Frais d’intervention par moyens lourds. Partage de responsabilités entre différents perturbateurs.

Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 24.10.2023

[1C_137/2022]

Faits

A.

Dans la nuit du 21 au

22 juin 2019, un violent orage dans la partie supérieure du bassin versant du

Seyon a provoqué une crue de très grande ampleur à Z.________ et W.________.

Aux alentours de minuit, A.X.________, propriétaire avec son mari B.X.________ du

bien-fonds n°[111] du cadastre de Z.________, a informé un cadre du Service de

défense incendie (ci-après : SDI), présent dans le quartier, que du carbure de

calcium, stocké dans un récipient étanche, était entreposé dans leur cave

inondée. Il est mentionné dans le rapport d’intervention 2019/487 établi le 7

janvier 2020 que l’intervention est mise en attente « car les

événements ne permettent pas de réaliser la mission dans un premier temps ».

Plus tard dans la nuit, des émanations de gaz

acétylène ont été senties par A.X.________. Vers 4 h 45, cette dernière a alors

interpellé un sous-officier du SDI présent à proximité. Des mesures effectuées

au moyen d’un explosimètre se sont révélées positives. A 5 h 59, une alarme en

matière de défense atomique, biologique et chimique (ABC) a été déclenchée

entraînant l’intervention des sapeurs-pompiers du Service d’incendie et de

secours de Neuchâtel (ci-après : SISNE) puis, en renfort, des Montagnes

neuchâteloises (ci-après : SISMN).

Selon le rapport d’intervention susmentionné

et les différents rapports figurant au dossier, l’intervention s’est terminée

respectivement à 17 h 30 pour les pompiers du SISMN et à 19 h pour les pompiers

du SISNE (rétablissement en caserne y compris).

Par courrier du 5 décembre 2019, l’Etablissement

cantonal d’assurance et de prévention (ci-après : l’ECAP) a adressé aux époux X.________

une facture de 67'100 francs portant sur les frais d’intervention du 22 juin

2019. Donnant partiellement suite à leur opposition du 10 décembre 2019, l’ECAP

a établi une nouvelle facture le 17 janvier 2020 qui fixait, après déduction

des ressources en personnel et en véhicules facturées à tort, les frais

d’intervention à 45'525 francs.

Le 17 février 2020, les époux X.________ ont

une nouvelle fois fait opposition à la facture de l’ECAP qui l’a rejetée par

décision du 6 mars 2020 aux motifs que la facture correspondait aux moyens

requis par la nature de l’intervention et respectait les dispositions légales

en vigueur. Ladite décision s’est notamment fondée sur la prise de position du

23 février 2020 du Dr Cap A.________ ainsi que du rapport complémentaire du

SDI établi le 28 février 2020.

Saisi par les époux X.________ d’un recours

contre cette décision, le Département de la justice, de la sécurité et de la

culture (ci-après : le département) l’a rejeté par prononcé du 3 décembre 2020.

En substance, il a considéré qu’il se justifiait de mettre les frais

d’intervention à leur charge étant donné qu’ils étaient propriétaires du fût de

carbure de calcium ; que les pompiers ont agi sans retard et conformément aux

règles en vigueur et que les moyens mobilisés et facturés étaient proportionnés

à la situation.

B.

Le 21 janvier 2021, A.X.________

et B.X.________ interjettent recours devant la Cour de droit public du Tribunal

cantonal contre cette décision, dont ils demandent, sous suite de frais et

dépens, l’annulation et, partant, à ce qu’il soit dit qu’ils ne sont pas tenus

de rembourser les frais d’intervention en lien avec la mission de secours qui a

eu lieu à leur domicile entre le 21 et 22 juin 2019. Ils font valoir qu’on ne

saurait leur attribuer la responsabilité de l’événement ayant nécessité

l’intervention des pompiers car à supposer qu’ils puissent être considérés

comme perturbateurs par situation, ils ne pourraient être tenus de rembourser

les frais d’intervention. En effet, les fortes intempéries, suivie d’une crue

de grande ampleur, doivent être qualifiées de cas de force majeure et

constituent la cause première et immédiate de l’intervention. Selon eux, il

serait « profondément injuste de [leur] faire supporter les frais

d’intervention de la mission de secours en cause ». Ils allèguent en

outre plusieurs violations du droit ainsi qu’une constatation inexacte et

incomplète des faits.

C.

Le 24 février 2021, l’ECAP dépose des

observations et conclut, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours

susmentionné et à la confirmation de la facture litigieuse. Par courrier du 8

mars 2021, le département fait également part de ses observations en concluant

aussi au rejet dudit recours.

D.

Le 11 juin 2021, les époux X.________ font

usage de leur droit de réplique inconditionnel et confirment leurs conclusions

initiales. Le 8 juillet 2021 et le 16 septembre 2021, le département, d’une

part, l’ECAP, d’autre part, maintiennent leurs conclusions tendant au rejet du

recours.

C O

N S I D E R A N T

en

droit

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

Considérants

2.

a) La Loi sur la

prévention et la défense contre les incendies et les éléments naturels, ainsi

que les secours (LPDIENS), du 27 juin 2012 – dont l’un des buts est d’apporter les secours dans

des situations présentant un caractère d'urgence (article premier, in fine) –

dispose que le financement des missions

de secours est assuré par le prélèvement d'une contribution auprès des communes

proportionnellement à leur population, sous déduction des apports éventuels

d'autres contributeurs (art. 15 al. 1), que les prestations sont en principe

facturées au responsable de l'événement qui a nécessité l'engagement des

secours (al. 2) et que le Conseil d'Etat fixe le tarif de facturation (al. 3).

L’article 10 de l’Arrêté

sur le standard de sécurité cantonal en matière de missions de secours (ci-après : l’arrêté) précise que le commandement unique des missions de

secours (ci-après : CMS) doit être à même d’engager en tout temps un effectif

d’au minimum 12 sapeurs-pompiers formés aux interventions de défense atomique,

biologique et chimique (ABC). En cas de sinistre, un matériel spécifique permettant le

sauvetage, l'évacuation et le bouclage du périmètre doit pouvoir être engagé

comme moyens de premières mesures (art. 11 al. 1 de l’arrêté). Lorsque la nature du sinistre requiert le recours à des moyens lourds,

tels que définis par l’article 11 al. 2 de l’arrêté, l’engagement de ceux-ci devra intervenir dans les 55

minutes après réception de l’alarme ABC (art. 12 de l’arrêté).

b) Dans

le cas particulier, il ressort du rapport d’intervention DPS 1 Neuchâtel du 7

janvier 2020 – dont on peut s’étonner qu’il ait été établi, d’une part, plus de

six mois après l’intervention, d’autre part, postérieurement à la facture

initiale, et enfin par une personne qui n’a apparemment pas participé aux

opérations de secours – que la première alarme a été déclenchée à 0 h 17. Cette

mention figure en haut de chaque page dudit rapport et se réfère au premier

signalement fait par la recourante à 0 h 05. Il ressort du journal

d’intervention qu’à 0 h 38, il est rapporté au CMS que « le carbure

d’acétylène [sic] est dans un bidon étanche. La cave est inondée jusqu’au

plafond ». Cette mention est corroborée par le rapport complémentaire

du SDI du 28 février 2020 qui a l’avantage d’être plus précis dans la

description des événements. Il y est notamment expliqué que la zone touchée par

les intempéries avait été « découpée en secteur avec attribution à des

sous-officiers/officiers d’effectuer des reconnaissances pour recenser/prioriser

les engagements à réaliser ». Lors d’une de ces reconnaissances, un

cadre du SDI a été sollicité par la recourante qui l’a informé « du

stockage de produit spécifique au domaine de la spéléologie »

chez

elle. L’information de la présence de « carbure d’acétylène »

a directement été transmise à l’officier des missions de secours détaché sur place

puis remontée jusqu’à l’officier CMS qui, à ce stade, a indiqué assurer la

« prise en main de la problématique ». Or, force est de

constater que tel ne fut pas le cas et que le CMS n’a jamais donné suite au

premier signalement de la recourante. En effet, il a fallu attendre des

émanations de gaz acétylène, suivi d’un second signalement de la recourante,

aux alentours de 4 h 45, puis des mesures positives à l’explosimètre pour

déclencher l’alarme ABC à 5 h 59 et dépêcher sur les lieux, à 6 h 23, un

véhicule chimique puis à 6 h 40 un tonne-pompe. En omettant d’entreprendre des

premières mesures dès l’alarme de 0 h 17, ou en tout cas dès l’information à 0

h 38 de la présence de « carbure d’acétylène (sic) » dans un

bidon certes étanche mais dans une cave inondée jusqu’au plafond, le CMS a, à tout le moins, violé

l’article 11 al. 1 de l’arrêté et, voire éventuellement, l’article 12 de

l’arrêté en agissant plus de 55 minutes après le

premier signalement. Le CMS ne saurait d’ailleurs éluder sa responsabilité par

l’éventuel manque de qualification du pompier « DPS2 ou DPS3 »

présent sur les lieux. En effet, comme développé plus haut, il ressort du

rapport complémentaire du 28 février 2020 que le sapeur-pompier sollicité par

la recourante était un cadre du SDI. On ne saurait ainsi retenir un quelconque

manque de qualification de ce dernier. De toute évidence, l’information a été

transmise, à 0 h 38, au CMS. En outre, il y a lieu de rappeler que l’article 11

de l’arrêté permet à l’officier de piquet de pouvoir

s'appuyer sur les services spécialisés de l'Etat (al. 3) et/ou de faire appel à

d’autres partenaires public ou privés (al. 4). Or, en l’espèce, ces options

n’ont pas été exploitées alors qu’un produit chimique hautement dangereux au

contact de l’eau se trouvait dans une cave inondée et que cette information

était connue du CMS dès 0 h 38 au moins.

3.

Du constat

que le CMS n’a pas respecté les prescriptions prévues aux articles 11 et 12 de l’arrêté, il reste à trancher la question de la

responsabilité de l’événement qui a nécessité l’engagement des moyens lourds,

soit ceux qui ont été mis en œuvre suite au second signalement et qui ont

généré la facture litigieuse.

a) La Loi fédérale sur la protection de

l’environnement (ci-après : LPE) – dont on peut s’inspirer – a

pour but de protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses

et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes, et de

conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la diversité

biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1 LPE). A teneur de l'article 59 LPE, les frais provoqués par des mesures que les

autorités prennent pour empêcher une atteinte imminente, ainsi que pour en

déterminer l'existence et y remédier, sont mis à la charge de celui qui en est

la cause. Cette disposition est reprise à l’article 15 LPDIENS. Il convient dès lors d’appliquer mutatis mutandis

les principes jurisprudentiels qui s’y rapportent. La LPE n'indique pas qui

doit être considéré comme « personne qui est la cause ». La

jurisprudence fédérale a largement recouru à la notion de perturbateur utilisée

en matière de police et a précisé que les frais peuvent être mis à la charge

tant du perturbateur par situation que du perturbateur par comportement (ATF 131 II 743 cons. 3.1). Doit être considérée comme un

perturbateur la personne qui crée un dommage ou un danger en raison de son

propre comportement ou de celui d'un tiers placé sous sa responsabilité

(perturbateur par comportement), mais aussi la personne qui dispose de la

maîtrise effective ou juridique de la chose ayant provoqué la situation

contraire à l'ordre public (perturbateur par situation) (ATF 122 II 65 cons. 6a).

La causalité naturelle ne suffit pas pour

attribuer la qualité de perturbateur et l'obligation de payer les frais qui en

découle. Dans le cadre des articles 59 LPE, la jurisprudence a posé l'exigence

de l'immédiateté (ATF 144 II 332 cons. 3.2). La doctrine préconise partiellement, à la

lumière du droit de la responsabilité civile, l'application de la causalité

adéquate. Dans de nombreux cas, la théorie de l'adéquation conduit de toute

façon au même résultat que celle de l'immédiateté (arrêt du TF du 03.07.2006 [1A.277/2005] cons. 5.2 et 5.3 et les références citées).

Face à une pluralité de perturbateurs,

l’autorité doit agir envers celui ou ceux qui sont le plus en mesure de

rétablir une situation conforme au droit. Cela peut impliquer, suivant les

circonstances, une prise en compte cumulative de tous les perturbateurs, une

action prioritaire envers le perturbateur par comportement, ou une action

envers le perturbateur par situation, s’il est le plus en mesure de faire

cesser le trouble de l’ordre public. S’agissant de la facturation du coût d’une

intervention de police, lorsque l’autorité a dû procéder à une exécution par

équivalent, les perturbateurs ne répondent pas solidairement, mais en fonction

de leur degré de responsabilité (Tanquerel, Manuel de droit

administratif, Genève/Zürich, 2018, p. 202, et les références citées).

Il y a également lieu de s’inspirer du régime

de l’article 32d LPE traitant de la prise en charge des frais d’assainissement

de sites pollués par des déchets. Il ressort en effet de la volonté du

législateur que ce régime est comparable à celui de l’article 59 LPE (Tschanen/Frick,

La notion de personne à l’origine de l’assainissement selon l’article 32d LPE, Berne, 2002, p. 5, et les références citées). L’article 32d al. 2 LPE dispose que si plusieurs

personnes sont impliquées, elles en assument les coûts proportionnellement à

leur part de responsabilité. C'est le « perturbateur par comportement »

qui est mis à contribution en premier lieu et ensuite seulement le « perturbateur

par situation ». Lorsque plusieurs causes ont

contribué à la naissance d’une gêne ou d’un danger, la cause survenue en

dernier lieu devrait généralement remplir l’exigence d’immédiateté. Toutefois,

des causes survenues plus tôt peuvent également déclencher la responsabilité

d’un perturbateur, notamment lorsqu’elles ont elles-mêmes dépassé la limite du

danger. Ainsi, plusieurs personnes peuvent être simultanément des perturbateurs

directs (Tschanen/Frick, op. cit., p. 9 et les références citées).

b) En

l’espèce, les recourants ont stocké dans leur cave un bidon étanche de carbure

de calcium. Ce produit, acheté en droguerie, leur a été remis avec une fiche de

données de sécurité. En page 3 du document, il est spécifiquement indiqué qu’il

doit être conservé « hermétiquement fermé dans un endroit sec et frais »

et être tenu « à l’écart de l’eau ». Or, le bien-fonds des

recourants se situe dans un « secteur indicatif de dangers – Inondation ».

En annexe de leur réplique du 11 juin 2021, les recourants ont déposé un

rapport établi par le Bureau B.________ AG sur mandat de l’Etat de Neuchâtel

portant sur l’évaluation de la crue du 21 juin 2019. Contrairement à ce qu’ils

allèguent, l’inondation survenue dans leur cave n’est pas un cas de force

majeure. En effet, il ressort du rapport susmentionné que le village concerné a

régulièrement dû faire face à des inondations par le passé. Ce risque était

connu des recourants dans la mesure où une annotation figurait au cadastre. Il

ne fait nul doute que la crue de la nuit du 21 au 22 juin 2019 était

extraordinaire et que, sans trancher définitivement cette question, cet

événement pourrait ainsi être qualifié d’un cas de force majeure. Cela étant,

on ne saurait utiliser le même qualificatif pour décrire la seule inondation de

la cave des recourants dans la mesure où sa survenance était prévisible. A

l’instar de ce qu’a retenu l’autorité inférieure (cons. 4.2), les recourants,

en leur qualité de propriétaires du bidon, doivent être considérés comme

perturbateurs par situation. Il y a également lieu de les qualifier de

perturbateurs par comportement au motif qu’ils ont entreposé ledit bidon dans

une cave inondable.

c) En

ce qui concerne le rôle du CMS, qui est responsable des missions de secours

(art. 2 de l’arrêté), ce dernier a omis de

prendre des mesures concrètes lors du premier signalement de la recourante à 0

h 05, qui a déclenché une alarme à 0 h 17, alors que la nature du

produit chimique était connu du CMS à 0 h 38 au moins (supra cons. 2).

En l’absence d’intervention, quelques heures après le premier signalement, du

gaz acétylène a émané du bidon situé dans la cave inondée des recourants. Suite

à son premier signalement, la recourante, seule au moment des faits, ne pouvait

raisonnablement rien faire d’autre qu’attendre. En effet, on ne pouvait pas

exiger de cette dernière qu’elle se rende seule, sans équipement spécifique,

dans sa cave inondée pour récupérer un bidon de produit chimique, connu pour

être hautement inflammable au contact de l’eau. On constate ainsi que ce n’est

pas le comportement de la recourante qui a causé la situation nécessitant

l’intervention, par moyens lourds, du service secours mais bien l’omission du

CMS d’entreprendre les mesures nécessaires, dès 0 h 17 ou, au plus tard, dès 0

h 38, afin d’éviter la survenance du danger, à savoir l’émanation de gaz

acétylène. De ce fait, le CMS qui répond du comportement de ses subordonnés,

doit être qualifié de perturbateur par comportement.

Il en

résulte que les recourants et le CMS, dont la facturation de son intervention a

été déléguée à l’ECAP conformément à l’article 1 al. 1 de l’arrêté concernant le tarif des interventions

des sapeurs-pompiers du 16 février 2015, sont tous deux perturbateurs directs.

Les premiers le sont par situation et par comportement, le second par

comportement (omission). En pareilles circonstances, les perturbateurs ne répondent pas solidairement, mais

en fonction de leur degré de responsabilité. Il y a lieu, en principe,

de faire porter la responsabilité au perturbateur par comportement et de

privilégier la cause survenue en dernier. Or, en l’espèce, on ne saurait

libérer complètement les recourants d’une quelconque responsabilité. Ces

derniers ont indéniablement mal choisi le lieu de stockage du bidon de carbure

de calcium. Leur responsabilité doit toutefois être diminuée, en raison du

comportement du CMS qui a failli dans sa mission de secours en mettant celle-ci

en attente « en raison des événements », alors qu’il est

supposé être à même d’engager en tout

temps un effectif d’au minimum 12 sapeurs-pompiers formés aux

interventions ABC (art. 11 al. 1 de l’arrêté).

Partant,

il y a lieu d’annuler la décision de l’ECAP du 6 mars 2020, relative à la facture

n°2020[…], et de renvoyer la cause à cette même autorité pour qu’elle établisse

une nouvelle facture qui comprenne exclusivement les frais qu’aurait engendrés

une intervention engagée dès le premier signalement de la recourante, soit à un

moment où aucune émanation de gaz d’acétylène n’était survenue. A ce sujet et

contrairement à ce que retient le département dans sa décision litigieuse

(cons. 5.2 in fine), les moyens déployés n’auraient de loin pas été les mêmes.

En agissant directement après le premier signalement, l’intervention se serait

limitée, après s’être assuré de l’absence d’émanation de gaz, à récupérer dans

la cave inondée, – dont

le plafond ne s’est effondré que bien plus tard, soit durant l’intervention

initiée à 6 h 23 – le

bidon, alors encore étanche et duquel aucun gaz n’émanait, et de le placer dans

une zone à l’abri de l’eau. Il apparaît ainsi hautement vraisemblable que si le

CMS avait agi conformément aux articles 11 al. 1 et 12 de l’arrêté, le déploiement des moyens

humains et le recours à des moyens lourds figurant sur la facture litigieuse

auraient pu être évités, ou en tout cas être bien plus légers.

4.

Pour ces motifs, le recours est admis, la décision

attaquée, ainsi que celle de l’ECAP du 6 mars 2020 doivent être annulées et la

cause renvoyée à l’ECAP pour nouvelle décision au sens de ce qui précède.

Vu l’issue de la procédure, il est statué sans frais (art. 47al. 1 et 2

LPJA).

Une indemnité de dépens sera en outre allouée aux recourants qui procèdent avec

l'aide d'un mandataire professionnel (art. 48 al. 1 LPJA). Ce

dernier a déposé un mémoire d’honoraires faisant état d’une activité de 22 h 55

correspondant à 8'470.60 francs, débours et TVA incluse, eu égard à un tarif

horaire de 312 francs. Le temps dédié par le mandataire professionnel paraît

justifié en l’espèce (art. 48 LTFrais).

Cela étant, eu égard au tarif

usuel de l'ordre de 280 francs de l'heure appliqué par la Cour de céans (CHF 6’417),

des débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 641.70 ; art. 63 LTFrais par renvoi de l’art. 67 LTFrais en lien avec l’art. 69 LTFrais), ainsi que la TVA au taux de 7,7 %

(CHF 543.50), c’est un montant global de 7'602.20 francs qui doit être

alloué aux recourants à titre de dépens à la charge de l’ECAP.

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR DE DROIT PUBLIC

1. Admet le recours.

2. Annule la décision attaquée, ainsi que celle de l’ECAP du 6 mars 2020.

3. Renvoie la cause à l’ECAP pour nouvelle décision au sens des

considérants.

4. Statue sans frais et ordonne la restitution aux recourants de leur

avance de frais.

5. Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 7'602.20 francs à charge de l’ECAP.

Neuchâtel, le 18 janvier 2022