Divers. Consentement préalable du Conseil d'Etat à une mise à ban d’une forêt ou d’un pâturage (voie administrative séparée de la voie civile; notion de décision).

Faits

A.

Le 29 septembre 2020, A.X.________, B.X.________ et C.X.________, qui, en qualité de membres de l'hoirie D.X.________, agissaient en consorité nécessaire, ont déposé

devant le Tribunal civil du Tribunal régional du Littoral et du Val-de-Travers (ci-après

: le Tribunal civil) une requête de mise à ban au sens de

l’article 258 CPC, portant sur les biens-fonds nos [111] et [222] du cadastre de Z.________ et tendant à interdire

strictement aux personnes non autorisées ou à quiconque de traverser le chemin

ou de pénétrer dans la propriété. A l’appui, ils ont en particulier fait valoir

ce qui suit : « Non-respect des promeneurs surtout ceux avec des chiens

ainsi que des cavaliers et cyclistes. La plupart des chiens ne sont pas tenus

en laisse et pénètrent régulièrement nos champs en gambadant et faisant leurs

besoins sur notre chemin, dans nos champs ainsi que dans nos plates-bandes

devant notre maison (Rue [aaaaa]). Les crottes de chien peuvent être fatales

pour le bétail et cela est déjà arrivé. Lorsque les chevaux font leurs besoins,

le cavalier ne ramasse jamais les excréments de son animal. Les cyclistes

traverses (sic) notre chemin même avec une interdiction générale

de circuler. Nous trouvons aussi des déchets (mouchoirs, bouteilles, sachets

plastiques rouge avec excréments à l'intérieur, etc.) ».

Par

décision du 15 octobre 2020 (MB.2020.41), le Tribunal civil a fait

interdiction, pour une durée indéterminée, à toute personne non autorisée de pénétrer

sur les parcelles nos [111] et [222] du cadastre de Z.________, propriétés

de l'hoirie D.X.________, composée de A.X.________, B.X.________ et C.X.________,

ayants droit exceptés. De même, il a dit que les contrevenants pourraient être

punis d’une amende et, en cas de récidive, d’une amende de 2'000 francs au

plus. Il a également rappelé aux requérants que, pour être valable, la mise à

ban devait être publiée dans la Feuille officielle du canton et signalée de

manière bien visible sur les immeubles précités. Suite à la publication, dans

la Feuille officielle du 23 octobre 2020, de la mise à ban ainsi décidée par le

Tribunal civil, celui-ci a reçu nombre d’oppositions formées à cette mise à

ban, dont une du Conseil communal de W.________ (ci-après : conseil communal).

Ce dernier relevait notamment que, sur la base de l'article 699 CC, l'article 69b

de la loi d’introduction du code civil suisse (ci-après : LI­CC)

prévoyait que, si la mise à ban avait pour objet une forêt ou un

pâturage, elle était subordonnée au consentement préalable du Conseil d'Etat.

Or, en l'espèce, les biens-fonds sur lesquels portait la mise à ban étaient

constitués de forêt (à raison de 4'098 m2 pour l’article [111])

et de pâturages (à raison de 71'183 m2 pour l’article [111] et

pour la totalité de l’article [222]), le chemin traversant la parcelle no [111]

d'est en ouest passant précisément par la zone boisée sise au sud du lieu-dit « E.________

».

De l’avis du conseil communal, l'accès de tout un chacun devait être garanti à

ces parcelles, conformément à l'article 699 CC, de sorte que leur mise à ban était

subordonnée au consentement préalable du Conseil d'Etat. Or, la décision du 15 octobre

2020 ne mentionnait pas que le « préavis

» du Conseil

d'Etat avait été obtenu ni même demandé. Dès lors, ce prononcé, vicié sur ce

point, devait être entièrement annulé pour ce motif, ce vice devant l'empêcher

de déployer un quelconque effet, y compris à l'égard de personnes qui ne s'y seraient

pas opposées. Le Tribunal civil a communiqué l’ensemble des oppositions à A.X.________,

B.X.________ et C.X.________, en les rendant attentifs au contenu de l’article 260

CPC, aux termes duquel la mise à ban pouvait être contestée par le dépôt d'une

opposition au tribunal dans les 30 jours à compter du jour où l'avis avait été

publié et placé sur l'immeuble. L'opposition, qui n’avait pas à être motivée, rendait

la mise à ban caduque envers la personne qui s'était opposée. Pour valider la

mise à ban, le requérant devait intenter une action devant le tribunal. Par

courrier du 1er mars 2021, les prénommés ont informé le Tribunal

civil qu’ils « confirm[aient]

[…] mainten[ir]

la mise à ban [des] article[s]

[111] et [222] du cadastre de Z.________ ».

Le 17 mars

suivant, C.X.________, représentant également ses deux frères, A.X.________ et B.X.________,

qui agissaient avec elle en consorité nécessaire, s’est adressée, par le biais

de Me F.________, au Conseil d’Etat, afin de lui soumettre la requête de mise à

ban du 29 septembre 2020 pour « préavis favorable ». Par écrit

du 5 juillet 2021, cette autorité a fait savoir audit mandataire qu’il ne « pouv[ait]

donner suite à [la] demande et espér[ait]

que [d’]autres mesures contribuer[aient]

à améliorer la situation ».

B.

L'hoirie D.X.________ recourt

contre ledit écrit du 5 juillet 2021 devant la Cour de droit

public du Tribunal cantonal, en concluant, avec suite de frais et dépens, à

l’annulation de « la décision

rendue le 5 juillet 2021 par le Conseil d’Etat ». Elle

demande, principalement, que ladite autorité donne un consentement préalable

à la mise à ban des parcelles nos [111] et [222],

subsidiairement, que la cause lui soit renvoyée pour « nouvelle décision ».

Estimant que l’écrit du 5 juillet 2021 serait une décision au sens de l’article

3 al. 1 LPJA et que la Cour de céans serait l’autorité compétente pour

connaître la contestation, la recourante soutient, en résumé, que l’intimé

aurait violé l'article 699 CC et toutes ses dispositions d'application,

en ce sens que sa requête de mise à ban serait une ultima ratio, aucun autre

moyen n'étant propre à empêcher la survenance de nouveaux dommages. Elle se

prévaut également d’une violation de son droit d’être entendue, à mesure

qu’elle n’aurait pas eu connaissance de la position du vétérinaire cantonal.

C.

Dans ses observations du 26 octobre 2021, le Conseil d’Etat,

par son service juridique, conclut, principalement, à l’irrecevabilité du

recours, subsidiairement, à son rejet, sous suite de frais. Relevant que la

mise à ban de forêts et de pâturages intervient selon une procédure civile,

dans le cadre de laquelle le consentement du Conseil d'Etat correspond à une

sorte de « préavis », l’intimé est d’avis que c’était devant

le Tribunal civil et non devant la Cour de droit public que la recourante aurait

dû faire valoir les arguments conduisant, selon elle, à un consentement du

Conseil d'Etat. Celui-ci signale encore que l'avis du 25 avril 2021 du

vétérinaire cantonal était annexé à ses observations sur le recours, de sorte

qu’à supposer qu'une violation du droit d'être entendu ait eu lieu – ce qui

était contesté, puisque le Conseil d'Etat n'intervenait pas dans une procédure

administrative – la présente autorité serait, quoi qu’il en soit, en mesure de

la réparer.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

a) Selon l’article 699 al. 1 CC, chacun a

libre accès aux forêts et pâturages d’autrui. Les dérogations au droit d’accès

sur le fonds d’autrui au sens de l’article 699 CC relèvent de l’autorité compétente désignée

par les cantons (art. 54 titre final CC). Les articles 258 et suivants CPC ne sont pas applicables dans ce cas

à titre de droit fédéral, mais la loi cantonale peut implicitement ou

explicitement y renvoyer, comme adopter une règle distincte (Piotet, Commentaire

romand, Code civil II, 2016, ad art. 699 CC, no 14 et les références

citées).

Dans le

canton de Neuchâtel, avant l'entrée en

vigueur du CPC, la procédure de mise à ban était réglée aux articles 69b à 69e aLI-CC.

Elle était prononcée par le président du Tribunal de district (art. 1 ch. 9 et

69b al. 1 aLI-CC), tribunal auquel a succédé le Tribunal civil

depuis le 1er janvier 2011 (art. 1 al. 1 LI-CC).

Si la mise à ban avait pour objet une forêt ou un pâturage, elle était

en outre subordonnée au consentement préalable du Conseil d'Etat, qui

l'accordait dans les limites prévues à l'article 699 CC (art. 69b al. 2 aLI-CC). En application de ces dispositions, le

Tribunal administratif, auquel a succédé la Cour de droit public du Tribunal

cantonal, a considéré que la mise à ban au sens des articles 69b et suivants aLI-CC

relevait du droit privé, car elle avait pour but de régir un rapport de droit

entre particuliers, « en faisant prévaloir d'une manière plus tangible

les droits privés de propriétaires déterminés sur ceux des autres personnes

privées » (RJN 1980, p. 136). Suite à l’entrée en

vigueur le 1er janvier 2011 des articles 258 et

suivants CPC, traitant expressément de la mise à ban, les règles de procédure

cantonales en la matière (art. 69b à 69e aLI-CC) ont été abrogées pour cause

d'obsolescence; seul est demeuré l'article 69b al. 2 LI-CC,

qui dispose que, si la mise à ban a pour objet une forêt ou un

pâturage, elle est subordonnée au consentement préalable du Conseil d'Etat (rapport no 10.047 du 30.08.2010 du Conseil d'Etat au Grand

Conseil à l'appui, d’une part, d'un projet de loi portant adaptation [deuxième partie] de la législation cantonale à la réforme de la justice fédérale et,

d’autre part, d'un projet de décret déléguant temporairement au Conseil d'Etat

la compétence de fixer les tarifs des frais, des émoluments de chancellerie et

des dépens en matière civile, pénale et administrative, p. 4 et 17). Il

apparaît ainsi que, dans le canton de Neuchâtel, les articles 258 et suivants CPC s'appliquent

à titre supplétif à la mise à ban, en particulier de forêts et de pâturages.

Selon

l’article 258 CPC,

le titulaire d’un droit réel sur un immeuble peut exiger du tribunal qu’il

interdise tout trouble de la possession et qu’une infraction soit, sur plainte,

punie d’une amende de 2'000 francs au plus. L’interdiction peut être temporaire

ou de durée indéterminée (al. 1). Le requérant doit apporter la preuve par

titre de son droit réel et rendre vraisemblable l’existence ou l’imminence d’un

trouble (al. 2). L’article 259 CPC précise que la mise à ban est publiée et

placée de manière bien visible sur l’immeuble. Quant à l’article 260 CPC, relatif à

l’opposition, il stipule que la mise à ban peut être contestée par le dépôt

d’une opposition au tribunal dans les 30 jours à compter du jour où l’avis est publié

et placé sur l’immeuble. L’opposition ne doit pas être motivée (al. 1). L’opposition

rend la mise à ban caduque envers la personne qui s’est opposée. Pour faire

valider la mise à ban, le requérant doit intenter une action devant le tribunal

(al. 2). A noter que, dans les matières régies par le CC,

tel que le libre accès aux forêts et pâturages en lien avec la procédure de

mise à ban de l’article 699 CC, et sous réserve des

dispositions particulières de la LI-CC

– dispositions, qui, comme exposé ci-avant, sont inexistantes dans le domaine

concerné – le Tribunal civil est compétent pour connaître de toutes les

affaires civiles contentieuses et pour prendre toutes décisions judiciaires

relevant de la juridiction gracieuse (art. 1 al. 1 LI-CC). Par ailleurs, la

procédure est réglée par le CPC (art. 1 al. 3 LI-CC).

b) L'article 3 al. 1 LPJA

définit la décision comme toute mesure prise par les autorités dans des cas

d'espèce qui, fondée sur le droit public fédéral, cantonal ou communal, a pour

objet soit de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations

(let. a), soit de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits

ou d'obligations (let. b), soit encore de rejeter ou de déclarer irrecevables

des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou

obligations (let. c). Cette disposition définit la notion de décision de la

même manière que l'article 5 al. 1 PA. La notion de décision vise donc tout

acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et

contraignante des droits ou des obligations (ATF 135 II 38

cons. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique

qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à

s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière

obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22

cons. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des

communications, des prises de position, des recommandations et des

renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de

caractère juridique contraignant (arrêt du TF du 18.09.2015

[1C_113/2015] cons. 2.2 ; cf. aussi Schaer, Juridiction administrative

neuchâteloise, 1995, p. 21 s. et les références citées). En définitive, la

loi définit la décision comme une « mesure » prise par les

autorités. On entend par là une manifestation de volonté unilatérale exprimée

en vertu de la puissance publique et destinée à exercer des effets obligatoires

pour son destinataire. Si la mesure ne tend pas, sous l'une des formes

énumérées par l'article 3 al. 1 LPJA,

à déployer des effets obligatoires sur la situation juridique de l'administré,

il ne s'agit pas d'une décision sujette à recours (Schaer, op. cit., p. 21).

L’article 4 LPJA

énumère un certain nombre de conditions formelles de validité des décisions

administratives. Dans l’optique du législateur, il importe que les justiciables

puissent reconnaître qu’ils ont affaire à une décision (attaquable dans un

délai précis) et non à une simple lettre, à laquelle il est possible de

répondre n’importe quand (Schaer, op. cit., p. 34 et la référence

citée).

2.

L’écrit du 5 juillet 2021, ici entrepris, qui

ne comportait ni le mot « décision » ni le verbe « décider »

ni l'indication des voies de recours, n’astreint nullement la recourante à

faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, pas plus qu’il ne règle d'une

autre manière obligatoire les rapports de celle-ci. Autrement dit, cet écrit ne

tend pas, sous l'une des formes énumérées par l'article 3 al. 1 LPJA,

à déployer des effets obligatoires sur la situation juridique de la recourante ;

il ne s'agit donc pas d'une décision sujette à recours au sens de cette loi,

mais d’une simple déclaration, tels qu’une opinion, une prise de position, une

recommandation ou encore un préavis, lesquels n'entrent pas dans la catégorie

des décisions, faute de caractère juridique contraignant.

S'agissant de délimiter la compétence respective de la Cour de droit

public et des tribunaux civils, force est de convenir qu’il est établi, au

regard des considérations ci-avant, que les contestations en matière de mise à

ban, y compris lorsqu’elles ont pour objet une forêt et/ou un pâturage, relèvent

du droit privé, plus spécifiquement de la compétence du Tribunal

civil, leur procédure étant réglée par le CPC, ainsi que par l’article 69b

al. 2 LI-CC.

La décision de mise à ban des articles [111] et [222], quand bien

même elle suppose la réquisition du consentement préalable du Conseil d’Etat,

est une décision qui appartient aux autorités civiles, soit à ce stade au

Tribunal civil, et non aux autorités administratives. Il s’ensuit que

c’est à juste titre que la recourante a requis, le 29 septembre 2020, la mise à ban des articles [111] et [222], en adressant au

Tribunal civil une requête au sens de l'article 258 CPC. La mise à ban, prononcée par cette

autorité le 15 octobre 2020 ayant fait l'objet de plusieurs oppositions formées

en temps utile auprès dudit tribunal, il appartenait à la recourante de la faire

valider, en intentant, conformément à l’article 260 al. 2 CPC, une

action devant le Tribunal civil, soit d'agir par la voie

ordinaire (ou sommaire si le cas était clair) en protection de sa possession ou

de son droit réel (Bohnet, La procédure sommaire selon le Code de procédure

civile suisse, in : RJJ 2008, p. 263, spéc. p. 310 ss et les

références citées). Le fait que l’article 69b al. 2 LI-CC

subordonne la mise à ban d’une forêt ou d’un pâturage au consentement préalable du Conseil d'Etat ne modifie en rien

le fait qu’il s’agit, dans le canton de Neuchâtel, d’une procédure civile. En d’autres termes, la seule incidence de l’article 69b al. 2 LI-CC

dans le cas d’espèce est que le Tribunal civil aurait dû, avant de se prononcer

sur la demande de mise à ban du 29 septembre 2020, requérir le consentement préalable

du Conseil d’Etat. Quoi qu’il en soit, il faut admettre avec l’intimé

que c'est devant le Tribunal civil et non devant la Cour de droit public que la

recourante devait faire valoir les arguments la conduisant à considérer que le

Conseil d’Etat aurait dû donner son consentement préalable à la mise à ban des

parcelles concernées.

3.

a) L'autorité qui se tient pour incompétente prend une

décision d'irrecevabilité si une partie prétend qu'elle est compétente (art. 10

al. 2 LPJA),

ce qui est le cas en l’espèce de la recourante qui tient, à tort, la Cour de

droit public pour compétente. L’autorité qui se tient pour

incompétente transmet l'affaire à l'autorité compétente (art. 9 al. 1 LPJA).

Les considérants qui précèdent conduisent donc

à déclarer le recours irrecevable et à

communiquer le dossier de la cause, comme objet de sa compétence, au Tribunal

civil.

b) Vu l’issue de la procédure, les frais sont

mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 47 al.

1.

LPJA)

et il ne lui sera pas alloué de dépens (art. 48 al. 1 a contrario LPJA).

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Déclare le

recours irrecevable.

2. Met à la charge de la recourante un émolument de décision de 800 francs

et les débours par 80 francs, montants compensés par l’avance de frais d’un

montant total de 1'320 francs, le solde par 440 francs lui étant restitué.

3. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 21 décembre

2021

Art.

699 CC

Forêts et pâturages

1 Chacun a

libre accès aux forêts et pâturages d’autrui et peut s’ap­pro­prier baies,

champignons et autres menus fruits sauvages, con­formé­ment à l’usage local, à

moins que l’autorité compétente n’ait édicté, dans l’intérêt des cultures, des

défenses spéciales limitées à certains fonds.

2 La

législation cantonale peut déterminer la mesure en laquelle il est permis de

pénétrer dans le fonds d’autrui pour la chasse ou la pêche.

Mise à ban générale

Art. 258

CPC

Principe

1 Le titulaire d’un droit réel sur un immeuble

peut exiger du tribunal qu’il interdise tout trouble de la possession et qu’une

infraction soit, sur plainte, punie d’une amende de 2000 francs au plus.106 L’interdiction peut être temporaire ou de durée

indéterminée.

2 Le requérant doit apporter la preuve par titres

de son droit réel et rendre vraisemblable l’existence ou l’imminence d’un

trouble.

106 Nouvelle teneur selon le ch. II de la LF du 25 sept. 2015

(Représentation professionnelle dans une procédure d’exécution forcée), en

vigueur depuis le 1er janv. 2018 (RO 2016 3643; FF 2014 8505).

Art. 259 CPC

Avis

La mise à ban est

publiée et placée de manière bien visible sur l’immeuble.

Art. 260 CPC

Opposition

1 La mise à ban peut être contestée par le dépôt

d’une opposition au tribunal dans les 30 jours à compter du jour où l’avis est

publié et placé sur l’immeuble. L’opposition ne doit pas être motivée.

2 L’opposition rend la mise à ban caduque envers

la personne qui s’est opposée. Pour faire valider la mise à ban, le requérant

doit intenter une action devant le tribunal.