Prestations complémentaires à l'AVS/AI. Renonciation à un élément de fortune. Dessaisissement de fortune.

A.

X.________,

née en 1934, veuve, a présenté le 30 juin 2021 une demande de prestations

complémentaires (ci-après : PC) auprès de l’Agence régionale AVS qui,

après instruction, l’a transmise à la Caisse cantonale neuchâteloise de

compensation (ci-après : CCNC) le 20 août 2021. La CCNC a invité

l'intéressée à justifier la diminution de fortune constatée au cours des années

2003 et 2006 ainsi que l'augmentation de fortune intervenue en 2009 (courrier

du 03.09.2021). La fille de l'intéressée a répondu que ses recherches n'ont pas

permis de retrouver des documents bancaires ou fiscaux permettant d'établir ce

qui s'était passé pendant les années en question et que sa mère, qui présente les

premiers signes de démence et a dû être placée dans un home, n'a pas de

souvenirs à ce sujet. Par deux décisions du 25 octobre 2021, concernant le mois

de juin 2021 pour l’une et la période dès le 1er juillet 2021 pour

l’autre, la CCNC a refusé le droit aux prestations complémentaires au motif que

la fortune nette à prendre en considération (CHF 577'086) était supérieure à la

limite ouvrant le droit aux PC (CHF 100'000). Dans ce cadre, elle a en

particulier tenu compte d’une renonciation de fortune de 523'999 francs

correspondant à une baisse non justifiée de la fortune depuis 2003.

L’intéressée s’est opposée à ces décisions en contestant les montants retenus à

titre de dessaisissement inadmissible et en faisant valoir que la diminution de

sa fortune résulte de dessaisissements justifiés et admissibles, de sorte

qu’elle a droit à des prestations complémentaires au vu du montant actuel de sa

fortune.

Par décision

sur opposition, la CCNC a partiellement admis l’opposition de l’intéressée en

procédant à un nouveau calcul des montants, aboutissant à une fortune nette à

prendre en considération de 352'690 francs. Dans le cadre de ce calcul, elle a

en particulier tenu compte d’une renonciation de fortune globale de 469'603

francs intervenue entre 2002 et 2020, correspondant à une baisse non justifiée

de la fortune pendant cette période, renonciation amortie à raison de 170'000

francs sur 17 ans pour aboutir à un solde de renonciation de fortune de 299'603

francs en 2021. Elle a ainsi maintenu son refus de PC au motif que la fortune à

prendre en considération en 2021 (CHF 352'690 en tenant compte de ce solde de

renonciation de fortune de CHF 299'603) excède la limite ouvrant le droit au PC

(CHF 100'000).

B.

X.________

recourt contre cette décision auprès de la Cour de droit public du Tribunal

cantonal en concluant à l’annulation de la décision sur opposition du 22 août

2022 et de la décision du 25 octobre 2022 (recte : des deux décisions du

25.10.2021) et à l’octroi de prestations complémentaires à hauteur d’au moins

28'722.60 depuis le 1er juillet 2021 et de 33'433.00 francs dès le 1er

septembre 2022. Elle reproche en substance à la CCNC de n’avoir pas tenu compte

de ses "déficits de revenu" importants, de n'avoir pas

compensé les dessaisissements intervenus entre 2003 et 2006 avec l'augmentation

de fortune intervenue entre 2008 et 2009 et de ne pas avoir effectué la

déduction annuelle de 10'000 francs depuis 1990 déjà.

C.

La

CCNC renonce à formuler des observations et conclut au rejet du recours.

C

O N S I D E R A N T

en

droit

1.

a)

Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable à ce titre.

b) La

recourante conclut non seulement à l’annulation de la décision sur opposition

attaquée du 22 août 2022, mais également à l’annulation de la décision initiale

de l’intimée du 25 octobre 2022 (recte : des deux décisions initiales de

l’intimée du 25.10.2021). Il faut à cet égard rappeler que la décision sur

opposition du 22 août 2022 a remplacé la décision du 25 octobre 2021 et a

déterminé l’objet de la contestation (arrêt du TF du 09.03.2023

[9C_60/2022]

cons. 1 et les références citées). Ainsi, les deux décisions du 25 octobre 2021

n’existent plus en tant qu’objet de la contestation, de sorte que la conclusion

tendant à leur annulation est irrecevable.

2.

Dans

le cadre de la réforme des PC, la modification du 22 mars 2019 de la loi

fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (Loi sur les

prestations complémentaires, LPC) est entrée en vigueur le 1er

janvier 2021. Dès lors que le recours porte sur le refus par l’intimée d'une

demande de PC formulée en juin 2021 et portant sur le droit aux PC dès le dépôt

de la demande, le nouveau droit s'applique au litige.

3.

Selon

l'article 9a al. 1 let. a LPC, le droit aux

PC n'est ouvert, pour les personnes seules, qu'à celles dont la fortune nette

est inférieure à 100'000 francs. La fortune nette comprend les éléments

auxquels une personne a renoncé (Directives concernant les prestations

complémentaires à l'AVS et à l'AI [DPC], Office fédéral des assurances sociales

OFAS, ch. 2512.01).

Selon l'article

11a al. 2 LPC, les revenus,

parts de fortune et droits légaux ou contractuels auxquels l'ayant droit a

renoncé sans obligation légale et sans contre-prestation adéquate sont pris en

compte comme s'il n'y avait pas renoncé. L'article 17b let. a

OPC-AVS/AI

précise qu'il y a dessaisissement de fortune notamment lorsqu'une personne

aliène des parts de fortune sans obligation légale et que la contre-prestation n'atteint

pas au moins 90 % de la valeur de la prestation. Pour qu'un

dessaisissement de fortune puisse être pris en compte dans le calcul des

prestations complémentaires, la jurisprudence soumet cet acte à la condition qu'il

ait été fait sans obligation juridique, respectivement sans avoir reçu en

échange une contre-prestation équivalente. Les deux conditions précitées ne

sont pas cumulatives mais alternatives (ATF 131 V 329 cons. 4.4). Le

moment déterminant pour établir la valeur des parts de fortune dessaisies et de

la contre-prestation éventuelle est celui du dessaisissement (ATF 120 V 182 cons. 4b).

Pour que l'on puisse admettre qu'une renonciation à des éléments de fortune ne

constitue pas un dessaisissement, il faut que soit établie une corrélation

directe entre cette renonciation et la contre-prestation considérée comme

équivalente. Cela implique nécessairement un rapport de connexité temporelle

étroit entre l'acte de dessaisissement proprement dit et l'acquisition de la

contre-valeur correspondante (arrêt du TF du 11.07.2012

[9C_945/2011]

cons. 6.2). Il y a lieu de prendre en compte tout dessaisissement sans limite

de temps. Ainsi, la date à laquelle le dessaisissement a été accompli n'a, en

principe, aucune importance (ATF 146 V 306 cons. 2.3.1).

L'article 11a al. 2 LPC contient une

définition claire de la notion de dessaisissement qui faisait défaut dans le

cadre de l'ancien article 11 al. 1 let. g LPC (abrogée au bénéfice de

l'actuelle disposition de l'art. 11a al. 2 LPC), sans qu'il

ne modifie toutefois la pratique antérieure en matière de renonciation à des

ressources ou de dessaisissement de fortune (cf. ATF 140 V 267 cons. 2.2, 134

Faits

I 65 cons. 3.2 ; arrêt du TF du 17.07.2020

[9C_504/2019]

cons. 2.2). Pour les biens de consommation ou les services, la

contre-prestation est considérée comme adéquate si la preuve d'achat est

apportée par la personne demandant les PC. Les jeux de hasard, les jeux de

loterie et les jeux de casino n'offrent au contraire aucune contre-prestation

adéquate et la fortune perdue de cette manière constitue un dessaisissement de

fortune au même titre qu'une donation. Il en va de même lorsque la fortune a

fait l'objet d'un investissement imprudent qu'une personne raisonnable

n'aurait, au vu des circonstances, pas effectué (Message 16.065 du Conseil

fédéral relatif à la modification de la LPC [Réforme des PC], du 16.09.2016; FF

2016 7249, commentaire ad art. 11a).

Lorsque la

fortune diminue de façon substantielle sans que le bénéficiaire des prestations

complémentaires puisse prouver l'utilisation qu'il en a faite, on suppose, en

principe, qu'il y a dessaisissement (n° 3532.09 DPC). Si le bénéficiaire

disposait de revenus suffisants pendant les années où la fortune a diminué, le

montant du dessaisissement de fortune correspond à celui de la diminution de la

fortune; à l'inverse, s'il ne disposait pas de revenus suffisants, le montant

du dessaisissement de fortune correspond à la différence entre la diminution

non justifiée de la fortune et la part de la fortune dépensée pour son

entretien usuel (n° 3532.10 DPC). Le revenu est considéré comme suffisant s'il

est supérieur à un montant forfaitaire applicable pour l'entretien usuel, et

insuffisant s'il est inférieur à ce montant (n° 3532.11 DPC). Le montant

forfaitaire pour l'entretien usuel est déterminé en multipliant le montant

destiné à la couverture des besoins vitaux selon l'article 10 al. 1 let. a LPC

par le facteur correspondant à la situation du bénéficiaire, tel que fixé à

l'annexe 8 DPC (n° 3532.12 DPC). Le montant de la part de fortune qui a dû être

utilisé pour l'entretien usuel en cas de revenus insuffisants correspond à la

différence entre le montant forfaitaire pour l'entretien usuel applicable et le

revenu effectif (n° 3532.15 DPC).

Le montant de

la fortune qui a fait l’objet d’un dessaisissement au sens de l’article 11a al. 2 LPC et qui doit

être pris en compte dans le calcul de la prestation complémentaire est réduit

chaque année de 10'000 francs; le montant de la fortune au moment du

dessaisissement doit être reporté tel quel au 1er janvier de l’année

suivant celle du dessaisissement pour être ensuite réduit chaque année (art.

17e al. 1 et 2 OPC-AVS/AI, n° 3531.02 DPC).

4.

Dans

le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf

dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de

manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire

qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas

qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi

tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas

échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables. La vraisemblance

prépondérante suppose que, d’un point de vue objectif, des motifs importants

plaident pour l’exactitude d’une allégation, sans que d’autres possibilités ne

revêtent une importance significative ou n’entrent raisonnablement en

considération (ATF 139 V 176 cons. 5.3, 125 V 193 cons. 2). Il n'existe

pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel

l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de

l'assuré (ATF 126 V 319 cons. 5a et la

référence).

Par ailleurs, la procédure est régie par

le principe inquisitoire, en vertu duquel il appartient au juge d'établir

d'office l'ensemble des faits déterminants pour la solution du litige et

d'administrer, le cas échéant, les preuves nécessaires. En principe, les

parties ne supportent ni le fardeau de l'allégation ni celui de

l'administration des preuves. Cette maxime n’est cependant pas absolue et doit

être relativisée par son corollaire, soit le devoir des parties de collaborer à

l’instruction de l’affaire. Celui-ci comprend en particulier l'obligation

d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d’elles, les

preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués. Si le

principe inquisitoire dispense les parties de l'obligation de prouver, il ne

les libère pas du fardeau de la preuve, dans la mesure où, en cas d'absence de

preuve, c'est à la partie qui voulait en déduire un droit d'en supporter les

conséquences. Cette règle ne s'applique toutefois que s'il se révèle

impossible, dans le cadre de la maxime inquisitoire et en application du

principe de la libre appréciation des preuves, d'établir un état de fait qui correspond, au degré de la vraisemblance prépondérante, à la

réalité (ATF 139 V 176 cons. 5.2 et les références citées).

En particulier, dans le régime des

prestations complémentaires, l'assuré qui n'est pas en mesure de prouver que

ses dépenses ont été effectuées moyennant contre-prestation adéquate ne peut

pas se prévaloir d'une diminution correspondante de sa fortune, mais doit

accepter que l'on s'enquière des motifs de cette diminution et, en l'absence de

la preuve requise, que l'on tienne compte d'une fortune hypothétique (arrêt du

TF du 06.12.2022 [9C_246/2022] cons. 3.4).

5.

a)

Le litige porte sur la prise en considération par la CCNC de dessaisissements

de fortune pour parvenir à une fortune nette supérieure au montant limite

ouvrant le droit aux PC.

Pour établir l'ampleur

des dessaisissements, la CCNC a tout d'abord rapporté dans un tableau, sur la

base des taxations fiscales, les différentes diminutions de fortune survenues

au fil des années, en limitant cet établissement aux diminutions intervenues

depuis 2002. Il a ainsi dressé le tableau suivant qui tient compte de la

fortune au 31 décembre de chaque année, sur la base des données résultant des

données fiscales de l'intéressée, pour en déduire la diminution de fortune

intervenue dans l'année:

La CCNC a ensuite

examiné si pendant la période prise en considération, l'intéressée disposait de

Considérants

revenus suffisants. Pour ce faire, elle a comparé ses revenus effectifs avec le

montant forfaitaire applicable pour son entretien usuel (montant selon l'art.

10.

al. 1 let. a LPC – qui évolue selon les années – multiplié par le facteur

3,2 correspondant à une personne seule selon l'annexe 8 DPC). Le tableau dressé

à cet effet indique ainsi le déficit de revenu ou, exprimé autrement, le

montant qu'il est possible de retenir comme diminution justifiée de la fortune

pouvant être mis en déduction du dessaisissement injustifié de fortune pour

l'année considérée.

Enfin, dans un

dernier tableau, la CCNC a comparé pour chaque année le déficit de revenu avec

la diminution de fortune intervenue au cours du même exercice, pour déterminer

au regard de chaque année concernée s'il existe un dessaisissement de fortune

et, le cas échéant, son ampleur.

C'est de cette

manière que la CCNC a abouti à un dessaisissement de fortune de 469'603 francs

entre 2002 et 2020. Elle a effectué un amortissement annuel de 10'000 francs

dès 2005 pour aboutir à un amortissement total de 170'000 francs en 2021, soit

sur 17 ans. La CCNC retient ainsi qu'au 1er janvier 2021, le solde

du dessaisissement se montait à 299'603 francs.

b/aa) La

recourante conteste le dessaisissement retenu. Ce faisant, elle ne met pas en

cause les chiffres retenus, qui se fondent sur ses déclarations fiscales. Elle

conteste par contre les calculs effectués par la CCNC, lui reprochant de ne pas

avoir tenu compte des "déficits de revenu", à tout le moins

pour les années où il n'y a pas eu – ou peu – de dessaisissement. Elle fait

valoir qu'elle a dû puiser dans sa fortune et essuyer ces "déficits de

revenu" importants, sans qu'il importe que les prélèvements aient eu

lieu la même année que leur utilisation ou plusieurs années auparavant. Elle

explique qu'il était d'usage pour elle de retirer des sommes très importantes

pouvant aller jusqu'à 100'000 francs et de les conserver chez elle, dans un

coffre, en y prélevant petit à petit les montants nécessaires pour couvrir ses

besoins courants, de sorte qu'une grande partie des "dessaisissements"

a en réalité servi à couvrir ses besoins courants. Elle précise que le "dessaisissement"

retenu pour 2003 a en partie été utilisé pour éponger les déficits de revenu de

2004.

et 2005; que celui retenu pour 2006 a en partie été utilisé pour éponger

les déficits de 2007 à 2011; que ceux retenus pour 2012 et 2013 ont été

complètement utilisés pour éponger une partie des déficits de 2012 à 2020.

b/bb) La Cour

de céans observe que les dessaisissements retenus par la CCNC portent sur les

années 2003 (CHF 282'344), 2006 (CHF 154'757), 2012 (CHF 16'525) et 2013 (CHF

15'977) et que les montants retenus tiennent déjà compte, pour ces années-là,

du montant forfaitaire pour l'entretien usuel (CHF 55'360 en 2003; CHF 54'752

en 2006; CHF 60'960 en 2012; CHF 61'472 en 2013). L'argument consistant à dire

que le montant des dessaisissements retenus par la CCNC a en réalité été

utilisé les années qui suivent pour couvrir ses besoins courants doit être

écarté. D'une part, comme souligné plus haut, pour que l'on puisse admettre

qu'une renonciation à des éléments de fortune ne constitue pas un

dessaisissement, il faut que soit établie une corrélation directe entre cette

renonciation et la contre-prestation considérée comme équivalente; cela

implique nécessairement un rapport de connexité temporelle étroit entre l'acte

de dessaisissement proprement dit et l'acquisition de la contre-valeur

correspondante. En effet, il n'est pas possible de dépenser la contre-valeur

d'un bien considéré précédemment comme dessaisi (arrêt du TF du du 11.07.2012

[9C_945/2011]

cons. 6.2). Cela étant, faute de corrélation temporelle étroite entre les

dessaisissements observés par la CCNC et les dépenses des années ultérieures

invoquées par la recourante, destinées à couvrir les besoins courants, il n'est

pas possible de considérer que les renonciations de fortune constatées en 2003,

2006, 2012 et 2013 ne constituent pas des dessaisissements. D'autre part, et

indépendamment du fait que la recourante n'a fourni aucun élément concret qui

permettrait de retenir qu'elle aurait effectivement conservé des montants

d'argent importants à la maison, la Cour de céans ne discerne pas en quoi cette

circonstance aurait une influence sur l'évolution de sa fortune, contrairement

à ce qu'elle semble penser. En effet, tout élément de fortune, indépendamment

de la forme qu'il revêt (par ex. comptes en banque ou sommes détenues en espèces

à domicile) doit être annoncé aux autorités fiscales dans le cadre des

déclarations d'impôt, à défaut de quoi le contribuable s'expose à une sanction

pour infraction pénale (soustraction d'impôt art. 175 LIFD et art. 250 LCdir).

La recourante n'a pas prétendu que les montants conservés à la maison

n'auraient pas été pris en compte dans le cadre de la détermination annuelle de

sa fortune.

c) La

recourante reproche aussi à l'intimée de ne pas avoir tenu compte de

l'augmentation de fortune intervenue entre 2008 et 2009 et qui compense

partiellement les dessaisissements intervenus entre 2003 et 2006. Elle ne cite

toutefois aucune disposition légale à l'appui de son argument. Or, la Cour de

céans relève que le système mis en place dans le cadre des PC ne tient compte

que des dessaisissements de fortune et ne permet pas d’opérer une compensation

entre une augmentation de fortune et des dessaisissements intervenus au cours

d’autres années. L'affirmation de la recourante selon laquelle "on ne

peut pas tenir compte des diminutions de fortune et pas des augmentations"

relève d'une option qui n'a pas été retenue par le législateur et qu'il

n'appartient pas à la Cour de céans de discuter. Le grief de la recourante doit

être écarté.

d) La

recourante soutient enfin que la réduction de 10'000 francs par année sur les

dessaisissements doit être opérée depuis 1990 et non pas seulement depuis 2003.

Elle fait valoir que depuis 1985, elle a puisé d'importants montants pour faire

face à ses besoins quotidiens; que le fait qu'aucune renonciation de fortune

n'a été retenue pour les années antérieures à 2003 n'y change rien. Elle

conclut ainsi à ce qu'un montant de 300'000 franc soit pris en considération à titre

d'amortissement.

La Cour de

céans comprend que la recourante se réfère à l'année 1990 parce que c'est au 1er

janvier de cette année qu'est entré en vigueur l'ancien article 17a OPC-AVS/AI

– dont le texte est repris dans l'actuel article 17e OPC-AVS/AI – prévoyant une

réduction annuelle de 10'000 francs sur la part de fortune dessaisie à prendre

en compte (modification de l'OPC [actuellement: OPC-AVS/AI] du 12.06.1989; RO

1989.

1238), article accompagné d'une disposition transitoire prévoyant que si la

renonciation à des parts de fortune est antérieure à l'entrée en vigueur de

l'article 17a, les parts de fortune sont soumises à la réduction annuelle dès

le 1er janvier 1990 au plus tôt.

Le système de

réduction annuelle implique nécessairement un dessaisissement préalable sur

lequel s'applique la réduction. Il ne peut pas y avoir de réduction avant la

constatation d'un dessaisissement, et la réduction annuelle de 10'000 francs ne

peut quoi qu'il en soit pas être supérieure au dessaisissement ou à son solde.

Dans le cas d'espèce, la CCNC a retenu un premier dessaisissement en 2003, et

depuis lors il est tenu compte d'une réduction annuelle de 10'000 francs. Cette

manière de faire est conforme à la législation et n'appelle aucune critique. Le

grief de la recourante doit être rejeté.

6.

Il résulte de ce

qui précède que le recours doit être rejeté. Il est statué sans frais, la

procédure étant en principe gratuite, et sans dépens (art. 61 let. a et g a

contrario LPGA par renvoi de l'art. 1 LPC).

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le

recours dans la mesure de sa recevabilité.

2. Statue sans frais et n'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 7 septembre 2023