Aide sociale. Remboursement de prestations. Détermination du droit applicable. Substitution de motifs.

Faits

A.

X.________, né en 1994, est au bénéfice des

prestations d’aide sociale depuis le 1er septembre 2012. Engagé par A.________

en qualité d’auxiliaire check-out pour la période du 3 septembre au 2 décembre

2018 (contrat de travail du 27.08.2018), il a démissionné en date du 17

septembre 2018. Estimant que les revenus qu’il aurait perçus de cet emploi

auraient dû lui permettre de subvenir à ses besoins durant la période d’octobre

à décembre 2018, le Service de l’aide sociale de Z.________ l’a informé que

l’intégralité de l’aide qui lui a été versée durant cette période devra être

remboursée (courrier du 17.12.2018). Invité à faire part de ses observations à

ce sujet, l’intéressé n’a pas réagi. Par décision du 1er septembre

2020, la directrice de l’Action sociale de Z.________ a exigé de sa part le

remboursement de l’aide qui lui avait été versée indûment du 1er

octobre au 31 décembre 2018, soit la somme de 3'472.20 francs.

Saisi d’un recours de X.________ contre ce prononcé, le Département de

l’emploi et de la cohésion sociale (ci-après : le département) l’a rejeté par

décision du 24 août 2021. Après avoir écarté toute violation du droit

d’être entendu, il a considéré qu’on ne saurait reprocher au prénommé d’avoir

obtenu l’aide sociale sur la base d’informations fausses ou incomplètes. En

revanche, il a considéré que l’aide qui lui a été apportée durant la période

litigieuse devait être remboursée en raison de la violation du principe de la

subsidiarité. Il a ajouté que si le remboursement aurait dû, selon le droit en

vigueur à l’époque, être exigé par le Service cantonal de l’action sociale,

l’application du nouveau droit, entré en vigueur le 1er janvier 2021

– qui confère dorénavant cette compétence à l’autorité qui a accordé l’aide –

répond à un intérêt public majeur, soit celui de la célérité. L’annulation de

la décision pour défaut de compétence ne ferait en effet que rallonger la

procédure puisque l’autorité compétente aurait ensuite tout loisir de rendre la

même décision sur la base du nouveau droit et l’autorité de recours aurait le

même pouvoir d’examen.

B.

X.________ interjette recours devant la Cour de

droit public du Tribunal cantonal contre cette décision, en concluant à son

annulation et à ce qu’il soit dit qu’il n’a pas à rembourser l’aide perçue du 1er

octobre au 31 décembre 2018, sous suite de frais et dépens dans le cadre de

l’assistance judiciaire qu’il requiert pour la présente procédure. Il reproche

en particulier au département d’avoir fait une application immédiate du nouveau

droit de procédure et que, à supposer que ce soit admissible, la nouvelle

demande de remboursement se heurterait quoi qu’il en soit à la prescription.

C.

Dans ses observations, le département conclut

au rejet du recours.

Le Service de l'aide sociale de Z.________ ne formule pas d’observation

et ne se prononce pas sur les mérites du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

2.

a) D'après les règles

générales régissant la détermination du droit applicable, qui se déploient en

l'absence de dispositions transitoires particulières, l'application d'une norme

à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur est interdite (ATF 137 II 371 cons. 4.2). En dérogation à ce principe général, les

nouvelles règles de procédure s'appliquent pleinement dès leur entrée en

vigueur aux causes qui sont encore pendantes (cf. ATF 137 II 409 cons. 7.4.5, 129 V 113 cons. 2.2, 115 II 97 cons. 2c ; arrêt du TF du 31.01.2017 [2C_739/2016] cons. 4.2.2). La procédure administrative

connaît néanmoins une exception à l'application immédiate de la nouvelle procédure

: celle-ci n'est admissible que pour autant que l'ancien et le nouveau droit

s'inscrivent dans la continuité du système de procédure en place et que les

modifications procédurales demeurent ponctuelles (ATF 137 II 409 cons. 7.4.5, 130 V 1 cons. 3.3.2, 112 V 356 cons. 4a et 4b, 111 V 46 cons. 4, arrêts du TF des 02.11.2015 [2C_947/2014] cons. 3.2 et 17.02.2015 [2C_842/2014] cons. 3.2). En revanche, l'ancien droit de

procédure continue à gouverner les situations dans lesquelles le nouveau droit

de procédure marque une rupture par rapport au système procédural antérieur et

apporte des modifications fondamentales à l'ordre procédural (ATF 137 II 409 cons. 7.4.5 ; arrêt du TF du 02.11.2015 [2C_947/2014] cons. 7.2.2).

b) De jurisprudence constante, l'autorité de

recours doit appliquer le droit en vigueur au jour où l'autorité de première

instance a statué. Font exception à cette règle les cas dans lesquels une

application immédiate du nouveau droit répond à un intérêt public prépondérant

(ATF 141 II 393 cons. 2.4, 139 II 243 cons. 11.1, 135 II 384 cons. 2.3). Cette pratique s'est formée sur une

analogie avec les dispositions du Titre final du CC, dont l'article 1 prévoit

en principe la non-rétroactivité des lois et l'article 2 prévoit que les règles

établies dans l'intérêt de l'ordre public et des mœurs sont applicables dès

leur entrée en vigueur à tous les faits pour lesquels la loi n'a pas prévu

d'exception. Le Tribunal fédéral a ainsi notamment admis que les dispositions

de la nouvelle loi sur la protection des eaux, relevant d'une une tâche

nationale urgente, devaient prévenir aussi rapidement que possible une

aggravation des pollutions, ce qui justifiait leur application aux recours

pendants lors de son entrée en vigueur (ATF 99 Ib 150 cons. 1, 99 Ia 113 cons. 9). La question s'est également posée pour une

cause pendante devant le Tribunal fédéral lors de l'entrée en vigueur de la

LAT. Dans cette affaire, il a été jugé que la LAT n'apportait pas de

durcissement des prescriptions en vigueur, mais permettait à la Confédération

et aux cantons de prendre les mesures d'exécution nécessaires. A cela s'ajoutait

que la LAT, au contraire de la loi sur la protection des eaux, n'étendait pas

le pouvoir d'examen, réduit, du Tribunal fédéral. Il n'y avait partant pas lieu

d'appliquer la LAT pour la première fois dans la procédure pendante devant lui

(ATF 106 Ib 325 cons. 2). Le Tribunal fédéral a ensuite admis

l'application immédiate de la loi sur la protection de l'environnement à une

cause pendante devant un tribunal cantonal lors de son entrée en vigueur.

Précision était donnée que l'applicabilité de la loi ne devrait être déniée

qu'en cas de violation du principe de l'interdiction de l'arbitraire dans le

cas concret (ATF 112 Ib 39 cons. 1c). L'applicabilité immédiate de nouvelles

prescriptions du droit de l'environnement ou de la protection des eaux a ainsi

été régulièrement rappelée par la jurisprudence, qui a admis le procédé même

lorsque les procédures de première instance ou de recours avaient subi des

retards considérables qui n'étaient pas imputables au requérant (cf. notamment

ATF 119 Ib 174 cons. 3). En revanche, de nouvelles règles, en

matière de protection des eaux ou de protection de l'environnement, relatives à

l'imputation des frais ne relevant pas de l'intérêt de l'ordre public au sens

de l'article 2 du Titre final du CC, ne devaient pas être appliquées pour la

première fois en procédure de recours contre des décisions antérieures à leur

entrée en vigueur (ATF 122 II 26 cons. 3, 101 Ib 410 cons. 3).

En résumé, pour déterminer si une application

immédiate du nouveau droit s'impose en instance de recours, il se dégage de

cette jurisprudence les critères suivants. Par analogie avec les règles du

Titre final du CC, il faut que la nouvelle règle réponde à un intérêt public majeur,

dont l'application ne souffre aucun délai. Il convient ensuite de tenir compte

du pouvoir d'examen de l'instance de recours auprès de laquelle la cause est

pendante; un pouvoir d'examen complet en légalité peut déjà suffire à une

application immédiate du nouveau droit (ATF 141 II 393 cons. 2.4 in fine).

3.

a) En l’espèce, le 1er septembre

2020, date à laquelle la directrice de l’Action sociale de Z.________ a exigé

du bénéficiaire le remboursement des prestations sociales versées du 1er

octobre au 31 décembre 2018, cette compétence n’était du ressort de cette

autorité que pour le cas prévu à l’article 43 al. 1 let. a de la loi sur

l’action sociale (LASoc),

à savoir lorsque l’aide matérielle a été obtenue indûment à la suite

d’indications fausses ou incomplètes (art. 48 al. 1 let. b LASoc

dans sa teneur en vigueur jusqu’au 31.12.2020). Le 1er janvier 2021,

lors de l’entrée en vigueur du nouveau droit – qui confère dorénavant à

l’autorité qui a accordé l’aide la compétence pour en demander le remboursement

non seulement lorsque l’aide a été perçue indûment (art. 43 al. 1 let. a LASoc),

mais également lorsque l’équité l’exige, dans d’autres circonstances ou pour

d’autres motifs (let. c) (art. 48 al. 1 let. a LASoc)

– la cause était pendante devant le département depuis le 2 octobre 2020 compte

tenu de l’effet dévolutif du recours déposé par l’intéressé. Après avoir

considéré que les conditions permettant, selon le droit en vigueur au moment où

la décision du 20 septembre 2020 avait été rendue, à l’autorité qui a accordé

l’aide d’en exiger le remboursement n’étaient pas remplies (absence

d’indications fausses ou incomplètes de la part du bénéficiaire), le

département a confirmé la décision par substitution de motifs en faisant

application de l’article 43 al. 1 let. c LASoc

(remboursement lorsque l’équité l’exige, dans d’autres circonstances ou pour

d’autres motifs). La compétence pour exiger un remboursement de l’aide fondé

sur cette disposition ne relevant de l’autorité qui a fourni l’aide que depuis

le 1er janvier 2021, le département a justifié l’application du

nouveau droit par un motif de célérité. Il a en effet considéré que

l’annulation de la décision attaquée ne ferait que rallonger la procédure

puisque l’intimée aurait ensuite tout loisir de rendre la même décision sur la

base du nouveau droit.

b) On ne saurait le suivre. D’une part, si de nouvelles règles de

procédure s’appliquent dès leur entrée en vigueur aux causes pendantes, une

compétence, qui faisait défaut à l’intimée lorsqu’elle a statué, ne saurait lui

être reconnue par l’application rétroactive de nouvelles dispositions entrées

en vigueur au moment où la cause était pendante devant l’instance de recours.

D’autre part, si, depuis le 1er janvier 2021, la Direction de

l’action sociale de Z.________ a la compétence d’exiger le remboursement de

l’aide fournie au sens de l’article 43 al. 1 let. c LASoc,

une telle demande se heurterait quoi qu’il en soit à la prescription. En effet,

selon l’article 50 al. 1 LASoc

(dont la formulation a été simplifiée pour plus de clarté par rapport à la

disposition en vigueur jusqu’au 31.12.2020 [Rapport du Conseil d’Etat au Grand

Conseil no 20.013 du 17.02.2020]), le droit au remboursement se prescrit par

deux ans à partir du jour où l’autorité compétente a eu connaissance de son

droit, mais au plus tard par dix ans après le jour où l’aide matérielle a pris

fin. Or, il n’est pas contesté que l’intimée avait connaissance de son droit au

remboursement au moment où elle a versé les aides pour les mois de novembre

2018.

(versement le 16.11.2018) et décembre 2018 (versement le 17.12.2018) (observations

de l’intimé des 15.12.2020 et 29.01.2021).

c) Par surabondance, on relève que la IIe Cour de droit social du

Tribunal fédéral (cf. arrêt du TF du 06.03.2019

[9C_881/2018] cons. 4.2) a dénié l’application en droit des assurances

sociales de la jurisprudence rendue par les Cours de droit public du Tribunal

fédéral en matière de droit transitoire (ATF 141 II 393).

Il a considéré qu’à l’inverse des cas envisagés dans les domaines du droit

relatif à la protection des eaux, de la nature, du paysage et de

l’environnement, le droit à des prestations périodiques de

l’assurance-invalidité ne relevait pas d’une situation impliquant des

circonstances exceptionnelles dans lesquelles un intérêt public majeur

justifierait une intervention immédiate pour empêcher la survenance d’effets

irréversibles pour la communauté ou l’environnement. On ne voit pas qu’il en irait

différemment en matière de remboursement de l’aide matérielle fournie, ce

d’autant plus que la reformulation, à partir du 1er janvier 2021,

des règles sur les compétences du Service cantonal de l’action sociale et des

services sociaux en matière de remboursement s’explique exclusivement par des

questions de « clarté » (cf. rapport no 20.013 précité, ad

art. 48 LASoc).

Il suit de ce qui précède que le département ne pouvait pas confirmer

la décision de l’intimée par substitution de motifs après avoir retenu, à juste

titre, que les conditions d’un remboursement de l’aide fournie pour les mois d’octobre

et décembre 2018 au sens de l’article 43 al. 1 let. a LASoc

n’étaient pas réalisées.

4.

Bien fondé, le recours doit ainsi être admis,

ce qui conduit à annuler la décision du département du 24 août 2021, ainsi que

le prononcé de l’intimée du 1er septembre 2020. La cause sera

par ailleurs renvoyée au département pour qu’il statue sur les dépens de la

procédure menée devant lui.

Il est statué sans frais, la

procédure étant gratuite (art. 36 LASoc)

et les autorités cantonales et communales n’en payant au demeurant pas (art. 47

al. 2 LPJA).

Vu l’issue de la cause, le recourant, représenté par un mandataire

professionnel, peut prétendre à des dépens. Me B.________ n’ayant pas déposé un état des

honoraires et des frais, les dépens seront fixés sur la base du dossier (art.

64.

LTFrais par renvoi de l’art. 67 LTFrais). Tout bien considéré, l’activité déployée par ce

dernier, qui, s’il avait une bonne connaissance du dossier pour avoir

représenté son client devant le département, a dû compter avec une substitution

de motifs, n’a pas excédé quelque 8 heures. Eu égard au tarif appliqué par la

Cour de droit public, de l’ordre de 280 francs de l’heure (CHF 2’240), des

débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 224) et de la TVA de 7,7 % (CHF

189.70), l’indemnité de dépens sera fixée à 2'653.70 francs.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Admet le recours.

2. Annule la décision du Département de l’emploi et de la cohésion sociale

du 24 août 2021 et celle de la Direction de l’Action sociale de Z.________ du 1er

septembre 2020.

3. Renvoie la cause au département pour qu’il statue sur les dépens de la

procédure menée devant lui.

4. Statue sans frais.

5. Alloue à X.________ une indemnité de dépens de 2'653.70 francs à la charge de la

Direction de l’action sociale de Z.________.

Neuchâtel, le 25 août

2022