Aménagement du territoire. Quartiers étagés selon l’ancienne structure des murs de vigne : notion de façade. Implantation parallèle aux courbes de niveau.

Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 17.08.2022

[1C_573/2021]

Faits

A.

Le 1er juillet 2016, A.________ a

déposé auprès du Conseil communal de la Ville de Neuchâtel (ci-après : le

conseil communal) une demande de sanction définitive portant sur la

construction de 21 logements adaptés pour des personnes âgées, après démolition

d'une construction actuelle, sur les parcelles nos 8101 et 14530 du

cadastre de Neuchâtel. Mis à l'enquête publique du 15 juillet au 25 août 2016,

le projet a fait l'objet de plusieurs oppositions, dont celle de X1________

et X2________ du 3 août 2016 invoquant une diminution de la lumière,

la destruction d'un espace naturel, l'augmentation du trafic, l'esthétique et

les nuisances liées au chantier. Suite à des séances de conciliation, X2________

a déclaré maintenir son opposition. X1________ en a fait de même en

invoquant que le projet ne respectait pas la zone de protection des quartiers

étagés selon l'ancienne structure des murs de vigne, qu'il ne satisfaisait pas

les critères légaux en matière de dérogation à un plan d'alignement, qu'il ne tenait

pas compte de l'environnement bâti du lieu ni des qualités historiques de la

rue et du quartier dans son ensemble et que la configuration des lieux ne

permettait pas de garantir un accès suffisant.

Les plans ont ensuite été modifiés et ont fait l'objet d'une procédure

d'ajustement, les opposantes étant invitées à se déterminer. X2________

a maintenu son opposition en relevant que la modification des plans ne

remédiait pas à l'atteinte à la beauté du site. X1________ en a fait

de même en exigeant une nouvelle mise à l'enquête publique et en relevant

notamment que le dossier ne renseignait pas sur la demande d'inscription d'une

servitude de précarité concernant les deux places de stationnement prévues hors

alignement. Elle a fait valoir de plus qu'il était nécessaire d'exiger une

étude/expertise géotechnique (courriers à la Ville de Neuchâtel des 13.12.2018

et 04.05.2019). Par décision du 18 juillet 2019, le conseil communal a déclaré

mal fondée l'opposition de X2________ et l'a levée. Par décision du

même jour, il a déclaré mal fondée et a levé, dans la mesure où elle est

recevable, l'opposition formée par X1________. Il a considéré

notamment que les arguments relatifs aux quartiers étagés selon l'ancienne

structure des murs de vigne et à la dérogation au plan d'alignement étaient

irrecevables, car sortant du cadre de l'opposition et quoi qu'il en soit mal

fondés. Il a retenu par ailleurs que les modifications apportées au projet

étant mineures, une nouvelle mise à l'enquête publique ne se justifiait pas.

Par décision du 22 juillet 2019, le conseil communal a octroyé la sanction

définitive des plans et le permis de construire.

Saisi d'un recours contre ces décisions, le Conseil d'Etat l'a rejeté

par décision du 21 décembre 2020. Il a retenu que les conditions matérielles

relatives à l'octroi d'une dérogation au plan d'alignement étaient remplies,

une convention de précarité ayant été conclue et aucun intérêt prépondérant ne

s'y opposant. Il a rejeté le grief relatif à la violation du règlement

d'aménagement du 2 février 1998 de la Commune de Neuchâtel (ci-après : RA) concernant

les quartiers étagés selon l'ancienne structure des murs de vigne, considérant

que le projet respectait les objectifs de la disposition y relative ainsi que

de sa fiche explicative de même que du plan directeur communal visant à ordonner

le tissu urbain en quartiers s'étendant parallèlement au lac et à offrir, par

l'implantation longitudinale, aux habitants une vue et un ensoleillement

optimal. Il a par ailleurs rejoint l'avis du conseil communal selon lequel la

longueur de la façade sud résultait de l'addition des trois faces du bâtiment

situées au sud. Il a retenu qu'une nouvelle mise à l'enquête publique n'était

pas nécessaire, le projet n'étant pas modifié dans ses éléments essentiels et

les opposantes ayant eu l'occasion de s'exprimer sur cette nouvelle version.

Enfin, il a octroyé des dépens d'un montant de 3'016 francs à A.________.

B.

X1________ et X2________

interjettent recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre

la décision précitée du Conseil d'Etat en concluant à son annulation et,

principalement, à ce que la demande de permis de construire soit refusée,

subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle

décision, sous suite de frais et dépens. Elles invoquent que les griefs

présentés par X1________ postérieurement à son opposition, soit le 3

mars 2017, sont recevables étant donné qu'elle avait été invitée à présenter

des observations sur son opposition. Elles estiment par ailleurs que les griefs

de X2________ articulés dans le recours au Conseil d'Etat se

confondent avec les griefs précisés par X1________ le 3 mars 2017.

Elles font valoir que le bâtiment projeté est orienté en violation de l'article

du RA relatif aux quartiers étagés selon l'ancienne structure des murs de vigne,

étant donné que l'ensemble des habitations ne sont pas orientées vers le sud ni

dans l'alignement du lac, mais perpendiculairement aux courbes de niveaux, à

l'exception de la façade sud qui présente deux balcons contigus. Le projet

aurait, selon elles, dû faire l'objet d'une demande de dérogation. Elles

allèguent par ailleurs que les modifications au projet ne sont pas mineures et

ne pouvaient dès lors faire l'objet d'une procédure d'ajustement et que c'est à

tort que le Conseil d'Etat a retenu que les conditions matérielles d'une

dérogation au plan d'alignement étaient réunies. Enfin, elles estiment que les

dépens octroyés au tiers intéressé sont trop élevés, soit supérieurs de plus de

1'000 francs aux honoraires qu'elles réclament.

C.

Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours

dans la mesure où il est recevable. Le conseil communal conclut à son rejet,

sous suite de frais. Dans ses observations, A.________ conclut au rejet du

recours et à la confirmation de la décision de sanction définitive, sous suite

de frais et dépens.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

2.

a) Suivant une jurisprudence constante, la Cour

de céans examine d'office les conditions formelles de validité et la régularité

de la procédure administrative suivie devant les autorités précédentes (RJN

1996, p. 245 cons. 2, 204 cons. 2a, 1991, p.164 cons. 2a, 1987, p. 270 cons.

1a, 1986, p. 116; arrêt du TA du 05.05.2008 [2008.112] cons. 6a et les

références citées). Son examen porte en particulier sur la qualité pour former

réclamation et/ou recourir (Schaer, Juridiction administrative

neuchâteloise, 1995, p. 176; cf. aussi ATF 129 V 337

cons.1.2). Plus spécifiquement, la Cour de droit public vérifie d'office la

qualité pour recourir des parties dans la procédure de réclamation et/ou de

recours dont l'autorité

administrative ou exécutive, respectivement la juridiction

inférieure, ont été saisies.

b) La jurisprudence reconnaît en principe au voisin immédiat, amené à

tolérer une construction à proximité de son fonds, respectivement de son

habitation, un intérêt à agir, le rapport spatial étant a priori suffisant pour

qu’il n’ait en principe pas à prouver qu’il subit un préjudice spécial. On doit

toutefois tenir compte de l’ensemble des circonstances (Pfeiffer, La qualité pour recourir en droit de l'aménagement du territoire et de

l'environnement, 2013, p. 92-93 et les références). En

particulier, il sied de rappeler

qu’afin d'éviter toute action

populaire, le voisin n'est pas autorisé à fonder son recours sur des

prescriptions protégeant exclusivement l'intérêt général, à moins qu'il ne

justifie d'un intérêt privé particulièrement prépondérant à celui de tout autre

citoyen (ATF 133 II 458 cons. 1, 133 II 249 cons. 1.3.1). L'intérêt général à une

application correcte du droit n'est donc pas suffisant (ATF 141 II 161 cons. 2.1, 140 V 328 cons. 4.1). Il s’ensuit que, si le voisin peut

contester le projet à la lumière de toutes les dispositions lui fournissant, en

cas d’admission du grief, un avantage sous l’angle juridique ou pratique, le

grief dont le recourant ne tire pas un avantage pratique en cas d’admission est

en revanche irrecevable. Le bénéfice pratique actuel forme donc un important

critère d’entrée en matière, permettant d’empêcher une multiplication ("Ausufern") des griefs (ATF 137 II 30 cons. 2.2.3).

c) Dans leur recours au Conseil d'Etat, les recourantes s'opposaient à

la dérogation au plan d'alignement et relevaient que la suppression de deux

places de parc constituerait pour elles un avantage pratique indéniable en terme

d'esthétique et de nombre de places de stationnement dans le quartier. Or, il

résulte de la jurisprudence (RJN

2018, p. 712 ss) que la problématique de la dérogation au sens de l'article

75.

al. 2 LCAT

n'est pas à même de leur procurer un avantage. En effet, même à admettre le

refus d'une dérogation, les places de parc pourraient être déplacées, agencées

différemment, voire même être supprimées et ces modifications ne seraient, cas

échéant et à l'aune du principe de la proportionnalité, pas à même de remettre

en cause l'essence du projet immobilier auquel s'opposent les recourantes. Par

conséquent, même en cas d'admission de leur recours sur ce point, elles n'en

retireraient aucun bénéfice pratique. Il en ressort que le Conseil d'Etat

aurait dû déclarer ce grief irrecevable et qu'il l'est également devant la Cour

de céans.

3.

a) L'article 43 LPJA

dispose que : l'autorité de recours n'est pas liée par les motifs invoqués à

l'appui du recours (al. 1); les constatations de l'état de fait ne lient pas

l'autorité de recours (al. 2); l'autorité de recours n'est pas liée par les

conclusions des parties; elle peut réformer, au détriment du recourant, la décision

attaquée ou accorder plus que le recourant n'avait demandé; elle doit cependant

donner aux parties l'occasion de se prononcer ou de retirer le recours (al. 3).

Il ressort expressément de cette disposition que les autorités de recours ne

sont pas liées par les motifs, ni par les conclusions des parties,

contrairement à la procédure devant le Tribunal fédéral où les conclusions des

parties déterminent, avec la décision attaquée, l'objet de la contestation

(art. 107 al. 1 LTF; arrêt du TF du 16.07.2013

[2C_649/2013] cons. 4 et les références citées). Autrement dit, des motifs

nouveaux, qui n'ont pas été soulevés devant l'instance précédente, peuvent être

soulevés et pris en considération par l'autorité de recours, à la condition que

ceux-ci n'excèdent pas le cadre défini par l'objet de la contestation, soit le

rapport juridique fixé par la décision contestée; ce qui importe pour délimiter

cet objet c'est le dispositif de la décision. Seul peut être contrôlé ce qui a

été préalablement décidé ou, en fonction du droit applicable, aurait dû être

décidé (Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II, 2011,

p. 804, 806 et 824; Bovay, Procédure administrative, 2015, p. 554

ss; arrêt du TF du 08.05.2019

[1C_125/2018] cons. 3.1 et les références citées). Appliquant le droit

d'office, l'autorité de recours détermine elle-même quelle est la norme topique

qui régit le rapport juridique en cause et les conséquences à en tirer.

b) Il y a lieu de considérer en l'occurrence que l'objet de la

contestation a trait au permis de construire l'immeuble d'habitation litigieux

et que, conformément aux principes précités, le grief relatif à la violation de

l'article 100 RA

soulevé postérieurement à l'opposition ne saurait être qualifié de tardif.

4.

Les recourantes soutiennent que le projet ne

respecte pas la notion de quartiers étagés selon l’ancienne structure des murs

de vigne.

a) L’article 100 RA prévoit que dans ces quartiers,

l’organisation en terrasses successives, les anciens chemins de vigne, les murs

de soutènement en pierre, l’implantation des constructions, le dégagement vers

le lac sont des caractéristiques urbanistiques à respecter lors de toute

intervention, que ce soit sur le domaine public ou privé (al. 1).

L’implantation parallèle aux courbes de niveau est prescrite (al. 2). La façade

la plus longue doit être obligatoirement située face au lac (al. 3). La

disposition renvoie au demeurant aux fiches explicatives (en particulier, les

fiches n° 22A et 22B, qui sont les seules pertinentes en l’espèce) annexées au

règlement. Selon ces fiches, il ressort notamment que la structure étagée est

mise en valeur par les axes de circulation qui se sont superposés au tracé des

anciens chemins de vigne. Les terrasses successives ordonnent le tissu urbain

en quartiers s'étendant parallèlement au lac. L'implantation longitudinale des

constructions dans ce réseau de terrasses est une des caractéristiques

principales de la ville. Elle offre aux habitants une vue et un ensoleillement

optimal. Les projets de construction qui ne respectent pas cette implantation

traditionnelle seront refusés.

b) La loi

s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le

texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles,

il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la

dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment les travaux

préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit,

ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt

protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres

dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne

privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme

pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur

la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une

solution matériellement juste.

c) En l'occurrence, le projet comporte, selon les plans mis à

l'enquête, une façade sud composée de deux parties (9,34 m et 6,23 m), une

façade est (16,45 m et 7,50 m), une façade nord (13,77 m et 7,22 m) et une

façade ouest (18,31 m). La façade la plus longue est la façade est qui mesure

au total 23,9 mètres. Une interprétation littérale de la notion de façade ne

permet pas de considérer, contrairement à ce qu'estiment l'intimé et le Conseil

d'Etat, que la façade sud comprend également la façade ouest. Selon le

dictionnaire Larousse, une façade est en effet définie ainsi : "chacune

des faces extérieures d'un bâtiment (façade principale, façade postérieure,

façades latérales)" (www.larousse.fr). L'annexe à l'accord intercantonal

harmonisant la terminologie dans le domaine des constructions (AIHC ch.

3.1) définit le plan des façades comme une surface enveloppant le bâtiment,

définie par les lignes verticales comprises entre les angles extérieurs du

corps de bâtiment. On ne saurait suivre le conseil communal et le Conseil

d'Etat lorsqu'ils retiennent, à titre de longueur de la façade sud, l'addition

des longueurs des façades ouest et sud. En l’espèce, le Conseil d’Etat a procédé à une interprétation

téléologique de la disposition précitée et en a déduit, sur la base des fiches

explicatives, auxquelles l’article renvoie expressément, et du plan directeur

communal de la Ville de Neuchâtel du mois d’avril 1994, qu’elle visait deux

objectifs, à savoir l’agencement d’un tissu urbain en quartiers s'étendant

parallèlement au lac et l'implantation longitudinale des bâtiments afin

d'offrir aux habitants une vue et un ensoleillement optimal. S'il ressort du dossier que les appartements de la façade ouest

bénéficient d'un dégagement sur le lac, il n'en demeure pas moins que cette

façade n'est ni parallèle aux courbes de niveau ni située face au lac (cf.

notamment plan du Géoportail du Système d'Information du Territoire Neuchâtelois

(www.sitn.ne) déposé par le tiers intéressé et plan figurant sur ledit Géoportail

sous le thème altimétrie, courbes de niveau). On ne saurait dès lors prendre en

considération cette façade ouest pour affirmer qu'elle constitue une partie de

la façade sud. Certes, en préconsultation la commission d'urbanisme avait

préavisé favorablement le projet litigieux qu'elle a qualifié de beau projet,

bien implanté dans le site (procès-verbal du 27.05.2016) sous réserve de la

prise en compte de remarques formulées au sujet notamment de la matérialisation

des façades et d’une certaine massivité de la construction. Par ailleurs, dans

son préavis du 18 octobre 2016, le Service de l’aménagement urbain ne traite

pas de l'implantation du bâtiment, mais, en relation avec l'article 100 RA,

uniquement de la question du mur existant. Quant au préavis de l'entité

planification et aménagement urbain du 26 février 2019, il ne fait également

que mentionner que le mur existant en pierre bordant la rue Guillaume-Farel

doit être sauvegardé et protégé. Bien que le conseil communal dispose d'un

large pouvoir d'appréciation dans l'interprétation de son règlement, et même à

supposer qu'il faille interpréter de façon extensive l'article 100 RA

concernant la notion de façade, la condition supplémentaire selon laquelle

l'implantation parallèle aux courbes de niveau est prescrite ne permettrait pas

d'avaliser l'interprétation faite par le conseil communal de son règlement, la

façade ouest, d'une longueur plus importante que les deux façades sud, ainsi

que la façade est, également supérieure en longueur, étant perpendiculaires aux

courbes de niveau contrairement à ce que prescrit le règlement. Enfin, on ne

saurait vider de sa substance l'article 100 RA

au motif que la modification de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire

(ci-après : LAT) prévoit une obligation de densification. Il incombe au canton

et aux communes de créer un milieu bâti compact tout en tenant compte des

caractéristiques principales des lieux où les immeubles doivent s'implanter.

L'article 100 RA

tient compte desdites caractéristiques et ne peut être qualifié de contraire à

la LAT. Le projet nécessite dès lors une demande de dérogation à l'article 100

RA, ce qui implique une nouvelle mise à l’enquête publique du projet.

5.

Pour ces motifs, le recours doit être admis sans

qu’il soit nécessaire d'examiner les autres griefs soulevés, en particulier

celui ayant trait aux dépens octroyés par le Conseil d'Etat au tiers intéressé,

puisqu'il appartiendra au Conseil d'Etat de statuer à nouveau sur les dépens de

la première instance de recours en tenant compte du fait que les recourantes obtiennent

gain de cause, le tiers intéressé ne pouvant dès lors prétendre à des dépens.

La décision attaquée ainsi que celles du conseil communal doivent être

annulées. Vu l'issue de la cause, il y a lieu de mettre les frais de la

présente procédure à la charge de A.________ (art. 47 al. 1 LPJA). Une

indemnité de dépens sera en outre allouée aux recourantes qui procèdent avec

l'aide d'un mandataire professionnel (art. 48 LPJA). Ce

dernier n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais permettant de se

rendre compte de l'activité déployée effectivement (art. 64 LTFrais par

renvoi de l'art. 67 LTFrais), il

convient de statuer sur la base du dossier pour déterminer le montant allouable

(art. 64 al. 2 LTFrais).

Tout bien considéré, et singulièrement le fait que le mandataire représentait

déjà les recourantes devant le Conseil d'Etat et l'une d'elles devant le

conseil communal, l'activité essentielle déployée peut être estimée à quelque

6.

heures (rédaction du mémoire de recours, recherches juridiques,

entretiens avec les clientes). Eu égard au tarif appliqué par la Cour de céans

de l'ordre de 280 francs de l'heure (CHF 1'680), des débours à raison de 10 %

des honoraires (CHF 168, art. 63 LTFrais)

ainsi que la TVA au taux de 7,7 % (CHF 142.30), c'est un montant global de

1'990.30 francs qui sera alloué aux recourantes à titre de dépens, à charge de A.________.

Le Conseil d'Etat sera invité à statuer sur les frais et dépens de la première

instance de recours.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Admet le recours.

2. Annule la décision du Conseil d'Etat du 21 décembre 2020 et les décisions

du Conseil communal de Neuchâtel des 18 et 22 juillet 2019.

3. Met à la charge de A.________ les frais de la procédure par 1'320

francs et ordonne la restitution aux recourantes de leur avance.

4. Alloue aux recourantes une indemnité de 1'990.30 francs à la charge de A.________.

5. Invite le Conseil d'Etat à statuer sur les frais et dépens de la

première instance de recours.

Neuchâtel, le 24 août

2021