Circulation routière. Retrait de permis pour infraction grave. Principe de célérité.

Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 25.07.2023

[1C_630/2022]

Faits

A.

Le 7 juillet 2016, à 6h21, X.________ circulait

au volant de son véhicule sur la voie de gauche de l'autoroute A5 à Neuchâtel,

direction Lausanne. Selon le rapport d'accident de la circulation établi par la

Police neuchâteloise le 28 juillet 2016, la voie de gauche était fermée à la

circulation et une signalisation lumineuse appropriée obligeait les usagers de

l'autoroute à rester sur la voie de droite. L'intéressé a entrepris le

dépassement d'un camion, sans prêter attention à dite signalisation, a été

surpris par des balises de guidage sur la chaussée, a donné un coup de volant

sur la gauche, a heurté le trottoir puis trois balises de guidage, traversé la

voie de circulation ouverte pour heurter à nouveau deux balises de guidage de

la bretelle d'entrée de la jonction de La Maladière. Le rapport indique

également que l'employé de l'entretien des routes qui était en train de

procéder à l'ouverture de la voie de gauche a dû bondir derrière la glissière

centrale de sécurité pour ne pas être heurté par le véhicule.

Par ordonnance pénale du 21 septembre 2016, l'intéressé a été condamné

par le Ministère public à 10 jours-amende à 150 francs avec sursis pendant 2

ans. Le Service cantonal des automobiles et de la navigation (ci-après : SCAN)

l'a averti que l'infraction paraissait à première vue entraîner le retrait de

son permis de conduire ou, pour le moins, motiver l'envoi d'un avertissement. A

la demande de l'intéressé, qui avait formé opposition à l'ordonnance pénale, le

SCAN a suspendu la procédure administrative dans l'attente du jugement pénal à

intervenir après avoir requis de la Police neuchâteloise un rapport

complémentaire qui a été établi le 5 octobre 2016, vu que X.________ alléguait

que la signalisation n'avait pas fonctionné correctement.

Condamné le 17 janvier 2017 par le Tribunal de police du Littoral et du

Val-de-Travers (ci-après : le Tribunal de police) qui a considéré que la

signalisation fonctionnait lors de l'accident et que l'intéressé avait perdu la

maîtrise de son véhicule de manière fautive, ce dernier a interjeté appel

auprès de la Cour pénale du Tribunal cantonal (ci-après : la Cour pénale) qui a

renvoyé la cause au Tribunal de police pour complément d'instruction. Par

nouveau jugement du 10 janvier 2020, le Tribunal de police a reconnu

l'intéressé coupable de non-respect d'un signal, de perte de maîtrise et de

faute grave en retenant que l'accident n'était pas dû à une erreur technique de

la signalisation, mais à la faute du conducteur qui devait être qualifiée de

grave, l'employé présent sur place ayant été clairement mis en danger. La peine

a été réduite à trois jours-amende à 150 francs avec sursis pendant 2 ans pour

tenir compte d'une violation du principe de célérité. Ce jugement a été

confirmé le 6 août 2020 par la Cour pénale, puis le 31 mars 2021 par le

Tribunal fédéral. Le SCAN en a pris connaissance et a donné un délai à X.________

pour formuler d'éventuelles observations. Après réception de ces dernières le 3

novembre 2021, il a, par décision du 4 janvier 2022, retiré le permis de

conduire pour une durée de 3 mois après avoir qualifié la faute et la mise

en danger de graves, l'usager n'ayant pas prêté attention à la signalisation

lumineuse interdisant d'emprunter la voie de gauche, ce qui avait eu pour

conséquence qu'il s'était trouvé confronté à des balises de guidage, qu'il avait

donné un coup de volant à gauche et était allé toucher avec la roue avant

gauche le trottoir de service, ce qui avait eu pour effet de crever un pneu, et

avait ensuite heurté trois balises de guidage, traversé la voie de circulation

ouverte avant de finir sa course sur la bande d'arrêt d'urgence.

Saisi d'un recours contre cette décision, le Département du

développement territorial et de l'environnement (ci-après : le département) l'a

rejeté par décision du 2 juin 2022. Il a réfuté les arguments invoqués par le

recourant, - selon lesquels la décision du SCAN n'était pas suffisamment motivée et

ne prenait pas en considération le fait que le défaut de signalisation lumineuse

constituait la cause directe et logique de l'infraction - et a estimé être lié par les

faits et appréciations juridiques du juge pénal. La Cour pénale ayant retenu

une négligence grossière, et notamment les dangers inhérents à la conduite sur

une autoroute et au non-respect des signalisations mises en place pour assurer

la sécurité de ceux qui travaillent sur les chantiers routiers, les infractions

retenues entraient dans la casuistique des fautes graves, ce qui justifiait un

retrait de permis de 3 mois. Il a par ailleurs considéré que la violation du

principe de célérité dans la procédure pénale n'avait pas d'incidence, le

prononcé d'un retrait de permis, même 5 ans après les faits, n'étant donc pas

manifestement dénué d'intérêt.

B.

X.________ interjette recours devant la Cour de

droit public du Tribunal cantonal contre cette décision en concluant à son

annulation, sous suite de frais et dépens de première et seconde instance. Il

invoque une violation de son droit d'être entendu, le SCAN n'ayant pas motivé

sa décision et n'ayant pas examiné, à tout le moins brièvement, les arguments

soulevés. Il allègue que la qualification pénale de la faute n'a pas de portée

sur le plan administratif et relève contester toujours les faits retenus par

les autorités pénales. Quoi qu'il en soit, même si ces derniers devaient être

retenus, il invoque que l'existence d'une faute grave fait clairement défaut vu

l'ensemble des circonstances, soit qu'on ne saurait retenir une négligence

grossière étant donné qu'il n'a aucun antécédent en matière de circulation

routière, qu'il n'était pas sous l'effet de l'alcool ni d'autres substances et

qu'il n'était pas non plus dans un moment d'inattention coupable, ni n'avait

commis un excès de vitesse. La perte de maîtrise ne saurait être qualifiée de

fautive. Étant donné que le camion se trouvait sur sa droite au moment de

l'accident et que la route tournait à droite à cet endroit, il ne pouvait

apercevoir les balises de guidage avant de se retrouver face à ces dernières,

si bien qu'il faut tenir compte de l'urgence de la situation et de son

caractère inattendu. Son comportement a été raisonnable, étant donné qu'il a

choisi la manœuvre la moins dangereuse, ce qui exclut une faute grave.

Concernant la mise en danger, il relève que personne n'a été blessé. Enfin, il

allègue un besoin professionnel de son permis de conduire et estime que la

violation du principe de célérité a pour conséquence que la mesure querellée

apparaît clairement dénuée d'intérêt et qu'il n'a fait l'objet d'aucune mesure

administrative dans l'intervalle.

C.

Invités à se déterminer sur le recours, le

département et le SCAN concluent à son rejet sans formuler d'observations.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

2.

a) La jurisprudence a déduit du droit d'être

entendu garanti par l'article 29 al. 2 Cst.

féd., le devoir pour l'autorité de motiver sa décision afin que ses

destinataires et toutes les personnes intéressées puissent en saisir la portée,

le cas échéant, l'attaquer en connaissance de cause et que l'autorité de

recours puisse exercer son contrôle (ATF 133 III 439

cons. 3.3 et les références citées). Pour répondre à ces exigences, l'autorité

doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur

lesquels elle a fondé sa décision, de manière notamment à ce que l'intéressé

puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et exercer son droit de

recours à bon escient. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de

discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties,

mais peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige

(ATF 141 V 557

cons. 3.2.1, 138

IV 81 cons. 2.2, 136 I 229 cons.

5.2, 136 V 351

cons. 4.2 et les références citées). Une motivation implicite, résultant des

différents considérants de la décision, suffit à respecter le droit d'être

entendu (arrêt du TF du 14.06.2012

[5A_278/2012] cons. 4.1 et les références citées). Autrement dit, il n'y a

violation du droit d'être entendu que si l'autorité ne satisfait pas à son

devoir minimum d'examiner les problèmes pertinents (ATF 137 II 266

cons. 3.2, 134 I

83.

cons. 4.1 et les références citées). En droit cantonal, le devoir de

l'administration de motiver ses décisions découle aussi des articles 4 al. 1

let. d et 21 LPJA.

b) Dans le cas particulier, le recourant voit une contradiction dans la

décision du département qui mentionne d'une part que la violation du droit

d'être entendu n'est pas réparable dans le cadre d'un recours subséquent

« sauf exception, non réalisée en l'espèce » et, d'autre part,

que le recourant « n'expose pas en quoi le défaut de motivation allégué

l'aurait empêché dans la défense de ses droits. Le défaut de motivation invoqué

n'empêche pas non plus l'Autorité de céans d'exercer son contrôle ».

On constate à la lecture du considérant 4 de la décision du département

que la mention « sauf exception, non réalisée en l'espèce » a

été reprise d'un considérant-type qui ne concerne pas la présente affaire, si

bien qu'il n'est pas contradictoire avec le considérant 5 qui retient que le

grief de violation du droit d'être entendu doit être écarté, même si la

motivation est succincte étant donné que le recourant ne démontre pas en quoi

le défaut de motivation l'aurait entravé dans la défense de ses droits. Quoi

qu'il en soit, la décision du SCAN mentionne les observations du recourant du

2.

novembre 2021, se réfère au jugement du Tribunal de police du 10 janvier

2020.

et décrit précisément l'infraction retenue. Par ailleurs, le SCAN a déposé

le 4 mars 2022 des observations sur recours au Service juridique à propos

desquelles le recourant pouvait se déterminer, ce qu'il n'a pas fait.

Il ressort de ces circonstances que le SCAN a pris en considération les

observations du recourant et expliqué les motifs pour lesquels elles n'étaient

pas pertinentes, si bien que ce dernier a pu se rendre compte de la portée de

sa décision et exercer son droit de recours à bon escient. C'est dès lors à

juste titre que le département a rejeté le grief de violation du droit d'être

entendu.

3.

a) Commet une infraction légère la personne

qui, en violant les règles de la circulation, met légèrement en danger la

sécurité d'autrui et à laquelle seule une faute bénigne peut être imputée (art.

16a al. 1 let. a LCR). Commet une infraction moyennement grave la personne qui,

en violant les règles de la circulation, crée un danger pour la sécurité

d'autrui ou en prend le risque (art. 16b al. 1 let. a LCR). Commet une

infraction grave la personne qui, en violant gravement les règles de la

circulation, met sérieusement en danger la sécurité d'autrui ou en prend le

risque (art. 16c al.

1.

let. a LCR). Le législateur conçoit l'article 16b al. 1 let. a LCR

comme l'élément dit de regroupement. Cette disposition n'est ainsi pas

applicable aux infractions qui tombent sous le coup des articles 16a al. 1 ou 16c al.

1.

let. a LCR. Dès lors, l'infraction est toujours considérée comme

moyennement grave lorsque tous les éléments constitutifs qui permettent de la

privilégier comme légère ou au contraire de la qualifier de grave ne sont pas

réunis. Tel est, par exemple, le cas lorsque la faute est grave et la mise en

danger bénigne ou, inversement, si la faute est légère et la mise en danger

grave (arrêt du TF du 08.10.2014

[1C_181/2014] cons. 4.1 ; ATF 136 II 447

cons. 3.2).

b) En principe, l'autorité administrative statuant sur un retrait de

permis de conduire ne peut s'écarter des constatations de fait d'un jugement

pénal entré en force. La sécurité du droit commande en effet d'éviter que

l'indépendance du juge pénal et du juge administratif ne conduisent à des

jugements opposés, rendus sur la base des mêmes faits (ATF 137 I 333

cons. 2.3.2 et les références citées). L'autorité administrative ne peut

s'écarter du jugement pénal que si elle est en mesure de fonder sa décision sur

des constatations de fait inconnues du juge pénal ou qui n'ont pas été prises

en considération par celui-ci, s'il existe des preuves nouvelles dont

l'appréciation conduit à un autre résultat, si l'appréciation à laquelle s'est

livré le juge pénal se heurte clairement aux faits constatés, ou si le juge

pénal n'a pas élucidé toutes les questions de droit, en particulier celles qui

touchent à la violation des règles de la circulation (ATF 139 II 95

cons. 3.2 et les références). Cela vaut non seulement lorsque le jugement

pénal a été rendu au terme d'une procédure publique ordinaire au cours de

laquelle les parties ont été entendues et des témoins interrogés, mais

également, à certaines conditions, lorsque la décision a été rendue à l'issue

d'une procédure sommaire, même si la décision pénale se fonde uniquement sur le

rapport de police. Il en va notamment ainsi lorsque la personne impliquée

savait ou aurait dû prévoir, en raison de la gravité des faits qui lui sont

reprochés, qu'il y aurait également une procédure de retrait de permis. Dans

cette situation, la personne impliquée est tenue, en vertu des règles de la

bonne foi, de faire valoir ses moyens dans le cadre de la procédure pénale, le

cas échéant en épuisant les voies de recours à sa disposition. Elle ne peut pas

attendre la procédure administrative pour exposer ses arguments (arrêt du TF du

01.07.2015

[1C_312/2015] cons. 3.1 et la jurisprudence citée).

c) Si les faits retenus dans la procédure pénale lient en principe les

autorités administratives, il en va différemment des questions de droit, en

particulier de l'appréciation de la faute et de la mise en danger (arrêt du TF

précité cons. 3.3 et les références citées).

4.

Selon l'article 27 al. 1 LCR, chacun se conformera

aux signaux et aux marques ainsi qu’aux ordres de la police.

Selon l'article 31 al. 1

LCR, le conducteur devra rester constamment maître de son véhicule de façon

à pouvoir se conformer aux devoirs de la prudence. Cela signifie qu'il doit

être à tout moment en mesure de réagir utilement aux circonstances. En présence

d'un danger et dans toutes les situations exigeant une décision rapide, il

devra réagir avec sang-froid et sans excéder le temps de réaction compatible

avec les circonstances (Bussy/Rusconi/Jeanneret/Kuhn/Mizel/Müller,

Commentaire suisse de la circulation routière [ci-après : Bussy et consorts], 4e

éd., 2015, p. 382 ad art. 31 LCR et les références citées).

5.

a) Le recourant, bien que ne contestant pas que

les faits retenus par les autorités pénales lient les autorités

administratives, indique persister à les contester.

Comme l'a relevé à juste titre le département, il ressort du jugement

du Tribunal de police du 10 janvier 2020 que l'analyse du fichier informatique

concernant le lieu de l'accident avait montré que le système des feux

fonctionnait une dizaine de minutes avant celui-ci et que la croix rouge était

allumée sur la piste de gauche, si bien que l'intéressé aurait dû rester

derrière le camion qu'il souhaitait dépasser. La Cour pénale, après avoir constaté

qu'un problème de ventilateur était survenu dans les tunnels et en avait

retardé l'ouverture qui intervient normalement à 5h30, a observé qu'un

complément d'instruction avait confirmé que depuis 6h10, le signal était au

rouge à l'endroit de l'accident qui était survenu à 6h21 et a considéré comme

établi que la signalisation lumineuse fonctionnait au moment de l'accident. Ce

sont ces faits qui doivent être retenus et qui constituent une violation des

articles 27

al. 1 et 31 al. 1

LCR.

b) Le recourant estime par ailleurs que sa faute ne doit pas être

qualifiée de grave. La faute grave peut, selon la jurisprudence, revêtir

plusieurs formes découlant au minimum d'une négligence grossière. Une faute

grave est ainsi donnée en cas de dol direct ou de dol éventuel, ce qui

correspond à une faute intentionnelle, ou en cas de négligence consciente, soit

lorsque l'auteur, ensuite d'une imprévoyance coupable, escompte que le résultat

dommageable qu'il envisage comme possible ne se produira pas. Enfin, la faute

grave peut encore être donnée en cas de négligence inconsciente, c’est-à-dire

lorsque l’auteur, contrairement à ses devoirs, ne tient pas compte du fait

qu’il met en danger les autres usagers. Tel sera le cas lorsque le conducteur

est inattentif, qu’il apprécie mal une situation ou qu’il évalue mal les

conséquences de son comportement. Ont été qualifiées de fautes graves certaines

pertes de maîtrise avérées, notamment sur une autoroute dans une zone de

chantier signalée (Bussy et consorts, op. cit. ch. 1.1 ss ad art. 16c

LCR et la jurisprudence citée).

Il ressort du dossier que la signalisation de chantier était adéquate

et fonctionnait. Le recourant prétend n’avoir pas vu les signaux. Dans ces

circonstances, soit il n’a pas fait preuve de l’attention accrue qu’exigeait la

situation, soit il a eu une inattention particulièrement grave, puisqu’il n’a pas

vu les panneaux indiquant le chantier et la croix rouge qui fermait la voie de

gauche de l’autoroute, sans quoi il n’aurait pas dépassé le camion en se

déportant sur dite voie. Compte tenu des bonnes conditions de visibilité qui

permettaient au recourant de remarquer la signalisation et du fait qu’il

circulait sur l’autoroute, ce qui exige une attention particulière de la part

du conducteur, dans les deux hypothèses, l’inattention imputée à l’intéressé

est lourde et constitue une négligence grossière, ce qui suffit pour qualifier

l’infraction de grave. L’appréciation du département ne prête pas flanc à la

critique, malgré l’absence d’antécédents et de conduite sous l’effet de

l’alcool ou d’autres substances. L’absence de vitesse excessive ne permet pas

non plus de minimiser la faute du recourant. Enfin, c’est en vain qu’il allègue

que vu que la route tournait sur la droite, il ne pouvait apercevoir la

présence des balises de guidage avant de se retrouver directement face à elles.

En effet, comme susmentionné, la signalisation lumineuse n’était pas

défectueuse, puisque la croix rouge était allumée sur la piste de gauche, ce

qui implique qu’il n’aurait pas dû se déporter sur cette piste pour dépasser un

camion. Il ne saurait dès lors invoquer l’urgence de la situation et son

caractère inattendu puisque, s’il avait respecté la signalisation, il ne se

serait pas trouvé dans cette position.

En vain également, le recourant invoque l’article 16 al. 3 LCR selon

lequel les circonstances doivent être prises en considération pour fixer la

durée du retrait du permis de conduire, notamment l’atteinte à la sécurité

routière, la gravité de la faute, les antécédents en tant que conducteur ainsi

que la nécessité professionnelle de conduire un véhicule automobile. En effet,

la durée minimale du retrait ne peut être réduite, si bien qu’en cas de faute

grave, le permis de conduire doit être retiré pour 3 mois au minimum (art. 16c al.

2.

let. a LCR).

6.

Le recourant reproche aux autorités inférieures

de n’avoir pas retenu une violation grave du principe de la célérité.

a) L’article 29 al. 1 Cst. féd. garantit à toute personne, dans une

procédure judiciaire ou administrative, le droit à ce que sa cause soit traitée

dans un délai raisonnable. Cette disposition consacre le principe de célérité

ou, en d’autres termes, prohibe le retard injustifié à statuer. L’autorité

viole cette garantie constitutionnelle lorsqu’elle ne rend pas la décision,

alors qu’il lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans un

délai que la nature de l’affaire ainsi que toutes les autres circonstances font

apparaître comme raisonnable. Le caractère raisonnable du délai s’apprécie

selon les circonstances particulières de la cause, eu égard notamment à la

complexité de l’affaire, à l’enjeu du litige pour l’intéressé, à son

comportement ainsi qu’à celui des autorités compétentes (ATF 143 IV 373

cons. 1.3.1).

En matière de circulation routière, la durée minimale du retrait de

permis ne peut en principe pas être abaissée en raison d’une violation du droit

d’être jugé dans un délai raisonnable ancré aux articles 29 al. 1 Cst. féd. et

6.

§ 1 CEDH (ATF

135.

II 334 cons. 2.2). Le Tribunal fédéral a toutefois réservé des cas

où cette durée était gravement dépassée, de sorte que la mesure de retrait

aurait perdu tout effet éducatif ou d’amendement (ATF 135 précité cons. 2.3).

Si la violation du principe de célérité a été constatée à plusieurs reprises

dans la jurisprudence, il n’en a pas moins été retenu que, même dans

l’hypothèse d’une durée jugée contraire au principe de célérité – en l’occurrence

de 9 ans et 3 mois – elle ne pesait pas un poids important au point de

justifier exceptionnellement de renoncer au retrait de permis de conduire

(arrêt du TF du 21.08.2018

[1C_190/2018] cons. 5.1).

b) En l’espèce, le département a retenu que la durée du retrait avait

été fixée au minimum légal et ne pouvait être abaissée en raison d’une

violation du droit d’être jugé dans un délai raisonnable.

Si une violation du principe de la célérité a été reconnue pour la

procédure pénale, la procédure administrative a quant à elle été menée sans

retard après le jugement du Tribunal fédéral du 31 mars 2021. Le SCAN a en

effet rendu sa décision qu’un peu plus de 8 mois après l’entrée en force du

jugement pénal, après avoir donné l’occasion au recourant de déposer des

observations. Ce dernier estime à tort que la mesure de retrait de permis

aurait perdu tout effet éducatif ou d’amendement. En effet, la durée de la

procédure jusqu’à la décision administrative est inférieure à 6 ans et ne

dépasse pas les limites temporelles exposées dans la jurisprudence du Tribunal

fédéral (cf. notamment arrêt du TF du 02.10.2019

[1C_208/2019] cons. 2.2 et les références citées). L’effet dissuasif de la

mesure paraît dès lors toujours d’actualité. Enfin, c’est de façon pertinente

que le département s’interroge sur la question de savoir si le recourant a pris

la pleine mesure des conséquences qui auraient pu découler de sa perte de

maîtrise, puisqu’il passe sous silence la présence de l’employé de la voirie

sur les lieux qui aurait pu être grièvement blessé à défaut d’avoir eu le

réflexe de sauter par-dessus la glissière de sécurité.

7.

Le recours doit dès lors être déclaré mal fondé

et rejeté. Les frais de la cause sont mis à la charge du recourant qui succombe

(art. 47 al. 1 LPJA) et

n’a de ce fait pas droit à l’allocation de dépens (art. 48 LPJA a

contrario).

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge du recourant les frais de la procédure par 880 francs,

montant compensé par son avance.

3. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 2 novembre

2022