Eventuelle responsabilité de l’Etat suite à une décision d’un service étatique annulée par le Tribunal administratif fédéral pour déni de justice.

Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 03.08.2023

[2C_71/2023]

A.

X._________, ressortissant français né en 1987,

a obtenu un diplôme de médecin et un titre postgrade de médecin praticien en

France. Par attestations de reconnaissance du 30 mars 2016, le Département

fédéral de l’intérieur a reconnu ces titres. Le 7 septembre 2016, l’intéressé a

sollicité, par l’intermédiaire du Centre A._________, l’octroi d’une

autorisation d’exercer à titre dépendant avec filière postgrade accréditée, en

qualité de médecin assistant, à compter du 12 septembre 2016. Le 27 septembre

2016, le Service cantonal de la santé publique (ci-après : SCSP) lui a retourné

sa demande et l’a invité à déposer une demande d’autorisation de pratiquer à

titre indépendant en qualité de médecin travaillant sous sa propre

responsabilité. Le SCSP a indiqué qu’une autorisation en tant que médecin

assistant ne se justifiait pas, vu la reconnaissance, intervenue en mars 2016,

du diplôme et du titre postgrade de X._________. L’intéressé a par conséquent

sollicité, en date du 2 novembre 2016, une autorisation de pratiquer à titre

indépendant (en son propre nom et à son propre compte). Dans le cadre de

l’instruction de la demande, le SCSP a informé X._________ que l’octroi d’une

autorisation de pratiquer ne donnait pas automatiquement le droit de facturer à

charge de l’assurance obligatoire des soins (ci-après : AOS) et qu’il était

soumis à la limitation de l’admission à pratiquer à charge de l’AOS, ce qui

impliquait qu’il devait apporter la preuve du besoin. Par décision du 9 mars

2017, le Département des finances et de la santé (ci-après : DFS ou le

département) l’a autorisé à pratiquer dans le canton de Neuchâtel en qualité de

médecin. La décision précisait que cette autorisation ne préjugeait en rien de

la pratique à la charge des assurances sociales.

Le 28 avril 2017, X._________ a

sollicité du SCSP le droit de pratiquer à charge de l’AOS pour son installation

future en cabinet de médecine générale au Centre A._________, indiquant avoir

passé plusieurs mois à la permanence du centre médical et avoir pu se rendre

compte, dans sa pratique quotidienne, qu’il existait une réelle demande de

médecins généralistes. Dans le cadre de l’instruction de cette demande,

l’Office des prestataires ambulatoires du SCSP (ci-après : l’office) a, le 9

mai 2017, prié l’intéressé de s’expliquer quant à la manière dont il avait

facturé ses prestations durant les mois passés à la permanence de ce centre,

alors qu’il ne bénéficiait pas de numéro code créancier (RCC). L’office a au

surplus informé X._________ que tant et aussi longtemps qu’il n’était pas admis

à facturer à charge de l’AOS, il ne pouvait facturer ses prestations, et lui a

demandé de se conformer à la loi. En réponse à cette requête, X._________ a

annoncé avoir facturé ses prestations, depuis son démarrage au Centre A._________,

sous le numéro RCC du Dr B._________, son référent. Le 16 juin 2017, le SCSP a

informé l’intéressé qu’au vu du fait qu’il avait facturé sous le numéro RCC du

Dr B._________ alors qu’il n’était pas autorisé à facturer à charge de l’AOS,

une procédure visant à proposer au DFS le retrait de son autorisation de

pratiquer était engagée.

La procédure d’autorisation de pratiquer à charge de l’AOS a été

suspendue, dans un premier temps dans l’attente des éléments nécessaires à

établir la preuve du besoin. Après que ces éléments ont été déposés par X._________,

le DFS a décidé de maintenir la suspension de cette procédure jusqu’à droit

connu dans la procédure pouvant conduire à un éventuel retrait de l’autorisation

de pratiquer de l’intéressé. Cette décision a été annulée par le Tribunal

administratif fédéral (ci-après : TAF), qui a, par arrêt du 26 août 2019

[C-5089/2018], renvoyé le dossier au DFS afin qu’il statue sur la demande

d’autorisation à facturer à charge de l’AOS dans les meilleurs délais. X._________

a été autorisé à pratiquer à charge de l’assurance-maladie obligatoire par

décision du 10 décembre 2019.

Par décision du 18 septembre 2018, le DFS a retiré à X._________

l'autorisation de pratiquer dans le canton de Neuchâtel en qualité de médecin,

délivrée le 9 mars 2017. Par arrêt du 24 janvier 2020, la Cour de droit

public du Tribunal cantonal a annulé dite décision.

Le 28 août 2020, X._________ a saisi le DFS d'une demande

d'indemnisation au sens de la loi sur la responsabilité des collectivités

publiques et de leurs agents (loi sur la responsabilité – LResp, RSN 150.10)

dirigée contre la République et canton de Neuchâtel agissant par le DFS et le

SCSP en précisant que la demande « résult[ait] de l'arrêt rendu le 26

août 2019 par le Tribunal administratif fédéral […] et qui a annulé la

décision incidente prise par le Département des finances et de la santé le 3 août

2018 ». Il a allégué que, alors qu'il avait le projet de s'installer

en qualité de médecin indépendant, il a été entravé par le fait que le

département n'avait pas statué sur la possibilité pour lui de facturer à charge

de l'assurance obligatoire des soins jusqu'au 1er mars 2020. Il

évaluait son dommage lié à l'ouverture retardée de son cabinet médical entre

septembre 2018 et fin février 2020 à un montant de 129'884.60 francs, montant

résultant de la différence entre le « salaire réalisé (net) »

et un « salaire [de] médecin installé ». Le 22 octobre 2021,

le Service juridique de l’Etat a transmis à la Commission cantonale de la

responsabilité des collectivités publiques (ci-après : CORESP), entrée en

fonction le 1er octobre 2021, le dossier de la cause comme

objet de sa compétence.

Par décision du 31 mai 2022, la CORESP a rejeté la requête en

indemnisation après avoir informé les parties lors de l'audience de

conciliation qu'un jugement séparé serait rendu sur la question de l'existence

d'un possible cas de responsabilité qui supposerait un examen sous l'angle de

l'article 5 al. 3 LResp et conduirait à une décision tranchant le principe de

la responsabilité. Elle a écarté la thèse du demandeur selon laquelle le déni

de justice que le TAF avait reproché au DFS d'avoir commis engagerait la

responsabilité de l'Etat en application de l'article 5 al. 1 LResp sans qu'il

soit besoin d'examiner si les conditions spécifiques de l'article 5 al. 3 LResp

relatif à l'arbitraire, étaient réalisées. Elle a par ailleurs considéré qu'il

ne ressortait pas de l'arrêt du TAF que la décision du département du 3 août

2018 serait arbitraire, ce dernier se bornant à exposer en quoi le département

n'avait pas correctement fait usage de son pouvoir d'appréciation.

B.

X._________ interjette recours devant la Cour

de droit public du Tribunal cantonal contre la décision précitée de la CORESP

en concluant à son annulation ainsi qu'à ce que, principalement et statuant au

fond, la Cour dise que la responsabilité de l'Etat est engagée et renvoie la

cause à la CORESP pour instruction et décision sur le dommage subi,

subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle

décision, sous suite de frais et dépens. Il fait valoir qu'en cas de retard à

statuer, il n'y a pas de décision à attaquer, si bien que dans une telle

hypothèse, l'article 5 al. 3 LResp ne pourrait s'appliquer. Il doit en être de

même dans le cas d'une suspension sine die de la procédure qui constitue

également un déni de justice formel. Subsidiairement, il invoque que si l'acte

illicite du déni de justice formel devait être examiné sous l'angle de

l'arbitraire, cette condition serait réalisée ; qu'il n'appartenait pas au TAF

d'examiner le caractère arbitraire ou non de la décision incidente et que le

fait que le TAF a estimé que l'autorité inférieure avait abusé de sa large

marge d'appréciation démontre que la décision était arbitraire tant dans son

contenu que dans son résultat. Il ajoute que la décision entreprise n'a pas

réellement fait une analyse du contenu de la décision incidente et de celle du

TAF et n'a notamment pas tenu compte du fait que le TAF s'est borné à n'examiner

que deux des arguments de la décision incidente pour déclarer qu'elle était

sans pertinence.

C.

Sans formuler d'observations, la CORESP s'en

remet purement et simplement à sa décision du 31 mai 2022. Dans ses

observations, l'Etat de Neuchâtel conclut au rejet du recours, sous suite de

frais.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

2.

Selon l'article 5 de la loi sur la

responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents (loi sur la responsabilité)

(LResp)

du 29 septembre 2020, la collectivité publique répond du dommage causé sans

droit à un tiers par ses agents dans l'exercice de leur fonction sans égard à

la faute de ces derniers (al. 1). Elle ne répond pas des dommages résultant des

décisions de jugement ayant acquis force de chose jugée (al. 2). Les décisions

et jugements modifiés après recours entraînent la responsabilité de la

collectivité publique s'ils sont arbitraires (al. 3).

Les parties ne contestent pas qu'un acte illicite est en l'occurrence

réalisé, mais divergent quant à la question de savoir si l'article 5 al. 3 LResp est

applicable.

Un déni de justice formel au sens de l'article 29 Cst. féd.

peut résulter de différents comportements de l'autorité, soit d'un refus

expresse de statuer, du fait de ne statuer que partiellement, d'un retard sans

droit à statuer ou du fait de décider à tort de suspendre la procédure (Tanquerel,

Manuel de droit administratif, 2018, no 1499 et 1500 et les

références citées). Comme le dit à juste titre le recourant, qu'il s'agisse

d'une omission, soit d'un retard sans droit à statuer ou d'un refus de statuer,

ou d'une suspension à tort de la procédure, c'est la même institution qui est

protégée par l'article 29 Cst. féd.

La garantie constitutionnelle unique

résultant de l'article 29 Cst. féd.

doit être protégée et, pour des raisons d'égalité de traitement, un déni de

justice ne doit pas être traité différemment en matière de responsabilité de la

collectivité publique s'il ressort, comme en l'espèce, d'une décision

suspendant la procédure sine die, ou s'il résulte d'une absence de

décision. En effet, l'administré ou le justiciable subit un dommage de même

nature s'il doit attendre le déroulement de plusieurs instances pour obtenir en

définitive raison ou s'il doit patienter parce que l'administration ou la

justice tarde à statuer (Poltier, La responsabilité de l'Etat pour acte

illicite, 2012, p. 74).

Le raisonnement du recourant selon lequel le seul fait que le déni de

justice soit un acte illicite a pour conséquence qu'il ouvre la voie de

l'indemnisation au sens de l'article 5 al. 1 LResp, ne

saurait être suivi. Cette thèse a pour conséquence que la limitation introduite

à l'article 5 al. 3 LResp

serait vidée de son sens. Dès lors, quel que soit l'acte générateur du déni de

justice, la clause limitative de la responsabilité des collectivités publiques

neuchâteloises ancrée à l'article 5 al. 3 LResp

s'applique.

3.

En conséquence, il y a lieu d'examiner si la

CORESP a retenu à tort que le département n'avait pas adopté un comportement

arbitraire.

a) Selon une jurisprudence constante, l'arbitraire d'une décision ne

résulte pas du seul fait qu'une autre solution pourrait entrer en considération

ou même qu'elle serait préférable. Il faut encore que la décision en cause soit

manifestement insoutenable. Tel est le cas si elle se trouve en contradiction

évidente avec la situation effective, si elle viole gravement une norme ou un

principe juridique clair et indiscuté, ou si elle heurte de manière choquante

le sentiment de la justice et de l'équité. Par ailleurs, pour qu'une décision

soit annulée pour cause d'arbitraire, il ne suffit pas que sa motivation soit

insoutenable, il faut également qu'elle apparaisse comme telle dans son

résultat (ATF 135 V

2 cons. 1.3, 134

Faits

I 263 cons. 3.1, 133 I 149 cons.

3.1 et les références citées).

Au plan fédéral, la loi ne contient pas de dispositions spécifiques

concernant l'éventuelle responsabilité de la Confédération pour les actes

juridiques annulés ou modifiés à la suite d'un recours. Le régime ordinaire de

la responsabilité pour le « dommage causé sans droit » prévu à

l'article 3 LRCF s'applique, mais la jurisprudence a néanmoins posé des

conditions particulièrement strictes pour admettre l'existence d'un acte

illicite. Ainsi, le comportement d'un fonctionnaire ou d'un magistrat n'est

illicite que lorsque celui-ci viole un devoir essentiel à l'exercice de sa

fonction. Le seul fait qu'une décision se révèle par la suite inexacte,

contraire au droit ou même arbitraire ne suffit pas. Le Tribunal fédéral a

estimé que le renvoi du législateur neuchâtelois à la notion d'arbitraire, par

opposition à la notion de « manifestement arbitraire »,

n'interdit nullement aux autorités neuchâteloises d'appliquer par analogie les

principes déduits de l'article 3 LRCF. Dans la mesure où la jurisprudence

restrictive déduite de cet article limite la notion d'illicéité au sens de

cette disposition, elle peut être a fortiori reprise pour limiter la notion

d'arbitraire au sens de l'article 5 al. 3 LResp

(arrêt du TF du 18.08.2010

[2C_158/2010] cons. 3.1 et les références citées).

Le recourant soutient que, vu que la marge

d'appréciation du département était large, la simple constatation d'un abus du

pouvoir d'appréciation suffirait à établir l'arbitraire.

Dans l'arrêt précité du 18 août 2010, le

Tribunal fédéral a rappelé qu'il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque

l'autorité, bien que restant dans les limites du pouvoir d'appréciation qui lui

est conféré, se laisse guider par des considérations non objectives, étrangères

au but visé par les dispositions applicables, ou viole des principes généraux

du droit, telles l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la

bonne foi ou la proportionnalité. Il a ajouté qu'il ressort de cette définition

que les notions d'abus du pouvoir d'appréciation et d'arbitraire ne se

recouvrent pas, la première étant définie plus largement que la seconde. L'abus

du pouvoir d'appréciation peut certes résulter de l'application arbitraire

d'une norme dans une situation donnée. En revanche, n'importe quel abus du

pouvoir d'appréciation ne peut d'emblée être qualifié d'arbitraire. D'une

manière générale, l'arbitraire est admis moins facilement que la simple

violation du pouvoir d'appréciation par le Tribunal fédéral (cons. 3.3 et les

références citées). Dès lors, seul l'abus manifeste ou qualifié du pouvoir

d'appréciation relève de l'arbitraire.

4.

Le TAF relève que pour décider d’une suspension

de procédure, l’autorité dispose d’un large pouvoir d’appréciation et doit

procéder à une pesée des intérêts où interviennent notamment l’exigence de

célérité pouvant l’emporter dans des cas limites sur l’économie de la procédure

et le risque de décisions contradictoires (cons.3.1.2).

Or, le département s’est fondé sur le risque de

décisions contradictoires, la protection de la santé publique ainsi que le

principe d’économie de procédure vu que la détermination de l’existence de

besoin de couverture des soins au sens de l’arrêté cantonal y relatif requiert

un travail conséquent. Force est de constater qu’il a dès lors effectué une

pesée des intérêts et que certains des intérêts pris en considération sont ceux

Considérants

qu’il devait examiner. Certes, le TAF a considéré que la limitation instaurée

par l’article 55a LAMal n’a pas pour but la protection de la santé publique,

mais est une mesure extraordinaire de maîtrise de coûts mise à disposition des

cantons pour répondre aux problèmes de l’augmentation importante du nombre de

fournisseurs de prestations. S’il a estimé que la motivation de l’autorité

inférieure était à cet égard non pertinente, on ne peut pas conclure que la

décision était arbitraire, dans le sens défini ci-dessus. Le TAF s’est ensuite

appliqué à démontrer que les conditions pour l’autorisation de pratiquer sous

sa responsabilité professionnelle ne sont pas les mêmes que celles pour obtenir

l’autorisation de facturer à charge de l’assurance obligatoire des soins. Il a

relevé qu’étant donné que ces autorisations obéissent à des exigences

distinctes, elles ne peuvent mener à des décisions contradictoires. Par

ailleurs, il n’a pas examiné la motivation de l’autorité inférieure qui

alléguait que la procédure en matière d’autorisation à facturer n’avait

souffert d’aucun retard de par sa propre diligence, l’objet du litige portant

sur des motifs ayant commandé la décision de suspension et non sur des critères

pour déterminer si l’autorité aurait tardé dans l’instruction du dossier en

raison de son inaction. Pour les mêmes motifs, il a considéré que

l’argumentation du département en lien avec le degré de complexité de l’affaire

était en l’occurrence sans pertinence. Enfin, il a indiqué peiner à suivre le

raisonnement de l’autorité inférieure et à comprendre dans quelle mesure les

« comportements » du recourant constituaient un motif de

nature à suspendre la procédure dans le cas d'espèce, l'argumentation

hétéroclite de l'autorité inférieure étant dénuée de pertinence. Il en a conclu

:

« Sur

le vu de l'ensemble de ces éléments, on doit admettre que l'autorité inférieure

n'avait pas des raisons suffisantes de surseoir à un examen du cas. En tout

état de cause, un éventuel intérêt public dans le cas d'espèce ne pourrait

l'emporter sur l'intérêt privé du recourant. (…) En l'espèce, on ne peut pas

s'attendre à ce qu'un arrêt définitif soit rendu dans un délai approprié. Le Tribunal

ne peut donc pas suivre la motivation de l'autorité inférieure qui a fait

référence au seul prononcé à brève échéance de sa propre décision de retrait de

l'autorisation de pratiquer au sens de l'art. 38 LPMéd et non d'une décision

définitive. »

La Cour partage l'avis de la CORESP selon lequel le TAF a exposé en

quoi le département n'avait pas fait correctement usage de son large pouvoir

d'appréciation. Comme susmentionné, le département a pris en considération des

intérêts (risque de décisions contradictoires, économie de procédure) qui ne

sont pas étrangers à une prise de position concernant une suspension de

procédure. Si la décision a été rendue en violation des principes valables pour

la suspension d'une procédure, cela ne permet pas encore de qualifier la

décision du 3 août 2018 d'arbitraire. Certes, le TAF a examiné l'affaire sous

l'angle du déni de justice formel. Il n'en demeure pas moins qu'il ne ressort

ni de la décision incidente attaquée ni de la décision du TAF que la première

pourrait être qualifiée d'arbitraire et, contrairement à ce que semble penser

le recourant, un abus du pouvoir d'appréciation même si ce dernier est large,

ne conduit pas forcément à une décision arbitraire. Le fait que certains

arguments de la décision incidente n'ont pas été examinés par le TAF ne change

rien à cette appréciation. Si certains arguments ont été qualifiés de non

pertinents, cela n'empêche pas que l'autorité inférieure a pris en

considération des intérêts publics non dénués de pertinence.

5.

a) Pour ces motifs, le recours doit être

rejeté. La Cour de céans ayant pu statuer en toute connaissance de cause en

l'état du dossier, qui comprend l'arrêt du TAF du 26 août 2019, il ne sera pas

donné suite à la réquisition de preuve du recourant visant le dossier dudit

tribunal.

b) Le recourant qui succombe supportera tous

les frais de la cause qui seront fixés à 2'200 francs (art. 47 al. 1 LTfrais par

renvoi de l'art. 47 al. 3 LPJA). Vu

le sort de la cause, il n'y a par ailleurs pas lieu de lui allouer des dépens

et l'intimé qui est intervenu sans l'aide d'un mandataire et ne fait pas valoir

de frais particuliers ne peut prétendre à des dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge du recourant les frais de la présente procédure par

2'200 francs, montant compensé par son avance.

3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 16 décembre 2022