démontré ci-dessus que la

législation ici applicable n'implique pas de garder intacts les objets protégés

par les inventaires.

5.5. Le Conseil fédéral, d'entente avec les cantons,

délimite les districts francs fédéraux ainsi que des réserves de sauvagine et

d'oiseaux migrateurs, d'importance nationale (art. 11

al. 2 de la loi fédérale sur la chasse et la protection des mammifères et

oiseaux sauvages, du 20.06.1986, loi sur la chasse, LChP). Par l'Ordonnance

concernant les districts francs fédéraux, du 30 septembre 1991 (ODF), le

Conseil fédéral a mis en œuvre cette disposition, soit créé des DFF qui ont

pour but la protection et la conservation des mammifères et oiseaux sauvages

rares et menacés ainsi que la protection et la conservation de leurs biotopes.

Ils ont en outre pour but la conservation de populations saines et d'espèces

pouvant être chassées, adaptées aux conditions locales (art. 1 ODF). L'inventaire fédéral comprend pour chaque

district franc diverses mentions (art. 2 al. 2 ODF).

La zone protégée du Creux du Van va des Gorges de l'Areuse jusqu'aux

crêtes de la première chaîne du Jura et contient un grand nombre de biotopes de

valeur pour des mammifères et des oiseaux sauvages. Sont mentionnées comme

objectifs la conservation de la zone en tant qu'habitat pour des mammifères et

oiseaux sauvages, la conservation des zones abritant des populations de

tétraonidés et la protection des animaux contre les dérangements (inventaire

des DFF publié sur le site de l'OFEV).

L'article 5 ODF mentionne diverses

interdictions qui s'appliquent de manière générale aux DFF. Dans

l'accomplissement de leurs tâches, la Confédération et les cantons veillent à

ce que les buts visés par la protection des districts francs ne soient pas

compromis par d'autres exploitations. S'il y a d'autres intérêts en présence,

une pondération des intérêts permettra de trancher (art. 6

al. 1 ODF). Les districts francs doivent être pris en considération dans

l'élaboration de plans directeurs et de plans d'affectation (art. 6 al. 2 ODF). La pesée des intérêts n'est dès lors pas

pré-structurée comme dans l'article 6 al. 2 LPN (Bütler,

in Commentaire LPN, 2019, n. 33, p. 441-442).

Selon l'article 7 al. 4 LChP, les cantons

assurent une protection suffisante des mammifères et des oiseaux sauvages

contre les dérangements. Ils disposent d'une grande liberté d'appréciation pour

la mise en œuvre concrète de mesures, dans le cadre du principe de la

proportionnalité. Ils peuvent par exemple prévoir des districts francs

cantonaux (art. 11 al. 4 LChP), des zones de

tranquillité de la faune ou des mesures de canalisation positives ou négatives

(itinéraires pédestres ou VTT, interdiction d'engins volants, etc.). Les

cantons n'ont pas l'obligation de désigner des zones de tranquillité mais

peuvent prévoir d'autres mesures de canalisation adaptées à la situation (Bütler,

op. cit., n. 36, p. 945).

5.6. a) Les objets de l'ICOP ont été intégrés dans le plan

directeur de 2006 et font actuellement l'objet de la fiche de coordination

susmentionnée S_37.

Le rapport d'information du Conseil d'Etat du 14 novembre 2012

mentionne ce qui suit :

« Suite

à l'évolution du nombre de visiteurs, des usages ainsi que de l'abondance de

certaines espèces sauvages, la cohabitation entre les différents intérêts en

présence (nature, agriculture, sylviculture, loisirs, tourisme) requiert une

nouvelle pesée d'intérêts dans un cadre d'un développement durable et la mise

en œuvre de mesures qui permettent des améliorations qualitatives et

quantitatives dans une majorité des domaines concernés… Les objectifs généraux

et mesures proposées (chap. 5) sont combinés : la recherche d'un meilleur retour

économique local issu du tourisme ainsi que la mise à disposition d'une information

moderne et d'un balisage incitant les visiteurs à suivre des

circuits adaptés à leurs intérêts sont appelés à relancer une collaboration

entre secteurs public et privé assurant une protection accrue des zones

sensibles définies pour la faune et la flore. La gestion active des

ressources naturelles, à travers l'agriculture, la sylviculture et la

régulation de la faune, s'inscrira également dans un zonage global

permettant de combiner, en évitant les tensions trop fortes, des circuits de

tourisme et de loisirs à des réseaux écologiques et des zones de gestion

extensive. Un tel système nécessitera l'implication de tous dans le suivi et le

contrôle des usagers ainsi que l'adaptation possible des mesures d'incitation

destinées à canaliser les visiteurs. » (p. 1-2).

Ce rapport définit les activités présentes au Creux du Van, soit

l'agriculture, la sylviculture, le tourisme et les loisirs ainsi que les

énergies renouvelables (p. 5 ss). Il se réfère par ailleurs au plan directeur

cantonal adopté le 22 juin 2011 qui traite de la problématique de la région du

Creux du Van dans plusieurs fiches, car les enjeux sont multiples, et mentionne

les fiches de coordination suivantes :

-

"Développer le tourisme" (R_31);

-

"Sites touristiques prioritaires" (en

cours de préparation) (R_32);

-

"Valoriser les réseaux touristiques et de

loisirs" (R_33);

-

"Créer des parcs naturels régionaux"

(R_38);

-

"Développer une gestion intégrée des pâturages

boisés" (S_22);

-

"Promouvoir et renforcer la biodiversité et

développer les réseaux écologiques" (S_34);

-

"Gérer les dérangements de la faune

sauvage" (S_35);

-

"Protéger et gérer les biotopes, objets

géologiques et sites naturels d'importance régionale (ICOP)" (S_37).

Il y est mentionné que le plan directeur prévoit que le

canton consolide la réflexion et définisse les mesures nécessaires sur les

sites touristiques prioritaires d'importance cantonale et sur l'utilisation des

sites paysagers emblématiques pour le tourisme et les loisirs (p. 12).

Le rapport de 2017 tient compte desdites fiches en y

ajoutant la fiche de coordination S_31 relative à la préservation et la

valorisation du paysage.

La fiche de coordination S_37 mentionne expressément être

en lien avec les fiches de coordination relatives au développement du tourisme

(R_31) et à la valorisation des réseaux touristiques et de loisirs (R_33).

La fiche de coordination S_37 prévoit notamment la création

de zones à protéger cantonales au moyen de PAC énonçant les objectifs de

protection généraux et particuliers. Pour les sites de reproduction des

batraciens, les prairies et pâturages secs, les objets IFP et les districts

francs, les mesures de protection concernent les périmètres qui coïncident avec

ceux des objets ICOP d'importance régionale. Pour les autres objets mentionnés

dans ces inventaires fédéraux, la coordination est en cours (ch. 2).

b) Si le plan directeur détermine uniquement les intérêts

territoriaux du point de vue de la collectivité, les indications qui y figurent

influencent la pesée des intérêts qui doit être effectuée dans le cadre des

actes de planification et de collaboration subséquents – dans la mesure où le

plan directeur contient des indications pour lesquelles la coordination a été

réglée (art. 5 al. 2 let. a OAT) – ou dans le cadre de la prise de décision

contraignante relative à une tâche ayant des effets sur l'organisation du

territoire. Ce faisant, ces intérêts doivent être intégrés tels quels dans la pesée

des intérêts et constituent le point de départ obligatoire de cette pesée.

L'autorité n'a pas la compétence de reformuler les indications du plan

directeur mais doit en revanche les évaluer et les pondérer avec les intérêts

publics et privés qui ne sont pas couverts par ledit plan, car la force

obligatoire du plan directeur n'englobe pas ces deux étapes du processus de la

pesée des intérêts (Tschannen, op. cit., n. 27 et 28 ad art. 9). Le plan

directeur peut dès lors être remis en cause à titre préjudiciel dans la

procédure de planification.

6.

Dans son analyse de conformité (ch. 4, p. 7

ss), le rapport 2017 tient compte des conceptions et plans sectoriels de la

Confédération, de la stratégie biodiversité suisse et du plan d'action y

relatif, des inventaires fédéraux précités et du plan directeur cantonal. Il

mentionne également la zone de crêtes et forêts, de protection des eaux

souterraines, les haies, bosquets, murs de pierres sèches et dolines, les

objets protégés cantonaux et les zones de protection communale. Il découle de

ces documents que les buts de protection n'excluent pas les activités de

tourisme, de détente et de loisirs dans les zones protégées par l'ICOP. C'est

dès lors conformément à ces plans fédéraux et cantonaux que, dans son analyse

d'opportunité, le rapport 2017 (ch. 5, p. 16 ss) tient compte, outre les

valeurs biologiques et paysagères, et les exploitations agricoles et

forestières, du développement touristique durable (notamment p. 12 et 24).

C'est également en conformité à ces documents que le PAC fixe dans les

objectifs généraux l'accueil, la canalisation et l'information du public pour

la pratique d'activités de loisirs et de tourisme durables.

Comme l'a retenu à juste titre le Conseil d'Etat, les intérêts ici en

cause ont été déterminés. Cela résulte des chapitres 4 et 5 du rapport 2017 et

du règlement du PAC dont le but principal est d'assurer la conservation et la

promotion de la diversité du paysage par les objectifs décrits, soit la

conservation de la qualité du paysage naturel, la restauration des éléments

caractéristiques dégradés, le maintien et développement des espèces

prioritaires ou caractéristiques, la conservation de la zone en tant qu'habitat

privilégié de la faune, le maintien d'une exploitation agricole et forestière mettant

en valeur la biodiversité et les éléments caractéristiques du paysage ainsi que

l'accueil, la canalisation et l'information du public pour la pratique

d'activités de loisirs et de tourisme durables. La lecture du mémoire de

recours permet par ailleurs de se convaincre que la recourante a parfaitement

compris quels intérêts ont été pris en considération.

L'appréciation des intérêts a également été effectuée. Il ressort des

considérants 5.3 et 5.4 ci-dessus que l'élaboration du PAC pouvait se baser sur

une libre pesée des intérêts sans qu'il soit nécessaire de garder intacts les

objets protégés par l'IFP et l'inventaire PPS.

Contrairement à ce qu'indique la recourante, les rapports 2017 et 2018

considèrent l'intérêt à la protection de la nature comme étant prépondérant.

Après avoir relevé les valeurs biologiques (pâturages et pelouses maigres,

pâturages boisés dont la valeur paysagère est remarquable, prairies de fauche,

parois de roches calcaires, pelouses fraîches au bord du cirque, groupes

faunistiques ou floristiques ; p. 17 ss), le rapport 2017 énumère les atteintes

et les menaces précitées (p. 30 ss) et son but est d'assurer la conservation et

la promotion de la biodiversité et du paysage (p. 35 et 46 ainsi

qu'art. 1, 2 et 3 du règlement PAC). Il fixe ensuite divers objectifs (p.

35) qui prévoient des mesures différenciées selon les périmètres dans le

secteur ZP1-A Mur du Creux du Van (p. 38-39) et dans le secteur ZP1-B Haut

Plateau (p. 41). Enfin, il prévoit des instruments de mise en œuvre de la

protection (p. 44). Le PAC n'a dès lors pas été établi pour prévoir des

activités à incidences spatiales mais bien pour protéger une zone inventoriée à

l'ICOP de par la valeur de sa biodiversité et représentative de milieux dignes

de protection (biotopes, objets géologiques et sites naturels ; p. 1 du rapport

2017). Ce n'est pas parce que le Conseil d'Etat (cons. 4.9) parle d'intérêts

contradictoires qu'il met sur pied d'égalité tous les intérêts à prendre en

considération. L'intérêt à la protection du site, qui est prépondérant, ne

permet pas d'écarter les autres intérêts contradictoires.

A tort la recourante estime que le PAC ne devrait pas avoir pour

objectifs l'accueil, la canalisation et l'information du public pour la

pratique d'activités de loisirs et de tourisme durables (art. 3 al. 2 let. f du

règlement). Le tourisme constitue un intérêt pris en considération dans la

planification fédérale et cantonale telle que développée ci-dessus. Le PAC vise

le contrôle, l'information et l'éducation des touristes de façon à permettre de

protéger la nature plutôt que de laisser place à un tourisme sauvage qui serait

à l'évidence nocif. Il sera d'ailleurs démontré ci-après que les mesures prises

sont aptes à atteindre ce but de protection et que le principe de précaution

est dès lors respecté.

La recourante allègue que l'intérêt économique est considéré comme

important alors qu'il est marginal et que l'IFP ne traite aucunement

d'objectifs économiques. Or, il ne ressort ni du PAC ni de la décision du

Conseil d'Etat que cet intérêt aurait été apprécié avec une trop grande

importance.

Par ailleurs, la fiche de coordination R_31 du plan directeur met en

évidence le rôle du tourisme en tant que branche économique stratégique pour le

canton. Dans le rapport de 2012, le Conseil d'Etat mentionnait :

« Il

s'agira dans le moyen terme de poursuivre la valorisation ou le développement

de prestations dont le potentiel économique et l'absence d'impact sur la nature

auront été confirmés de même qu'étendre si possible de telles mesures aux

autres sites touristiques du périmètre ICOP. » (p. 15).

Comme le relève le département dans ses observations à la Cour de

céans, il ne s'agit pas d'un intérêt prépondérant, mais il doit être pris en

considération. Dans la pesée des intérêts, il a été également tenu compte de l'utilisation

agro-pastorale et forestière dans le périmètre du PAC. Un des objectifs de

protection fixés par l'IFP est la conservation d'une utilisation agro-pastorale

adaptée au contexte local tout en permettant son évolution. L'importance de cet

intérêt a été correctement appréciée en ce sens que le PAC fixe un cadre

destiné à maintenir les exploitations agricoles et forestières tout en

préservant les milieux naturels (cf. notamment art. 9, 11 al. 1 let a et 15 du

règlement).

L'optimisation des intérêts vise à « trouver » un

équilibre en optant pour une solution qui prend en compte au maximum les

intérêts impliqués, tout en n'impliquant de ne renoncer qu'à un minimum de leur

effet. Il ne sera pas toujours possible de tenir compte et de concrétiser la

totalité des intérêts divergents. L'obligation d'optimisation ne change rien au

fait que la pesée des intérêts demeure un moyen de prise de décision qui ne

consiste pas à chercher du compromis à tout prix ou « la »

solution appropriée. Il convient certes de tenir compte au mieux des intérêts

touchés conformément à l'appréciation qui en aura été faite. En cas

d'incompatibilité, il peut toutefois arriver qu'un intérêt prenne le dessus et

qu'un autre soit écarté ou que, face à deux variantes équivalentes, le choix aurait

pu être autre. Les arguments relevant des politiques sectorielles peuvent ici

compléter les considérations rationnelles opérées sur un plan juridique. Ceci

est propre à tout pouvoir d'appréciation en matière d'aménagement conféré par

la loi. Autrement dit, la pesée des intérêts ne peut « et ne doit »

pas aboutir à un résultat absolument incontestable ; il suffit que les

autorités usent de la plus grande objectivité possible (Tschannen, op.

cit., n. 32 ss ad art. 3).

Il ressort des chapitres 4 et 5 du rapport 2017 qu'ont été pris en

considération les intérêts ici relevants, soit l'ensemble des intérêts liés à

la protection du site, au tourisme et à ses aspects économiques ainsi qu'à

l'agriculture et l'exploitation forestière et qu'ils ont été appréciés et

optimisés correctement. Le Conseil d'Etat pouvait dès lors considérer que la

pesée des intérêts a été effectuée avec soin et que le département a usé de la

plus grande objectivité possible en privilégiant l'intérêt à la protection du

site tout en considérant les autres intérêts.

Sa décision est par ailleurs suffisamment motivée dans la mesure où

elle renvoie à la pesée des intérêts effectuée dans le rapport 2017. Il y a

lieu de rappeler à cet égard que les exigences concernant la motivation

dépendent de plusieurs critères, dont celle de l'ampleur du pouvoir

d'appréciation de l'autorité. Le plan d'affectation en particulier doit

s'accompagner d'un rapport qui présente pour chaque cas dans quelle mesure le

plan directeur ainsi que les buts et principes de l'aménagement du territoire

ont été pris en compte (art. 47 al. 1 OAT) (Tschannen,

in Commentaire, n. 34 ss ad art. 3).

7.

La recourante invoque une violation du principe

de protection et de la pesée des intérêts en lien avec divers éléments du PAC.

a) On comprend de ses allégations que par la première violation elle

vise une protection insuffisante du site contraire au plan directeur cantonal.

Or, il a été démontré ci-dessus que le plan directeur implique de prendre aussi

en considération d'autres intérêts que celui de la protection du site. Si la

fiche de coordination R_38 donne mandat au canton d'étudier la faisabilité d'un

parc intercantonal de la biodiversité au Creux du Van, en coordination avec le

canton de Vaud, il indique que le projet est concrétisé sous forme d'un PAC

ICOP (NE) et d'une décision de classement (VD). Or c'est précisément ce qui a

été fait en l'occurrence.

b) La décision du Conseil d'Etat (cons. 7.4-7.8) explique que le choix

de restreindre l'étendue du périmètre 1 à la moitié environ du pourtour du

cirque est le résultat d'une pesée des intérêts entre ceux des visiteurs à

accéder au bord du cirque et ceux de la protection de la nature. Il ressort du

rapport 2017 (p. 39) que c'est sur la base de l'étude de A.________ qu'ont été

définis les périmètres particuliers 1 (interdit d'accès) et 2 (accessible et

aménageable). Cette étude a déterminé les tronçons les plus sensibles après

avoir analysé les plantes patrimoniales et les types de végétation dans

l'espace compris entre le sommet de la falaise et le mur du pâturage et

déterminé 45 secteurs répartis sur le pourtour du cirque (p. 1). Elle a

procédé à une analyse de la sensibilité (p. 6), soit a attribué une

sensibilité très élevée aux secteurs aux trois espèces particulièrement

menacées qui ont été notées et a défini d'autres secteurs en fonction du nombre

d'espèces patrimoniales recensées. Dans la synthèse et les recommandations

faites (p. 11), elle relève que la surface touchée par le piétinement pourrait

être sensiblement réduite en rétrécissant le sentier existant et en imposant

aux randonneurs de se déplacer sur un couloir ne dépassant pas 1,5 m de

largeur. Elle relève qu'une autre solution, préconisée par l'ICOP, paraît plus

praticable et consisterait à permettre un accès ponctuel au bord de la falaise

en quelques points seulement, le circuit autour du cirque se faisant dans un

nouveau sentier à aménager à l'arrière du mur en pierres sèches. Quant à la

CFNP (p. 3), elle suggère d'aménager le chemin de l'autre côté du mur (côté

pâturages) afin de faciliter la protection des biotopes du bord de falaise

contre le piétinement.

Le choix privilégié par les auteurs de ces rapports, visant à ne

prévoir un chemin-piétons que de l'autre côté du mur, dans les pâturages, ne liait

cependant pas le département qui dispose d'un large pouvoir d'appréciation. A

cet égard il y a lieu de préciser que le rapport ICOP, bien qu'il relève des

atteintes au site, ne préconise pas l'interdiction d'accès au public (ch. 4.8,

p. 102). La pesée des intérêts effectuée ne prête pas flanc à la critique, les

endroits les plus sensibles ayant été interdits d'accès, alors que dans le

périmètre particulier 2 notamment, le public sera canalisé et des aménagements

discrets y contribueront. Concernant les périmètres particuliers 5, le rapport

2017 relève que seules les transformations des bâtiments existants et les

agrandissements mesurés permettant d'assurer le bon déroulement d'un

hébergement d'agritourisme et le respect des normes usuelles de confort et de

sécurité peuvent être admis. Par ailleurs, les parkings existants pourront être

entretenus et rénovés dans les limites du périmètre particulier 5 (p. 52).

Contrairement à ce que soutient la recourante, ce périmètre vise à tenir compte

des bâtiments existants (restaurants de montagne, cabane Perrenoud et parkings)

et il n'a pas été adapté aux activités selon leur usage actuel et aux

évaluations futures souhaitées par le tourisme. Y sont en effet applicables les

dispositions légales relatives aux exploitations agricoles et restaurants ou

hébergements en les restreignant aux circonstances du site (art. 11 et 20 du

règlement). Aucune nouvelle construction n'est autorisée. En effet, si

l'article 11 al. 1 let. b du règlement prévoit que le périmètre du PAC est

inconstructible à l'exception des constructions et installations prévues dans

les périmètres particuliers 2, 3 et 5, cela doit être réalisé, comme il sera

démontré ci-après (cons. 8) en respectant les règles relatives aux

constructions en zones de crêtes et forêts, soit hors de la zone à bâtir (art.

24 LAT). Ici également une judicieuse pesée des intérêts a été effectuée de

manière à concilier les activités agricoles et touristiques avec les objectifs

du PAC relatifs à la protection du site.

c) La recourante invoque une violation de la pesée des intérêts eu

égard au fait que, concernant des activités autorisées de détente, loisirs et

tourisme (art. 14 du règlement), le Conseil d'Etat ne mentionne pas les

intérêts en présence, se contentant de faire allusion à la liberté personnelle.

Or, il a été démontré ci-dessus que si de telles activités ne priment pas

l'intérêt à la protection de la nature et du paysage, elles doivent être prises

en compte dans la mesure où elles ne sont pas en contradiction avec les buts du

PAC (cf. exemple dans le rapport 2017, p. 50-51) et/ou elles sont réglementées

telles que celles prévues à l'alinéa 2 (tracés balisés pour le cyclisme, le

VTT, l'équitation, le ski de fond et de randonnée, la raquette à neige et les

manifestations sportives).

c/aa) La pratique de VTT a fait l’objet du rapport de A.________. Après

avoir relevé la situation actuelle, il envisage divers tracés (p. 8). Les

tracés A et C ne posent pratiquement pas de problèmes. Le tracé B présente

trois variantes (B1, B2 et B3) avec une sous-variante pour la variante B2

(B2b). La variante B1 est la variante la plus dommageable des trois et la

sous-variante 2b n’est pas conseillée. Concernant la variante B2, le rapport

indique que le tracé « traverse l’objet PPS sur une distance d’une

centaine de mètres. Elle suit le tracé d’un sentier existant qui est déjà en

partie érodé par le passage des promeneurs, et qui sur le reste de la traversée

de l’objet PPS passe dans une légère dépression plus humide occupée par une

bande de prés plus gras ». Enfin, la variante B3 est la plus courte et

suit un sentier qui traverse un pâturage gras et, dans le tronçon inférieur,

passe dans un pierrier apparemment issu de la fracturation d'une tête rocheuse

et il ne reste aucune trace de la flore d'origine à cet endroit. En revanche,

avant d'atteindre le sommet vaudois du Soliat, le tracé passe dans la zone

caillouteuse et quelques groupes d'androsace lactea poussent dans des pierres

situées à quelques décimètres du sentier. Des trois options envisagées, le

rapport privilégie la variante B3 qui pose le moins de problèmes alors que la

variante B2 pourrait être acceptable à condition que le tracé ne s'écarte pas

de celui du sentier actuel (p. 13). Quelle que soit la variante retenue, une

attention particulière devra être portée aux pierres abritant des colonies

d'androsace lactea.

Or il résulte du PAC mis à l'enquête publique qu'outre le tracé B3,

c'est le tracé B2 qui a été choisi. Par ailleurs, l'OFEV ne s'est pas opposé à

des tracés VTT mais a demandé « de suivre et de contrôler l'impact des

activités de VTT sur des valeurs naturelles du site et le cas échéant de

planifier des mesures pour en diminuer l'impact ». C'est par le biais

du CM-Nature que ce contrôle devra être effectué et les itinéraires le cas

échéant modifiés. Enfin, contrairement à ce qu'indique la recourante, les

tracés VTT soumis à l'OFEV n'ont pas été modifiés par la seconde mise à

l'enquête publique. Il n'y a dès lors pas lieu de donner suite à la conclusion

de la recourante qui vise à interdire toute pratique du VTT dans le périmètre

du PAC.

Enfin, contrairement à l'avis de la recourante, la décision du

Département de la gestion du territoire du 28 octobre 1994 ne consacre pas une

interdiction générale de circuler pour les VTT, mais seulement sur certains

tronçons délimités sur le plan annexé à la décision. Par ailleurs, l'article 54

al. 3 OSR, relatif à l'indicateur de direction « Itinéraire pour vélo

tout-terrain » stipule qu'il désigne les parcours se prêtant à la

circulation des vélos tout-terrain et oblige leurs utilisateurs à faire preuve

d'égard pour les piétons. Cet article est conforme à l'article 43 al. 1 LCR

selon lequel les cycles n'emprunteront pas les chemins qui ne se prêtent pas ou

ne sont pas destinés à leur circulation et la recourante en déduit à tort que

les cycles ne peuvent circuler que sur les pistes cyclables prévues sur les

voies de circulation.

c/bb) Le périmètre du PAC n'est que très marginalement touché par le

DFF du Creux du Van (rapport 2017, p. 11 et carte 5), seule une petite partie

du territoire au nord-est étant concernée par l'inventaire fédéral. Sur une

partie du bord du périmètre concerné se trouve un chemin pédestre et VTT

(rapport 2017, p. 28 et carte 13). La recourante ne prétend pas que les

activités interdites selon la liste de l'article 5

ODF seraient en l'occurrence concernées mais conteste le rapport 2017 (ch.

4.3, p. 11) en tant qu'il mentionne que « l'interdiction de certaines

activités de loisirs (vol de drones et de modèles réduits par exemple) et la

canalisation des activités hivernales prévues dans le PAC contribueront à la

mise en œuvre de l'ODF » vu que de nombreuses activités restent

tolérées et nuisent à la tranquillité de la faune.

Il est à relever que les sentiers et activités de loisirs (VTT) qu'elle

mentionne ne sont pas autorisés à l'intérieur du DFF, mais uniquement le long

de sa frontière et sur une courte distance. Par ailleurs, l'article 5 précité

ne les interdit pas. Enfin, le site de l'OFEV (www.zones-de-tranquillite.ch) mentionne

concernant le Creux du Van :

« Interdiction

de pratiquer des sports d'hiver en dehors de pistes et d'itinéraires balisés;

les chiens doivent être tenus en laisse; la circulation de drones est

interdite; interdiction de camper librement; autorisation cantonale nécessaire

pour des réunions sportives (selon art. 5 ODF). »

Il en ressort qu'il n'y a pas d'interdiction de pratiquer du VTT et les

sports d'hiver sur les chemins balisés. De plus, les tracés hivernaux ont été

modifiés par rapport à la première version du PAC afin de créer des secteurs

tranquilles à l'écart des sports hivernaux conformément à la requête de l'OFEV.

Par ailleurs, le plan directeur cantonal (fiche de coordination S_35

Gérer les dérangements de la faune sauvage) prévoit que le canton analyse le

besoin de créer des « zones de tranquillité pour la faune sauvage »

et le cas échéant en proposera la délimitation et les usages compatibles. Le

département indique dans ses observations à la Cour de céans qu'une étude a été

menée et s'est achevée en 2019. Le Haut Plateau du Creux du Van figure parmi

les sites identifiés et le canton entend réaliser un inventaire des habitats

sensibles de certaines espèces-cibles dans le district franc fédéral pour

prendre ensuite des mesures de protection. On ne saurait considérer que le

canton abuse de sa liberté d'appréciation en considérant qu'il est justifié de

procéder à une étude sur la totalité du DFF « Creux du Van et Gorges de

l'Areuse ».

c/cc) Concernant la chasse, il résulte tant du rapport de 2017 que de

la décision du Conseil d'Etat qu'ont été pris en considération divers intérêts,

soit l'urgence à protéger le site, la volonté de mettre en place, en

coordination avec le canton de Vaud, une zone de tranquillité, une extension du

district franc fédéral ou des mesures ciblées cantonales (rapport 2017, p. 36)

ainsi que les intérêts de l'agriculture et de la sylviculture confrontés aux

dommages causés par la faune sauvage, en particulier par le sanglier. Par

ailleurs, est pertinente l’observation du Conseil d’Etat selon laquelle ni

l’ODF ni l’arrêté cantonal fixant le statut des réserves naturelles

neuchâteloises de la faune et de la flore, du 21 décembre 1976, ne prévoient la

mise en place de zones-tampons autour des DFF. La pesée des intérêts effectuée

ne prête dès lors pas flanc à la critique.

c/dd) L'article 14 al. 1 let. a du règlement interdit le camping, à

savoir les installations de type caravanes et les tentes érigées pour plusieurs

jours ainsi que le bivouac, compris comme le fait de s'installer à la belle

étoile ou dans une tente pour une nuit. Il fait une exception dans le périmètre

particulier 5 des restaurants de montagne et de la cabane Perrenoud au motif

qu'il y a lieu de concentrer cette activité en des lieux spécifiquement destinés

à l'accueil du public et que cette mesure vise à limiter les nuisances telles

que le dépôt de déchets, le dérangement de la faune ou le piétinement de la

flore (p. 50). Seule la cabane Perrenoud se trouve sur une surface de PPS.

Toutefois, la surface autorisée pour le bivouac est minime, soit se limite aux

abords de la cabane qui sont des surfaces d'ores et déjà aménagées. La pesée

des intérêts ne prête dès lors pas flanc à la critique dans la mesure où elle

tient compte de l'ensemble des intérêts en présence, soit la protection de la

faune et de la flore, la protection contre le piétinement et contre l'abandon

des déchets dans la nature. Il sera par ailleurs aisé de procéder à une

surveillance efficace étant donné que ces surfaces se trouvent autour de

restaurants de montagne et de la cabane Perrenoud.

c/ee) Le PAC prévoit le périmètre particulier 6 qui comprend la piste

d'envol de la Roche-Devant qui peut être maintenue à condition de ne faire

l'objet d'aucun aménagement ou modification de terrain pour garantir la

conservation des objets à l'inventaire PPS et des milieux de valeur compris

dans celui-ci. L'entretien devra être adapté si bien que la fauche ne devra pas

avoir lieu avant le 1er juillet et devra ensuite être échelonnée

jusqu'au 31 août pour assurer la présence de fleurs fournissant le nectar

nécessaire aux adultes d'Apollon tout au long de la saison. Enfin le produit de

la fauche devra être exporté pour éviter un engraissement progressif des

surfaces concernées (p. 42). L'OFEV a considéré que l'utilisation comme piste

d'envol pouvait être compatible avec les objectifs de protection de

l'inventaire PPS tant que la végétation ne comporte pas de signes de

dégradation dus à cette activité. L'évolution de la végétation et de la faune

devra être surveillée afin de pouvoir prendre des mesures adéquates si des

modifications devaient être observées. A tort, la recourante allègue que seul

un intérêt public prépondérant d'importance nationale pourrait permettre de

déroger au fait que l'objet doit être conservé intact. Elle n'invoque à cet

égard pas de violation de la pesée des intérêts.

c/ff) La même constatation s'impose concernant le sentier Soliat-bord

du cirque ainsi que celui Soliat-Croza de l'Eau. Comme le relève le

département, le premier est le chemin de prédilection utilisé pour rejoindre le

point de vue du Soliat et sa fonction de canalisation du public est indéniable.

Il ne traverse par ailleurs pas les objets à l'inventaire PPS et remplace le

chemin répertorié situé plus au sud (rapport 2018, p. 2). Le second, déjà

visible à cet endroit, permet de créer une boucle attractive pour les

promeneurs venant du Soliat et y retournant, soit vise à diminuer la pression

des visiteurs sur les milieux les plus menacés du PAC.

c/gg) L'encart IV (tracés hivernaux) prévoyait dans un premier temps

des tracés pour le ski de fond et d'autres pour les raquettes et le ski de

randonnée. Dans le but de réduire les dérangements pour la faune sauvage, la

seconde mise à l'enquête ne fait plus de distinction et l'article 14 al. 2 du

règlement mentionne que le ski de fond et de randonnée ainsi que la raquette à

neige ne peuvent se dérouler que sur les tracés désignés sur le plan et sur les

routes ouvertes à la circulation publique au sens de la LCR. Dans un même but,

l'itinéraire d'accès à la cabane Perrenoud a été modifié. Enfin, un itinéraire

de descente du sommet neuchâtelois par le Croza de l'Eau a été ajouté, ce

parcours étant usuel et attractif pour les adeptes des sports de neige (rapport

2018, p. 2‑3). Comme le relève le département, le tracé ajouté se

trouve en partie dans un objet à l'inventaire PPS. La recourante ne conteste

pas qu'il ne se prête, vu sa pente trop importante, pas au damage. A tort, elle

invoque à nouveau que les PPS doivent rester intacts.

c/hh) La première version du règlement pour la procédure d'information

et de participation prévoyait que l'escalade était permise, sans limitation de

zones, sauf du 1er janvier au 31 juillet (art. 19 al. 4). Le

premier règlement mis à l'enquête publique interdit l'escalade. Le règlement

modifié suite à la mise à l'enquête publique interdit de pratiquer des

activités impliquant un surplomb de la falaise à l'exception de l'escalade

pratiquée du 1er août au 31 décembre sur la voie nommée « archétype

branlant » (art. 14 al. 1 let f). Le rapport 2018 justifie cette

modification par le fait que divers opposants ont mis en évidence le caractère

relativement confidentiel de l'escalade au Creux du Van, ce qui a amené le

département à effectuer une nouvelle pesée des intérêts et à permettre

l'escalade du 1er août au 31 décembre sur une voie qui débouche dans

le périmètre particulier 3 (point de vue).

On observe, selon le rapport du 22 novembre 2010 (intitulé « zones

de protection pour la faune sauvage ZPF : Concept de cohabitation "Avifaune

nicheuse des falaises – Activités d'escalade »), malgré la présence de

quatre espèces au Creux du Van (faucons pèlerins, grands corbeaux, hirondelles

des rochers et tichodromes échelettes, annexe 2), qu'il n'y a pas de conflits

avifaune-escalade à cet endroit (annexe 5, p. 11). Il indique par ailleurs que

ces espèces ont besoin de rochers pour mener à bien leur reproduction et sont

sensibles du point de vue du dérangement, surtout entre les mois de février

jusqu'à fin juillet (période de nidification) (p. 5). Le rapport préconise des

interdictions temporaires du 1er février au 30 juin durant la

période critique de nidification (p. 14-15).

Certes, ce rapport date d'une dizaine d'années. Cependant, il n'est pas

allégué que les périodes de nidification auraient évolué. Par ailleurs, si le

rapport 2018 contient peu d'informations relatives à la nouvelle pesée des

intérêts effectuée, les observations du département à la Cour de céans

permettent de confirmer que c'est bien de par sa nature relativement

confidentielle que cette voie n'a pas été totalement interdite. Des mesures

sont également prises afin de ne pas entraîner un accroissement de la

fréquentation (non-mention du site dans le topoguide du Club Alpin Suisse). Par

ailleurs, l'OFEV (p.3) ne fait que proposer d'interdire l'escalade dans le

site afin de favoriser l'objectif nature, principalement l'avifaune et la CFNP,

dans son préavis du 26 avril 2017, a salué la réglementation interdisant

l'escalade du 1er janvier au 31 juillet.

En l'occurrence, il faut considérer que le département a fait preuve de

retenue et s'est livré à une pesée adéquate des intérêts en présence en tenant

compte de la faune rupestre (rapport 2017, p. 20) et en autorisant l'escalade

hors période de nidification sur une seule voie très peu fréquentée. On ne

saurait lui reprocher d'avoir violé son large pouvoir d'appréciation. Il est à

relever enfin que le comité central du Club Jurassien a indiqué au SFFN

entendre interdire toute activité sportive autre que la marche à pied dans sa

propriété, seules d'éventuelles autorisations exceptionnelles étant envisagées

(courrier du 25.10.2018).

8.

La recourante fait valoir une violation du

principe de la force dérogatoire du droit fédéral dès lors que dans les

périmètres particuliers 2, 3 et 5 sont autorisés des installations,

constructions et parkings, ce qui contrevient à la séparation des milieux bâtis

et non bâtis. La violation de ce principe est aussi invoquée concernant les

sentiers VTT dans le PPS.

a) Selon l'article 49 al. 1 Cst. féd., le droit fédéral prime le droit

cantonal qui lui est contraire. Ce principe constitutionnel de la primauté du

droit fédéral fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales

qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens

ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en œuvre

ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de

façon exhaustive (ATF

137 I 167 cons. 3.4, 135 I 106 cons.

2.1, 131 I 333

cons. 2.1 et les arrêts cités).

b) Le périmètre du PAC se trouve dans la zone de crêtes et forêts

prévue par le décret de 1966. Ce dernier est un plan général d'affectation

délimitant à l'échelle du canton les sites naturels. Les zones de crêtes et

forêts constituent une zone à protéger au sens de l'article 17 al. 1 let. b LAT. Selon l'article 2 du décret, les

zones de crêtes et forêts sont soumises aux dispositions applicables ou zones

situées hors de la zone d'urbanisation telles qu'elles sont prévues par la législation

sur l'aménagement du territoire. Le décret n'empêche pas l'adoption de plans

d'affectation spéciaux prévoyant des installations pour autant que lesdites

conditions de l'article 21 al. 2 LAT (modification des circonstances justifiant

une adaptation de la planification) et 24 LAT (constructions hors zones à

bâtir) soient réunies (arrêt du TF du 01.07.2015

[1C_242/2014] cons. 2.1). Il résulte par ailleurs de l'article 6 al. 3

du décret que la détente, les sports et les loisirs sont des activités propres

à la zone de crêtes et forêts.

c) Concernant les constructions existantes dans les périmètres 5, c'est

à tort que la recourante interprète le règlement en ce sens qu'il permettrait

la création de nouvelles constructions ou leur modification. Si l'article 11

al. 1 let. b prévoit que le périmètre est inconstructible à l'exception des

constructions et installations prévues dans les périmètres particuliers 2

(accessible et aménageable), 3 (point de vue) et 5 (restaurants de montagne et

cabane Perrenoud), il ajoute que les constructions et installations réalisées

légalement peuvent être entretenues et transformées aux conditions prévues par

la LAT (al. 2). Quant à l'article 20 relatif aux périmètres particuliers 5,

il mentionne que les bâtiments existants peuvent être transformés à certaines

conditions et que des agrandissements mesurés peuvent être réalisés à

l'extérieur des volumes existants aux conditions fixées par la LAT. Le rapport

de 2017 (p. 49), après avoir expliqué les conditions auxquelles les

constructions agricoles et forestières indispensables à l'exploitation pourront

être autorisées (art. 11 al. 1 let. c du règlement), indique que les

constructions et installations existantes et réalisées légalement pourront être

entretenues et faire l'objet de transformations dans les limites fixées par la

LAT (notamment art. 24c LAT et 42 OAT) ainsi qu'aux conditions fixées par

l'article 11 al. 3 du règlement. C'est dès lors aux autorités compétentes qu'il

appartiendra d'examiner si les conditions de ces articles sont réalisées

lorsqu'une demande de permis de construire sera déposée et on ne saurait

retenir que le PAC viole les dispositions fédérales relatives aux constructions

hors zones à bâtir.

Comme l'indique le Tribunal fédéral dans la jurisprudence précitée, le

décret n'empêche pas l'adoption de plans d'affectation spéciaux prévoyant des

installations pour autant que les conditions de l'article 21 al. 2 LAT soient

réunies. Or, le rapport démontre que les circonstances ont changé, le site du

Creux du Van attirant de plus en plus de visiteurs, ce qui a nécessité une

nouvelle pesée des intérêts en présence (nature, agriculture, sylviculture,

loisirs et tourisme ; p. 1 du rapport du Conseil d'Etat de 2012). Le rapport

2017 effectue cette nouvelle pesée des intérêts de manière à ce que les

qualités naturelles et paysagères du site puissent être préservées et

développées (p. 2). Il démontre de façon convaincante qu'il est impératif de canaliser

le public en prévoyant des aménagements discrets pour le chemin entre le mur et

la falaise et des installations de minime importance dans le périmètre 3. Comme

le relèvent le département (observations à la Cour de céans, p. 13) et le

Conseil d'Etat (observations à la Cour de céans, p. 12), les autres solutions

possibles ne sont pas satisfaisantes. Maintenir l'état actuel n'est

manifestement pas envisageable pour les motifs précités et une interdiction

totale d'accès, outre qu'elle ne tiendrait pas compte du plan directeur

cantonal, risque d'entraîner des incivilités bien plus dommageables que des

panneaux sensibilisant le public. Les mêmes constatations s'imposent concernant

les sentiers VTT.

d) Si l’article 20 al. 4 du règlement mentionne que les parkings

existants peuvent être entretenus et rénovés, le rapport 2017 précise :

« Pour

toutes ces constructions et installations, les dispositions de la LAT et les

conditions supplémentaires fixées à l'article 11, al. 3 du règlement, doivent

être respectées. » (p. 52).

L'article précité doit être interprété à la lumière du rapport et il

n'est nullement question de légaliser des constructions illicites. Le sort à

donner à l'absence d'autorisation de la place gravelée au Soliat ne fait pas

l'objet de la présente procédure. Il n'en demeure pas moins que les démarches

entreprises auprès de l'exploitant du Soliat pour la mise en conformité de

cette place, visant au dépôt d'une demande de permis de construire, sont à

poursuivre et devront faire l'objet d'une décision. Etant donné qu'il ne s'agit

pas de l'objet du litige, il n'y a pas lieu de donner suite à la réquisition de

la recourante visant le dépôt de toutes les autorisations de construire

délivrées depuis 1980 pour les ouvrages situés dans le périmètre du PAC. Quant

aux autres constructions ou installations éventuellement érigées de façon

illicite sur le périmètre du PAC, elles ne font pas non plus l'objet de la

présente procédure. Il y a lieu de relever à cet égard que l'autorité

compétente peut autoriser la rénovation de constructions et installations sises

hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone ainsi que

leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur

reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés

légalement. C'est dès lors lorsqu'une éventuelle autorisation de rénover au

sens précité sera déposée qu'il appartiendra aux autorités compétentes de

déterminer si les bâtiments ont été érigés ou transformés légalement.

9.

Pour l'ensemble de ces motifs, le recours doit

être rejeté, tout en précisant que le règlement du PAC devra être complété

conformément au considérant 4, et les frais seront mis à la charge de la

recourante qui succombe (art. 47 al. 1 LPJA).

Cette dernière ne peut dès lors prétendre à l'octroi de dépens (art. 48 al. 1 a

contrario LPJA)).

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le recours et invite l'intimé à compléter le règlement au sens

des considérants.

2. Met les frais et débours de la procédure par 4'000 francs à charge de

la recourante, montant partiellement compensé par son avance.

3. Statue sans dépens.

Neuchâtel, le 16 mars 2021

Art. 3 LAT

Principes régissant

l’aménagement

1 Les autorités chargées de l’aménagement du territoire tiennent

compte des prin­ci­pes suivants.

2 Le

paysage doit être préservé. Il convient notamment:

a.10 de

réserver à l’agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en

particulier, les surfaces d’assolement;

b. de veiller à ce que

les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les

installations s’intègrent dans le paysage;

c. de tenir libres les

bords des lacs et des cours d’eau et de faciliter au public l’accès aux rives

et le passage le long de celles-ci;

d. de conserver les sites

naturels et les territoires servant au délassement;

e. de maintenir la forêt

dans ses diverses fonctions.

3 Les

territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques

seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il

convient notamment:

a.11 de

répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de

les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les

transports publics;

abis.12 de

prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones

à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de

densification des surfaces de l’habitat;

b. de préserver autant

que possible les lieux d’habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes,

telles que la pollution de l’air, le bruit et les trépidations;

c. de maintenir ou de

créer des voies cyclables et des chemins pour piétons;

d. d’assurer les

conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services;

e. de ménager dans le

milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d’arbres.

4 Il

importe de déterminer selon des critères rationnels l’implantation des construc­tions

et installations publiques ou d’intérêt public. Il convient notamment:

a. de tenir compte des

besoins spécifiques des régions et de réduire les dispa­rités choquantes entre

celles-ci;

b. de faciliter l’accès

de la population aux établissements tels qu’écoles, cen­tres de loisirs et

services publics;

c. d’éviter ou de

maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavo­rables qu’exercent

de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l’économie.

10 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en

vigueur depuis le 1er mai 2014 (RO 2014 899; FF 2010 959).

11 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en

vigueur depuis le 1er mai 2014 (RO 2014 899; FF 2010 959).

12 Introduite par le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur

depuis le 1er mai 2014 (RO 2014 899; FF 2010 959).

Art.

826 LAT

Contenu minimal des plans

directeurs

1 Tous les cantons établissent un plan directeur dans lequel ils

précisent au moins:

a. le cours que doit

suivre l’aménagement de leur territoire;

b. la façon de coordonner

les activités qui ont des effets sur l’organisation du territoire, afin

d’atteindre le développement souhaité;

c. une liste de priorités

et les moyens à mettre en œuvre.

2 Les projets qui ont des incidences importantes sur le territoire

et l’environnement doivent avoir été prévus dans le plan directeur.

26 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en

vigueur depuis le 1er mai 2014 (RO 2014 899; FF 2010 959).

Art.

9 LAT

Force obligatoire et adaptation

1 Les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorités.

2 Lorsque les circonstances se sont modifiées, que de nouvelles

tâches se présentent, ou qu’il est possible de trouver une meilleure solution

d’ensemble aux problèmes de l’aménagement, les plans directeurs feront l’objet

des adaptations nécessaires.

3 Les plans directeurs seront réexaminés intégralement tous les dix

ans et, au besoin, remaniés.

Art.

13 LAT

Conceptions et plans sectoriels

1 Pour exercer celles de ses activités qui ont des effets sur

l’organisation du terri­toire, la Confédération procède à des études de base;

elle établit les conceptions et plans sectoriels nécessaires et les fait

concorder.

2 Elle collabore avec les cantons et leur donne connaissance en

temps utile de ses conceptions et plans sectoriels ainsi que de ses projets de

construction.

Art.

14 LAT

Définition

1 Les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol.

2 Ils délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones

agricoles et les zones à protéger.

Art.

17 LAT

Zones à protéger

1 Les zones à protéger comprennent:

a. les cours d’eau, les

lacs et leurs rives;

b. les paysages d’une

beauté particulière, d’un grand intérêt pour les sciences naturelles ou d’une

grande valeur en tant qu’éléments du patrimoine culturel;

c. les localités typiques,

les lieux historiques, les monuments naturels ou cultu­rels;

d. les biotopes des

animaux et des plantes dignes d’être protégés.

2 Au lieu de délimiter des zones à protéger, le droit cantonal peut

prescrire d’autres mesures adéquates.

Art.

25a72 LAT

Principes de la coordination

1 Une autorité chargée de la coordination est désignée lorsque

l’implantation ou la transformation d’une construction ou d’une installation

nécessite des décisions éma­nant de plusieurs autorités.

2 L’autorité chargée de la coordination:

a. peut prendre les

dispositions nécessaires pour conduire les procédures;

b. veille à ce que toutes

les pièces du dossier de requête soient mises en même temps à l’enquête

publique;

c. recueille les avis

circonstanciés relatifs au projet auprès de toutes les auto­rités cantonales et

fédérales concernées par la procédure;

d. veille à la

concordance matérielle ainsi que, en règle générale, à une notifica­tion

commune ou simultanée des décisions.

3 Les décisions ne doivent pas être contradictoires.

4 Ces principes sont applicables par analogie à la procédure des

plans d’affectation.

72 Introduit par le ch. I de la LF du 6 oct. 1995, en

vigueur depuis le 1er janv. 1997 (RO 1996 965; FF 1994 III 1059)

Art.

7 LChP

Protection des espèces

1 Tous les animaux visés à l’art. 2 qui n’appartiennent pas à une

espèce pouvant être chassée, sont protégés (espèces protégées).

2 Les cantons peuvent, avec l’assentiment préalable de l’Office

fédéral de l’environ­nement (Office fédéral)5, prévoir le tir d’animaux protégés si la sauvegarde des bioto­pes ou

le maintien de la diversité des espèces l’exige. Le Con­seil fédéral dési­gne

les animaux visés par cette disposition.

3 La chasse des bouquetins peut être autorisée du 1er septembre

au 30 novembre, lorsqu’elle vise à une régulation des populations. A cette fin,

les cantons soumettent chaque année à l’approbation du Département une

planification des tirs. Le Conseil fédéral arrête les prescriptions

nécessaires.

4 Les cantons assurent une protection suffisante des mammifères et

des oiseaux sau­vages contre les dérangements.

5 Ils règlent en particulier la protection des jeunes animaux et de

leurs mères en période de chasse, ainsi que celle des oiseaux adultes pendant

la couvaison.

6 Lors de l’élaboration et de la réalisation de projets qui peuvent

compromettre la protection des mammifères et des oiseaux sauvages, la

Confédération prend l’avis des cantons. Lorsque les projets affectent des zones

protégées d’importance inter­nationale et nationale, il y a lieu de demander le

préavis de l’Office fédéral.

5 La désignation de l’unité administrative a été adaptée en

application de l’art. 16 al. 3 de l’O du 17 nov. 2004 sur les publications officielles

(RO 2004 4937).

Art.

11 LChP

Zones protégées

1 Le Conseil fédéral, après avoir consulté les cantons, délimite

des réserves de sau­vagine et d’oiseaux migrateurs, d’importance internationale.

2 D’entente avec les cantons, il délimite des districts francs

fédéraux ainsi que des réserves de sauvagine et d’oiseaux migrateurs,

d’importance nationale.

3 Les districts francs fédéraux ne peuvent être supprimés ou

remplacés par un dis­trict franc équivalent qu’avec l’accord du Conseil

fédéral.

4 Les cantons peuvent délimiter d’autres districts francs et

réserves d’oiseaux.

5 La chasse est interdite dans les districts francs et les réserves

d’oiseaux. Les orga­nes cantonaux d’exécution peuvent cependant y autoriser le

tir d’animaux non pro­tégés lorsque l’exigent la sauvegarde des biotopes, la

conservation de la diversité des espèces, des raisons cynégétiques ou la

prévention de dommages excessifs cau­sés par le gibier.

6 Le Conseil fédéral édicte les dispositions concernant la

protection dans les réser­ves de sauvagine et d’oiseaux migrateurs,

d’importance internationale et nationale, ainsi que dans les districts francs

fédéraux. La Confédération alloue aux cantons, sur la base de conventions-programmes,

des indemnités globales pour les frais de surveillance de ces réserves et de

ces districts.6

6 Nouvelle teneur de la phrase selon le ch. II 31 de la LF du 6

oct. 2006 sur la réforme de la péréquation financière et de la répartition des

tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), en vigueur depuis le 1er janv.

2008 (RO 2007 5779; FF 2005 5641).

Art.

5 LPN

Inventaires fédéraux d’objets

d’importance nationale

1 Le Conseil fédéral établit, après avoir pris l’avis des cantons,

des inventaires d’objets d’importance nationale; il peut se fonder à cet effet

sur des inventaires dressés par des institutions d’Etat ou par des orga­nisations

œuvrant en faveur de la protection de la nature, de la protec­tion du paysage

ou de la conservation des monuments historiques.20 Les critères qui ont déterminé le choix des

objets seront indi­qués dans les inventaires. En outre, ceux-ci contiendront au

minimum:

a. la description exacte

des objets;

b. les raisons leur

conférant une importance nationale;

c. les dangers qui

peuvent les menacer;

d. les mesures de

protection déjà prises;

e. la protection à

assurer;

f. les propositions

d’amélioration.

2 Les inventaires ne sont pas exhaustifs. Ils seront régulièrement

réexaminés et mis à jour; le Conseil fédéral décide de l’inscription, de la

modification ou de la radia­tion d’objets, après avoir pris l’avis des cantons.

Les cantons peuvent, de leur propre chef, proposer un nouvel examen.

20 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 24 mars

1995, en vigueur depuis le 1er fév. 1996 (RO 1996 214; FF 1991 III 1137).

Art.

6 LPN

Importance de l’inventaire

1 L’inscription d’un objet d’importance nationale dans un

inventaire fé­déral indique que l’objet mérite spécialement d’être conservé

intact ou en tout cas d’être ménagé le plus possible, y compris au moyen de me­sures

de reconstitution ou de remplacement adéquates.21

2 Lorsqu’il s’agit de l’accomplissement d’une tâche de la Confédéra­tion,

la règle sui­vant laquelle un objet doit être conservé intact dans les

conditions fixées par l’in­ventaire ne souffre d’exception, que si des intérêts

équivalents ou supérieurs, d’im­portance nationale également, s’opposent à

cette conservation.

21 Nouvelle teneur selon le ch. I 3 de la LF du 18 juin 1999 sur la

coordination et la simplification des procédures de décision, en vigueur depuis

le 1er janv. 2000 (RO 1999 3071; FF 1998 2221).

Art. 18a57LPN

Biotopes d’importance nationale

1 Le Conseil fédéral, après avoir pris l’avis des cantons, désigne

les biotopes d’im­portance nationale. Il détermine la situation de ces bio­topes

et précise les buts visés par la protection.

2 Les cantons règlent la protection et l’entretien des biotopes

d’impor­tance natio­nale. Ils prennent à temps les mesures appropriées et veil­lent

à leur exécution.

3 Le Conseil fédéral peut, après avoir pris l’avis des cantons,

fixer des délais pour la mise en place des mesures de protection. Si, malgré

les avertissements, un can­ton ne prescrit pas à temps les mesures de pro­tection,

le Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de

la communication58 peut prendre à sa place les mesures nécessaires

et mettre à sa charge une part équitable des frais corres­pondants.

57 Introduit par le ch. I de la LF du 19 juin 1987, en

vigueur depuis le 1er fév. 1988 (RO 1988 254; FF 1985 II 1449).

58 La désignation de l’unité administrative a été adaptée en

application de l’art. 16 al. 3 de l’O du 17 nov. 2004 sur les publications

officielles (RO 2004 4937).

Art.

3 OAT

Pesée des intérêts en présence

1 Lorsque, dans l’accomplissement et la coordination de tâches

ayant des effets sur l’organisation du territoire, les autorités disposent d’un

pouvoir d’appréciation, elles sont tenues de peser les intérêts en présence. Ce

faisant, elles:

a. déterminent les

intérêts concernés;

b. apprécient ces

intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des

implications qui en résultent;

c. fondent leur décision

sur cette appréciation, en veillant à prendre en considé­ration, dans la mesure

du possible, l’ensemble des intérêts concernés.

2 Elles exposent leur pondération dans la motivation de leur

décision.

Art. 47 OAT

Rapport à l’intention de

l’autorité cantonale chargée de l’approbation des plans

1 L’autorité qui établit les plans d’affectation fournit à

l’autorité cantonale chargée d’approuver ces plans (art. 26, al. 1, LAT), un

rapport démontrant leur conformité aux buts et aux principes de l’aménagement

du territoire (art. 1 et 3 LAT), ainsi que la prise en considération adéquate

des observations émanant de la population (art. 4, al. 2, LAT), des conceptions

et des plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), du plan directeur

(art. 8 LAT) et des exigences découlant des autres disposi­tions du droit

fédéral, notamment de la législation sur la protection de l’environne­ment.

2 Elle expose en particulier quelles réserves d’affectation

subsistent dans les zones à bâtir existantes, quelles mesures sont nécessaires

afin de mobiliser ces réserves ou d’obtenir sur ces surfaces un bâti conforme à

l’affectation de la zone et dans quel ordre ces mesures seront prises.68

68 Nouvelle teneur selon le ch. I de l’O du 2 avr. 2014, en vigueur

depuis le 1er mai 2014 (RO 2014 909).

Art. 1 ODF

But

Les districts francs fédéraux (districts

francs) ont pour but la protection et la con­ser­vation des mammifères et

oiseaux sauvages rares et menacés ainsi que la pro­tection et la conservation

de leurs biotopes. Ils ont en outre pour but la conservation de po­pulations

saines d’espèces pouvant être chassées, adaptées aux conditions locales.

Art. 2 ODF

Définition

1 Sont considérés comme districts francs les objets énumérés dans

l’annexe 1.

2 L’inventaire fédéral des districts francs fédéraux (Inventaire)

comprend pour cha­que district franc:

a. une représentation

cartographique du périmètre et une description de la zone;

b. le but visé par la

protection;

c. des mesures

particulières pour la protection des espèces et des biotopes et la régulation

des populations d’animaux pouvant être chassés ainsi que la dure de validité de

ces mesures;

d. éventuellement un

périmètre à l’extérieur du district franc, dans lequel les dégâts causés par la

faune sauvage sont indemnisés.

3 L’Inventaire, qui fait partie intégrante

de la présente ordonnance est publié uniquement sous forme électronique sur la

page Internet de l’Office fédéral de l’environ­nement (OFEV)3 et ne figure pas dans le Recueil officiel des lois fédérales (RO)

(art. 5 de la loi du 18 juin 2004 sur les publications officielles4).5

3 www.bafu.admin.ch > Thèmes > Zones protégées > Districts

francs > Descriptions d’objets

4

RS 170.512

5 Nouvelle teneur selon le ch. I de l’O du 20 nov. 2013, en vigueur

depuis le 1er janv. 2014 (RO 2013 4537).

Art.

5 ODF

Protection des espèces

1 Les dispositions ci-après s’appliquent d’une manière générale aux

districts francs:

a.7 la

chasse est interdite;

b. les animaux ne doivent

pas être dérangés, traqués, ni attirés hors du district franc;

bbis.8 l’affouragement

des animaux sauvages et l’installation de saunières sont interdits;

c.9 les

chiens doivent être tenus en laisse; font exception les chiens utilitaires dans

l’agriculture;

d. il est interdit de

porter, de conserver ou d’utiliser des armes et des pièges. Les cantons peuvent

accorder des dérogations aux personnes habitant à l’intérieur du district franc

et pour les zones partiellement protégées. Les per­sonnes au­torisées à chasser

et celles qui sont astreintes au service militaire ont le droit de traverser le

district franc munies d’armes non chargées en em­pruntant des chemins et des

routes, pendant la chasse ou pour remplir leurs obligations militaires

(service, tir et inspection obligatoire). L’utilisation d’armes et de pièges

est autorisée pour le personnel de surveillance de la faune;

e. il est interdit de

camper librement. L’utilisation de places de camping offi­ciel­les est

réservée. Les cantons peuvent accorder des dérogations;

f.10 le

décollage et l’atterrissage d’aéronefs civils avec occupants sont interdits

sauf dans le cadre de l’exploitation des aérodromes déjà existants ainsi que

sous réserve des dispositions figurant aux art. 19, al. 3, let. a, et 28, al.

1, de l’ordonnance du 14 mai 2014 sur les atterrissages en campagne11;

fbis.12 la

circulation d’aéronefs civils sans occupants est interdite;

g. le ski pratiqué en

dehors de pistes et d’itinéraires balisés est interdit;

h. il est interdit de

circuler sur des routes d’alpage et des routes forestières et d’utiliser des

véhicules en dehors des routes, des chemins forestiers et de ceux de campagne,

excepté à des fins agricoles et sylvicoles ainsi que pour la sur­veillance de

la faune. Les cantons peuvent prévoir des exceptions;

Faits

i. les exercices

militaires avec de la munition pour tir réel ou à blanc sont inter­dits.

L’utilisation de places de tir et d’installations militaires particulières,

selon des dispositions contractuelles, est réservée. Le service de garde de la

troupe avec arme chargée ainsi que le port d’armes lors des tâches de con­trôle

du corps de gardes-fortifications et du corps de gardes-frontière sont

autorisés.

2 L’organisation de réunions sportives et d’autres manifestations

collectives n’est admise que si celle-ci ne peut compromettre le but visé par

la protection. Les or­gani­sateurs ont besoin d’une autorisation cantonale.

3 Sont réservées les dispositions particulières prévues par l’art.

2, al, 2, ainsi que les mesures prévues par les art. 8 à 10 et 12.13

7 Nouvelle teneur selon le ch. IV de l’O du 1er juil.

2015, en vigueur depuis le 15 juil. 2015 (RO 2015 2209).

8 Introduite par le ch. IV de l’O du 1er juil.

2015, en vigueur depuis le 15 juil. 2015 (RO 2015 2209).

9 Nouvelle teneur selon le ch. IV de l’O du 1er juil.

2015, en vigueur depuis le 15 juil. 2015 (RO 2015 2209).

10 Nouvelle teneur selon le ch. IV de l’O du 1er juil.

2015, en vigueur depuis le 15 juil. 2015 (RO 2015 2209).

11

RS 748.132.3

12 Introduite par le ch. IV de l’O du 1er juil.

2015, en vigueur depuis le 15 juil. 2015 (RO 2015 2209).

13 Nouvelle teneur selon le ch. IV de l’O du 1er juil.

2015, en vigueur depuis le 15 juil. 2015 (RO 2015 2209).

Art.

6 ODF

Protection des biotopes

1 Dans l’accomplissement de leurs tâches, la Confédération et les

cantons veillent à ce que les buts visés par la protection des districts francs

ne soient pas compromis par d’autres exploitations. S’il y a d’autres intérêts

en présence, une pondération des intérêts permettra de trancher.

1bis Lorsque des autorités fédérales autres que l’OFEV14, sont compétentes pour l’exécution, la colla­boration

de ce dernier est régie par les art. 62a et 62b de la

loi fédérale du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de

l’administration15.16

Considérants

2.

Les districts francs doivent être pris en considération lors de

l’élaboration de plans directeurs et de plans d’affectation.

3.

Dans les districts francs, une attention particulière sera

accordée à la conservation des biotopes au sens de l’art. 18, al. 1bis, LPN,

notamment comme milieux vi­taux des mammifères et des oiseaux sauvages

indigènes et migrateurs. Les can­tons veillent notamment à ce que de tels

biotopes:

a. bénéficient d’une

exploitation agricole et sylvicole adaptée;

b. ne soient pas

fragmentés;

c. bénéficient d’une

offre suffisante en matière de pâture.

4.

D’autres mesures, d’une plus grande portée ou d’une autre teneur,

visant la protec­tion des biotopes selon l’art. 2, al. 2, de la présente

ordonnance ou prises conformément aux art. 18 et suivants LPN sont réservées.

5.

L’encouragement des mesures de protection des biotopes est régi

par les art. 18 et suivants LPN.

14.

Nouvelle expression selon le ch. I de l’O du 20 nov. 2013, en

vigueur depuis le 1er janv. 2014 (RO 2013 4537). Il a été tenu compte de cette mod. dans tout le

texte.

15.

RS 172.010

16.

Introduit par le ch. II 20 de l’O du 2 fév. 2000 relative à la

loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures de

décision, en vigueur depuis le 1er mars 2000 (RO 2000 703)

Art. 1 OIFP

Inventaire fédéral

1.

L’inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels

d’importance nationale (IFP) comprend les objets énumérés à l’annexe 1.

2.

La

description précise des objets, les raisons leur conférant une importance

nationale, les objectifs de protection spécifiques aux objets, ainsi que les

autres indications exigées en vertu de l’art. 5, al. 1, LPN, font

partie intégrante de la présente ordonnance, mais font l’objet d’une

publication séparée.