Frais de séquestre de chevaux. Délai de prescription de la créance de droit public.

Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 16.02.2023

[2C_764/20122]

Faits

A.

Par décision du 2 mars 2010, le Service de la

consommation et des affaires vétérinaires (SCAV) a séquestré, à titre

préventif, onze chevaux appartenant à X.________. Par décision du 12 mars 2010,

le SCAV a prononcé le séquestre définitif des chevaux et mis, en application de

l’article 24 al. 1 de la loi sur la protection des animaux (LPA), tous les

frais d'intervention, de séquestre, de pension et de soins à la charge du

prénommé. En raison de la violation de son droit d’être entendu, cette décision

a été, sur recours, annulée (arrêt de la CDP du 27.05.2011 [2010.288]). Après

avoir donné à l’intéressé l’occasion de se déterminer, le SCAV lui a notifié,

le 27 septembre 2011, une décision de séquestre définitif, dont le dispositif

était identique à celui de la décision annulée du 12 mars 2010. Sur recours, la

décision du 27 septembre 2011 a été confirmée successivement par le Département

de l’économie (décision du 15.02.2013) puis par la Cour de droit public du

Tribunal cantonal (arrêt du 15.08.2013 [2013.76]).

Par décision du 4 novembre 2014, le SCAV a mis à la charge de X.________

les frais de séquestre de ses chevaux à hauteur de 115'944.90 francs, sous

déduction de la valeur de ceux-ci par 13'000 francs, soit au total un montant

de 102'944.90 francs. Le prénommé a recouru le 5 décembre 2014 contre cette

décision auprès du Département du développement et de l’environnement (ci-après

: DDTE). Chargé par ce département de l’instruction du recours, le Service

juridique de l’Etat (ci-après : le service juridique) a invité le SCAV à

lui faire part de ses observations, ce qu’il a fait le 5 février 2015, en

concluant au rejet du recours. Après que l’intéressé a répliqué, le 23 mars

2015, le service juridique a requis le dossier pénal auprès du Tribunal

régional des Montagnes et du Val-de-Ruz en date du 10 décembre 2015.

Par courrier du 9 avril 2021 adressé aux parties, la cheffe du service

juridique a considéré que le dossier était complet et indiqué qu’une décision

serait rendue dans les meilleurs délais. Dans les suites de cette

correspondance, le recourant a, notamment, soulevé la question de la

prescription. Par décision du 10 mai 2021, le DDTE a très partiellement admis

le recours en ramenant le montant facturé à 102'754 francs et l’a rejeté pour

le surplus. Au sujet de la prescription, il a considéré qu’il y avait lieu

d’appliquer par analogie les dispositions du Code des obligations, ce qui

conduisait à reconnaître un délai de prescription de 10 ans (art. 127 CO).

B.

X.________ interjette recours devant la Cour de

droit public du Tribunal cantonal contre cette décision dont il demande,

l'annulation et, par voie de conséquence celle du SCAV du 4 novembre 2014, sous

suite de frais et dépens. Il fait notamment valoir la question de la

prescription, relevant que, dans le domaine du droit public, les délais de

prescription sont normalement de cinq ans et qu’il n’y a pas lieu de prévoir un

autre délai dans la mesure où il s’agit d’une réclamation faite à un administré

qui n’avait rien demandé à personne. Il invoque également une violation de son

droit d’être entendu, du principe de proportionnalité et de la maxime

inquisitoire.

C.

Tant le DDTE, par le service juridique, que le

SCAV concluent au rejet du recours, sans formuler d'observations.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délais légaux, le

recours est recevable.

2.

a) En droit public, et contrairement à ce qui prévaut

en droit privé (cf. art. 142 CO), la prescription doit être examinée

d'office lorsque la collectivité publique est créancière (ATF 142 II 182

cons. 3.2.1 ; 138

II 169 cons. 3.2 ; 133 II 366 cons.

3.3).

b) La prescription est une institution générale du droit qui s'applique

à toutes les prétentions de droit public, même en l'absence de disposition

expresse (ATF

140.

II 384 cons. 4.2, 112 Ia 260 cons.

5.

; Tanquerel, Manuel de droit

administratif, 2018, p. 261, no 740). Selon la

jurisprudence, lorsque les dispositions applicables à une matière relevant du

droit public ne contiennent aucune règle relative à la durée du délai de

prescription, le juge procède par analogie, en s'inspirant en premier lieu des

règles que le législateur a instaurées en droit public pour des domaines

analogues (ATF

126.

II 54 cons. 7, 116 Ia 464

cons. 2, 112 Ia

260.

cons.5, JT 1988 I, p. 426 ; RJN

1996, p. 115 cons. 3a et les références citées). Si de telles règles font

défaut, il s'inspire des principes généraux du droit civil sur la prescription ;

le juge reste toutefois libre de s'en écarter si la transposition ne semble pas

souhaitable (ATF

126.

II 49 cons. 2a, 112 Ia 260 cons.

5.

; arrêt du TF du 19.12.2012 [5A_152/2012] cons. 4.6.2.1).

c) En l’occurrence, en l’absence de disposition relative à la prescription

des frais de séquestre d’animaux dans la loi sur la protection des animaux

(LPA), le DDTE a appliqué une prescription de dix ans en se référant aux règles

du droit des contrats (art. 127 CO), sans même avoir examiné si, dans des

situations analogues à celle en question, le droit public ne fournissait pas

une réponse plus appropriée ; or tel est bien le cas. D’une part, dans une

affaire en matière d’expropriation formelle, qui ne présente certes aucune

analogie avec les circonstances présentes, le Tribunal fédéral a eu l’occasion

de rappeler qu’en l’absence de réglementation spéciale, le délai de cinq ans

était souvent appliqué à la prescription des créances de droit public (arrêt du

TF du 15.06.2015

[1C_460/2014] cons. 2.3). Parmi la jurisprudence citée en exergue figurait

une affaire, en matière de protection des eaux contre la pollution (élimination

de boues d’épuration), qui avait ceci de comparable au cas d’espèce qu’il

s’agissait également de frais provoqués par une mesure prise par une autorité

mis à la charge de la personne qui en était la cause (ATF 122 II 26

cons. 5). D’autre part, de manière générale, le délai de cinq ans a été appliqué

dans des cas où il s'agissait de l'imputation des coûts des mesures de sécurité

et de la suppression de circonstances contraires aux règles de police (ATF 126 II 54 cons.

7). A contrario, le Tribunal fédéral a confirmé l’application par analogie du

délai de prescription de dix ans de l’article 127 CO dans une affaire où, à la

suite d’un éboulement, une commune avait dû mandater un bureau d’experts pour

prendre les mesures d’urgence, puis faire exécuter les travaux de consolidation

d’une falaise et avancer les frais. Tout en relevant que la solution préconisée

par le propriétaire de la parcelle concernée (à savoir un délai de prescription

de cinq ans) apparaissait également défendable, le Tribunal fédéral a néanmoins

considéré que les critères retenus par la commune pour s’en écarter, en

particulier l’absence de décision unilatérale mettant les frais de ces travaux

à la charge du propriétaire, respectivement la conclusion d’une convention

fixant d’un commun accord la participation de celui-ci aux travaux entrepris,

ainsi que la position de la commune agissant selon cette convention en tant que

maître de l’ouvrage et s’engageant à défendre les intérêts du propriétaire

envers le mandataire, justifiaient l’application du délai de prescription du

droit des contrats.

d) Les circonstances du cas d’espèce, singulièrement la fixation des

frais de séquestre par le biais d’une décision unilatérale, s’opposent à

l’application par analogie du délai de prescription de dix ans du droit des contrats.

C’est donc bien celui de cinq ans usuellement adopté en matière de créances de

droit public qu’il y a lieu de retenir au regard de la jurisprudence ci-avant.

3.

a) Au sens de l’article 135 ch. 2

CO, la prescription est interrompue par tout acte par lequel le créancier

fait valoir sa créance de manière adéquate vis-à-vis du débiteur. L’article 135 CO

s’applique à tous les délais de prescription, qu’ils reposent sur une

disposition du code des obligations ou sur des lois spéciales. En droit public,

la délimitation des actes interruptifs est plus large qu’en droit privé. Il y a

également acte interruptif de prescription par application de l’article 135 CO

et pour tout acte propre à faire admettre la prétention en question, qui vise à

faire avancer la procédure et qui est accompli dans une forme adéquate. Ainsi,

l’administré interrompt la prescription par toute intervention auprès de

l’autorité compétente tendant à faire reconnaître ses droits, lorsque

l’autorité peut prendre une décision sur la prétention considérée (Pichonnaz,

in : CR CO I, 3e éd., n. 2 ad art. 135). Plus spécifiquement,

l’article 138

CO dispose que la prescription est interrompue par l’effet d’une requête de

conciliation, d’une action ou d’une exception. Elle recommence à courir lorsque

la juridiction saisie clôt la procédure. Le Tribunal fédéral a récemment

précisé le moment auquel la juridiction clôt la procédure et donc le moment du

départ d’un nouveau délai de prescription (ATF 147 III 419).

Dans l’arrêt précité, il est rappelé que l’article 138 CO

a été modifié avec l’introduction du CPC en 2011 (ATF 147 III 419

cons. 5.3.2). Auparavant, il était prévu que la prescription interrompue par

l’effet d’une action ou d’une exception « recommen[çait] à courir,

durant l’instance, à compter de chaque acte judiciaire des parties et de chaque

ordonnance ou décision du juge ». Il était donc clair que la

prescription pouvait être acquise pendant que la cause était pendante. En

opérant une modification de l’article 138 CO,

le législateur souhaitait changer cette situation et éviter qu’une créance se

prescrive pendant la procédure d’appel ou de recours. Le Tribunal fédéral

souligne que le nouveau délai de prescription ne court qu’au moment auquel il

n’est plus possible d’attaquer la décision finale par un appel ou un recours. Seule

cette interprétation de l'article 138 al. 1

CO révisé est conforme à la ratio legis selon laquelle une créance

ne doit plus se prescrire lorsqu'elle est en mains du tribunal (ATF 147 III 419

cons. 7.2). C’est par conséquent le débiteur qui supporte les conséquences

éventuelles d’une procédure lente ou qui n’avancerait pas, puisque sa dette ne

se prescrit pas et qu’il ne pourra pas reprocher au créancier de ne pas avoir

fait avancer la procédure (Pichonnaz, in : CR CO I, 3e éd.,

n. 2 ad art. 138).

b) En l’espèce, la décision de séquestre définitif prononcé par le SCAV

le 27 septembre 2011, mettant à la charge du recourant tous les frais

d’intervention, de séquestre, de pension et de soins, successivement confirmée

par le Département de l’économie, respectivement par la Cour de droit public du

Tribunal cantonal, est entrée en force le 19 septembre 2013. Par la suite, le

SCAV a prononcé une décision du 4 novembre 2014 par laquelle il a fixé le

montant des frais de séquestre dû par le recourant. Ce dernier a déposé un

recours le 5 décembre 2014 devant le DDTE qui, pour des raisons inconnues, n'a

rendu sa décision que le 10 mai 2021. Ladite décision n’est pas entrée en force

à mesure qu’elle a été entreprise auprès de l’Autorité de céans. Ainsi, le

délai de prescription de cinq ans susmentionné ne s’est pas écoulé puisque la

procédure ne s’est jamais clôturée au sens de l’article 138 al. 1

in fine CO. La créance litigieuse de 102'754 francs n’est dès lors pas

prescrite. Malgré le temps pris par l’autorité inférieure à rendre sa décision,

il ne revient pas à l’intimé (créancier) de supporter les conséquences d’une

procédure lente. Au vu ce qui précède, le grief soulevé par le recourant au

sujet de la prescription doit être écarté.

4.

a) Le recourant invoque une violation du droit

d’être entendu en alléguant que le SCAV a refusé de lui transmettre le dossier

de la cause à la suite d’une demande faite en ce sens par courrier du 10 novembre

2014.

Selon l'article 36 LPJA, si

le recourant n'a pas la possibilité d'avoir connaissance du dossier de

l'affaire, il adresse, dans le délai de recours, une déclaration de recours à

l'autorité compétente (al. 1). Dès que le recourant a pu prendre connaissance

du dossier, il dispose d'un délai de dix jours pour motiver son recours (al. 2).

La déclaration de recours, suivie d'une motivation ultérieure, vise à protéger

l'administré qui, empêché de consulter le dossier le concernant, risque de ne

pas être en mesure de défendre de manière efficace sa cause dans la procédure

de recours. Selon une jurisprudence constante, afin d'éviter un usage abusif de

cette latitude, qui pourrait servir à éluder les délais de recours ordinaires,

l'impossibilité de prendre connaissance du dossier ne doit cependant pas

résulter d'une faute ou d'une négligence de l'administré (RJN

2002, p. 341 et les références). Dans le cas du mandataire qui a demandé en

vain à recevoir le dossier, il convient de n'admettre l'existence d'un

empêchement que si l'on ne pouvait raisonnablement attendre de lui qu'il

consulte le dossier au siège de l'autorité et s'il a fait tout son possible

pour obtenir le dossier à temps. Tel n'est pas le cas du mandataire qui attend

passivement que le dossier lui parvienne, sans relancer l'autorité qui tarde,

lui demander des explications ou proposer de venir au siège le consulter (RJN

2004, p. 199 cons. 2b).

b) En l’occurrence, la demande de consultation du dossier a été

adressée au SCAV après la notification de sa décision du 4 novembre 2014. Cette

autorité, n’étant plus celle appelée à statuer, a néanmoins offert au recourant

la possibilité de consulter le dossier sur place. Ce dernier n'a pas donné

suite à cette offre et s'est contenté de déposer un recours le 5 décembre 2014,

au lieu de déposer une déclaration de recours selon l'article 36 LPJA, ce

qui lui aurait donné une possibilité supplémentaire de prendre connaissance du

dossier et de disposer d'un délai de dix jours pour motiver son recours. Il y a

lieu de constater que le droit d’être entendu du recourant, plus spécifiquement

son droit de consulter le dossier, n’a pas été violé dans le cas d’espèce. Mal

fondé, le grief doit être rejeté.

5.

a) Dans un autre grief relatif au principe de

proportionnalité, le recourant reproche au SCAV de l’avoir mis devant le fait

accompli, à mesure qu’il ne pouvait s’attendre à se voir facturer des frais de

séquestre d’un montant aussi important. Il précise que s’il avait été informé

de la situation suffisamment tôt, il aurait peut-être eu un comportement

différent que celui qui a été le sien.

Le principe de proportionnalité, prescrit par l'article 5 al. 2 Cst.

féd., exige qu'il y ait un rapport raisonnable entre le but d'intérêt public

poursuivi et le moyen choisi pour l'atteindre. Il se décompose en trois maximes

: celle de l'aptitude, celle de la nécessité, ainsi que celle de la

proportionnalité au sens étroit (cf. ATF 136 I 17

cons. 4.4, 135 I

246.

cons. 3.1, 130 II 425

cons. 5.2, 124 I

40.

cons. 3e). Selon la maxime d'aptitude, le moyen choisi doit être propre

à atteindre le but visé (ATF 128 I 310

cons. 5b/cc). La maxime de la nécessité exige qu'entre plusieurs moyens

envisageables soit choisi celui qui, tout en atteignant le but visé, porte

l'atteinte la moins grave aux droits et, dans une optique plus large, aux

intérêts privés touchés (ATF 130 II 425

cons. 5.2). Enfin, la proportionnalité au sens étroit met en balance la gravité

des effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré et le résultat

escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 129 I 12 cons. 6

à 9).

b) En l’espèce, l’objet de la contestation porte exclusivement sur la

proportionnalité du montant des frais de séquestre et non sur le principe de la

mise de ces frais à la charge du recourant, cette question ayant été

définitivement tranchée. S’il est vrai que la vente des chevaux aurait permis

de réduire les frais de séquestre, une telle solution aurait porté une atteinte

grave aux intérêts privés du recourant, en particulier à son droit de

propriété, puisque le concerné s’est constamment opposé aux décisions

successives de séquestres provisoires et définitifs prononcées à son encontre.

Le recourant indique que la présidente du refuge prenant en charge les chevaux

aurait « clairement dit qu’elle ne le lui facturerait rien ».

Or, et comme il le relève lui-même dans son recours, la présidente du refuge

s’est limitée à dire qu’elle n’avait pas encore établi une quelconque facture

ni encore réclamé des frais de placement. Ces déclarations faites dans le cadre

de la procédure pénale (POL.2010.21), reprises par le jugement du Tribunal de

police du 23 novembre 2010, ne sauraient à elles seules exclure que des frais

de pension soient réclamés par la suite. L’intéressé a par ailleurs été informé

des montants en jeu puisqu’il a reçu une copie d’un décompte intermédiaire des

frais de pension des chevaux par courrier du SCAV du 3 juin 2010. Un nouveau

récapitulatif des frais de séquestre arrêtés au 30 juin 2011 lui a été transmis

le 13 juillet 2011. Nonobstant ce fait, il n’a aucunement fait part de sa

volonté de vendre ses chevaux rapidement, préférant entreprendre les décisions

de séquestre au risque d’engendrer naturellement des frais de pension

supplémentaires. Du reste, il y a lieu de constater que la majorité des frais

n’a pas fait l’objet d’une contestation devant l’autorité inférieure. Cette

dernière a d’ailleurs suivi le recourant en retranchant 190.90 francs du

montant total pour l’année 2011. Pour les autres années, le recourant

n’explique pas en quoi les montants retenus seraient disproportionnés. Au

contraire, le montant total rectifié par l’autorité inférieure est cohérent

tant en raison du nombre important de chevaux concernés qu’à raison du temps de

la pension qui aura finalement duré presque 4 ans. Au vu de ce qui précède, le

grief est mal fondé.

6.

a) Dans un ultime grief portant sur la maxime

inquisitoire, le recourant estime que le SCAV n’a pas effectué les contrôles

nécessaires quant au bien-fondé des montants facturés par le refuge auquel les

chevaux ont été confiés.

Selon l'article 14 LPJA,

l'autorité constate d'office les faits et procède, s'il y a lieu, à

l'administration des preuves. Cette disposition consacre le principe

inquisitoire, lequel régit plus particulièrement l'activité de la juridiction

administrative primaire. Il signifie que l'autorité administrative, tenue de

veiller à la correcte application de la loi, doit fonder sa décision sur des

faits suffisamment établis et dont la réalité repose sur des preuves

suffisantes (Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, vol. I, 3e

éd., 2012, ch. 6.3.2.4 let. c ; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p. 82). L'administration des preuves à laquelle procède l'autorité va ainsi

de pair avec l'obligation de constater les faits, car l'application correcte du

droit implique la connaissance des faits déterminants, dont la réalité doit

être établie. L'autorité doit établir spontanément les faits pertinents de la

manière la plus objective possible en procédant en cas de besoin aux

investigations nécessaires (Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II,

3e éd., 2011, ch. 2.2.6.3). Pour établir ces faits, elle ne peut pas

se contenter d'attendre que l'administré lui demande d'instruire ou lui

fournisse de lui-même les preuves adéquates, sous réserve de son obligation de

collaborer. Vu l'intérêt public à l'application correcte du droit

administratif, l'autorité doit en effet établir spontanément les faits

pertinents de la manière la plus objective possible en procédant aux

investigations nécessaires et en assurant l'égalité de traitement entre les

administrés. Elle ne peut ainsi pas se satisfaire des seuls faits invoqués par

les parties, non vérifiés, simplement parce que ces faits seraient admis par

une autre partie, par l'autorité intéressée ou intimée (Bovay, Procédure

administrative, p. 175 ss ; Moor/Poltier, op. cit., ch. 2.2.6.3, p.

292.

ss).

b) Par courrier du 23 janvier 2014, le SCAV a fourni à la demande du

recourant toutes les factures en relation avec la garde des chevaux. À mesure

que les montants facturés concordaient avec le décompte intermédiaire établi

par le refuge, ni l’autorité susmentionnée, ni le recourant n’ont estimé

nécessaire d’entreprendre des investigations supplémentaires au sujet desdites

factures. Par décision du 4 novembre 2014, le SCAV a mis à la charge du

recourant tous les frais de séquestre, à hauteur de 115'944.90 francs, sous

déduction de la valeur des chevaux d’un montant de 13'000 francs, soit un total

de 102'944.90 francs. Ladite décision précisait qu’une copie de la totalité des

factures détaillées, concernant les soins et les frais de pension des chevaux

au refuge, avait été fournie au recourant. Ce dernier ne le conteste d’ailleurs

pas. Les montants arrêtés, fondés sur des documents qui ont été remis à

l’autorité puis transmis au recourant, constituent des faits suffisamment

établis dont la réalité repose sur des preuves suffisantes. On ne décèle dès

lors aucune violation de la maxime inquisitoire à mesure que le SCAV a

suffisamment instruit le dossier en réclamant lesdites factures détaillées, en

s’adressant régulièrement à la présidente du refuge pour s’enquérir de la

situation des chevaux et en déterminant, de concert avec le recourant, la

valeur vénale de ces derniers. Le grief est également mal fondé.

7.

Il découle des considérants qui précèdent que

le recours doit être rejeté et que la décision entreprise doit être confirmée. Le recourant qui succombe doit supporter les frais judiciaires (art. 47

LPJA). Il n’a pas droit à des dépens (art. 48 LPJA

a contrario).

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge du recourant un émolument de décision de 800 francs, et

les débours par 80 francs, montants compensés par son avance.

3. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 16 août

2022