Responsabilité des collectivités publiques. Qualité pour défendre.

Faits

A.

X.________,

née en 1971, mère de quatre enfants et veuve depuis le 28 septembre 2010,

a bénéficié de l’aide sociale de Z.________ du 1er janvier 2011 au

31 août 2019. Par décision du 26 juillet 2018, la Caisse cantonale

neuchâteloise de compensation (ci-après : CCNC) lui a alloué une rente de

veuve et des rentes d’orphelins en faveur de ses enfants, avec effet rétroactif

au 1er juin 2013. Par décision du 6 février 2019, la CCNC lui a en

outre octroyé des prestations complémentaires, à partir du 1er juin

2018.

Par courrier du

30 septembre 2019, évoquant une demande adressée à la CCNC en mai 2018

seulement, la prénommée a interpellé le Service de l’action sociale de Z.________

(ci-après : le service), afin de savoir pourquoi des démarches en vue de

l’obtention d’une rente de veuve puis de prestations complémentaires n’avaient

pas été entreprises plus rapidement en sa faveur. Un entretien visant à

répondre à ce courrier s’est tenu dans les locaux dudit service, en date du 18

décembre 2019.

Par courrier du

7 février 2020, faisant valoir, document à l’appui (courrier de la CCNC du

23.11.2019), qu’elle aurait pu être mise au bénéfice de rentes de veuve et

d’orphelins depuis le mois d’octobre 2010 déjà, l’intéressée a estimé qu’elle

aurait eu droit à un montant rétroactif de 42'096.15 francs, si une demande de

rente avait été déposée dès la survenance du décès de son mari. Se prévalant

d’une violation du principe de la subsidiarité de l’aide sociale et des devoirs

généraux et d’information découlant de la loi sur l’action sociale (LASoc), elle a

demandé au service de prendre position quant au règlement de son dossier et à

l’éventualité d’une solution transactionnelle.

Faute de

détermination de la part du service, l’intéressée a, par courrier du 24 juillet

2020, requis la prise de position du Conseil communal de Z.________, lequel a

répondu, le 23 octobre 2020, qu’il n’entendait pas entrer en matière sur les

prétentions émises à son encontre.

B.

Le

26 avril 2021, X.________ ouvre action devant la Cour de droit public du

Tribunal cantonal contre le Service de l’action sociale de Z.________. Elle

conclut, avec suite de frais et dépens, à ce qu’une indemnité de 154'157.90

francs lui soit octroyée et à ce que sa dette d’aide sociale, établie à

303'277.10 francs, soit annulée. Elle requiert en outre l’assistance judiciaire

partielle, soit uniquement pour l’avance de frais de justice. En substance,

elle fait valoir que le service, qui était informé du décès de son époux depuis

le mois de décembre 2010, ne l’a pas informée des démarches possibles auprès de

la CCNC, respectivement qu’il lui a fallu plus de neuf ans pour demander des

rentes de veuve et d’orphelins en sa faveur et lui permettre de ne plus

bénéficier de l’aide sociale. Cela étant, elle considère que le service a

commis une faute dans l’exécution de sa mission d’aide sociale imposée par la

loi, qu’il a violé ses obligations en matière de devoir d’information et qu’il

a contrevenu au principe de subsidiarité de l’aide sociale. Elle allègue que

ces manquements ont occasionné d’importantes conséquences pour elle et ses

enfants. Outre une dette d’aide sociale d’un montant de 303'277.10 francs,

qu’elle pourrait cas échéant devoir rembourser, elle soutient que le montant

qu’elle aurait pu percevoir à titre de prestations complémentaires lui aurait

offert un meilleur niveau de vie et plus de liberté que l’aide sociale qu’elle

a perçue pendant neuf ans. Fondant son calcul sur ce qu’elle aurait dû toucher

en cas d’annonce à la CCNC à partir du mois de décembre 2010 (CHF 94'091 à

titre de rentes + CHF 363'344 à titre de prestations complémentaires) et ce

qu’elle a effectivement touché de l’aide sociale (./. CHF 303'277.10), elle

réclame un montant de 154'157.90 francs en guise d’indemnité.

C.

Dans

la réponse, agissant au nom du Conseil communal de Z.________, le service

juridique conclut à l’irrecevabilité de la demande, respectivement à son rejet.

En substance, il relève que le Service de l’action sociale de Z.________, en

tant que subdivision de la commune, n’a pas la personnalité juridique et ne

peut être actionné en justice, et qu’il n’est de surcroît pas l’obligé du droit

déduit en justice, au sens de la LResp. Partant, il

considère que la demande en indemnisation aurait dû être dirigée contre la Commune

de Z.________, par son conseil communal, et non pas contre le service de

l’action sociale. Sur le fond, relevant que le fait que l’époux avait cotisé

dès l’année 2007 en qualité de personne sans activité lucrative ne lui était

pas connu et que, dans un tel contexte, la possibilité d’un droit à une rente

de veuve n’a pas été envisagée, le service juridique estime qu’aucun acte

illicite n’a en l’occurrence été commis et que la responsabilité de la Commune

de Z.________ n’est par conséquent pas engagée. Au surplus, il fait valoir que

les prestations et l’accompagnement social qui ont été fournis sont conformes

aux objectifs et missions de l’aide sociale et objecte, bien qu’il estime

superflu d’analyser si les autres conditions de la responsabilité sont

réalisées, que le calcul du dommage allégué est erroné et qu’en l’espèce

l’éventuel manque à gagner s’élèverait à 44'274.65 francs.

D.

Dans

sa réplique, la demanderesse confirme ses conclusions. Relevant que la LPJA

prévoit une obligation de transmission à l’autorité compétente et que

l’argumentaire du service juridique résulte d’une problématique civile non

transposable en procédure administrative, elle conteste l’irrecevabilité de son

action et ce, même dans le cas contesté d’une erreur de désignation de partie.

Sur le fond, elle maintient que le défendeur aurait dû l’assister dans ses

démarches auprès de la CCNC et que celui-ci doit répondre du dommage financier

qui a résulté de ses manquements.

E.

Dans

sa duplique, le service juridique, agissant au nom du conseil communal,

confirme les arguments développés et les conclusions prises dans le cadre de sa

réponse.

C

O N S I D E R A N T

en

droit

1.

a)

Au 1er octobre 2021 est entrée en vigueur la loi sur la

responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents du 29 septembre

2020 (loi sur la responsabilité, LResp) et la loi

antérieure, du 26 juin 1989, a été abrogée. Dans ses dispositions transitoires

(art. 42 al. 2 LResp), cette loi

prévoit notamment que la nouvelle loi est applicable à toutes les causes pendantes

au jour de son entrée en vigueur. Toutefois, si avant l’entrée en vigueur de la

nouvelle loi, la collectivité publique a contesté les prétentions au sens de

l’article 11 al. 2 de l’ancien droit, celui-ci reste applicable.

Aux termes de

l’article 11 de l’ancienne loi sur la responsabilité, consacré à la demande

d’indemnisation, les prétentions de tiers contre la collectivité publique

doivent être adressées par écrit (al. 1) : au Département des finances et

de la santé, s’il s’agit de dommages résultant de l’activité d’agents de l’Etat

(let. a), à l’organe exécutif des autres collectivités publiques, s’il s’agit

de dommages résultant de l’activité d’agents rattachés à l’une d’elles (let.

b). Si la collectivité publique conteste les prétentions ou si elle ne prend

pas position dans les trois mois, le tiers lésé doit introduire action dans un

délai de six mois sous peine de péremption (al. 2). Si la collectivité publique

entre en pourparlers, le délai de six mois court dès sa dernière prise de

position (al. 3).

En l’espèce, la

demanderesse a adressé ses prétentions au Conseil communal de Z.________

conformément à l’article 11 al. 1 let. b de l’ancienne loi sur la

responsabilité par courrier du 24 juillet 2020 et en application de l’alinéa 2

de cette disposition, le conseil communal, agissant par le service juridique, y

a répondu dans les trois mois, par courrier du 23 octobre 2020, en

indiquant ne pas entrer en matière. Par conséquent, la présente cause reste

soumise à l’ancien droit, soit à la loi sur la responsabilité des collectivités

publiques et de leurs agents du 26 juin 1989 (ci-après : aLResp).

b) La Cour de

céans est compétente pour connaître de la présente action (art. 21 aLResp et art. 58

let. g LPJA, dans sa

teneur en vigueur jusqu’au 30.09.2021).

c) Déposée dans

les formes légales et dans le délai prescrit, la demande d’indemnité est en

outre recevable.

Considérants

2.

Avant

tout examen au fond, il convient d’examiner si, ainsi que le soutient le

défendeur, la demande aurait effectivement dû être dirigée contre Z.________,

agissant par son conseil communal, plutôt que contre le service de l’action

sociale de cette commune.

a) La qualité

pour agir et la qualité pour défendre appartiennent aux conditions matérielles

de la prétention litigieuse. Elles se déterminent selon le droit au fond et

leur défaut conduit au rejet de l’action, qui intervient indépendamment de la

réalisation des éléments objectifs de la prétention litigieuse. Ainsi,

l’admission de la qualité pour défendre signifie que le demandeur peut faire

valoir sa prétention contre le défendeur, en tant que sujet passif de

l’obligation en cause. Cette question doit être examinée d’office et librement

(ATF 136 III 365 cons. 2.1 et

les références citées).

La qualité pour

agir et pour défendre, au sens de la procédure civile, est une question de fond

et non de procédure, qui peut se poser dans le cas de l’action de droit

administratif. En ce qui concerne la capacité active et passive des parties,

ainsi que la qualité pour agir et pour défendre, les principes de la procédure

civile sont applicables à l’action de droit administratif (Schaer,

Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p. 62 ad art. 7 LPJA et p.

218.

ad art. 60 LPJA).

b) La présente

demande est fondée sur la responsabilité pour acte illicite, au sens de

l’article 5 aLResp. Selon cette

disposition, la collectivité publique répond du dommage causé sans droit à un

tiers par ses agents dans l’exercice de leurs fonctions, sans égard à la faute

de ces derniers (art. 5 al. 1 aLResp). Le lésé n’a

aucune action contre l’agent responsable (art. 9 aLResp). La qualité

pour défendre dans une telle procédure appartient donc à la collectivité

publique et non aux agents dont les actes sont visés.

c) Par

collectivité publique, on entend l’Etat, le Grand Conseil, le Conseil d’Etat,

les autorités judiciaires ainsi que les communes et les autres collectivités de

droit public cantonal, communal ou intercommunal (art. 1 al. 2 aLResp). Par agent,

on entend tout membre des collectivités publiques au sens de l’alinéa précédent

ainsi que toute autre personne chargée de l’accomplissement d’une tâche de

droit public (art. 1 al. 3 aLResp).

Les prétentions

de tiers découlant d’un acte illicite commis par un agent doivent être

adressées à la collectivité publique dont ce dernier dépend (Rapport n°19.002

du 30.01.2019 du Conseil d’Etat au Grand Conseil à l’appui d’un projet de loi

portant modification de la LResp, chap. 1).

Conformément à

la loi sur les communes du 21 décembre 1964 (LCo, RSN 171.1),

dans sa teneur en vigueur dès le 1er janvier 2021, le canton de

Neuchâtel est composé de vingt-sept communes (art. 1 LCo), parmi

lesquelles figure la Commune de Z.________ (art. 2 LCo). Les

autorités communales sont (art. 14 LCo) : le conseil

général (ch. 1), le conseil communal (ch. 2), les autres commissions dont la

loi ordonne ou autorise la nomination (ch. 4). Le conseil communal exerce, dans

les limites des lois, des décisions du conseil général et du budget, notamment

les attributions suivantes (art. 30 LCo) : il

représente la commune à l’égard des tiers (ch. 1), il nomme et révoque tous les

agents et employés de l’administration (ch. 4, let. d; cf. également art. 97

du Règlement général de Z.________), il est compétent pour défendre les

intérêts de la commune dans les procès qui lui sont intentés (ch. 6, let. b).

La

responsabilité civile des membres du personnel communal de Z.________ est régie

par les dispositions de la loi cantonale sur la responsabilité (art. 1

al. 2 aLResp et art. 41 du

Statut du personnel communal de Z.________, entré en vigueur le 1er

janvier 2021).

d) En tant que

partie d’un tout, les services d’une collectivité publique n’ont en principe

pas la personnalité juridique. Ainsi, sauf dans les cas où la qualité pour

recourir est expressément reconnue à une telle subdivision de l’administration,

ces services ne peuvent pas en tant que tels ester en justice; seule la

collectivité elle-même le peut (Moor/Poltier, Droit administratif,

volume II: Les actes administratifs et leur contrôle, 3e éd., 2011,

p. 754, 755 n°5.7.3.1).

Selon la

jurisprudence (rendue en matière de qualité pour recourir, en lien avec l’art.

89.

al. 1 LTF), seule une collectivité publique peut saisir le Tribunal fédéral,

mais pas une autorité prise isolément ni une branche de l’administration sans

personnalité juridique (ATF 134 II 45 cons. 2.2.2 et

2.2.3). La capacité d’ester en justice est la faculté de mener soi-même le procès

ou de désigner un mandataire qualifié pour le faire. Elle appartient à toute

personne qui a la capacité d’être partie, c’est-à-dire à toute personne qui a

la faculté de figurer en son propre nom comme partie dans un procès (arrêt du

TF du 14.11.2013

[1C_359/2013]

cons. 2.1 et les références citées).

3.

En

l’espèce, la présente action vise à réparer les manquements reprochés à des

agents du Service de l’action sociale de Z.________, dans le cadre du

traitement du dossier d’aide sociale de la demanderesse. A juste titre et

conformément aux articles 5 et 9 aLResp, la procédure

n’a pas été dirigée contre des agents communaux personnellement. Se pose en

revanche la question de savoir qui, au sein de la commune mise en cause, a

qualité pour défendre dans un tel contexte.

Conformément à

la LASoc, les

prestations d’aide sociale sont du ressort des communes, lesquelles

s’organisent et si nécessaire se regroupent, afin de pouvoir fournir l’aide

sociale prévue par la loi. La Commune de Z.________, qui dispose à elle seule

d’un bassin de population suffisant, s’est dotée dans ce but d’un service de

l’action sociale. Ce service, qui s’inscrit dans l’organigramme de

l’administration communale et auquel la LASoc n’attribue

aucun statut particulier, est en tant que tel dépourvu de la personnalité

juridique (au contraire par exemple du SCAN qui, en vertu de l’art. 1 LSCAN [RSN 761.400],

est un établissement de droit public, doté de la personnalité juridique). Ses

employés font partie des membres du personnel communal de Z.________, engagé

par le conseil communal.

Par ailleurs,

l’article 11 al. 1 let. b aLResp prévoit

expressément que les prétentions en indemnisation dirigées contre les communes,

à titre de collectivités publiques au sens de l’article 1 al. 2 aLResp, doivent être

adressées à leur organe exécutif, c’est-à-dire à leur conseil communal. Cette

solution est en outre conforme avec l’article 30 ch. 6 let. b LCo, au sens

duquel le conseil communal est compétent pour défendre les intérêts de la

commune dans les procès qui lui sont intentés.

Dans ces

circonstances, il ne fait pas de doute que les agents dont les actes sont ici

incriminés dépendent de la Commune de Z.________ avec laquelle ils sont

contractuellement liés et que c’est bien cette collectivité publique, par son

conseil communal, qui devait être actionnée en responsabilité et avait qualité

de partie à la procédure. Sur le fond, c’est bien la commune qui, au sens du

droit public cantonal, aurait cas échéant été appelée à réparer un éventuel

dommage, et non le service de l’action sociale, qui n’a aucune légitimité à

intervenir dans le procès en son propre nom. En tant que subdivision de

l’administration communale, ce service ne dispose ainsi pas d’un patrimoine

propre et séparé de celui de Z.________, ce qui amène à constater qu’il ne peut

pas être le sujet passif de l’obligation déduite ici en justice.

Le fait que le

défendeur ait indiqué, dans sa réponse et sa duplique, agir « au nom du

Conseil communal » entretient la confusion, mais ne suffit pas à

attribuer à ce dernier la qualité de partie à la procédure et, partant, à

réparer l’erreur de la demanderesse.

En outre,

contrairement à ce que soutient la demanderesse, aucune transmission ne peut en

l’occurrence intervenir en application de l’article 9 LPJA. Selon cette

disposition, l’autorité qui se tient pour incompétente doit transmettre

l’affaire à l’autorité compétente (al. 1). Si l’article 9 LPJA prévoit ainsi

une obligation de transmission, celle-ci est limitée à l’hypothèse où

l’autorité saisie n’est pas compétente, ce qui n’est pas le cas de la présente

procédure, dans laquelle la Cour de céans a à juste titre été saisie. Cette

disposition ne saurait servir de fondement pour transmettre l’action à un autre

défendeur que celui visé par la demande, en cas de défaut de légitimation

passive, lorsque la demande a comme ici été mal dirigée.

Enfin, il

convient de relever qu’il ne s’agit pas d’une erreur dans la désignation de la

partie, laquelle aurait pu être corrigée. En effet, la demanderesse, après

avoir adressé sa demande d’indemnisation au conseil communal, soit à l’organe

exécutif de la Commune de Z.________, ainsi que cela était prescrit par

l’article 11 al. 1 let. b aLResp, a ensuite

sciemment et délibérément introduit son action non pas contre la Commune de Z.________,

représentée par son conseil communal, mais contre le Service de l’action

sociale. Elle a confirmé l’absence d’erreur de désignation et sa volonté

d’actionner ce service, et non pas la commune, dans sa réplique où elle

conteste qu’il y ait erreur de sa part dans la désignation de la partie

défenderesse.

4.

Pour

toutes ces raisons, la demande doit être rejetée, faute de légitimation passive

du service de l’action sociale.

a) La procédure

est onéreuse (art. 60 al. 3 LPJA en lien avec

les dispositions transitoires du 18.02.2020) et la demanderesse, qui succombe,

en supportera les frais, lesquels devraient s’élever – débours compris – à

8'937.50 francs au regard de la valeur litigieuse (CHF 154'157.90 francs,

cf. art. 12 LTFrais applicable par

renvoi de l'art. 51 LTFrais, en lien avec

l’art. 47 et 48 LTFrais, et art. 52 LTFrais). La Cour de

céans n’ayant pas eu à analyser la réalisation des éléments objectifs de la

prétention litigieuse, un tel émolument ne se justifie en l’espèce pas. Les

frais seront ainsi réduits à 2'000 francs (art. 12 al. 3 LTFrais), auxquels il

convient d’ajouter les débours forfaitaires par 200 francs (art. 52 LTFrais).

Vu le sort de

la cause, il n’y a par ailleurs pas lieu d’allouer de dépens à la demanderesse

(art. 60 al. 3 LPJA a contrario).

b) Dans son

courrier du 31 mai 2021, la demanderesse sollicite l'octroi de l’assistance

judiciaire partielle, « uniquement pour l’avance de frais de justice ».

Selon l'article

5.

al. 1 de la loi sur l'assistance judiciaire (LAJ), du 28 mai

2019, entrée en vigueur le 1er juillet 2019, l’assistance judiciaire

comprend : l’exonération d’avances et de sûretés (let. a), l’exonération

des frais judiciaires (let. b), la commission d’office d’un conseil juridique

par le Tribunal lorsque la défense des droits de la personne requérante l’exige

(...) (let. c). L’assistance judiciaire peut être accordée totalement ou partiellement

(art. 5 al. 2 LAJ).

En l’espèce,

dès lors que la demande d’assistance judiciaire se limite expressément à

l’avance des frais de justice, soit à la lettre a de l’article 5 al. 1 LAJ, et que la

demanderesse a effectivement été dispensée de fournir une avance de frais dans

la présente procédure, cette question est devenue sans objet. Les autres postes,

à savoir l’exonération des frais judiciaires et la commission d’office d’un

conseil juridique, au sens des lettres b et c de l’alinéa 1 de l’article 5 LAJ, excédant la

présente demande, il n’y a pas lieu d’examiner si l’assistance judiciaire

pourrait à ce titre être octroyée, ni a fortiori de déterminer si les

conditions de l’indigence et des chances de succès (art. 117 CPC, applicable

par renvoi de l’art. 2 LAJ) sont en

l’occurrence réalisées.

c) Le

défendeur, qui est intervenu sans l’aide d’un mandataire et qui ne fait pas

valoir de frais particuliers, ne peut pas prétendre à des dépens (art. 60 al. 3

LPJA).

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette la

demande.

2. Met à la charge

de la demanderesse les frais de la présente procédure par 2'200 francs.

3. Déclare la

demande d’assistance judiciaire partielle sans objet.

4. N’alloue pas de

dépens.

Neuchâtel, le 25 janvier 2022