Renouvellement d’un droit de superficie sur le patrimoine financier d’une commune.

Faits

A.

Par acte notarié constitutif de trois droits de

superficie distincts et permanents du 30 septembre 1991, la Commune B.________

a octroyé à la Société A.________ des droits de superficie sur les articles [1],

[2] et [3] de l’article [1234] du cadastre de B.________ lui appartenant, jusqu’au

30 septembre 2021. Le droit de superficie portant sur l’article [2] avait pour

objet une surface de 27 m2 comprenant un vestiaire de 21 m2

et son dégagement de 6 m2. Ledit acte prévoyait que les droits

pouvaient, d’entente entre parties, être renouvelés, leurs conditions pouvant

alors être revues. Par courrier du 22 juin 2021 au Conseil communal de B.________

(ci-après : le conseil communal), la société A.________, mentionnant

qu’elle souhaitait continuer à exploiter le bâtiment faisant l’objet du droit

de superficie pour pouvoir continuer ses activités et ainsi poursuivre son but

d’utilité publique (instruire ses membres au rôle de sauveteur en natation,

Considérants

éduquer le public et sauver des vies humaines en cas d’accident par noyade,

devenir membre de la Société suisse de sauvetage (SSS) et gérer le patrimoine

acquis par l’association durant son appartenance à la SSS (art. 2 des statuts

du 01.01.2014)) et a demandé le renouvellement du droit de superficie sur

l’article [2]. Par courrier du 23 août 2021 à la société A.________, le

conseil communal a décidé de refuser la prolongation dudit droit de superficie

au motif que la société A.________ n’avait plus d’activités à B.________ et,

plus particulièrement, qu’elle n’officiait plus comme garde-plage depuis

plusieurs années. Elle invitait dès lors la société A.________ à proposer un

prix de vente de son bâtiment. La société A.________ s’est étonnée de cette

prise de position et a sollicité une rencontre qui s’est déroulée le 30 septembre

2021.

à la suite de laquelle la société A.________, par courrier du 4 octobre

2021, a motivé sa demande et prié le conseil communal de rendre une nouvelle

décision. Par courrier du 25 octobre 2021, ce dernier a confirmé son refus

de procéder au renouvellement du droit de superficie, les activités déployées

par l’association tout comme celles qu’elle se propose de développer à l’avenir

ne justifiant pas ce dernier.

B.

La société A.________ interjette recours devant

Dispositif

la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre le prononcé du 25 octobre

2021 du conseil communal en concluant à son annulation et au renvoi de la cause

à l’autorité précédente pour nouvelle décision, sous suite de frais et dépens.

Elle invoque une violation du droit d’être entendu au motif que la décision du

25 octobre 2021 prise après reconsidération n’est pas motivée. Elle qualifie

par ailleurs cette dernière d’arbitraire et violant le principe de

proportionnalité, aucune solution alternative n’étant explorée pour qu’elle

puisse continuer à utiliser son local.

C.

Dans ses observations, le conseil communal

conclut principalement à l’irrecevabilité du recours et, subsidiairement, à son

rejet, sous suite de frais et dépens. Il allègue qu’en l’absence d’une décision

administrative fondée sur le droit public, les rapports juridiques entre le

conseil communal et la société A.________ concernant l’octroi d’un futur droit

de superficie ressortent du droit privé. Il examine les quatre critères

utilisés par le Tribunal fédéral pour distinguer les causes de droit privé des

causes de droit public (critère des intérêts, critère fonctionnel, critère de

la subordination et critère modal). Il ajoute qu’examinée sous l’angle de la

distinction entre les différents patrimoines de l’Etat (domaine public,

patrimoine administratif et patrimoine financier), la question fait l’objet de

la même réponse, l’article cadastral concerné devant être considéré comme du

patrimoine financier soumis au droit privé, si bien que le conseil communal

peut en disposer comme il l’entend. Dès lors, le courrier du conseil communal

du 25 octobre 2021 constitue une simple déclaration de volonté et est soumis au

droit privé et non une décision fondée sur le droit public. De plus, les

conditions pour qu’un contrat puisse être qualifié de contrat de droit

administratif pour être soumis au droit public ne sont en l’occurrence par

réunies, l’intérêt public n’étant pas directement en jeu. Enfin, à toutes fins

utiles, il démontre en quoi les droits fondamentaux de la recourante ont été

respectés.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est à cet égard recevable.

2.

La décision peut faire l’objet d’un recours

(art. 26 LPJA).

Selon l’article 3 al. 1 LPJA,

est considérée comme une décision toute mesure prise par les autorités dans des

cas d’espèce, fondée sur le droit public fédéral, cantonal ou communal ayant

pour objet : de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des

obligations (let. a); de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de

droits ou d’obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables les

demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des

obligations (let. c).

Pour être considérée comme une décision, la prise de position du

conseil communal doit dès lors être fondée sur le droit public. La question du

droit applicable à un bien de l’Etat dépend de son affectation. Tantôt il est

affecté à un certain usage commun (domaine public au sens strict), tantôt il

sert directement à l’accomplissement d’une tâche publique (patrimoine

administratif), tantôt il n’est pas affecté à quelque usage d’intérêt public

(patrimoine fiscal) (Dubey/Zufferey, Droit administratif général, 2014,

no 1490). Relèvent du patrimoine administratif les biens des collectivités

publiques qui sont directement affectés à la réalisation d’une tâche publique.

En font partie les immeubles qui abritent les écoles, les hôpitaux, les gares,

les musées, les bibliothèques, et de manière générale les établissements

publics et les services administratifs de l’Etat (Dubey/Zufferey, op.

cit., no 1485; Moor, Bellanger et Tanquerel, Droit administratif III, 2018,

ch. 8.6.1.1, p. 751 et 753; arrêt du TF du 29.01.2015 [1C_379/2014] cons. 5.3

et les références citées). Quant au patrimoine financier, il comprend les biens

de l’Etat qui, n’étant pas affectés à une fin d’intérêt public, ont la valeur

d’un capital et peuvent produire un revenu, voire être aliénés sans nuire à

l’exécution des tâches publiques (Moor et consorts, op. cit., p. 763; Tanquerel,

Manuel de droit administratif, 2018, ch. 182, p. 64). Peuvent dès lors faire

partie du patrimoine financier des terrains et des biens immobiliers qui ne

sont pas affectés ou ne seront pas affectés à court terme à une tâche publique

déterminée (Tanquerel, op. cit., ch. 183 et 185).

Le patrimoine financier est géré selon le droit privé (Dubey/Zufferey,

op. cit. no 1497; Moor et consorts, op. cit., p. 767; arrêt du TF du

05.06.2019 [2C_727/2018] cons. 1.7 et les références citées). L’Etat peut

choisir librement, comme n’importe quel acteur économique privé ses

co-contractants (Tanquerel, op. cit., ch. 184; arrêt du TF du 21.07.2015

[4A_250/2015] cons. 4.1 et les références citées).

3.

Le litige porte sur la demande de la recourante

de conclure un contrat de superficie et il s’agit dès lors de déterminer si le

local sert à l’accomplissement d’une tâche publique. A cet égard, la recourante

ne prétend pas que le nouveau contrat viserait à l’accomplissement de tâches

étatiques déterminées par la loi. Comme le soulève l’intimé, la société

A.________ n’assume plus la fonction de garde-plage et peu importe que ce soit

le conseil communal qui lui ait retiré cette activité. En alléguant que c’est

son seul local et que le non-renouvellement du droit de superficie menace son

existence, elle ne démontre pas qu’elle exercerait une tâche publique. Force

est de constater qu’il n’y a aucun lien entre le local et les cours dispensés

aux policiers au collège [a]. Il en résulte que le bien concerné fait partie du

patrimoine financier de la commune et est dès lors soumis au droit privé, si

bien que le conseil communal peut en disposer comme il l’entend et que ses courriers

des 23 août et 25 octobre 2021 doivent être considérés non pas comme des

décisions sujettes à recours devant la Cour de céans mais des déclarations de

volonté exprimées dans le cadre de sa liberté contractuelle. Les griefs

relatifs à la violation du droit d’être entendu, à l’arbitraire et à la

violation du principe de la proportionnalité, qui relèvent du droit public, sont

dès lors irrecevables.

4.

Pour ces motifs, le recours doit être déclaré

irrecevable et les frais doivent être mis à la charge de la recourante qui

succombe et ne peut prétendre à des dépens (art. 47 et 48 LPJA).

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Déclare le recours irrecevable.

2. Met les frais de la cause par 880 francs à charge de la société A.________,

montant compensé par son avance de frais.

3. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 13

septembre 2022