Aménagement du territoire et constructions. Qualité pour agir d’un membre d’une communauté héréditaire et d’un voisin.

Faits

A.

A.X.________ et B.X.________ ont fait

opposition à un projet visant la construction d'un poulailler de poules

pondeuses, de locaux techniques, d'une fosse à lisier, d'une fumière et d'un

hangar agricole pour le stockage du fourrage sur le bien-fonds 8221 du cadastre

du Locle affecté à la zone agricole et à la zone de crêtes et forêts, déposé

par A.A.________ et B.A.________. Par décision spéciale du 2 septembre 2021, le

Département du développement territorial et de l'environnement (ci-après : le

département) a levé l'opposition des intéressés et constaté que le projet était

conforme à la zone agricole et a ainsi accordé la dérogation à la longueur

maximale demandée par les requérants. Par décision du 27 septembre 2021, le

Conseil communal de la Ville du Locle (ci-après : le conseil communal) a

accordé la sanction préalable à ce projet.

Par décision du 17 août 2022, le Conseil d'Etat a rejeté le recours interjeté

contre ces décisions et réformé le chiffre 1 du dispositif de la décision du

département en ce sens que « L'opposition de A.X.________ du 4 mars

2021 est déclarée irrecevable ». Il a constaté que l'hoirie B.________,

laquelle est composée de A.X.________ et de ses deux sœurs, est propriétaire

des bien-fonds nos 701, 3738 et 3739 du cadastre du Locle et

que le bâtiment sis sur le bien-fonds 3739 est distant de plus de 100 mètres de

la construction projetée et située à plus de 40 mètres au-dessus de cette

dernière et qu'une forêt les sépare. Il a retenu que l'intéressée ne possède

pas individuellement la qualité pour agir, étant donné qu'elle n'a à aucun

moment prétendu représenter l'hoirie, mais a agi en son nom personnel. Par

ailleurs sa qualité pour recourir individuelle doit être niée, cette dernière

ne démontrant pas être plus touchée que quiconque par la construction projetée dans

la mesure où elle n'est pas domiciliée et ne vit pas sur les bien-fonds,

propriétés de l'hoirie. Il a ajouté que B.X.________ n’a pas signé le recours,

est apparu dans la procédure au moment des observations et ne fait pas partie

de la communauté héréditaire précitée.

B.

A.X.________ interjette recours devant la Cour

de droit public du Tribunal cantonal contre la décision précitée du Conseil

d’Etat en concluant à son annulation et à ce qu’il soit statué sans frais. Elle

invoque un arrêt du Tribunal fédéral relaté dans le journal 24 Heures du 10

août 2022 intitulé « Helvetia Nostra et Sauvez Lavaux retoquées »

pour contredire les propos du Conseil d'Etat relatifs à sa qualité pour

recourir. Elle en déduit qu'en tant que voisine et copropriétaire de la maison,

elle était en droit de s'opposer au projet avec son mari puis de recourir.

Concernant l'absence de personnalité juridique de la communauté héréditaire

retenue par le Conseil d'Etat, elle invoque que ses sœurs n'ont pas eu la

possibilité de faire opposition, étant donné qu'elles perçoivent des

subventions du fait qu'elles ont mis à disposition l'exploitation des terres,

et ceci sans son accord. Elle invoque par ailleurs diverses nuisances qui

seraient engendrées par le projet de construction qui n'aurait pas dû être

autorisé en zone agricole et qui fait perdre de la valeur à leur maison

protégée à plusieurs titres. Elle ajoute que bien qu'elle ait signé seule le

recours au Conseil d'Etat, son mari s'oppose également à ce projet comme cela

ressort de leur opposition.

C.

Le Conseil d'Etat, par le Service juridique de

l'Etat, conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable, sans

formuler d'observations. Le département indique n'avoir pas d'observations à

formuler et le Conseil communal s'en remet quant à la recevabilité du recours

et conclut à son rejet.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

a) Interjeté dans les formes et délai légaux,

le recours est recevable à cet égard.

b) La décision attaquée (« Anfechtungsgegenstand »)

forme l'objet de la contestation et délimite à l'égard du recourant le « cadre »

matériel admissible de l’objet du litige (« Streitgegenstand »).

Le litige porté devant l'autorité de recours et délimité par les conclusions

des parties ne saurait ainsi excéder l'objet de la décision attaquée,

c'est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l'autorité

inférieure s'est prononcée. L'objet du litige peut donc être réduit par rapport

à l'objet de la contestation. Il ne peut en revanche, en principe, s'étendre

au-delà de celui-ci (arrêt de la CDP du 23.03.2018 [CDP.2017.275] cons. 1b ; ATF 136 II 457

cons. 4.2, 136

II 165 cons. 5, 133 II 30 cons.

2).

c) En l'espèce, l'objet de la

contestation porte sur la recevabilité de l'opposition de la recourante au

projet susmentionné. Les griefs relatifs à l'évaluation selon le recensement

architectural du bien-fonds 8221 à diverses immiscions relevées (bruit, puanteur

des animaux, risques de contamination, « atteinte historique » …)

à propos du projet et d'autres objets (notamment carrière, éoliennes,

épizooties dues à des pigeons, antenne 5 G) ainsi que la mise à disposition de

terrains de l'hoirie par les sœurs de la recourante sans son accord sont dès

lors irrecevables.

2.

a) Aux termes de l'article 32 let. a LPJA, a

qualité pour recourir, toute personne, corporation et établissement de droit public ou

commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce

qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de

protection consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours

apporterait au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature

économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui

occasionnerait. Il implique que le recourant soit touché de manière directe,

concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la

généralité des administrés. L'intérêt invoqué, qui peut être un intérêt de

fait, doit se trouver dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en

considération avec l'objet de la contestation (ATF 137 II 40 cons. 2.3). Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général

ou dans l'intérêt d'un tiers est irrecevable (ATF 135 II 145 cons. 6.1).

L'article 32

let. a LPJA

exige un intérêt digne de protection, et non un intérêt juridiquement protégé,

pour admettre la qualité pour recourir. La jurisprudence fédérale peut dès lors

s'appliquer également en procédure cantonale, ce d'autant que la qualité de

partie à la procédure devant l'autorité cantonale doit être reconnue à

quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral (art. 111 al. 1

LTF ; arrêt du TA du 15.09.2009 [TA.2009.27] cons. 4).

b) La communauté héréditaire comme telle n’a pas la personnalité

juridique et n’a pas qualité pour ester en justice. Tant que la succession

n’est pas partagée, tous les biens qu’elle comporte sont la propriété commune

des héritiers. Ceux-ci ne peuvent disposer de l’un ou l’autre d’entre eux, car

la part héréditaire ne confère à l’héritier aucun droit direct sur un bien

déterminé de la succession. Seul l’ensemble des héritiers ou leur représentant

est donc en droit de faire valoir les droits appartenant à la communauté (Pfeiffer,

La qualité pour recourir en droit de l'aménagement du territoire et de

l'environnement, 2013, p. 43 ; Pfeiffer, La procédure administrative par

la jurisprudence, 2017, La qualité pour recourir, p. 13 ss). De manière

générale et de longue date, la jurisprudence n'admet qu'exceptionnellement

l'action individuelle d'un héritier pour la conservation des intérêts de la

communauté héréditaire, dans les cas d'urgence et seulement dans le sens que

l'héritier en question doit introduire l'action au nom de tous les héritiers,

c'est-à-dire en son propre nom et en tant que représentant légal de ses

cohéritiers (ATF 93 II 11, reproduit in : JdT 1967 I 545 ; très récemment encore, arrêt du

TF du 03.05.2018

[5A_643/2017] cons. 3.3). En matière de droit public

en particulier, la doctrine et la jurisprudence s'accordent pour reconnaître

aux membres d'une communauté héréditaire la qualité pour recourir séparément

lorsque le recours vise à combattre une mesure imposant des charges ou créant

des obligations. La question est en revanche controversée s'agissant du recours

intenté pour faire valoir un droit à des prestations. Quoi qu'il en soit, le

consentement de l'ensemble des héritiers ou de leurs représentants est en tous

les cas nécessaire lorsqu'il apparaît que le recours est susceptible de léser

ou de simplement menacer les intérêts de la communauté et des autres coindivis.

À défaut d'accord de tous les héritiers, le recours doit dans ce cas être

déclaré irrecevable, alors même que les conditions quant à la qualité pour agir

seraient réalisées dans la personne des héritiers qui recourent (ATF 116

Ib 447 cons. 2b et les références ; cf. la

jurisprudence de la Cour de céans, RJN 1993, p. 296 et 2018,

p. 712, cons. 1b ; Bovay, Procédure administrative, 2e éd.,

2015, p. 180-181).

Selon Pfeiffer (in op. cit. 2017, p. 15), les membres de l'hoirie

devraient respecter le principe de l'action commune s'ils entendent recourir

contre un projet de construction sur une parcelle voisine. L'octroi d'un permis

de construire n'entraîne, en principe, pas de nouvelles charges ou de nouvelles

obligations à la communauté héréditaire. L'action isolée d'un membre de

l'hoirie risquerait en outre de causer un dommage pour la communauté en cas de

rejet du recours (frais judiciaires, dépens, etc.).

c) Constitue un intérêt digne de protection

tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l’annulation

de la décision attaquée. Il consiste donc dans l’utilité pratique que

l’admission du recours apporterait au recourant, en lui évitant de subir un

préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision

attaquée lui occasionnerait. Un intérêt purement théorique à la solution d’un

problème est en revanche insuffisant. En d’autres termes, le particulier qui ne

peut faire valoir un intérêt digne de protection ne saurait être admis comme

partie recourante, même s’il était partie à la procédure de première instance.

C'est au recourant lui-même qu'il appartient de démontrer les liens

particuliers qui le rattachent à l'objet du litige, dès lors que l'obligation

d'exposer les motifs de son recours s'étend aussi à la qualité pour recourir.

La seule affirmation selon laquelle le recourant serait touché par la mesure ne

suffit pas. La gêne, et par conséquent l'intérêt digne de protection, doit

apparaître vraisemblable sur la base des circonstances concrètes du cas

d'espèce. L’intérêt digne de protection doit de plus être direct et concret.

Dans le but d’exclure l’action populaire, un intérêt seulement indirect à

l’annulation ou à la modification de l’acte entrepris n’est ainsi pas suffisant

(RJN

2021, p. 683).

En matière de droit de l'aménagement du

territoire et des constructions, la jurisprudence reconnaît la qualité pour

recourir à celui qui subit les conséquences de la décision attaquée dans une

mesure et avec une intensité plus grandes que quiconque, sans que les normes

invoquées doivent nécessairement être en relation avec les intérêts protégés.

Le propriétaire, respectivement le locataire (s’agissant du cas du voisin

locataire ; cf. ATF 133 II 353

cons. 3.1 ; arrêt du TF du 04.05.2011

[1C_61/2011] cons. 1 et les références ; Aemisegger, Commentaire

LAT, 2010, ad art. 34, n. 87 ; arrêts du TF des 27.07.2016

[1C_592/2015] cons. 1.2 et 04.05.2011

[1C_61/2011] cons. 1 et les références citées), d'un immeuble directement

voisin a en principe la qualité pour recourir. La proximité avec l'objet du

litige ne suffit toutefois pas à elle seule à conférer au voisin la qualité

pour recourir. Celui-ci doit en outre retirer un avantage pratique de

l'annulation ou de la modification de l'arrêt contesté qui permette d'admettre

qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de

l'intérêt général des autres habitants de la commune, en ce sens qu’il doit se

trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en

considération avec l'objet de la contestation. Un voisin peut attaquer un

projet de construction, respectivement en matière d'aménagement du territoire,

en invoquant des dispositions qui sont sans rapport avec la protection des

voisins. Il lui suffit de démontrer l'existence d'un intérêt de fait important,

économique, matériel ou idéal, résultant de sa situation par rapport à l'objet

litigieux. Encore faut-il, cependant, que l'opposant fasse valoir la violation

de dispositions du droit public, car le but de la procédure d'autorisation de

construire, respectivement en matière d'aménagement du territoire, consiste

uniquement dans la vérification de la conformité du projet aux dispositions

édictées par la collectivité publique en matière de droit de l'aménagement du

territoire et des constructions. En outre et surtout, afin d'éviter toute

action populaire, le voisin n'est pas autorisé à fonder son recours sur des

prescriptions protégeant exclusivement l'intérêt général, à moins qu'il ne

justifie d'un intérêt privé particulièrement prépondérant à celui de tout autre

citoyen. Tel pourra être le cas, notamment, de dispositions relatives à la

protection de la nature et des sites, ainsi qu'à l'écoulement du trafic et à la

sécurité de la circulation. Lorsque de telles dispositions sont invoquées, la

qualité pour s'opposer dépend de l'existence, dans le cas concret, d'un intérêt

véritablement prépondérant par rapport à celui de tout un chacun à remettre en

cause le projet attaqué ou, en d'autres termes, de l'existence d'un préjudice

porté de manière immédiate à sa situation personnelle. En particulier, le seul

fait d'être un usager de la route, comme automobiliste ou comme piéton, ne

confère pas un intérêt propre, personnel, pour s'opposer à un projet, même si

l'on fait partie des habitants du quartier et emprunte de ce fait fréquemment

la route en question. Par ailleurs, un intérêt général à une correcte

application du droit n'est pas suffisant. Un intérêt pratique et concret d'un

voisin à se plaindre de l'absence d'équipement d'une parcelle voisine a en

revanche été reconnu, dans la mesure où en cas d'admission de ce grief le

projet de construction, respectivement en matière d'aménagement du territoire,

ne serait pas réalisé ou pas autorisé selon les plans prévus (RJN

2020, p. 636 cons. 6a/aa, 2018, p. 712 cons. 1a et 2c/bb). En d’autres

termes, le recourant retire un avantage pratique à la procédure si l'issue

favorable du recours empêche la réalisation du projet selon les plans prévus (ATF 137 II 30

cons. 2.3 ; arrêt du TF du 28.04.2014

[1C_754/2013] cons. 3 ; arrêt de la Cour de droit public du 09.03.2015 [CDP.2014.152]

cons. 2). S’agissant des griefs en lien avec l'esthétique, le Tribunal fédéral

a précisé que de tels griefs pouvaient certes être présentés par un voisin du

projet contesté, à condition toutefois que les prescriptions en question aient

une influence sur la situation du voisin qui s'en prévaut, les recours formés

dans l'intérêt général ou dans l'intérêt d'un tiers demeurant irrecevables (ATF 133 II 249

cons. 1.3.2). Le Tribunal fédéral a ainsi estimé que des voisins avaient un

intérêt digne de protection à pouvoir critiquer un projet sous l'angle de

l'esthétique dans la mesure où un mât d'une hauteur de 19 m serait érigé dans

leur quartier et dès lors qu'il serait bien visible depuis les parcelles de

plusieurs d'entre eux, s’agissant d'une installation imposante (arrêt du TF du 15.04.2008

[1C_18/2008]).

3.

a) La recourante n'invoque aucune urgence qui

l'aurait obligée à agir seule. Elle ne mentionne par ailleurs pas quelles

nouvelles charges ou nouvelles obligations la construction litigieuse

entraînerait pour la communauté héréditaire. Or, il lui incombe d'alléguer,

sous peine d'irrecevabilité, les faits qu'elle considère comme propres à fonder

sa qualité pour recourir (arrêt du TF du 11.03.2020

[1C_579/2019] cons. 6.1.3). En lien avec le considérant de la décision

entreprise relatif à la communauté héréditaire, elle allègue uniquement, après

avoir relevé qu'en l'absence de personnalité juridique, les membres d'une

communauté héréditaire doivent en principe agir en commun tant que la succession

n'est pas partagée, que ses sœurs ont mis à disposition l'exploitation des

terres de l'hoirie sans son accord et n'ont pas eu la possibilité de faire

opposition car elles perçoivent des subventions. Outre que cet argument est peu

compréhensible, il est quoi qu'il en soit infondé, la mise à disposition des

terres ne faisant pas l'objet de la contestation.

b) A supposer qu'il doive être admis que la

recourante peut recourir seule sans l'accord des autres membres de l'hoirie, sa

qualité pour recourir devrait quoi qu'il en soit être niée puisqu'elle n'a pas

démontré que les immissions l'atteindraient particulièrement, soit qu'elle

retirerait un avantage pratique à la procédure si l'issue favorable du recours

empêchait la réalisation du projet. Sa référence à un article du journal 24 Heures

du 10 août 2022 intitulé « Helvetia Nostra et Sauver Lavaux retoquées »

relatant que le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours de deux

associations contre le projet de transformation de l'ancien domaine viticole Testuz

à Puidoux, ne lui est d'aucun secours, soit ne lui permet pas d'affirmer qu'il

en résulterait qu'en tant que voisine et copropriétaire de la maison de

l'hoirie, elle était en droit de faire opposition avec son mari. Certes, il

ressort de son mémoire de recours qu'elle semble faire valoir un intérêt

économique, puisqu'elle invoque que ce projet de poulailler fera perdre de sa

valeur à la maison de l'hoirie. Il y a lieu de relever toutefois à cet égard

que l'intérêt économique doit être en rapport avec l'objet de la contestation.

Le Tribunal fédéral (arrêt du 13.12.2018

[1C_417/2018] cons. 2) a estimé que la dépréciation d'une villa occupée

précédemment par son propriétaire, subi en raison des dérogations accordées

prétendument sans droit à son voisin, était effective depuis la vente du

bien-fonds et que le préjudice allégué n'était donc pas en lien direct avec le

projet. Outre le fait que l'éventuelle perte de valeur n'est ici pas

documentée, cette dernière n'est pas survenue pour l'instant et la

jurisprudence précitée ne permet pas de retenir en l'occurrence un intérêt

économique qui assoirait la qualité pour former opposition de la recourante.

Les considérations précitées s'appliquent

également au recourant qui, outre le fait qu'il ne fait pas partie de la

communauté héréditaire et qu'il n'a pas signé le recours adressé au Conseil

d'Etat, n'avait pas plus d'intérêt que son épouse à faire opposition au projet

litigieux.

4.

Il ressort de ce qui précède que le recours

doit être rejeté et les frais mis à charge de leurs auteurs (art. 47 al. 1 LPJA). Ces

derniers ne sauraient prétendre à des dépens (art. 48 al. 1 a contrario LPJA).

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge des recourants les frais et débours par 1'320 francs,

montant compensé par leur avance.

3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 10 février

2023