Divers. Suppression de paiements directs dans l’agriculture suite à l’inobservation de la législation sur la protection des animaux.

Faits

A.

X1________

et X2________ détiennent une exploitation agricole sise à [….], à Z.________,

comprenant notamment des vaches laitières. Lors de nombreux contrôles de la

part du Service de la consommation et des affaires vétérinaires (ci-

après : SCAV), des non-conformités importantes à la législation sur la

protection des animaux ont été constatées si bien que les intéressés ont fait

l’objet de diverses décisions rendues par ce service (décisions des 03.07.2012,

12.02.2016, 07.06.2017, 03.10.2017 et 20.06.2019). Par ailleurs, le Service de

l’agriculture (ci-après : SAGR), après avoir prononcé un avertissement

(décision du 16.11.2016) a réduit les paiements directs relatifs aux années

2017, 2018 et 2019 (décisions des 9 et 27.11.2017 pour manquement à la loi sur

la protection des animaux et du 03.07.2019 pour le manquement à la loi sur la

protection des eaux). Lors d’un contrôle effectué le 30 novembre 2020, le SCAV (décision

du 16.12.2020) a constaté diverses infractions dont l’absence de litière dans 54

logettes où sont détenues des vaches laitières et a décidé notamment que les

intéressés devaient garantir que tous les bovins bénéficient d’une litière

appropriée, suffisante, propre et sèche en tout temps. Ces derniers étaient par

ailleurs rendus attentifs au fait que les paiements directs pouvaient être

diminués ou supprimés en cas de non-respect de la législation sur la protection

des animaux. Sur cette base, l’Office des paiements directs du SAGR a, par

décision du 7 juin 2021, en raison de diverses infractions, fixé à 125.16 la

somme des points de réduction avec récidive ce qui l’a amené à révoquer le

droit aux paiements pour l’année de contributions 2020, vu qu’elle était

supérieure à la somme de 110 points fixée par l’annexe 8 de l’ordonnance

fédérale sur les paiements directs versés dans l’agriculture du 23 octobre 2013

(RS 910.13; ci-après : OPD).

Les intéressés

ont déposé une réclamation contre cette décision contestant les manquements

reprochés et relevant, concernant l’absence de litière, ce qui suit :

" A nouveau, compte

tenu de notre rythme d’activité vers 9h30 du matin pour le début des travaux à

l’étable ne nous laisse pas la possibilité d’être jugé lorsque le travail a été

fait et se termine vers 12h. De plus, en prenant l’ensemble des logettes qui

sont dépourvues de matière et compte tenu des photos il apparaît clairement que

l’ensemble des logettes ne sont pas dans l’état de la photo".

Ils estimaient faire l'objet de

pressions exercées excessivement et que les efforts entrepris n'étaient pas

pris en considération.

Par décision du

26 juillet 2021, le SAGR a confirmé sa décision. Il a indiqué, en se référant à

l'annexe 8 de l’OPD, que, lors du contrôle, les exploitants détenaient 84 vaches

laitières. 30 places étant disponibles dans des aires de repos dans les

tunnels, il restait 54 logettes disponibles si bien que 54 vaches laitières ont

été retenues pour le manque de litière dans les logettes. Il constatait par

ailleurs que l'essentiel des arguments développés par les exploitants portait

sur l'établissement et l'appréciation des faits tels qu'ils ressortent de la

décision du SCAV du 16 décembre 2020 qui n'a pas été contestée.

X1________

et X2________ ont déféré cette décision auprès du Département du

développement territorial et de l'environnement (ci-après : DDTE). Ce dernier a

retenu que le fait que les 54 logettes où étaient détenues des vaches laitières

étaient dépourvues de litière ressortait de la décision du SCAV du 16 décembre

2020 et que, même à supposer qu'il n'y avait que 48 vaches dans les logettes,

ce que soutenaient les intéressés, le nombre de points serait supérieur à 110

si bien qu'aucun paiement direct ne pourrait être versé durant l'année de

contribution.

B.

X1________

et X2________ interjettent recours devant la Cour de droit public du

Tribunal cantonal contre cette décision en concluant à son annulation ainsi

qu'à celle du SAGR du 26 juillet 2021, sous suite de frais et dépens. Par

ailleurs, ils concluent principalement à l'annulation de la décision du 7 juin

2021 de l'Office des paiements directs ainsi qu'à ce qu'il soit dit que le

droit auxdits paiements pour l'année 2020 ne doit pas être révoqué et,

subsidiairement, à la modification de la lettre g (logettes dépourvues de

litière; récidive) de ladite décision en ce sens qu'aucun point de réduction

avec récidive n'est retenu et à ce que le montant des paiements devant être

restitués soit arrêté à 6'942 francs. Ils invoquent une violation du droit

d'être entendu au motif que les autorités inférieures ne pouvaient baser leur

décision sur un fait retenu par le prononcé du SCAV du 16 décembre 2020 au

sujet duquel ils n'ont pu se prononcer étant donné que seul le dispositif de ce

dernier pouvait être entrepris et non ses motifs. Ils estiment de plus que la

maxime inquisitoire a été violée au motif que les autorités inférieures

devaient instruire l'état réel des 54 logettes vu que les photos du SCAV

démontrent que la litière était en réalité présente dans ces dernières. Ils se

réfèrent par ailleurs à un jugement de la Cour pénale du Tribunal cantonal

(jugement d'appel du 06.09.2022 [CPEN.2021.90]) selon lequel les intervenants

du SCAV sont assimilés aux agents de la police judiciaire et devaient être au

bénéfice d'un mandat de perquisition écrit, délivré par le vétérinaire cantonal

et les autorisant à inspecter une exploitation agricole. En l'absence d'un tel

mandat, le contrôle du SCAV était selon eux illicite soit violait leur sphère

privée ainsi que leur droit à un procès équitable, si bien que les constatations

dudit service ne pouvaient être prises en considération. Enfin, ils invoquent

une constatation inexacte ou incomplète des faits contestant que, selon les

photos prises par le SCAV, les logettes étaient totalement dépourvues de

litière et faisant valoir que rien n'indique que les 54 logettes étaient toutes

occupées et que les 2 tunnels disponibles de 153 m2 n'étaient pas

suroccupés si bien que les autorités inférieures se sont basées non pas sur des

faits réels et avérés mais sur des suppositions.

C.

Dans

ses observations, le SAGR indique, en substance, que la constatation relative à

l'état des 54 logettes aurait pu faire l'objet d'une contestation dans le cadre

d'un recours contre la décision du SCAV du 16 décembre 2020 et que les

recourants ne sauraient tirer avantage de leur inaction en contestant des

éléments de fait établis par une décision entrée en force; que le SCAV est la

seule autorité chargée de l'application de la réglementation relative à la

protection des animaux; que le recours qu'ils ont déposé dans le cadre d'une

affaire pénale portant sur des faits intervenus postérieurement ne saurait

déployer d'effet sur la décision du SCAV du 16 décembre 2020, que les

recourants se contentent d'allégations sur leur absence de consentement au

contrôle et sur l'absence de mandat et qu'à supposer mise en cause la validité

de la décision du SCAV, l'intérêt public à la cessation de violations répétées

et graves de la réglementation sur la protection des animaux prévaudrait sur

l'intérêt privé. Enfin, il relève que les logettes constituent une installation

exploitée en stabulation libre et donc par définition accessible au bétail en

tout temps, si bien qu'elles doivent toutes être garnies d'une litière

adéquate, le nombre exact et la localisation précise des vaches laitières sur

l'exploitation au moment du contrôle n'étant pas relevant. Il conclut au rejet

du recours dans la mesure où il est recevable, sous suite de frais.

D.

Le

DDTE conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable, sans

formuler d'observations.

C

O N S I D E R A N T

en

droit

1.

Interjeté

dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

Considérants

2.

Dans

un premier grief de nature formelle, les recourants se plaignent d'une

violation de leur droit d'être entendus au motif qu'ils n'auraient pas été

associés à l'établissement du fait invoqué pour supprimer les paiements directs.

Or, l’office des paiements directs du SAGR n'était pas tenu d'entendre les

recourants avant de rendre sa décision initiale, dans la mesure où le règlement

général d’exécution de la loi sur la promotion de l’agriculture du 22 juin 2019

prévoit une procédure de réclamation (art. 23 et 24 RELPAgr), qui permet à

l'auteur de la décision de revoir lui-même celle-ci en fonction des arguments

du destinataire de l'acte. Cette façon de procéder est en effet conforme à la

règle de l'article 21 al.2 let. b LPJA, selon lequel

l'autorité n'est pas tenue d'entendre les parties avant de prendre une décision

susceptible d'être frappée d'opposition (cf. également arrêt de la Cour de

céans du 20.03.2017 [CDP.2016.237] cons. 3b/bb

publié sur le site de jurisprudence.ne). La procédure suivie par l'intimé ne

consacre dès lors pas une violation du droit d'être entendu des recourants et

il ne se justifie pas d'annuler la décision contestée pour ce motif, ce

d'autant plus que les recourants ont également pu exercer leur droit d'être

entendus avant que soit prise la décision du SCAV du 16 décembre 2020.

3.

a) Aux termes de l'article 70 al. 1 de la loi fédérale sur l'agriculture du 29 avril 1998

(RS 910.1; ci-après : LAgr), des paiements directs sont octroyés aux

exploitants d’entreprises agricoles dans le but de rétribuer les prestations

d’intérêt public. Les paiements directs sont octroyés pour

autant, notamment que les prestations écologiques requises (ci-après : PER)

soient fournies (art. 70a al. 1 let. b LAgr). Seuls ont droit au versement de

l’intégralité des paiements directs les agriculteurs qui remplissent

entièrement les conditions liées aux PER, telles que notamment une détention

des animaux de rente conforme aux besoins de l’espèce (art. 70a al. 2 let. a LAgr). Le Conseil fédéral fixe les exigences

concrètes concernant les PER (art. 70a al. 3 let. a LAgr). Les contributions sont versées

lorsque ces exigences, visées aux articles 12 à 25 de l’OPD, sont satisfaites

dans l'ensemble de l'exploitation (art. 11 OPD). Selon l’article 12 OPD, les prescriptions de la législation sur la protection des

animaux applicables à la production agricole doivent être respectées. Le respect

de ces dispositions fait ainsi partie intégrante des PER.

b) La loi fédérale sur la protection des

animaux du 16 décembre 2005 (RS 455; ci-après : LPA) vise à protéger la

dignité et le bien-être de l'animal (art. 1 LPA). Le bien-être est notamment réalisé lorsque la détention

et l'alimentation des animaux sont telles que leurs fonctions corporelles et

leur comportement ne sont pas perturbés et que leur capacité d'adaptation n'est

pas sollicitée de manière excessive, lorsqu'ils ont la possibilité de se

comporter conformément à leur espèce dans les limites de leur capacité

d'adaptation biologique, lorsqu'ils sont cliniquement sains, ainsi que lorsque

les douleurs, les maux, les dommages et l'anxiété leur sont épargnés (art. 3 let. b LPA). Toute personne qui s'occupe d'animaux

doit tenir compte au mieux de leurs besoins et veiller à leur bien-être dans la

mesure où le but de leur utilisation le permet (art. 4 al. 1 LPA). Selon l'article 6 al. 1 LPA, toute

personne qui détient des animaux ou en assume la garde doit, d'une manière

appropriée, les nourrir, en prendre soin, leur garantir l'activité et la

liberté de mouvement nécessaires à leur bien-être et, s'il le faut, leur

fournir un gîte; l'alinéa 2 de cette disposition confie au Conseil fédéral la

tâche d'édicter des dispositions sur la détention d'animaux, en particulier des

exigences minimales, en tenant compte des connaissances scientifiques, des

expériences faites et de l'évolution des techniques, ceci après avoir consulté

les milieux intéressés; cette autorité interdit les formes de détention qui

contreviennent aux principes de la protection des animaux (cf. aussi arrêt du

TF du 12.12.2018 [2C_482/2018] cons. 2.1).

Faisant usage de cette compétence, le

Conseil fédéral a adopté l’ordonnance fédérale sur la protection des animaux du

23.

avril 2008 (RS 455.1; ci-après : OPAn), dont l’article 3 stipule

que les logements et les enclos doivent être munis de mangeoires, d'abreuvoirs,

d'emplacements de défécation et d'urinement, de lieux de repos et de retraite

couverts, de possibilités d'occupation, de dispositifs pour les soins corporels

et d'aires climatisées adéquats (al. 2); que l'alimentation et les soins sont

appropriés s'ils répondent aux besoins des animaux à la lumière de l'expérience

acquise et des connaissances en physiologie, éthologie et hygiène (al. 3); que

les animaux ne doivent pas être détenus en permanence à l'attache (al. 4).

Concernant les bovins, l'article 39 OPAN mentionne que l'aire de repos des

vaches doit être pourvue d'une litière suffisante et appropriée (al. 1).

c) Il existe deux types de contributions

s'agissant du bien-être des animaux, soit la contribution pour les systèmes de

stabulation particulièrement respectueux des animaux (contribution SST) et la

contribution pour les sorties régulières en plein air (contribution SRPA)

(art.72 al. 1 OPD). L'annexe 6 de l'OPD prévoit notamment que les animaux

doivent avoir accès en permanence à une aire de repos munie d'un matelas de

paille ou d'une couche équivalente pour l'animal (let. a) ainsi qu'à une aire

non recouverte de litière (let. b; chiffre 2.1).

d) Les contributions peuvent être

réduites ou refusées si le requérant viole la LAgr, ses dispositions

d’exécution ou les décisions qui en découlent. Les contributions sont réduites

ou refusées au moins pour les années où le requérant a violé les dispositions.

En cas de non-respect des dispositions de la législation sur la protection des

eaux, de l’environnement et des animaux applicables à la production agricole,

les réductions et les refus peuvent concerner tous les types de paiements

directs. Le Conseil fédéral règle les réductions applicables en cas de

violation de dispositions relatives aux paiements directs et à la production

végétale (art. 170 LAgr). Ce faisant, il a adopté

l’article 105 OPD, aux termes duquel les cantons réduisent ou refusent les

paiements directs conformément à l’annexe 8. Le chiffre 2.3 de cette annexe

relatif à la protection des animaux, indique comment doivent être calculées les

réductions en cas notamment d'infractions aux prescriptions de construction et

de qualité en matière de protection des animaux (chiffre 2.3.1 let. a).

4.

a) Selon l'article 14 LPJA, l'autorité constate d'office les faits et elle procède,

s'il y a lieu, à l'administration des preuves. Cette disposition consacre le

principe inquisitoire, lequel régit plus particulièrement l'activité de la juridiction

administrative primaire. Il signifie que l'autorité administrative, tenue de

veiller à la correcte application de la loi, doit fonder sa décision sur des

faits suffisamment établis et dont la réalité repose sur des preuves

suffisantes (Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, vol. I, 3e

éd., 2012, ch. 6.3.2.4 let. c; Schaer, Juridiction administrative

neuchâteloise, 1995, p. 82). L'administration des preuves à laquelle

procède l'autorité va ainsi de pair avec l'obligation de constater les faits,

car l'application correcte du droit implique la connaissance des faits

déterminants, dont la réalité doit être établie. L'autorité doit établir

spontanément les faits pertinents de la manière la plus objective possible en

procédant aux investigations nécessaires (Moor/Poltier, Droit

administratif, vol. II, 3e éd., 2011, ch. 2.2.6.3).

b) Selon la jurisprudence publiée de la

Cour de céans (jurisprudence.ne.ch; arrêt de la CDP du 15.02.2019 [CDP.2018.341]) le SAGR peut se fonder sur les

constatations ressortant d'une décision entrée en force du SCAV, pour retenir

des manques de soins aux animaux. En effet, le SAGR est l'organe d'exécution du

département en matière agricole, exerçant toutes les compétences et prenant

toutes les décisions qui ne sont pas expressément réservées à une autre

autorité (art. 2 RELPAgr en lien avec l’art. 8 de la loi

cantonale sur la promotion de l'agriculture du 28.01.2009 [RSN 910.1;

ci-après : LPAgr]). Il détermine ainsi en particulier si un requérant

a droit à la contribution requise et, le cas échéant, il en fixe le montant

(art. 22 RELPAgr). Relevons à cet égard que les préposés

régionaux agricoles sont chargés d'effectuer les contrôles prévus par la

législation fédérale, notamment en matière de paiements directs, l'Etat pouvant

confier certaines tâches en relation avec les contrôles effectués par les

préposés régionaux agricoles à des organisations indépendantes (art. 9 LPAgr en lien avec les art. 20 et 21 RELPAgr). Cela étant, force est de constater

que le SCAV, service placé sous la responsabilité du vétérinaire cantonal, est

– en tant qu’organe d’exécution du département – chargé des tâches découlant de

la législation en matière de protection des animaux (art. 2 du règlement

cantonal d'application de la loi d'introduction de la législation fédérale sur

la protection des animaux du 20.06.2012 [RSN 465.01; ci-après : RELILPA] en lien avec l’art. 2 al. 4 de la loi

cantonale d'introduction de la législation fédérale sur la protection des

animaux du 24.01.2012 [RSN 465.0; ci-après : LILPA]), soit notamment de la poursuite et de la sanction des

contraventions à la législation fédérale et cantonale en matière de protection

des animaux (art. 8 LILPA). Le vétérinaire cantonal est d’ailleurs chargé d'exécuter

et d'ordonner les mesures prévues dans ces législations, en étant pour ce faire

secondé par les agents de la protection des animaux (art. 3 RELILPA en lien avec l’art. 4 RELILPA).

Il s'ensuit que le SCAV était compétent

pour ordonner par décision du 16 décembre 2020, des mesures en lien avec la

protection des animaux suite aux constatations qu'il avait faites. Faute de

toute contestation, cette décision est entrée en force et est donc opposable

aux recourants et le SAGR pouvait ainsi se fonder sur les constatations de ce

prononcé pour supprimer les paiements directs (cf à cet égard arrêt précité de

la CDP cons. 4a). L'on ne saurait dès lors reprocher au SAGR une violation de

l'article 14 LPJA, voire une constatation manifestement inexacte ou

incomplète des faits pertinents. Par ailleurs, comme le relève avec pertinence

ce service dans ses observations à la Cour de céans, les logettes constituent

une installation exploitée en stabulation libre qui est accessible au bétail en

tout temps. Dès lors, chacune doit être garnie d'une litière adéquate si bien

que le nombre exact et la localisation précise des vaches laitières sur

l'exploitation au moment du contrôle ne sont pas relevants et que les arguments

y relatifs des recourants doivent être rejetés.

5.

Il est douteux que les recourants

puissent se prévaloir maintenant d'une éventuelle absence de mandat qui aurait

rendu illicites les preuves permettant d'établir les faits objet de la décision

du 16 décembre 2020 puisque cette dernière n'a pas été attaquée. Quoi qu'il en

soit, les preuves obtenues par des moyens illégaux peuvent être utilisés si

elles auraient pu être recueillies d'une façon légale ou si un intérêt public

le justifie (Bovay, Procédure administrative, 2015, p. 239; Moor/Poltier,

op.cit. ch. 2.2.6.4, p. 297).

En l'occurrence, il y a manifestement un

intérêt public à ce que les violations graves et répétées de la réglementation

sur la protection des animaux cessent et à ce que les recourants ne puissent

bénéficier de prestations financées par les deniers publics alors qu'ils ne

remplissent pas les conditions posées par la législation. Force est de

constater à cet égard qu'à diverses reprises ils ne se sont pas conformés à

cette dernière et que les paiements directs des années précédentes ont

régulièrement fait l'objet de réductions. Ce grief est dès lors également mal fondé.

6.

Vu ce qui précède, le recours doit

être rejeté et les frais mis à la charge des recourants (art. 47 al. 1 LPJA). Vu le sort du recours, ceux-ci ne peuvent prétendre à

des dépens (art. 48 al. 1 LPJA a contrario).

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le

recours.

2. Met à la charge

des recourants solidairement les frais de procédure par 880 francs, montant

compensé par leur avance.

3. N'alloue pas de

dépens.

Neuchâtel, le 6 avril 2023