Fonction publique. Résiliation des rapports de service d’un employé communal suite à un refus de modification d’activité, examen de la proportionnalité.

Faits

A.

X.________ a été engagé à temps plein dès le 1er

janvier 2002 en qualité de menuisier au service de la voirie du dicastère des

travaux publics auprès de la commune Y.________. À compter du 1er

janvier 2017, il a réduit son taux d’activité à 80 %. Par courrier du 26 mars

2018, l’intéressé a informé le Service des ressources humaines de la commune de

son prochain déménagement à Z.________ (JU), sans que cela ne suscite de

réaction de la part de ce dernier.

Le 19 octobre 2020, X.________ a reçu en mains propres une proposition

d’avenant à sa lettre d’engagement l’astreignant à l’alarme neige durant la

période hivernale (du 1er novembre au 15 avril). Le courrier

mentionnait en outre qu’une telle activité impliquait une domiciliation à

proximité, soit à 20 minutes au maximum de Y.________, conformément à l’Arrêté

concernant la domiciliation des fonctionnaires et des employé-e-s

communaux-ales (RSC 14.105). Dans ce cadre, la commune demandait que l’avenant

signé et valant acceptation lui soit retourné.

Le 30 octobre 2020, l’intéressé a fait savoir qu’il n’acceptait pas

l’avenant tel quel, mais a précisé qu’il se tenait toutefois à disposition pour

rechercher une solution impliquant notamment l’abandon de l’obligation

d’intervenir la nuit ainsi que le vendredi. Il a joint à son refus, un avis de droit

établi par son conseil dont il ressort notamment que la modification de la

relation de travail telle que proposée porterait d’une part atteinte à ses

droits d’employé et d’autre part à l’équilibre raisonnable de celle-ci.

Domicilié à Z.________, soit à plus de 20 minutes du dépôt de la voirie, il lui

serait impossible d’être sur place dans les temps. De plus, un tel trajet

effectué de nuit et sur des routes encore enneigées le mettrait en danger et

contreviendrait au devoir de protection de l’employeur de la personnalité et de

la santé du travailleur. Il est également rappelé que son horaire a été aménagé

de sorte à avoir congé le vendredi afin de s’occuper de ses enfants. Il

n’apparaît dès lors pas correct que ce système soit empêché par l’astreinte

neige. Au cours de l’hiver qui s’en est suivi, l’intéressé n’a pas été appelé

au service de déneigement.

Par courrier du 9 juillet 2021, le Conseil communal a informé son

employé qu’il recevrait d’ici au 31 octobre 2021 un avenant l’astreignant au

service de piquet en lien avec le service de déneigement. Se fondant sur

l’article 35 al. 1 let. a du règlement général pour le personnel de

l’administration communale (RSC 14.10, ci-après : RGPA) relatif aux

mutations, l’autorité précitée a estimé qu’elle pouvait exiger cette tâche de

l’intéressé vu son statut de collaborateur du Service des espaces publics

(ci-après : SEP). Ledit courrier précisait qu’un refus de sa part serait

interprété comme une violation de son devoir de diligence et de fidélité

fondant un juste motif de licenciement. Un délai de 10 jours était imparti

à l’intéressé pour déposer des observations. Le 20 août 2021, ce dernier a

maintenu son refus de signer l’avenant aux mêmes motifs que ceux mentionnés

dans son courrier du 30 octobre 2020 et l’avis de droit alors déposé. Il a

également indiqué se rallier au contenu du courrier adressé par le mandataire

de l’un de ses collègues se trouvant dans la même situation que lui.

Le

15 octobre 2021 le Conseil communal de Y.________ a rendu la décision intitulée

« décision de modification d’activité (art. 35 RGPA), par un avenant à

la lettre d’engagement selon le statut de la fonction publique du 22 janvier

2002 » suivante :

1. X.________ est astreint avec effet immédiat à l’« alarme

neige » au sens de l’art. 5 de l’Arrêté concernant la durée et l’horaire

de travail du personnel du service des espaces publics.

2. En conséquence, il est invité à renvoyer signé l’avenant à ses

conditions d’engagement, annexé à la présente décision, dans les dix jours.

3. À défaut d’acceptation de ces conditions dans le délai sous chiffre 2,

il sera mis fin à son engagement au sens de l’art. 18 al. 3 RGPA, avec préavis

de 4 mois soit au 28 février 2022.

En substance, le Conseil communal a retenu que son employé avait jusqu’à

présent bénéficié d’un privilège et non d’une dispense d’être astreint à l’« alarme

neige » ; que l’intéressé avait établi son domicile à Z.________

dans le canton du Jura, situé à un temps de déplacement au-delà de la limite

maximale de 20 minutes de son lieu de travail ; que ce domicile

continuerait d’être toléré s’il acceptait de participer, comme tous ses

collègues, à l’astreinte neige ; que cette activité constituait une tâche

normale des collaborateurs du SEP ; qu’en vertu du principe d’égalité de traitement,

il ne convenait pas de faire une exception « à la carte » ;

que l’astreinte neige faisait déjà aujourd’hui partie des tâches qui pouvaient

lui être confiées ; que par le passé, le SEP a pu mobiliser suffisamment

de collaborateurs à cette tâche et qu’aujourd’hui, l’évolution de la situation

exigeait que plus de collaborateurs soient mobilisés. Selon le Conseil

communal, il apparaitrait arbitraire de dispenser certains collaborateurs qui

auraient simplement un peu « haussé le ton ». En appliquant à

titre subsidiaire l’article 35 RGPA dans l’hypothèse où l’astreinte neige

devait être considérée comme une modification de l’activité, les conditions

seraient pleinement remplies dans la mesure où un besoin raisonnable et

proportionné était démontré dans le cas d’espèce (art. 35 al. 1 let. a RGPA).

Le 29 octobre 2021, suite à une rencontre avec sa hiérarchie,

l’intéressé a indiqué qu’il ne s’opposait pas à participer à l’alarme neige à

condition que ce soit pendant les heures de travail, à savoir dès 7h00 du

matin, et à l’exclusion du vendredi, jour où il devait s’occuper de ses

enfants.

Par courrier du 8 novembre 2021, le Conseil communal a répondu à son

employé qu’il accepterait de le libérer les vendredis matin dès 7h30 tout en

indiquant devoir maintenir les autres conditions figurant dans l’avenant joint

à la décision susmentionnée.

B.

Le 16 novembre 2021, X.________ interjette

recours contre la décision de modification d’activité du 15 octobre 2021 auprès

de la Cour de droit public du Tribunal cantonal. Il conclut à l’annulation de

cette dernière, sous suite de frais et dépens. Le recourant invoque une

constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents, une violation du

droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation ainsi qu’une

violation des principes d’égalité de traitement et de proportionnalité. Il fait

valoir que son activité de menuisier diffère largement de celles des autres

membres du SEP puisque celle-ci exige un bon niveau de formation et

d’expérience. Il considère ensuite que les conditions d’une résiliation ne sont

pas remplies au regard de la situation de fait et de droit. Soumis à un statut

de droit public, il conteste qu’un des éléments contenus aux articles 18 et 27

RGPA, pouvant fonder une résiliation, soit donné en l’espèce et invoque un

défaut de base légale à la décision attaquée. En particulier, il conteste toute

inaptitude à observer les devoirs de fonction, et plus spécifiquement toute

violation d’un devoir de diligence et de fidélité. S’agissant de la

modification d’activité, il invoque que l’administration ne peut invoquer

n’importe quel besoin pour justifier une telle modification. A ce propos, il

est contesté que l’alarme neige entre dans le cadre législatif et réglementaire

des articles 35 RGPA et 29 LSt (Loi sur le statut de la fonction publique du 28

juin 1995, RSN 152.510). Selon lui, il est insensé d’imposer une activité aux

antipodes de celle exercée pendant près de 20 ans par un menuisier. En outre,

il apparaît que les éventuels besoins de l’administration sont en contradiction

avec le besoin de protection des collaborateurs (sécurité routière, sécurité au

travail). Il relève que l’article 5 de l’Arrêté

concernant la durée et l’horaire de travail du personnel du service des espaces

publics du 20 décembre 2007 (RSC 14.1040, ci-après

l’arrêté horaire) ne constitue pas une base légale adéquate pour instituer une

obligation générale pour les collaborateurs d’être astreints à l’alarme neige.

Par ailleurs, le recourant estime être au bénéfice d’un droit acquis puisque

lui-même, à l’instar des autres collaborateurs de la menuiserie, n’a jamais été

soumis à l’alarme neige au cours des vingt dernières années. Il apparaît enfin

que la commune savait et tolérait sa domiciliation à Z.________, situé à une

distance ne permettant vraisemblablement pas de respecter la condition imposée

aux employés de pouvoir se rendre à leur lieu de travail en moins de 20

minutes. Il en découle, sur ce point aussi, un droit acquis fondant la

situation inégale justifiant un traitement inégal sur la base du principe de

l’égalité de traitement.

C.

Dans ses observations du 22 décembre 2021, le

conseil communal, agissant par son responsable des affaires juridiques, conclut

au rejet du recours en toutes ses conclusions et, partant, à la confirmation de

la décision entreprise, sous suite de frais et dépens. Il considère, à titre

préjudiciel, que le recours ne porte que sur la modification d’activité et que

le recourant ne s’en prend ainsi pas à la résiliation des rapports de service.

L’intimé, tout en admettant que le recourant occupe un poste nécessitant une

certaine attention, estime toutefois que cette dernière ne dépasse pas celle

nécessaire à ses collègues serruriers, mécaniciens ou maçons qui s’acquittent

de l’astreinte neige. Contrairement à ce que laisse entendre le recourant,

l’employé mobilisé en seconde partie de nuit pour déblayer la neige peut, en

principe, rentrer chez lui en fin de matinée, évitant ainsi une « double

journée » qui pourrait effectivement poser une question de fatigue et

de concentration. En ce qui concerne la domiciliation du recourant, l’intimé

relève que ce dernier habite à 19 minutes du bâtiment de la voirie. Quant à son

collègue avec lequel l’intéressé tente un parallèle, il précise que celui-ci ne

bénéficie d’aucune faveur dans la mesure où il est astreint, comme les autres,

à l’alarme neige à 3 heures du matin. En comparaison à ses autres collègues, le

recourant n’apporte pas la preuve d’être dans une situation différente, que ce

soit du point vu familial ou en raison de la prétendue « mise en danger

résultant du long trajet » entre son domicile et son lieu de travail.

Il souligne qu’il a été proposé de libérer le recourant les vendredis dès 7h30

alors qu’une telle exception n’a pas été proposée à ses collègues. L’intimé

estime que le refus persistant du recourant de participer à l’astreinte neige

ou, cas échéant, de modifier son cahier des charges afin de l’inclure,

constitue un justif motif de licenciement (art. 18 al. 3 et 27 RGPA). Au sens

de l’article 5 de l’arrêté horaire, le personnel du service des espaces

publics, dont font aussi partie les menuisiers du service, prévoit que « les

collaborateurs peuvent être appelés en tout temps entre le 1er

novembre et 15 avril pour effectuer un alarme neige ». Ainsi, tous les

collaborateurs du SEP peuvent être appelés à intervenir. Cela dépendra

toutefois des circonstances météorologiques et des besoins du service. L’intimé

précise que le recourant aurait bénéficié d’une formation si ce dernier était

appelé à conduire des machines de déneigement. Toutefois, le déneigement à la

pelle aurait certainement été l’affectation choisie dans la mesure où il ne

crée strictement aucun danger et ne nécessite aucune formation spécifique.

Enfin, l’absence d’astreinte neige jusqu’à présent doit être interprétée comme

un privilège dont a bénéficié le recourant ces dernières années. L’intimé

exclut ainsi l’existence d’un éventuel droit acquis en faveur de ce dernier

dans la mesure où il ne pouvait prétendre de bonne foi qu’il ne serait

définitivement pas astreint au déneigement.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

2.

A titre liminaire, la Cour de céans relèvera

que, contrairement à ce que soutient l’intimé, la recours porte tant sur la

question de la modification de l’activité que sur la résiliation des rapports

de service, le recourant contestant expressément les conditions de la

résiliation aux articles 9 et suivants du mémoire de recours. On peine

d’ailleurs à comprendre l’argument de l’intimé pour arriver à cette conclusion.

En effet, en concluant à l’annulation de la décision du 15 octobre 2021 « de

modification d’activité (art. 35 RGPA)

par un avenant à la lettre d’engagement selon le statut de la fonction publique

du 22 janvier 2002 », le recourant ne fait que reprendre l’intitulé de

la décision litigieuse, démontrant ainsi clairement vouloir contester cette

dernière dans son ensemble.

3.

a) Aux termes de l'article 13 RGPA,

l'engagement d'un fonctionnaire communal prend fin par la mise à la retraite

(let. a), par le décès du fonctionnaire (let. b), ensuite de démission

(let. c), ensuite d’incapacité d’accomplir la fonction (let. d), pour de

justes motifs (let. e), par décision disciplinaire (let. f) et ensuite de

suppression de fonction (let. g).

Selon l'article 18 RGPA, il peut être mis fin à l'engagement pour de

justes motifs. Le délai de préavis est de quatre mois (al. 1). Les

opinions, notamment syndicales et politiques, ne constituent pas pour

l'autorité un juste motif (al. 2). L'autorité a de justes motifs de mettre

fin à la fonction lorsque l'intérêt public à la cessation de l'activité

l'emporte sur l'intérêt privé au maintien de l'emploi. Constituent notamment de

justes motifs l'incapacité professionnelle, les possibilités de changement de

poste ayant été étudiées, l'inaptitude à observer les devoirs de fonction, la

disparition d'une condition dont dépendait la nomination (al. 3). Une

telle décision peut intervenir qu'il y ait ou qu'il n'y ait pas faute de la

part du fonctionnaire (al. 4).

L'article 18 RGPA n'exige pas que la résiliation soit précédée

d'un avertissement, contrairement à la révocation disciplinaire des articles 19

et 65 RGPA. La liste des justes motifs de l'article 18 RGPA n'est pas exhaustive. En tant que leur

existence subordonne une résiliation au respect d'un délai de congé, ils

doivent être assimilés aux « motifs objectivement fondés » du

droit fédéral et doivent être distingués des justes motifs permettant une

résiliation immédiate, qui sont plus graves (RJN 1991, p. 100 ; RJN 2014, p. 556 ; JAAC 60.8 cons. 4b). Une faute de la part de

l'agent n'est ainsi pas nécessaire. Le licenciement est uniquement fondé sur la

rupture du rapport de confiance qui doit exister entre l'autorité et ses

collaborateurs, car on doit pouvoir attendre d'une collectivité publique, tenue

vis-à-vis de l'ensemble de la population d'assurer ses tâches, qu'elle puisse

s'en remettre sans hésitation au fonctionnaire chargé de les accomplir (Bois,

La cessation des rapports de service à l'initiative de l'employeur dans la

fonction publique, RJN 1983, p. 11 ss, 27).

Les justes motifs de renvoi des fonctionnaires

ou d'employés de la collectivité publique peuvent procéder de toutes

circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, excluent la poursuite des

rapports de service, même en l'absence de faute ; de toute nature, ils peuvent

relever d'événements, de circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au

contraire d'activités, de comportements ou de situations qui lui sont imputables

(arrêt du TF du 04.02.2015 [8C_621/2014] cons. 5.2 ; Hänni, La fin des rapports

de service en droit public, RDAF 1995, p. 421 ss ; Knapp, Précis de

droit administratif, 4e éd., 1991, n. 3155 ss, p. 645 ss,

n. 3177 ss, p. 648 ; Poledna, Diziplinarische und administrative

Entlassung von Beamten. Vom Sinn und Unsinn einer Unterscheidung, ZBl 1995,

p. 49 ss). Les conditions justifiant une résiliation ne se

déterminent pas de façon abstraite ou générale, mais dépendent concrètement de

la position et des responsabilités de l'intéressé, de la nature et de la durée

des rapports de travail ainsi que du genre et de l'importance des griefs en

cause (cf. par analogie avec le droit privé Wyler, Droit du

travail, 4e éd., p. 489 ss ; Brühwiler,

Kommentar zum Einzelarbeitvertrag, 2e éd., 1996,

p. 360-363 et les références ; arrêts du TF du 09.10.2006 [2P.149/2006] cons. 6.2 et du 31.08.2005 [2P.163/2005] cons. 5.1). Peuvent être considérées

comme justes motifs toutes les circonstances qui, d'après les règles de la

bonne foi, font admettre que l'autorité qui nomme ne peut plus continuer les

rapports de service (cf. par analogie art. 337 CO). Knapp fait une

distinction claire (op. cit. nos 3156-3167, p. 645-646) entre les

causes de cessation d'emploi dues au fait de l'agent, telles qu'incapacité,

non-respect des conditions d'éligibilité, justes motifs tenant à la personne et

les causes tenant à l'intérêt du service, par exemple lorsque, par sa seule

présence, le fonctionnaire perturbe la marche du service, notamment en cas de

conflit de personnalités au sein d'un même service (Knapp, op. cit. n.

3163, p. 646).

Pour apprécier si l'on peut reprocher à un

fonctionnaire des prestations insuffisantes ou un comportement incorrect, il

faut tenir compte des circonstances concrètes du travail en cause et des faits

qui lui sont reprochés. L'autorité de nomination dispose d'un large pouvoir

d'appréciation pour appliquer ces concepts indéterminés (cf. ATF 118 Ib 164 cons. 4a, p. 166). Selon la jurisprudence, l'autorité

décide librement, dans les limites de son pouvoir d'appréciation, dont elle

devra néanmoins user de façon consciencieuse, si la résiliation est justifiée.

L'existence d'un juste motif autorisant le renvoi, même immédiat, n'a pas

besoin d'être démontrée : il suffit que le licenciement se situe dans les

limites du pouvoir appréciateur de l'autorité et apparaisse, au regard des

prestations et du comportement de l'employé ainsi que des circonstances

personnelles et des exigences de service, comme une mesure soutenable (ATF 108 Ib 209 ; JT 1984 I, p. 332-333 ; RJN 2007, p. 209 cons. 2b, 1998, p. 209 cons. 3a, 1995, p. 147-148).

Selon l'article 33 let. a et d LPJA, la Cour de céans examine uniquement si l'autorité a abusé de son

pouvoir d'appréciation ou l'a excédé ; elle n'est pas habilitée à contrôler

l'opportunité de la décision puisque aucun texte légal en matière de statut de

la fonction publique ne lui en donne la compétence (RJN 2018, p. 642 cons. 2d et les références citées ; RJN 2007, p. 209 cons. 2b et la référence citée).

Selon la jurisprudence, l’autorité d’engagement

dispose, en présence de justes motifs, d’une liberté d’appréciation dans le

choix de la sanction (modification ou résiliation des rapports de service),

laquelle est toutefois subordonnée au principe de la proportionnalité. Une

mesure viole le principe de la proportionnalité notamment si elle excède le but

visé et qu’elle ne se trouve pas dans un rapport raisonnable avec celui-ci et

les intérêts, en l’espèce publics, compromis (ATF 130 I 65 cons. 3.5.1, 128 II 292 cons. 5.1 ; arrêt du TF du 09.12.2011 [8C_292/2011] cons. 6.2 et les références citées).

Lorsque la résiliation est fonction du refus par

l’autre partie d’accepter une modification des conditions de travail, on est en

présence d’un congé modification. Le congé-modification au sens étroit se

caractérise par le fait qu’une partie résilie le contrat, mais accompagne sa

déclaration de l’offre de poursuivre les rapports de travail à des conditions

modifiées. En revanche, dans le congé-modification au sens large, les deux

actes juridiques ne sont pas immédiatement couplés ; une partie reçoit son

congé parce qu’elle n’a pas accepté une modification des obligations

contractuelles. En principe, ce congé-modification n’est pas abusif, mais il

peut l’être dans certaines circonstances. La résiliation est ainsi abusive notamment

lorsqu’elle sert de moyen de pression pour imposer au travailleur une

modification défavorable du contrat qui viole la loi, une convention collective

ou un contrat-type applicables (arrêts du TF du 20.03.2019 [4A_166/2018]

cons. 3.2, du 01.03.2007 [4C.282/2006],

cons. 4.2 et du 03.06.2013 [4A_748/2012 cons. 2.3). Une modification du contrat est aussi abusive lorsque ce

moyen de pression est exercé, sans qu’il existe des motifs liés à

l’exploitation de l’entreprise ou aux conditions du marché (arrêts du TF du 01.03.2007 [4C.282/2006] cons. 4.2 et les références citées ; Wyler/Heinzer,

Le droit du travail, 4e éd. 2014, p. 657s ; Vischer/Müller,

Der Arbeitsvertrag, 4e éd., 2014, p. 307).

b) En l’espèce, l’intimé allègue qu’il existe

un juste motif de licenciement dans la mesure où le recourant refuse de se

soumettre à l’astreinte neige. Or, selon ce dernier, son refus ne saurait être

qualifié de juste motif dans la mesure où il estime ne pas pouvoir être

astreint à une telle tâche. Avant d’analyser si la

décision de licenciement se situe dans les limites du pouvoir appréciateur de

l’intimé, il convient d’une part de qualifier la mesure prise à l’encontre du

recourant et d’autre part, d’examiner si elle repose sur une base contractuelle

ou légale. A cet égard, on relèvera que la création, la modification et la

rupture des rapports de service entre administration et fonctionnaire sont

assujetties à la règle de la réserve de la loi (Grisel, Traité de droit

administratif, vol. I, p. 319). En effet, le principe de la légalité interdit à

l’administration de porter atteinte aux droits d’un fonctionnaire en dehors des

hypothèses prévues par la loi (ATF 98 Ia 179, 123 I 1 ; Moor/Bellanger/Tanquerel,

Droit administratif 2018, vol. III, p. 571 ch. 7.1.2.3).

4.

a) Les tâches du recourant au sein du SEP ne

sont pas précisées par un cahier des charges. La lettre d’engagement du 22

janvier 2002 se limite à indiquer que le recourant est engagé en qualité de « menuisier

à la voirie/Travaux publics » et qu’il est soumis au RGPA.

Aujourd’hui, le service des espaces publics est composé des secteurs suivants :

cimetière, secteur vert, déchetterie intercommunale, voirie – ateliers. Il

ressort de la fiche d’engagement du 9 janvier 2002 que le recourant a, jusqu’à

ce jour, toujours travaillé au service de la voirie. Hormis des adaptations

salariales et une diminution de son taux d’activité à 80 % dès le 1er

janvier 2017, son statut au sein de l’administration communale n’a pas changé.

Il n’est en outre pas contesté que depuis son engagement l’intéressé n’a jamais

été astreint à l’alarme neige et qu’il a toujours exercé son activité en

horaire de jour en tant que menuisier de sorte qu’on ne saurait suivre l’intimé

lorsqu’il soutient que cette tâche aurait pu être exigée sans l’avenant

contractuel ici litigieux. En effet, tant les modifications dans l’horaire de

travail – passage d’un horaire de jour à un horaire partiellement de nuit – que

le changement d’affectation dans une tâche sans aucun rapport avec les

aptitudes et connaissances professionnelles du recourant constituent des

éléments importants et leur modification ne peut pas simplement relever de la compétence

générale de la commune en matière de gestion du personnel. Ainsi, en l’absence

de base contractuelle, une base légale particulière s’impose pour qu’il puisse

être porté atteinte aux droits du recourant.

5.

L’intimé considère que sa décision trouve son

fondement aux articles 5 de l’arrêté

horaire.

a)

L’arrêté horaire s’applique au personnel du service des espaces publics, à

l’exception du personnel affecté aux serres (art. 1). Aux termes de l’article 5

les collaborateurs peuvent être appelés en tout temps entre le 1er

novembre et 15 avril pour effectuer une alarme neige. Le recourant soutient

qu’une telle base légale n’est pas suffisante dans la mesure où elle ne fait

que réglementer la durée et l’horaire de travail du SEP et non les tâches de

ses collaborateurs. L’arrêté précité a été adopté par l’intimé sur la base de

la délégation de compétence prévue à l’article 37 let. a RGPA

(en lien avec les articles 31 et 32 RGPA)

qui dispose que le conseil communal est compétent pour fixer les horaires de

travail. Or, à la lecture de l’article 5 en lien avec l’article 1 de l’arrêté,

force est de constater que le conseil communal a outrepassé cette délégation de

compétence en imposant aux collaborateurs du service des espaces publics, à

l’exception du personnel affecté aux serres, une tâche supplémentaire et

possiblement étrangère à leur travail habituel. Dès lors, l’article 5 de l’arrêté

ne saurait constituer une base légale adéquate permettant à l’intimé d’exiger

du recourant d’intervenir au déneigement de la commune.

b)

Selon l’article 35 RGPA,

les fonctionnaires exercent l’activité pour laquelle ils ont été engagés.

L'autorité de nomination peut modifier cette activité, notamment si les besoins

de l’administration le justifient (al. 1 let. a). Même si cette disposition ne

limite les possibilités de mutation qu’aux besoins de l’autorité, il ne saurait

être fait abstraction dans son application des principes constitutionnels

régissant le droit administratif, notamment ceux de la bonne foi, de l’égalité

de traitement, de la proportionnalité et de l’interdiction de l’arbitraire (Knapp,

op. cit., no 161, p. 35s). Selon la doctrine et la jurisprudence, les

dispositions de protection qui découlent de l'obligation de l'employeur de

droit public de respecter ces principes constitutionnels généraux s'appliquent

également en cas de mutation (Donatsch, Privatrechliche Arbeitsverträge

und der öffentliche Dienst, Jusletter du 03.05.2010, no 18ss ; dans ce

cens cf. également arrêt du 01.07.2017 du Tribunal administratif du canton de

Zurich, VB.2016.00386).

c)

Malgré la présence de cette base légale, il convient encore d’examiner si, dans

le cas particulier, la modification partielle d’activité respecte les principes

constitutionnels régissant le droit administratif et en particulier celui de la

proportionnalité. A cet égard, à titre d’exemples, la législation cantonale

relative au statut de la fonction publique limite les possibilités de

changement de travaux en conditionnant celles-ci à des exigences d’une

composante temporaire et d’un rapport avec les aptitudes et connaissances

professionnelles (art. 29 LSt).

La législation zurichoise (cf. art. 28 al. 2 Personalgesetz [PG, 177.10]) admet quant à elle

le principe des mutations à condition qu’il existe des motifs économiques liés

à l’exploitation de l’entreprise (betriebliche Gebotenheit) et que le transfert

soit exigible (Zumutbarkeit). Dans le canton de Vaud, un fonctionnaire peut être

transféré à d'autres tâches répondant à ses aptitudes lorsque l'organisation du

travail et les besoins du service l'exigent (art. 21 de la loi sur le personnel

de l’Etat de Vaud [LPers-VD ; RSV 172.31]). La législation fribourgeoise (art. 34 al. 1 let. b de la loi

cantonale du 17 octobre 2001 sur le personnel de l’Etat [LPers ; RSF 122.70.1]) dispose que le

collaborateur peut être déplacé ou chargé d’autres tâches répondant à ses

aptitudes lorsqu’une réorganisation administrative, la transformation du poste

de travail du ou de la titulaire, et les besoins de rotation de personnel entre

services le justifient.

d)

En l’espèce, il appert que le recourant a été astreint à l’alarme neige dans le

cadre de la restructuration du SEP. Dans sa décision, l’intimé a relevé que la commune

était tenue de faire un usage rationnel et économe des deniers publics et qu’il

était ainsi logique d’utiliser en priorité la force de travail des personnes

ayant le statut de fonctionnaires communaux, avant d’engager des externes. Il a

également précisé que la problématique du déneigement est qu’elle intervient à

des moments qui ne sont que difficilement planifiables, en général de nuit, et

qu’il s’agit de « pics » d’activité nécessitant un personnel

très nombreux et simultanément. Il ajoute qu’il s’agit d’une tâche essentielle

pour la commune. Pour accréditer cette thèse, l’intimé se limite à reproduire

en partie dans ses observations, un article figurant en page 5 d’Arcinfo du 17

décembre 2021, qui relate la mobilisation importante engendrée par un épisode

neigeux et ayant nécessité l’intervention de quelques 130 voyers communaux, y

compris des maçons, menuisiers, mécaniciens, serruriers et autres

professionnels. Une cinquantaine de personnes issues notamment d’entreprises

privées et payées par la commune ont également été mobilisées. Il ressort de la

lecture de l’intégralité de cet article que celui-ci se rapporte principalement

aux chutes de neige tombées entre le 10 et le 12 décembre 2021 et fait état

d’un épisode qui semble unique et exceptionnel et ayant nécessité la

mobilisation de différents employés communaux. L’un des fonctionnaires

interrogés, qui travaille auprès de la voirie depuis 37 ans, a d’ailleurs

déclaré que c’était la première fois qu’il assistait « à une précipitation

de flocons aussi abondante en un si court temps ». On peut regretter

que l’intimé n’ai pas plus détaillé l’organisation et la planification du

déneigement, singulièrement n’ait pas évalué les ressources humaines

nécessaires à cette tâche, notamment lors de « pics ». En tous

les cas, ce document ne permet pas à lui seul de démontrer un besoin de

l’intimé justifiant la modification du contrat du recourant, laquelle n’est pas

anodine pour les motifs qui suivent. Il ressort des derniers rapports de gestion

de la commune Y.________, que la Cour de céans a pu consulter sur le site

internet de la commune, qu’entre 2018 et 2020 le déneigement a constitué une

des activités fréquemment sollicitées. En 2020, 62 engagements ont concerné le

déneigement et le salage (cf. p. 170 du Rapport de gestion 2020). Si l’on peut

admettre que l’activité de déneigement constitue une activité essentielle et

importante pour la commune, on ne perçoit toutefois pas, en l'absence au

dossier d'éléments susceptibles de les justifier, les motifs pour lesquelles

l’intimé, qui n’avait jamais eu à faire appel au recourant par le passé, pour

une tâche qui n’est de surcroît ni nouvelle ni temporaire, modifie son contrat

après près de 20 ans de service.

De

son côté, le recourant fait valoir que l’activité de déneigement se situe aux

antipodes de celle exercée pendant près de 20 ans et qu’elle ne correspond pas

à ses qualifications. A cet égard, il indique ne pas savoir comment utiliser

les machines et engins qu’il serait censé manœuvrer dans le cadre de

l’astreinte à l’alarme neige. Il estime en outre que les longs déplacements

durant la nuit sur des routes non encore traitées par la voirie – tel que le

trajet entre son domicile à Z.________ et Y.________ – représentent également

un réel danger. A cet égard, il relève vivre en dehors du périmètre consacré à

l’article 2 de l’arrêté concernant la domiciliation des fonctionnaires et

employé-e-s communaux-ales (RSC 14.105 ; ci-après l’arrêté de

domiciliation cf. art. 30 al. 1 et 2 RGPA).

Il fait également valoir que son activité de menuisier l’amène à travailler

avec des machines et des outils dangereux ce qui exige une concentration accrue

et est incompatible avec une astreinte à l’alarme neige en seconde partie de

nuit. Il invoque ensuite sa situation familiale en expliquant devoir s’occuper

de ses enfants le vendredi, lorsque son épouse travaille. Si l’astreinte neige

ne présente effectivement aucun rapport avec les aptitudes et connaissances

professionnelles du recourant, il ressort toutefois du dossier que ce dernier

ne s’oppose pas au principe de participer au déneigement (cf. courrier de Me A.________

du 29.10.2021 adressé à l’intimé ; mémoire de recours p. 18). Il apparaît

ainsi que ce n’est pas l’activité en elle-même qui pose problème, mais bien le

fait que celle-ci s’effectue de nuit, soit en dehors de l’horaire habituel de

travail. Le fait de l’intimé d’imposer à son employé de travailler de nuit,

potentiellement plusieurs dizaines de fois durant la saison hivernale (si l’on

se réfère aux rapports de gestion précités), n’est en l’occurrence pas

exigible. Un tel changement aurait des répercussions très importantes sur sa

vie privée non seulement en matière d’horaires de travail, mais surtout en

matière d’obligation de domiciliation. L’intéressé habite en effet à Z.________

depuis le mois de mai 2018 et ceci en conformité avec l’article 1 de l’arrêté de

domiciliation (cf également art. 30 al. 1 RGPA),

lequel stipule que les fonctionnaires et les employés communaux peuvent

librement se domicilier en Suisse. Comme déjà mentionné, aucune base

contractuelle ne permettait à l’intimé d’astreindre le recourant à l’alarme

neige avant la décision de modification d’activité du 15 octobre 2021. Ainsi

l’article 2 let. c de l’arrêté de domiciliation, stipulant que le personnel des

espaces publics soumis à une astreinte non programmée (service de piquet,

alarme neige) doivent pouvoir rejoindre leur lieu de travail en 20 minutes, ne

lui était pas applicable en 2018 lorsqu’il a élu domicile dans le canton du

Jura. En raison de la modification litigieuse, le recourant serait par contre

tenu de pouvoir rejoindre son lieu de travail dans ce laps de temps (dans ce

sens cf. également courrier de l’intimé du 19.10.2020), ce qui n’est simplement

pas réalisable puisque, dans des conditions de circulation normales – en particulier

lorsque la route est déneigée –, le temps de trajet entre le domicile et le

bâtiment de la voirie est déjà de 19 minutes (cf. Viamichelin.ch). Il

n’est en outre pas admissible d’exiger du recourant qu’il se constitue un

nouveau domicile plus proche de son lieu de travail avec tout ce que cela

implique dans l’organisation de sa vie familiale, dans l’unique but de

satisfaire au périmètre consacré à l’article 2 de l’arrêté de domiciliation.

Dans la décision entreprise, contrairement à ce qu’il avait laissé entendre

dans son courrier du 19 octobre 2020, l’intimé a évoqué la possibilité

d’admettre le domicile jurassien du recourant en ces termes : « Ce

domicile continuera toutefois d’être toléré, si X.________ accepte de

participer comme tous ses collègues à l’astreinte neige ». Si tel

devait bien être le cas, cela signifierait que le recourant ne pourrait pas

rejoindre à temps le bâtiment de la voirie pour garantir la sécurité des

véhicules, des piétons et des immeubles, sans parler du risque encouru par

l’intéressé lui-même résultant du trajet à parcourir sur des routes non encore

dégagées. Cette solution viderait ainsi de sa substance la règle de l’alarme

neige qui suppose une mobilisation rapide du personnel.

Dans

la mesure où la modification envisagée n’est pas exigible, il n’est pas

nécessaire d’examiner si le recourant peut se prévaloir d’un droit acquis. En

outre, compte tenu du fait que le motif du congé réside dans le refus du

recourant d'accepter l’avenant à son contrat de travail qui viole la loi, cette

résiliation doit être qualifiée d’abusive. La décision du 15 octobre 2021 doit

dès lors être annulée.

6.

Il convient par conséquent d’admettre le

recours et d’annuler la décision attaquée. La cause ayant pu être jugée, il n’y

a pas lieu de donner suite à la requête du recourant tendant à l’audition des

parties.

Vu le sort de la cause, il est statué sans

frais (art. 47 al. 2 LPJA). Le recourant qui obtient gain de

cause peut prétendre à des dépens qui, à défaut d’un état d’honoraires et des

frais de son mandataire, seront fixés sur la base du dossier (art. 64 LTFrais

par renvoi de l’art. 67 LTFrais).

Tout bien considéré l’activité de Me A.________ peut être estimée à quelque 8

heures. Eu égard au tarif appliqué par la Cour de céans de l’ordre de 280

francs de l’heure (CHF 2'240), des débours à raison de 10 % des honoraires (CHF

224.

; art. 63 LTFrais

par renvoi de l’art. 67 LTFrais),

ainsi que la TVA aux taux de 7,7 % (CHF 189.70), c’est un montant global de

2'653.70 qui sera alloué au recourant à titre de dépens à charge de l’intimé.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Admet le recours et annule la décision du conseil communal du 15

octobre 2021.

2. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 2'653.70 (débours et TVA

inclus), à charge de l’intimé.

3. Statue sans frais.

Neuchâtel, le 17 février 2022