Assurance-chômage. Inaptitude au placement à la suite de multiples suspensions de jours indemnisables.

Faits

A.

X.________ a sollicité l’indemnité de chômage à

partir du 1er avril 2019. Elle a été mise au bénéfice d’un

délai-cadre d’indemnisation du 1er avril 2019 au 31 décembre

2021.

Entre le 14 août 2019 et le 25 octobre 2019, la prénommée a été

suspendue de son droit à l’indemnité de chômage à quatre reprises pour des

durées de un à onze jours en raison de recherches d’emploi insuffisantes avant

et après inscription, ainsi que pour des absences à un entretien de conseil et

à un cours. Entre le 25 mai 2020 et le 3 décembre 2020, elle a été suspendue de

son droit à l’indemnité de chômage à trois reprises pour des durées de

respectivement dix-sept, vingt-deux et trente jours en raison de ses absences à

un entretien de conseil et à un cours et du défaut de remise des recherches

d’emploi pour le mois de septembre 2020. L’inscription de X.________ a été

annulée en date du 30 novembre 2020, celle-ci ayant retrouvé une activité

lucrative saisonnière à partir du 1er décembre 2020. Au terme de cet

engagement, elle s’est réinscrite à l’assurance-chômage (07.06.2021). Par

décision du 19 juillet 2021, l’Office des relations et des conditions de

travail (ORCT) a prononcé une

suspension du droit à l’indemnité de chômage de l’assurée pour une durée de

trente jours en raison de sa défection à l’entretien de conseil du 30 juin

2021. Le 2 août suivant, l’Office du marché du travail (OMAT) a suspendu son

droit à l’indemnité de chômage pour une durée de 15 jours au motif que la

qualité et la quantité de ses recherches d’emploi avant sa réinscription

étaient insuffisantes. Informé par l’OMAT que l’intéressée n’avait pas remis la

preuve de ses recherches d’emploi pour le mois de juin 2021, l’ORCT a invité

celle-ci à s’expliquer sur les motifs de cette omission, ainsi qu’à se

déterminer sur sa volonté de rechercher un emploi, respectivement son aptitude

à être placée. L’assurée n’y a pas donné suite. Par décision du 18 août 2021,

confirmée sur opposition le 25 octobre 2021, l’ORCT a déclaré celle-ci inapte

au placement dès le 1er juillet 2021 et,

partant, a nié son droit à l'indemnité de chômage dès cette date. Il a retenu que malgré les sanctions

prononcées, l’intéressée persistait à négliger ses obligations et qu’elle

n’avait même pas pris la peine de s’expliquer sur ce nouveau manquement (aucune

preuve de recherches d’emploi pour le mois de juin 2021), de sorte que son

comportement dénotait l’absence de volonté de rechercher un travail.

B.

X.________ recourt devant la Cour de droit

public du Tribunal cantonal contre la décision sur opposition du 25 octobre

2021 dont elle demande l'annulation en concluant à la reconnaissance de son

aptitude au placement du 1er juillet jusqu'au 30 novembre 2021.

En résumé, si elle admet avoir déposé la preuve de ses recherches d’emploi du

mois de juin 2021 en date du 5 août 2021, elle considère néanmoins que la

sanction est disproportionnée. Elle fait en effet valoir qu’elle a déjà été

fortement pénalisée pour ses différents oublis, à savoir au total 118 jours de

suspension de son droit à l’indemnité de chômage, ce qui équivaut à un montant

de 12'862 francs qu’elle n’a pas perçu. Elle relève qu’en dépit de son

apparente désorganisation, elle a cherché avec acharnement du travail et

qu’elle a décroché deux contrats de travail durant son délai-cadre

d’indemnisation, ce qui prouve son aptitude au placement.

C.

Renonçant à formuler des observations, l'ORCT

conclut au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délais légaux, le

recours est recevable.

2.

a) Aux termes de l'article 8 al. 1 let. f LACI,

l'assuré a droit à l'indemnité de chômage s'il est apte au placement. Est

réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail

convenable et à participer à des mesures d'intégration et qui est en mesure et

en droit de le faire (art. 15 al.

1.

LACI). Par mesures

d'intégration, on entend toutes les mesures ordonnées par l'ORP, c'est-à-dire

aussi bien les assignations à participer à des mesures du marché du travail que

les rendez-vous pour les entretiens de conseil à l'ORP (arrêt du TF du 16.08.2012 [8C_749/2011] cons. 2.2). L'aptitude au placement comprend

deux éléments : la capacité de travail d'une part, c'est-à-dire la faculté de

fournir un travail – plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée

– sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne,

et d'autre part la disposition à accepter un travail convenable au sens de

l'article 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel

travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au

temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs

potentiels (ATF 146 V 210 cons. 3.1, 125 V 51 cons. 6a, 123 V 214 cons. 3). Selon l’article 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir des prestations

d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent,

entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le

chômage ou l’abréger (1ère phrase) ; il lui incombe, en particulier,

de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait

précédemment (2ème phrase) ; il doit pouvoir apporter la preuve des

efforts qu’il a fournis (3ème phrase).

b) Si le chômeur se soustrait à ses devoirs d’assuré, il ne sera en

principe pas d'emblée privé de prestations. Le droit de l'assuré à l'indemnité

est d'abord suspendu (art. 30 al.

1.

LACI et art. 44 s. OACI) puis, en cas de

réitération, l'assuré est déclaré inapte au placement (art. 8 al. 1 let. f et 15

LACI ; ATF 120 V 233 cons. 5c, 112 V 215 cons. 1b). En vertu du principe de la proportionnalité, l'aptitude au

placement ne peut être niée qu'en présence de manquements répétés et au terme

d'un processus de sanctions de plus en plus longues, et pour autant que les

fautes aient été commises en quelques semaines, voire en quelques mois. Il faut

qu'un ou plusieurs manquements au moins correspondent à des fautes moyennes ou

graves. Il n'est pas possible de constater l'inaptitude au placement seulement

si quelques fautes légères ont été commises. L'assuré doit pouvoir se rendre

compte, au vu de la gradation des sanctions endurées, que son comportement

compromet de plus en plus son droit à l'indemnité (arrêt du TF du 24.06.2020

[8C_65/2020] cons. 3.2). En cas de cumul de

manquements sanctionnés, l'inaptitude prend effet le premier jour qui suit le

manquement qui entraîne la constatation de l'inaptitude au placement (arrêt du

TF du 05.12.2019

[8C_816/2018] cons. 6 ; Rubin Commentaire de la

loi sur l'assurance-chômage, 2014, n. 24 ad art. 15 LACI).

3.

a) En l'espèce, dans le délai-cadre

d’indemnisation ouvert en sa faveur dès le 1er avril 2019, la

recourante a fait l’objet de cinq suspensions de son droit à l’indemnité de

chômage pour des fautes légères (défaut de recherches suffisantes d’emploi

avant et pendant le chômage, absence à un entretien de conseil et non-respect

d’une assignation au cours « Porte d’entrée & Diagnostic »).

Elle a également été sanctionnée de quatre suspensions pour des fautes de

moyenne gravité : à deux reprises (08.05.2020 et 30.06.2021), elle ne s’est pas

présentée à un entretien de conseil ; elle n’a pas non plus donné suite pour la

seconde fois à l’assignation au cours « Porte d’entrée & Diagnostic »

et elle n’a pas déposé la preuve de ses recherches d’emploi pour le mois de

septembre 2020. Dans ses décisions des 14 septembre 2020 (suspension de 22

jours indemnisables) et 3 décembre 2020 (suspension de 30 jours indemnisables),

l’ORCT a enjoint l’assurée à respecter scrupuleusement ses obligations envers

l’assurance-chômage et l’a informée qu’en cas de nouveau manquement, son

aptitude au placement « pourrait être », respectivement

« sera » niée. Après sa réinscription à l’assurance-chômage au

mois de juin 2021, elle a été une nouvelle fois rendue attentive à ses

obligations et avisée qu’en cas de nouveau manquement son aptitude au placement

« pourrait être » examinée et, cas échéant, niée (cf. décision

de l’ORCT du 19.07.2021 prononçant une suspension de 30 jours indemnisables en

raison de l’absence à l’entretien de conseil du 30 juin 2021). Compte tenu,

d’une part, des manquements répétés de la recourante, qui ont été sanctionnés

par de nombreuses suspensions de plus en plus longues et, d’autre part, des

mises en garde dont elle a fait l’objet et qui lui permettaient de se rendre

compte des conséquences que de nouvelles omissions pourraient avoir sur son

aptitude au placement, elle ne peut pas sérieusement soutenir que la mesure lui

niant celle-ci en raison d’un nouveau manquement (absence de preuve des

recherches d’emploi pour le mois de juin 2021) contreviendrait au principe de

la proportionnalité. Cette mesure ne peut pas non plus être qualifiée de

disproportionnée pour le motif que les « oublis » de l’intéressée

auraient déjà été suffisamment sanctionnés (118 jours indemnisables [recte

141.

jours]) durant la période du mois d’août 2019 au mois de juillet 2021.

Outre que par leur répétition, les manquements de l’assurée ne constituaient

pas de simples étourderies mais dénotaient bien plutôt une désinvolture

certaine face à ses devoirs vis-à-vis de l’assurance-chômage, les nombreuses

pénalités qu’elle a subies ne sauraient quoi qu’il en soit fonder une sorte de

mansuétude qui la disculperait de tout nouveau manquement et exclurait d’emblée

toute nouvelle mesure à son encontre pour le motif qu’elle aurait déjà été

suffisamment punie.

b) La recourante ne peut pas non plus contester la décision attaquée en

se prévalant des efforts qu’elle a fournis pour sortir du chômage et qui lui

ont permis de décrocher à deux reprises des engagements saisonniers. Certes, on ne saurait nier que les démarches entreprises par la

recourante ont conduit à son engagement du 1er décembre 2020 au

15.

avril 2021, puis du 4 décembre 2021 au 31 mars 2022. Il n’en demeure pas

moins que ce point n'est pas déterminant pour qualifier son aptitude au

placement à partir du mois de juillet 2021. Récemment, le Tribunal fédéral a en

effet rappelé que l'aptitude au placement, qui constitue une condition du droit

à l'indemnité, ne saurait être confondue avec les chances d'être engagé. Un

assuré qui s'efforce de rechercher un emploi dans les domaines où il a des

chances d'en trouver un, qui est disposé à accepter tout emploi convenable, qui

offre une disponibilité entière, qui dispose d'une faculté de travailler

suffisante, qui est disposé à participer aux mesures d'intégration et qui

satisfait à ses obligations est réputé apte à être placé au sens de l'article 15 al. 1 LACI,

même si ses efforts pour mettre fin au chômage échouent. A l'inverse, le fait

de trouver un emploi ne dispense pas rétroactivement un assuré des obligations

précitées (arrêt du TF du 19.11.2020 [8C_64/2020] cons. 5.2.2).

4.

Il s'ensuit que, mal fondé, le recours doit

être rejeté, sans frais, la loi spéciale ne le prévoyant pas (art. 61

let. fbis LPGA) et sans dépens vu l’issue de la cause (art.61 let.

a LPGA).

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR DE DROIT PUBLIC

1. Rejette le recours.

2. Statue sans frais et sans dépens.

Neuchâtel,

le 9 septembre 2022

Art. 8 LACI

Droit à l’indemnité

1 L’assuré a

droit à l’indemnité de chômage:

a. s’il est sans emploi ou partiellement sans emploi

(art. 10);

b. s’il a subi une perte de travail à prendre en

considération (art. 11);

c. s’il est domicilié en Suisse (art. 12);

d.35 s’il a achevé sa scolarité obligatoire, qu’il n’a pas

encore atteint l’âge donnant droit à une rente AVS et ne touche pas de rente de

vieillesse de l’AVS;

e. s’il remplit les conditions relatives à la période de

cotisation ou en est libéré (art. 13 et 14);

f. s’il est apte au placement (art. 15), et

g. s’il satisfait aux exigences du contrôle (art. 17).

2 Le Conseil

fédéral règle les conditions dont dépend le droit à l’indemnité des per­sonnes

qui, avant d’être au chômage, exerçaient une activité salariée à domicile. Il

ne peut s’écarter de la réglementation générale prévue dans le présent chapitre

que dans la mesure où les particularités du travail à domicile l’exigent.

35 Nouvelle teneur

selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996

(RO 1996 273; FF 1994 I 340).

Art.

15 LACI

Aptitude au placement

1 Est réputé apte à être placé le chômeur qui est

disposé à accepter un travail conve­nable et à participer à des mesures

d’intégration et qui est en mesure et en droit de le faire.66

2 Le handicapé physique ou mental est réputé apte

à être placé lorsque, compte te­nu de son infirmité et dans l’hypothèse d’une

situation équilibrée sur le marché de l’em­ploi, un travail convenable pourrait

lui être procuré sur ce marché. Le Conseil fédé­ral règle la coordination avec

l’assurance-invalidité.

3 S’il existe des doutes sérieux quant à la

capacité de travail d’un chômeur, l’autorité cantonale peut ordonner qu’il soit

examiné par un médecin-conseil, aux frais de l’as­surance.

4 Les assurés qui, avec l’autorisation de

l’autorité cantonale, exercent une activité bénévole dans le cadre d’un projet

pour chômeurs sont considérés comme aptes au placement.67

66 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en

vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF 2001 2123).

67 Introduit par le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en

vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF 1994 I 340).

Art. 1771 LACI

Devoirs de l’assuré et

prescriptions de contrôle

1 L’assuré qui

fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du

travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exi­ger de

lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe, en particulier, de

chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait

précédem­ment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu’il a fournis.

2 En vue de

son placement, l’assuré est tenu de s’inscrire personnellement aussitôt que

possible, mais au plus tard le premier jour pour lequel il prétend à

l’indemnité de chômage; il doit ensuite se conformer aux prescriptions de

contrôle édictées par le Conseil fédéral.72

2bis L’inscription

en vue du placement est traitée par les autorités compétentes selon les

art. 85 et 85b.73

3 L’assuré est

tenu d’accepter tout travail convenable qui lui est proposé. Il a l’obligation,

lorsque l’autorité compétente le lui enjoint, de participer:74

a.75 aux mesures relatives au marché du travail propres à

améliorer son aptitude au placement;

b.76 aux entretiens de conseil, aux réunions d’information

et aux consultations spécialisées visées à l’al. 5;

c. de fournir les documents permettant de juger s’il est

apte au placement ou si le travail proposé est convenable.

4 Le Conseil fédéral

peut partiellement libérer de leurs obligations les assurés âgés frappés par un

chômage de longue durée.

5 L’office du

travail peut, dans des cas particuliers, diriger les assurés sur des institutions

publiques ou d’utilité publique adéquates pour des consultations d’ordre

psycho-social, professionnel ou en rapport avec la migration pour autant que

cette mesure se révèle utile après examen du cas. Ces institutions perçoivent

une indemnité dont le montant est fixé par l’organe de compensation.77

71 Nouvelle teneur

selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996

(RO 1996 273; FF 1994 I 340).

72 Nouvelle

teneur selon le ch. I de la LF du 19 juin 2020, en vigueur depuis le

1er juil. 2021

(RO 2021 338; FF 2019 4237).

73 Introduit

par le ch. I de la LF du 19 juin 2020, en vigueur depuis le 1er juil. 2021

(RO 2021 338; FF 2019 4237).

74 Nouvelle

teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003

(RO 2003 1728; FF 2001 2123).

75 Nouvelle

teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003

(RO 2003 1728; FF 2001 2123).

76 Nouvelle

teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003

(RO 2003 1728; FF 2001 2123).

77 Nouvelle

teneur selon l’annexe ch. 6 de la LF du 16 déc. 2016 (Intégration), en vigueur

depuis le 1er janv. 2019 (RO 2017 6521, 2018 3171; FF 2013 2131, 2016 2665).

Art. 30 LACI

Suspension du droit à l’indemnité135

1 Le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu lorsqu’il

est établi que celui-ci:136

a. est

sans travail par sa propre faute;

b. a

renoncé à faire valoir des prétentions de salaire ou d’indemnisation envers son

dernier employeur, cela au détriment de l’assurance;

c. ne

fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un

travail convenable;

d.137 n’observe pas les

prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité

compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se pré­sente pas à une

mesure de marché du travail ou l’interrompt sans motif vala­ble, ou encore

compromet ou empêche, par son comportement, le déroule­ment de la mesure ou la

réalisation de son but;

e. a

donné des indications fausses ou incomplètes ou a enfreint, de quelque autre

manière, l’obligation de fournir des renseignements spontanément ou sur de­mande

et d’aviser, ou

f. a

obtenu ou tenté d’obtenir indûment l’indemnité de chômage;

g.138 a touché des indemnités

journalières durant la phase d’élaboration d’un pro­jet (art. 71a, al.

1) et n’entreprend pas, par sa propre faute, d’activité indé­pendante à l’issue

de cette phase d’élaboration.

2 L’autorité cantonale prononce les suspensions au sens de

l’al. 1, let. c, d et g, de même qu’au sens de l’al. 1, let. e, lorsqu’il

s’agit d’une violation de l’obli­ga­tion de fournir des renseignements à ladite

autorité ou à l’office du travail, ou de les aviser. Dans les autres cas, les

caisses statuent.139

3 La suspension ne vaut que pour les jours pour lesquels le

chômeur remplit les con­ditions dont dépend le droit à l’indemnité. Le nombre

d’indemnités journalières frap­pées de la suspension est déduit du nombre

maximum d’indemnités journaliè­res au sens de l’art. 27. La durée de la

suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder, par

motif de suspension, 60 jours, et dans le cas de l’al. 1, let. g, 25 jours.140 L’exécution

de la suspension est

caduque six mois après le début du délai de

suspension.141

3bis Le conseil fédéral peut prescrire une durée minimale pour

la suspension.142

4 Lorsqu’une caisse ne suspend pas l’exercice du droit du

chômeur à l’indemnité, bien qu’il y ait motif de prendre cette mesure,

l’autorité cantonale est tenue de le faire à sa place.

135 Introduit

par le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996

(RO 1996 273; FF 1994 I 340).

136 Nouvelle

teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996

(RO 1996 273; FF 1994 I 340).

137 Nouvelle

teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003

(RO 2003 1728; FF 2001 2123).

138 Introduite

par le ch. I de la LF du 23 juin 1995 (RO 1996 273; FF 1994 I 340).

Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003

(RO 2003 1728; FF 2001 2123).

139 Nouvelle

teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996

(RO 1996 273; FF 1994 I 340).

140 Nouvelle

teneur de la phrase selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis

le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF 1994 I 340).

141 Nouvelle

teneur de la phrase selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis

le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728; FF 2001 2123).

142 Introduit

par le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996

(RO 1996 273; FF 1994 I 340).

Art.

44151 OACI

Chômage imputable à une faute de l’assuré152

(art. 30, al. 1, let. a, LACI)153

1 Est

notamment réputé sans travail par sa propre faute l’assuré qui:

a. par son comportement, en particulier par la violation

de ses obligations conractuelles de travail, a donné à son employeur un motif

de résiliation du contrat de travail;

b. a résilié lui-même le contrat de travail, sans avoir

été préalablement assuré d’obtenir un autre emploi, sauf s’il ne pouvait être

exigé de lui qu’il conservât son ancien emploi;

c. a résilié lui-même un contrat de travail

vraisemblablement de longue durée et en a conclu un autre dont il savait ou

aurait dû savoir qu’il ne serait que de courte durée, sauf s’il ne pouvait être

exigé de lui qu’il conservât son ancien emploi;

d. a refusé un emploi convenable de durée indéterminée au

profit d’un contrat de travail dont il savait ou aurait dû savoir qu’il ne

serait que de courte durée.

2 …154

151 Nouvelle teneur

selon le ch. I de l’O du 6 nov. 1996, en vigueur depuis le 1er janv. 1997

(RO 1996 3071).

152 Nouvelle

teneur selon le ch. I de l’O du 28 mai 2003, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1828).

153 Nouvelle

teneur selon le ch. I de l’O du 28 mai 2003, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1828).

154 Abrogé par

le ch. I de l’O du 28 mai 2003, avec effet au 1er juil. 2003 (RO 2003 1828).