Scolaire. Durée maximale d’une suspension d’urgence pour une durée limitée (mesures disciplinaires).

Faits

A.

A.X.________, né en 2012, est le fils de B.X.________.

Il a débuté sa scolarité obligatoire dès la rentrée scolaire d’août 2016 à l’École

obligatoire A.________ de Z.________ (collège B.________). En raison de

plusieurs comportements inappropriés de cette dernière (harcèlement,

agressions, menaces verbales et physiques de parents d’élèves dans le périmètre

scolaire, ainsi que d’élèves jusqu’à leur domicile, et d’enseignants, etc.), la

direction de l’école a pris diverses mesures (rappel à l’ordre en présence du

référent de quartier de la police de proximité, changement de classe à la

rentrée scolaire d’août 2017) restées sans effet. A la suite de nouveaux

incidents survenus au cours de la seconde année (insultes des parents d’élèves

dans la cour d’école), B.X.________ s’est vu signifier une interdiction d’accès

au périmètre du collège (courrier du 05.02.2018). Parallèlement, la direction

de l’école a signalé le cas à l’Autorité de protection de l’enfant et de

l’adulte (ci-après : APEA) (courrier du 08.02.2018). Une seconde interdiction

d’accès au périmètre du collège a été prononcée le 24 janvier 2020 à l’encontre

de B.X.________ après que cette dernière avait menacé une élève de la classe de

son fils le 21 janvier 2020. Cette interdiction a également été signalée à

l’APEA. Dans le courrier adressé à cette autorité le 17 février 2020, la

direction de l’école a fait part, outre d’un nouvel incident le 13 février 2020

entre B.X.________ et un élève de 4e année, de l’évolution

défavorable de A.X.________ sur le plan comportemental.

Le 23 novembre 2020, C.X.________, frère de B.X.________, s’est

introduit dans le collège et a tenu des propos menaçants à l’encontre d’un

camarade de classe de son neveu. Le 27 novembre 2020, la directrice adjointe du

cycle 2 du A.________ a prononcé une suspension provisoire d’urgence dès le

lundi 30 novembre 2020 de A.X.________, ainsi qu’un avertissement à l’encontre

de sa mère. La directrice adjointe a retenu que, par son comportement, B.X.________

entretenait un climat désécurisant pour tous les acteurs de l’école, que cette

situation influençait négativement son fils, qui faisait preuve d’un excès de

confiance en soi et d’une attitude rebelle. Le 30 novembre 2020, la

directrice adjointe a adressé un troisième signalement à l’APEA.

Sur proposition de l’APEA, la direction de l’école a réintégré l’élève

le 11 janvier 2021 dans un autre collège du secteur (collège A.________).

Dans ce cadre, plusieurs mesures préventives ont été mises en place, avec

l’aide de l’Office de la protection de l’enfant (ci-après : OPE) (courrier du

23.12.2020).

Par décision du 17 février 2021, la directrice adjointe, se référant à

un entretien de la veille avec B.X.________, a signifié à cette dernière une

nouvelle suspension provisoire d’urgence à l’encontre de A.X.________. En

substance, elle a considéré que le comportement de celui-ci était inadmissible

et mettait en péril le climat de vie et de travail de la classe.

Saisi d’un recours contre ce prononcé, le Département de l'éducation et

de la famille (DEF, actuellement : Département de la formation, de la

digitalisation et des sports [DFDS]) l’a rejeté par décision du 9 avril 2021.

En résumé, il a considéré que le comportement de A.X.________ était de nature à

nuire à la bonne marche d’une classe et que la mise à l’écart du perturbateur

après des mesures restées sans effet (changement de classe, de collège,

première suspension provisoire d’urgence) n’était pas critiquable, pour autant

que cette exclusion, cumulée à celle qui a été ordonnée le 27 novembre 2020, ne

dépasse pas 12 semaines. Il a par ailleurs constaté qu’une solution de

placement à la Fondation C.________ à W.________ était sur le point d’être

concrétisée.

B.

A.X.________ et B.X.________ interjettent

recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision

du DEF dont ils demandent l'annulation, en concluant, sous suite de frais et

dépens, principalement à la réintégration du prénommé au collège A.________, subsidiairement

au renvoi de la cause à l’instance précédente pour nouvelle décision au sens

des considérants. Invoquant le caractère excessif de la suspension provisoire

et une violation de l’article 19 Cst. féd., ils soutiennent que la décision de

la direction ne prévoyait pas de limite de temps de la mesure et que l’absence

de réaction des autorités scolaires après la suspension montre qu’en réalité,

celles-ci n’avaient pas l’intention de le réintégrer, ce qui revient à

l’exclure définitivement du cercle scolaire et à compromettre significativement

l’égalité des chances à bénéficier d’une enseignement de base gratuit. Ils font

par ailleurs valoir que la limite de douze semaines retenue par le DEF est

dépassée et qu’en fixant ce seuil temporel, celui-ci aurait dû partiellement

admettre le recours, réformer la décision de l’intimée et répartir différemment

les frais et dépens. Ils sollicitent l’assistance judiciaire.

C.

Sans déposer d’observations, le Département de

la justice, de la sécurité et de la culture (actuellement : Département de

l’économie, de la sécurité et de la culture, DESC), agissant au nom du DFDS

conclut au rejet du recours. La direction du A.________ soutient avoir

recherché activement une solution pour A.X.________, avec l’étroite

collaboration de l’OPE et de l’APEA. Dans ce cadre, elle informe la Cour de

céans que l’OPE a proposé l’admission de l’enfant à la Fondation C.________ à W.________

et en déduit que « la rescolarisation de cet élève est effective ».

D.

Interpellés par la Cour de céans sur l’intérêt

actuel à recourir contre la décision, les recourants ont confirmé leurs

conclusions, en indiquant que le placement à la Fondation C.________ a été

refusé et que la place de l’enfant est au collège A.________ ou tout autre

collège de Z.________.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les

formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.

a) L'article 19 Cst. féd. garantit le droit à

un enseignement de base suffisant et gratuit. L'instruction publique ressortit

aux cantons (art. 62 al. 1 Cst. féd.). Ceux-ci pourvoient à un enseignement de

base suffisant ouvert à tous les enfants (art. 62 al. 2 première phrase Cst.

féd.). L'enseignement visé à l'article 19 Cst. féd. doit être approprié et

adapté à chacun; il doit suffire à préparer les écoliers à une vie responsable

dans le monde moderne (ATF 146 I 20

cons. 4.2; 145 I

142.

cons. 5.3).

Tout enfant a le droit d’être protégé et assisté (art. 14 al. 1 Cst. NE).

Il a droit, dans le cadre de la scolarité publique et obligatoire, à une

formation gratuite correspondant à ses aptitudes (art. 14 al. 2 Cst. NE).

L’article 14

al. 1 Cst. NE a une portée plus étendue que le droit à un enseignement

gratuit au sens de l’article 19 Cst. féd., puisqu’il fonde un droit de l'enfant

à une protection et à une assistance.

b/aa) La loi sur l'organisation scolaire (LOS, RSN

410.10) garantit à chaque enfant résidant dans le canton de Neuchâtel, qui a

atteint l'âge de 4 ans révolus, la fréquentation gratuite d'une école publique

à son lieu de résidence durant la période scolaire obligatoire d'une durée de

11.

ans (art. 2, 4 et 21 LOS). Les

écoles de la scolarité obligatoire dispensent l'instruction en favorisant

notamment l'acquisition des connaissances nécessaires à l'intégration à la vie

sociale et professionnelle (art. 10 al. 1 de LOS).

b/bb) L’élève doit se conformer aux ordres et aux instructions donnés

par tout représentant de l’autorité scolaire. Selon l'article 14 al. 1 de la

loi concernant les autorités scolaires (LAS, RSN

410.23), le Conseil communal assume la responsabilité de la gestion de l’école

publique communale. Il prend à l’égard des élèves toute décision de nature

sociale ou disciplinaire pouvant aller jusqu’au placement ou à l’exclusion

(art. 14 al. 1 let. i LAS). Le

Conseil communal, le comité scolaire ou le comité scolaire régional a la

faculté d’instituer une direction d’école à laquelle il peut déléguer une

partie de ses attributions (art. 16 LAS). A Z.________,

le Conseil communal a délégué certaines compétences disciplinaires à la

direction générale (art. 16 al. 3 du règlement de l’école de Z.________,

ci-après : règlement de l’école, recueil systématique de Z.________ ). Ainsi,

celle-ci peut notamment prononcer à l’encontre d’un élève une suspension

d’urgence pour un temps limité (art. 18 al. 2 du règlement de discipline

interne pour l’école de Z.________, ci-après : règlement de discipline, recueil

systématique de Z.________ ).

c) En l’occurrence, l’intimée a, par décision du 17 février 2021,

suspendu « pour une durée limitée » A.X.________ et lui a

interdit de se trouver dans les périmètres scolaires de Z.________. Dans son

principe, les recourants ne remettent pas en cause cette sanction. Il n’y a

donc pas lieu d’y revenir. Seule est litigieuse la durée de la sanction.

En matière de sanction disciplinaire, l’autorité habilitée de par la

loi à prononcer une sanction dispose d’un large pouvoir d’appréciation, qui est

cependant subordonné au respect du principe de proportionnalité. Ce principe

exige qu'une mesure étatique soit de nature à permettre d'atteindre le but de

l'intérêt public ou privé prépondérant, qu'elle soit nécessaire et qu'elle soit

supportable pour l'intéressé. La mesure doit présenter un rapport raisonnable

entre le but et le moyen utilisé. En application du principe de la

proportionnalité, l'autorité doit prendre la mesure la moins incisive possible

(ATF 129 I 12

cons. 9.4, JT 2004 I, p. 9). La durée doit être adaptée à la situation.

L’article 18 al. 2 du règlement de discipline ne prévoit pas de durée maximale.

Il est uniquement question « d’un temps limité ». Dans le

domaine disciplinaire scolaire, il a été jugé qu’une exclusion de douze

semaines est proche de la limite supérieure admissible. Durant cette période,

c'est en effet une part considérable de la matière d'enseignement à traiter

durant l'année scolaire en cause qui ne sera pas dispensée à l’élève, qui se

verra confronté à un grand retard dans sa formation par rapport aux autres

écoliers de la classe (ATF 129 I 12

cons. 10.4, JT 2004 p. 9).

3.

a) En l’occurrence, l’exclusion prononcée par l’intimée le temps de « trouver des

solutions » revient à exclure l’élève pour une durée indéterminée, ce

qui est problématique sous l’angle de la proportionnalité. La faute de la part

de l’élève étant une condition de la répression (Maier Robert, Rudaz,

Le droit disciplinaire, Droit disciplinaire des élèves à l’école publique

genevoise, in : Pratique du droit administratif (Bellanger et Tanquerel

éditeurs), p. 147-175 (157)), la durée de l’exclusion devrait prioritairement

être fondée sur la faute commise et non pas sur les besoins des autorités

scolaires à « trouver des solutions ». L’intimée aurait donc

dû fixer une date de réintégration de l’élève ou à tout le moins indiquer dans

son dispositif une durée maximale d’exclusion.

Devant le département, les recourants ont expressément reproché à la

décision de suspension de violer l’article 18 du règlement de discipline dans

la mesure où celle-ci ne fixait aucune durée à la suspension prononcée. Cet argument,

qui n’était pas dénué de pertinence, n’a manifestement pas fait l’objet de

l’examen qu’on pouvait attendre de la part d’une autorité de recours. Cela

étant, on retiendra qu’en rendant l’intimée attentive à ce que la suspension

n’excède pas la durée maximale admise par la jurisprudence, le département a

implicitement reconnu le caractère incomplet de la décision attaquée,

s’attachant à y remédier par un moyen qui n’était pas idoine, les considérants

d’une décision, lorsque le dispositif n’y renvoie pas précisément, n’étant pas

contraignants pour l’administration.

A cet égard, les recourants

relèvent avec raison que le département aurait dû admettre partiellement leur

recours sur ce point et réformer la décision de l’intimée en ce sens que les

périodes de suspension cumulées n’excéderont pas douze semaines (ou

n’excéderont pas la date du …).

b) Actuellement, la durée maximale fixée par la jurisprudence est

atteinte depuis plusieurs semaines, même si l’on s’en tient à la dernière

suspension. Si l’on cumule les deux périodes de suspension, comme le préconise

le DEF, la limite de 12 semaines a été atteinte le vendredi 16 avril 2021

(4 semaines du 30.11.2020 au 10.01.2021, après prise en compte des vacances

d’hiver dès le 24.12.2020 + 8 semaines du 17.02.2021 au 19.04.2021, après

déduction de la semaine du 1er mars 2021), de sorte que l’élève

aurait dû réintégrer l’école dès le lundi 19 avril 2021. On peut donc tenir

pour établi que le recourant est restreint dans son instruction dans une mesure

qui ne réalise plus l'égalité des chances au plus tard dès cette date, en

violation de l’article 19 al. 1 Cst. féd. Un placement volontaire à la

Fondation C.________ a été envisagé. La mère du recourant n’a toutefois pas

donné son accord à ce placement. En l’absence d’une réintégration, il est à

attendre des effets très défavorables pour l'élève, ce d’autant qu’il ne semble

pas idéalement entouré sur le plan familial et qu’il a bénéficié d’un

encadrement minimal de la part de l’autorité scolaire durant l’exclusion (remise

de devoirs). On peut ainsi craindre que l’intéressé se verra confronté à un

grand retard dans sa formation par rapport aux autres écoliers de la classe. Il

est donc urgent de permettre au recourant de bénéficier à nouveau d’un

encadrement scolaire digne de ce nom. Faute de placement dans un établissement

spécialisé, il appartient ainsi à l’intimée de réintégrer sans délai le

recourant dans le cursus scolaire selon des modalités qu’elle devra définir.

Ces considérations ne préjugent pas des mesures que l’OPE ou l’APEA

pourraient prendre à l’avenir dans ce dossier.

c) Pour l’ensemble de ces motifs, le recours doit être admis. La

décision du DEF est réformée au sens de ce qui précède. Le DEF est invité à

rendre une nouvelle décision sur les frais et dépens de la procédure

administrative compte tenu de l’issue du recours devant lui (admission

partielle), ainsi que, en cas de besoin, sur la décision d’assistance

administrative (ch. 2 à 6 de la décision contestée).

4.

Il est statué sans

frais, les autorités n’en payant pas (art. 47 al. 1 LPJA). Obtenant gain de cause, les recourants ont droit à des dépens pleins

et entiers à la charge de l'Etat, ce qui rend sans objet leur requête

d'assistance judiciaire.

Les dépens seront évalués sur la base du dossier en

l'absence d'un mémoire d'honoraires du mandataire. L'activité déployée par ce

dernier ne peut avoir excédé quelque 8 heures, dans la mesure où il a représenté

les recourants devant le DEF. Eu égard au tarif usuel, de l'ordre de 280 francs

de l'heure (CHF 2’240), des débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 224) et

de la TVA de 7.7 % (CHF 189.75), l'indemnité de dépens sera fixée au montant de

2'653.75 francs tout compris. L’octroi de dépens rend la demande d’assistance

judiciaire sans objet.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Admet le recours.

2.

Réforme la décision attaquée et renvoie la cause au

département au sens des considérants.

3. Ordonne la réintégration immédiate du recourant au sens des

considérants.

4. Statue sans frais.

5. Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 2'653.75 francs à la

charge de l'Etat.

6. Dit que la demande d’assistance judiciaire est sans objet.

Neuchâtel,

le 14 juin 2021