Droit fiscal. Refus de mettre une communauté religieuse non reconnue au bénéfice d’une exonération de l’impôt sur les successions. Notion de décision à caractère politique prépondérant.

Faits

A.

L’association X.________ (ci-après :

l’association), à Z.________, a été instituée héritière de la totalité de la

succession de feu A.________. Par décision du 12 avril 2022, le Service

des contributions a fixé l’impôt sur les successions dû à 79'200 francs.

L’association a élevé réclamation contre cette décision le 11 mai 2022 motivée

par le fait que, parallèlement, elle sollicitait du Conseil d’Etat qu’il l’exonère

de cet impôt au sens de l’article 10 al. 2 de la loi instituant un impôt sur

les successions et sur les donations entre vifs (LSucc), du 1er

octobre 2022. Par courrier du 5 septembre 2022, le Conseil d’Etat a répondu à

l’association, en se référant à une décision du 3 avril 2019 rejetant une

précédente demande d’exonération, que sa position exposée à cette occasion

demeurait valable, à savoir qu’il ne souhaitait pas faire usage de la faculté

que lui offrait l’article 10 al. 2 LSucc.

B.

X.________ interjette recours devant la Cour de

droit public du Tribunal cantonal contre cette décision en concluant, sous

suite de frais et dépens, à son annulation, avec ou sans renvoi et à

l’admission de sa demande d’exonération du 11 mai 2022. En résumé, elle se

prévaut d’une violation, d’une part, de son droit d’être entendue et, d’autre

part, de l’article 10 al. 2 LSucc.

C.

Dans ses observations, le Conseil d’Etat

conclut à ce que le recours soit déclaré irrecevable, subsidiairement rejeté,

sous suite de frais. Il relève que sa décision revêt un caractère politique

prépondérant et qu’elle échapperait pour ce motif à la sphère de compétence de

la Cour de droit public.

D.

Les parties répliquent et dupliquent.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est à cet égard recevable.

2.

a) L'article 29a Cst. féd. donne à toute

personne le droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. La

Confédération et les cantons peuvent toutefois, par la loi, exclure l'accès au

juge dans des cas exceptionnels. La garantie d'accès au juge est concrétisée

par l'article 86

al. 2 LTF qui impose aux cantons d'instituer des tribunaux supérieurs qui

statuent comme autorité précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans

les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité

judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral. Pour les

décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent

instituer une autorité autre qu'un tribunal (art. 86 al. 3 LTF).

b) En tant qu'exception à la garantie de l’accès au juge découlant de

l’article 29a Cst. féd., l'article 86 al. 3 LTF

doit être interprété de manière restrictive. Il trouve seulement application si

l’aspect politique prévaut sans discussion (ATF 147 I 333

cons. 1 et 141 I

172.

cons. 4.4.1). Le fait que la décision émane d'une autorité politique

est certes un indice de son caractère politique, mais il n'est pas toujours

déterminant. Lorsque des intérêts particuliers sont touchés, l’accès au juge

n’est exclu que si les considérations politiques l’emportent clairement. Il ne

suffit donc pas que la cause ait une connotation politique, encore faut-il que

celle-ci s’impose de manière indiscutable et relègue à l’arrière-plan les

éventuels intérêts juridiques privés en jeu (ATF 136 I 42

cons. 1.5.3-1.5.4). La notion de caractère politique prépondérant se

caractérise notamment par l’absence de justiciabilité (ATF 144 I 81

cons. 5.3.2 ; arrêt du TF du 04.10.2018

[1C_260/2018] cons. 2). Du point de vue de la séparation des pouvoirs, qui

joue un rôle dans cette constellation, un autre indice peut tenir au caractère

politique de l’autorité ayant pris la décision ; il s’agit plus spécialement

des décisions prises par les autorités politiques cantonales supérieures,

c’est-à-dire par le parlement ou le gouvernement cantonal. Il ne faut toutefois

pas perdre de vue que le gouvernement est parfois appelé à rendre des décisions

sans caractère politique prépondérant, notamment lorsque sa décision porte

atteinte à des droits privés. Le fait que, dans la décision entreprise,

l’administration puisse jouir d’un certain pouvoir d’appréciation ne saurait permettre

de conclure au caractère politique du litige. Tel est en effet fort souvent le

cas et intégrer cette circonstance à l’analyse du caractère politique

prépondérant aurait pour conséquence de vider de son sens la règle du recours à

une autorité judiciaire cantonale supérieure (Donzallaz, in Commentaire

de la LTF, 3e éd., 2022, ad art. 86, ch. 3.5.3 et les références).

c) N'ont ainsi pas été qualifiées de décisions présentant un caractère

politique prépondérant, un décret du Grand Conseil du canton de Neuchâtel en

tant qu’il portait sur la déclaration d’utilité publique des travaux

d’aménagement de la route de contournement est de La Chaux-de-Fonds (arrêt du

TF du 10.03.2022

[1C_51/2022]), une décision du Conseil d’Etat du canton de Neuchâtel

modifiant les membres du Conseil d’administration du Réseau hospitalier

neuchâtelois (arrêt du TF du 14.08.2019

[8C_429/2019]), une décision du Conseil d’Etat du canton de Vaud désignant

un conseiller municipal de la Ville de Vevey (arrêt du TF du 14.05.2019

[1C_59/2019]), une décision du Bureau du Grand Conseil du canton de Vaud

refusant de communiquer les noms et adresses des invités à la réception du

Président du Grand Conseil (arrêt du TF du 14.11.2018

[1C_597/2018]), un arrêté du Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel

concernant la planification hospitalière selon l'assurance sociale obligatoire

des soins (arrêt du TF du 25.04.2012

[2C_825/2011] cons. 1.2.1) ou encore un arrêté du même Conseil d'Etat

concernant la mise en service d'équipements techniques lourds et d'autres

équipements de médecine de pointe du canton (arrêt du TF du 10.07.2012

[2C_673/2012] cons. 3.2), ainsi qu’une décision portant sur l'exonération

d'une fondation des droits d'enregistrement et/ou de succession (ATF 136 I 42).

La jurisprudence a en revanche admis le caractère politique

prépondérant de l’élection d’un juge par le parlement cantonal (ATF 147 I 1), de

l’établissement d’un plan directeur (ATF 147 I 433

cons. 2.2 non publié [1C_644/2019] ; 146 I 36), d’un

crédit d’étude communal relevant de la politique économique (arrêt du TF du 19.09.2018

[2C_266/2018]), de la haute surveillance parlementaire sur l’activité de

l’exécutif (ATF

141.

I 172 cons. 4.4), de l’ouverture d’une enquête pénale à l’encontre d’un

juge (ATF 135 I

113.

cons. 1) ou d’un membre de l’exécutif cantonal (arrêt du TF du 11.11.2021

[1C_367/2021]) ou encore du classement d’une pétition par un parlement

cantonal (arrêt du TF du 24.03.2020

[1C_155/2020] cons. 2.2).

d) En l’espèce, il n’est pas contesté que la recourante n’est pas une

Eglise reconnue selon l’article 98 al. 1 Cst. NE et que, pour ce motif, elle

n’est pas d’office exonérée de l’impôt sur les successions et les donations conformément

à l’article 10 al. 1 let. e LSucc).

Certes, l’alinéa 2 de cette disposition donne au Conseil d’Etat la faculté

(« peut ») d’exonérer les autres communautés religieuses qui

ont leur siège dans le canton. Dans la décision entreprise devant la Cour de

céans, le Conseil d’Etat a toutefois indiqué ne pas souhaiter « faire

usage de la faculté offerte par cette disposition légale ». D’une

part, ce refus émane du gouvernement cantonal, soit une autorité politique

supérieure et il ne prive pas la recourante d’un droit que la LSucc

lui reconnaîtrait. D’autre part, l’article 10 al. 2 LSucc

n’est pas une norme justiciable et la question de l’exonération fiscale des

communautés religieuses non reconnues d’intérêt public présente à l’évidence un

caractère politique prépondérant qui relègue à l’arrière-plan l’intérêt privé

en jeu. Au-delà de l’intérêt financier de la recourante à obtenir l’exonération

des droits de succession sur les biens dont elle a été instituée héritière par

feu l’une de ses membres, c’est avant tout l’intérêt politique consistant à

mettre, du point de vue fiscal, sur le même pied d’égalité Eglises reconnues et

communautés religieuses non reconnues qui prédomine. On ne saurait par ailleurs

nier que les enjeux liés à l’octroi de privilèges fiscaux aux communautés

religieuses non reconnues ne sont pas si éloignés de ceux qui président à leur

reconnaissance au sens de l’article 99 Cst. NE. Or ce mandat constitutionnel,

qui demeure non rempli après le rejet en votation populaire, le 28 septembre

2021, de la loi sur la reconnaissance d’intérêt public des communautés

religieuses, présente une composante politique prééminente, dont l’exonération

fiscale de ces mêmes communautés n’est pas moins empreinte.

e) Il suit de ce qui précède que la décision du Conseil d’Etat du 5 septembre

2022.

revêtant un caractère politique prépondérant, elle constitue de ce fait

une exception à la garantie de l’accès au juge prévue à l’article 29a Cst.

féd., respectivement à l’article 86 al. 3 LTF,

et ne peut pas faire l’objet d’un recours à la Cour de droit public.

Le recours doit ainsi être déclaré irrecevable, aux frais de la

recourante (art. 47 al. 1 LPJA)

et sans allocation de dépens (art. 48 LPJA

a contrario).

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Déclare le recours irrecevable.

2. Met à la charge de la recourante les frais de la cause par 2'750

francs, montant compensé par son avance.

Neuchâtel, le 15 décembre

2023