LResp. Responsabilité éventuelle d’une commune (retard à statuer sur des demandes de permis de construire; conditions illicites posées par l’autorité communale; lien de causalité; délai de prescription).

Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 20.08.2024

[2C_387/2024]

Faits

A.

A.________ était propriétaire de l’article [111]

du cadastre de Z.________ (commune intégrée depuis le 01.01.2013 à celle de W.________)

et copropriétaire de l’article [222] ; ces deux biens-fonds étaient situés en

zone d’habitation à faible densité et régis par un plan d’alignement « Chemin

[aaa] » du 20 février 1991. Le 30 mai 2012, C.________, agissant par

mandat de la promotrice, a présenté une demande de permis de construire portant

sur la réalisation de deux villas terrasses sur ces parcelles. Le 17 décembre

2012, elle a déposé une seconde demande de permis de construire concernant les

équipements, route d’accès et canalisations. Le prénommé a remis à la commune

un contrat d’équipement signé le 7 décembre 2012 par tous les propriétaires

concernés à l’exception d’une seule personne (D.________). Mis à l’enquête du

22 mars au 6 mai 2013, ces projets ont suscité deux oppositions en lien avec

l’impact des futures constructions sur les canalisations existantes. La commune

a dès lors mandaté un bureau d’ingénieurs pour établir un relevé des conduites

dans le secteur ainsi que l’état des canalisations. Il en est ressorti qu’elles

étaient dégradées, ce qui a été communiqué à l’intéressé le 10 janvier 2014 par

le Conseil communal de W.________ (ci-après : Conseil communal). Ce dernier

mentionnait également que la solution de la convention d’équipement était

opportune, mais que le contrat du 7 décembre 2012 était incomplet, à défaut de

prévoir un cautionnement bancaire et d’être signé par l’ensemble des

propriétaires concernés. L’intéressé a remis de nouveaux plans des équipements

en avril 2014. A la suite d’une séance qui s’est déroulée le 19 mai 2014, le

conseiller communal E.________ lui a indiqué que les plans posaient toujours

problème, que la commune maintenait son exigence d’obtenir une garantie

bancaire et qu’il devait se conformer aux exigences de l’Office du contentieux

de l’Etat. Ces conditions étaient « impératives pour la finalisation du

contrat d’équipement, nécessaire à l’obtention ultérieure du permis de construire ».

Il ressort des pièces du dossier qu’une nouvelle séance s’est tenue le 13 juin

2014. Des plans révisés, jugés conformes aux réquisits d’ordre technique des

services communaux, ont été déposés en juillet 2014. Par courrier du 18

septembre 2014, le conseil communal a informé l’intéressé qu’il ne voyait pas

la nécessité de maintenir la séance prévue le 24 septembre prochain pour les

raisons suivantes : « Durant ces deux réunions [des 19 mai et 13 juin

2014], il vous a été rappelé les conditions cumulatives qui devaient être

satisfaites pour que votre projet puisse être validé par notre Autorité : 1. Dépôt

de plans d’équipements conformes auprès de notre administration de l’urbanisme ;

2. Mise à jour de votre situation fiscale requise par l’OCXG et règlement de

l’impôt et des factures communales dus, afin de permettre la radiation au

registre foncier des restrictions du droit d’aliéner sur les terrains ; 3. Au

vu de votre situation financière précaire, dépôt d’une garantie bancaire auprès

de la Commune, à hauteur du montant nécessaire à la réalisation des

équipements, montant justifié par deux devis au minimum ; 4. Signature d’un

contrat d’équipement par toutes les parties, préalablement signé par vous-même

et la Commune. (…) A ce jour, nous constatons que trois des quatre conditions

qui vous ont été posées ne sont toujours pas remplies. Par conséquent, nous

estimons qu’une nouvelle rencontre est inopportune à ce stade et avant de nous

contacter pour agender celle-ci, nous vous remercions de respecter les

engagements suivants : 1) Les montants dus doivent parvenir sur les

comptes bancaires de l’Office du contentieux et de la Commune. Certes, un

projet d’acte notarié de vente des terrains nous a été soumis. Mais le montage

financier visant à régler ce dû paraît si complexe, tant du point de vue de

l’OCXG que de la Commune, qu’il n’offre pas des garanties suffisantes nous

assurant qu’il soit honoré le moment voulu ; 2) La garantie bancaire doit nous

parvenir par courrier ; 3) D.________ doit nous confirmer, par écrit, sa

volonté de signer le contrat d’équipement. Il vous appartient de trouver une

issue à cette opposition ». Le 19 septembre 2014, l’intéressé a

transmis à la commune un projet de contrat d’équipement incluant la

participation de F.________ Sàrl, une société constituée avec G.________ pour

cette promotion. Le conseil communal persistant à exiger une garantie bancaire,

il n’a pas statué sur les demandes de permis de construire.

Le 16 décembre 2014, A.________ a recouru auprès du Conseil d’Etat pour

déni de justice. Il a été débouté par décision du 20 mai 2015. Saisie d’un

recours de l’intéressé, la Cour de droit public du Tribunal cantonal (ci-après :

la Cour de droit public) l’a admis et a imparti au conseil communal un délai au

29 février 2016 pour statuer sur les permis de construire sollicités (arrêt du

08.01.2016 [CDP.2015.167]).

En substance, elle a considéré que l’exigence d’une garantie bancaire au stade

de l’octroi des permis de construire était disproportionnée. Par ailleurs, le

fait d’exiger du demandeur qu’il liquide ses impôts et autres dettes publiques

avant la délivrance des permis était étrangère à la procédure de droit des

constructions. Reprenant l’instruction du dossier, la commune a requis le

préavis des services cantonaux. Le Service de l’aménagement du territoire

(ci-après : SAT) a rendu un préavis réservé le 10 février 2016. Sur cette base,

le conseil communal a rejeté les deux demandes de permis de construire par

décisions du 26 février 2016, contre lesquelles l’intéressé a recouru. La

procédure de recours a été suspendue en juin 2017 à l’issue d’une séance de conciliation

diligentée par le Service juridique de l’Etat dans le but d’aboutir à un accord,

puis reprise dans le courant de mai 2019. Finalement, le Conseil d’Etat a

rejeté le recours dans un prononcé du 10 février 2021. Celui-ci a été confirmé

par la Cour de droit public (arrêt du 11.05.2022 [CDP.2021.95]),

qui a retenu que le permis de construire relatif aux équipements ne pouvait pas

être délivré sans l’accord de tous les propriétaires concernés et que, en

l’état, l’accès était insuffisant, les terrains destinés aux villas pas

suffisamment équipés du point de vue de l’évacuation des eaux et le taux d’occupation

du sol pas respecté.

Parallèlement à ces procédures, A.________ a déposé une plainte pénale

contre E.________ le 16 avril 2015. Par jugement d’appel du 10 septembre

2020 la Cour pénale a confirmé la condamnation de ce dernier pour abus

d’autorité (CPEN.2019.61).

Elle a estimé qu’il avait usé de manière non permise de ses pouvoirs officiels

et usé de contrainte pour faire du paiement préalable des dettes publiques une

condition à la délivrance des permis de construire.

Dans ce contexte, A.________ a ouvert action le 28 septembre 2021,

complétée le 1er novembre 2021, devant la Commission cantonale de la

responsabilité des collectivités publiques (ci-après : CORESP) en concluant,

avec suite de frais et dépens, sous réserve des règles sur l’assistance

judiciaire, à ce que la commune soit condamnée à lui verser le montant de

1'982'942.45 avec intérêts à 5 % l’an depuis le 30 juin 2016. Selon lui,

l’acte dommageable consistait en l’écoulement du temps pour statuer sur ses

demandes de permis, en raison notamment des conditions illicites posées par E.________,

respectivement la commune. Il soutenait que, sans les conditions illicites

formulées dans le courrier du 18 septembre 2014, la procédure n’aurait pas été

bloquée pendant neuf ans et les permis auraient été délivrés. Il invoquait un

dommage patrimonial et moral. Après un échange d’écritures, une séance de

conciliation s’est tenue le 24 février 2022. D’entente avec les parties,

il a notamment été convenu de statuer dans un premier temps sur les actes

illicites, le lien de causalité entre les actes illicites et tout ou partie du

dommage, ainsi que sur la prescription. Par décision du 20 mars 2023, la CORESP

a rejeté la demande de l’intéressé, sous réserve des postes liés aux frais de

défense dans le cadre de la procédure pénale et devant la CORESP, lesquels

devraient, dans une deuxième phase, être examinés sous l’angle du dommage

effectivement subi et prouvé. En substance, elle a retenu qu’il n’était pas

établi que, sans les conditions illicites imposées en 2014 par la commune,

respectivement sans le déni de justice commis, les permis de construire

auraient été délivrés au demandeur. Depuis le jugement du 8 janvier 2016, le

demandeur avait par ailleurs connaissance d’une bonne partie du prétendu

dommage résultant des conditions illicites, de sorte que l’action était

prescrite sur ces points.

B.

A.________ interjette recours devant la Cour de

droit public contre la décision précitée en concluant, sous suite de frais et

dépens, sous réserve des règles sur l’assistance judiciaire, à son annulation

et, partant, à ce qu’elle dise que la responsabilité de la commune est engagée

et renvoie la cause à la CORESP pour instruction complémentaire et décision sur

le dommage subi. Il soutient que les actes illicites commis par la commune ont

tous, de près ou de loin, un lien avec la procédure de permis de construire.

S’agissant du lien de causalité, il prétend que la CORESP a violé le droit et

constaté les faits de manière inexacte en retenant que les conditions illicites

posées par la commune n’avaient eu aucune incidence sur le dommage invoqué. En

lien avec la prescription, il défend que son dommage était évolutif et que le

dies a quo n’a pas commencé à courir en 2016, de sorte que ses prétentions ne

sont pas prescrites. Il revient enfin sur certains postes du dommage allégué

pour lesquels la CORESP a écarté le lien de causalité.

C.

Sans formuler d'observations, la CORESP s'en

remet à sa décision du 20 mars 2023. Dans ses observations, la commune

conclut au rejet du recours, sous suite de frais et dépens.

D.

Le recourant réplique. Il dépose des

compléments les 5 décembre 2023, 4 avril 2024, 25 avril 2024, 21 mai 2024,

30 mai 2024 et 12 juin 2024.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

2.

a) Selon l'article 5 de la loi sur la

responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents (loi sur la

responsabilité) (LResp)

du 29 septembre 2020, la collectivité publique répond du dommage causé sans

droit à un tiers par ses agents dans l'exercice de leur fonction sans égard à

la faute de ces derniers (al. 1). Elle ne répond pas des dommages résultant des

décisions de jugement ayant acquis force de chose jugée (al. 2). Les décisions

et jugements modifiés après recours entraînent la responsabilité de la

collectivité publique s'ils sont arbitraires (al. 3).

b) La responsabilité de la collectivité publique est engagée lorsque

les trois conditions de l'existence d'un acte illicite, d'un dommage et d'un

rapport de causalité naturelle et adéquate entre ces derniers sont réalisées. Un

comportement illicite n'entraîne une obligation de réparer que s'il a provoqué

un dommage et s'il existe entre ces deux éléments un lien de causalité

naturelle et adéquate ; il s’agit donc de conditions devant être remplies

cumulativement (ATF

139.

IV 137 cons. 1 et les arrêts cités). La preuve en incombe au demandeur.

La rigueur de cette exigence est atténuée en ce qui concerne la causalité

naturelle, en ce sens que le juge peut se contenter de la vraisemblance

prépondérante, mais non pas de la simple possibilité d'un tel lien (RJN

2005, p. 172, p. 175 cons. 3a). Comme la LResp

ne définit pas de manière précise les notions précitées et que l'article 3 LResp

renvoie aux dispositions du droit privé fédéral, applicables à titre de droit

cantonal supplétif, il convient de se référer aux règles ordinaires de droit

privé et aux principes régissant la responsabilité civile dans la jurisprudence

fédérale (arrêt de la Cour de droit public du 24.06.2021 [CDP.2020.113] cons. 2a et les réf. cit.).

b/aa) La condition de l'illicéité (« sans droit ») suppose

que la collectivité publique ait violé des prescriptions destinées à protéger

un bien juridique. Si le fait dommageable consiste dans l'atteinte d'un droit

absolu (comme la vie ou la santé humaines, ou le droit de propriété),

l'illicéité est d'emblée réalisée, sans qu'il soit nécessaire de rechercher si

et de quelle manière l'auteur a violé une norme de comportement spécifique ; on

parle à ce propos d'illicéité dans le résultat (« Erfolgs-unrecht »).

Si, en revanche, le fait dommageable consiste en une atteinte à un autre

intérêt (par ex. au patrimoine), l'illicéité suppose que l'auteur ait violé une

norme de comportement ayant pour but de protéger le bien juridique en cause

(« Verhaltensunrecht » ; ATF 133 V 14

cons. 8.1 et les réf. citées, 132 II 305

cons. 4.1). C’est l’exigence dite de la relation d’illicéité (« Rechtswidrigkeitszusammenhang »).

Elle suppose un lien de connexité entre la violation de la norme de

comportement et l’atteinte aux intérêts de la victime. En d’autres termes, il

ne suffit pas que le comportement de l’auteur ait été interdit, il faut en plus

qu’il l’ait été dans le but de protéger la personne lésée contre un dommage à

un autre intérêt qu'un droit absolu, tel que par exemple contre un dommage

purement patrimonial (RJN

2009, p. 219 cons. 2 et les réf. cit.). Les devoirs dont la violation est

en cause résultent d'abord de la loi (ATF 139 V 176

cons. 8.2), mais peuvent également découler des principes généraux du droit. Une

telle violation peut ainsi, selon les circonstances, résider dans l'excès ou

l'abus de pouvoir d'appréciation conféré par la loi aux fonctionnaires (ATF 132 II 305

cons. 4.1 et les réf. cit.). L'illicéité est en revanche exclue quand un

comportement déterminé est exigé par les devoirs de service et qu'aucune faute

n'a été commise dans l'exercice de cette activité (ATF 116 Ib 195

cons. 2a).

b/bb) Quant au dommage juridiquement reconnu, trois types de dommages sont

distingués : corporels, matériels et autres. Les premiers découlent d'une atteinte

à la vie ou à l'intégrité corporelle, les seconds d'une atteinte à un objet

mobilier ou immobilier, les troisièmes recouvrent tous ceux qui ne sont ni

corporels, ni matériels. Un tel dommage purement patrimonial ne donne pas

nécessairement lieu à réparation, car le patrimoine en tant que tel n'est pas

un droit absolu fondant ipso facto l'illicéité lorsqu'il fait l'objet d'une

atteinte directe, contrairement en particulier au droit de la propriété. La

relation d’illicéité susmentionnée est alors exigée (ATF 133 V 14 cons.

8.1, 132 II 305

cons. 4.1 ; RJN

2009, p. 219 cons. 2 et les réf. cit.). S’agissant de ce dommage purement

patrimonial, il réside, selon la définition émanant de la jurisprudence, dans

une diminution involontaire de la fortune nette ; il peut consister en une

réduction de l'actif, en une augmentation du passif ou dans un gain manqué ; il

correspond à la différence entre le montant actuel du patrimoine et le montant

que celui-ci aurait atteint si l'événement dommageable ne s'était pas produit (ATF 127 III 73

cons. 4a, 127

III 403 cons. 4a, 126 III 388

cons. 11a). Le dommage doit en outre être certain, c'est-à-dire qu'il existe

déjà ou qu'il se produira inévitablement.

b/cc) Enfin, pour qu'un dommage puisse être réparé, il faut qu'il

existe entre celui-ci et les faits reprochés un lien de causalité naturelle et

adéquate. Selon la conception généralement admise en droit privé, qui peut être

reprise, un fait est la cause naturelle d'un résultat s'il en constitue l'une

des conditions sine qua non. En d'autres termes, il existe un lien de

causalité naturelle entre deux événements lorsque, sans le premier, le second

ne se serait pas produit. Il n'est pas nécessaire que l'événement considéré

soit la cause unique ou immédiate du résultat. L'existence d'un lien de causalité

naturelle entre le fait générateur de responsabilité et le dommage est une

question de fait que le juge doit trancher selon la règle du degré de

vraisemblance prépondérante lorsque, par la nature même de l'affaire, une

preuve stricte n'est pas possible ou ne peut être raisonnablement exigée de

celui qui en supporte le fardeau (ATF 133 III 462

4.4.2

et la jurisprudence citée) ; tel est en particulier le cas de l'existence

d'un lien de causalité hypothétique (ATF 133 III 81

cons. 4.2.2.). En ce qui concerne le rapport de causalité hypothétique, le juge

se fonde sur l'expérience générale de la vie et il porte un jugement de valeur.

Selon la jurisprudence constante, un lien de causalité est adéquat quand un

événement est propre, selon le cours ordinaire des choses et l'expérience

générale de la vie, à produire ou à favoriser une conséquence semblable à celle

qui s'est réalisée concrètement (ATF 121 III 350

cons. 7a, 119 Ib

334.

cons. 4 et 5).

c) Aux termes de l’article 10 LResp,

l’action contre la collectivité publique se prescrit conformément aux

dispositions du Code des obligations en matière d’actes illicites. Selon

l’article 60 CO,

dans sa version en vigueur jusqu’au 31 décembre 2019, l’action en

dommages-intérêts ou en paiement d’une somme d’argent à titre de réparation

morale se prescrit par un an à compter du jour où la partie lésée a eu

connaissance du dommage ainsi que de la personne qui en est l’auteur, et, dans

tous les cas, par dix ans dès le jour où le fait dommageable s’est produit (al.

1). Toutefois, si les dommages-intérêts dérivent d’un acte punissable soumis

par les lois pénales à une prescription de plus longue durée, cette

prescription s’applique à l’action civile (al. 2). Selon la jurisprudence, le

lésé connaît suffisamment le dommage lorsqu'il apprend, touchant son existence,

sa nature et ses éléments, les circonstances propres à fonder et à motiver une

demande en justice. Il n'est pas admis à différer sa demande jusqu'au moment où

il connaît le montant absolument exact de son préjudice, car le dommage peut

devoir être estimé selon l'article 42 al. 2 CO.

Ainsi, le dommage est suffisamment défini lorsque le lésé détient assez

d'éléments pour qu'il soit en mesure de l'apprécier. Le délai de l'article 60 al. 1 CO

part du moment où le lésé a effectivement connaissance du dommage au sens

indiqué ci-dessus, et non de celui où il aurait pu découvrir l'importance de sa

créance en faisant preuve de l'attention commandée par les circonstances. Cette

jurisprudence ne va cependant pas jusqu'à protéger celui qui se désintéresse de

la question du dommage. Le lésé est tenu d'avoir un comportement conforme à la

bonne foi (art. 2 CC) ; s'il connaît les éléments essentiels du dommage, on

peut attendre de lui qu'il se procure les informations nécessaires à

l'ouverture d'une action (arrêt du TF du 03.05.2021

[4A_495/2020] cons. 3.2.1 et les réf. cit.). Lorsque l'ampleur du préjudice

dépend d'une situation qui évolue, le délai de prescription ne court pas avant

le terme de cette évolution. Tel est le cas notamment du préjudice consécutif à

une atteinte à la santé dont il n'est pas possible de prévoir d'emblée

l'évolution avec suffisamment de certitude (arrêt du TF du 03.05.2021

[4A_495/2020] cons. 3.2.2 et les réf. cit.).

3.

a) Dans le cas d’espèce, l’examen par l’autorité

intimée a uniquement porté sur les conditions de l’illicéité et du lien de

causalité ainsi que sur la prescription. La CORESP a admis l’existence d’actes

illicites dans le cadre de la procédure de permis de construire, mais a nié le

lien de causalité avec le dommage allégué. Elle a en effet retenu qu’il n’était

pas établi que, sans les conditions illicites imposées en 2014 par la commune,

respectivement sans le déni de justice commis, les permis sollicités auraient

été délivrés au demandeur. A cet égard, il faut d’emblée relever que,

contrairement à ce qu’affirme le recourant, il ne ressort pas de la décision

précitée que les actes illicites commis par la commune ne seraient pas tous en

lien avec la procédure d’autorisation de construire. En revanche, seule

l’exigence illicite visant à liquider les dettes publiques préalablement à

l’octroi des permis est constitutive d’abus d’autorité sur le plan pénal.

b) Le recourant fait grief à l’intimée d’avoir nié le lien de causalité

entre les actes illicites et le dommage résultant du refus du permis de

construire. Il prétend que les permis litigieux auraient été délivrés en 2014

si la commune n’avait pas conditionné leur octroi à des impératifs illicites.

b/aa) Selon lui, il ressortirait de l’arrêt du 8 janvier 2016 que

l’absence d’une signature au contrat d’équipement n’empêchait pas la délivrance

des permis. Par ailleurs, non seulement l’accord des voisins ne serait pas un

prérequis pour obtenir une autorisation de construire, mais l’absence d’accord

d’une propriétaire procéderait de l’inaction de la commune. Le conseil communal

ne l’aurait pas approchée alors qu’il s’était engagé à le faire devant le

Service juridique de l’Etat. Ce faisant, le recourant revient sur des éléments

définitivement tranchés par la Cour de céans. L’arrêt CDP.2021.95

a retenu que le permis de construire relatif aux équipements ne pouvait pas

être délivré sans l’accord de tous les propriétaires concernés. Sans équipement

(c’est-à-dire sans l’accord de la voisine), l’accès était en effet insuffisant

(art. 19, 22 al. 2 let. c LAT), ce que le recourant n’ignorait pas. Or, cet

arrêt n’a pas été contesté et est exécutoire. Quoi qu’il en soit, le recourant

ne peut rien tirer de l’éventuelle contradiction qu’il pointe entre ce jugement

et l’arrêt CDP.2015.167,

à mesure que ce dernier ne traitait pas du fond du litige, mais seulement du

déni de justice. Quant au fait que la commune n’aurait pas honoré son

engagement ou aurait fait pression sur une autre voisine, ces assertions,

soulevées pour la première fois dans le mémoire du présent recours, ne sont

étayées par aucune pièce du dossier. On relève également que l’accord trouvé en

séance de conciliation du 23 juin 2017 est devenu caduc à la suite de la

reprise de la procédure devant le Conseil d’Etat. Les critiques du recourant ne

sont donc pas fondées.

b/bb) Celui-ci soutient en outre qu’aucun motif lié à la faisabilité du

projet conformément au droit des constructions n’avait été invoqué dans les

courriers des 10 janvier et 18 septembre 2014 du conseil communal. Sans les

conditions illicites, toute la procédure aurait dès lors pu se concentrer sur

la faisabilité technique du projet et une décision aurait pu être rendue en

avril 2014. On ne peut pas le suivre. Le courrier du 10 janvier 2014

mentionne expressément les problèmes liés aux canalisations existantes et à la

route d’accès, rendant nécessaire la signature d’un contrat d’équipement par

tous les propriétaires concernés. Le recourant était donc parfaitement informé

des lacunes de son projet en termes d’équipement. Le contrat du 7 décembre 2012

visait d’ailleurs déjà (au moins partiellement) à les combler. Ce document

expose en effet que le projet « ne pouvait être effectif tant que la

route de desserte n’aurait pas fait l’objet d’un permis de construire (plan

routier) et que la question du financement de celle-ci n’aurait pas été réglée

(accord de l’ensemble des propriétaires concernés). Dans ce sens, un contrat

d’équipement est nécessaire si celle-ci est réalisée par le ou les

propriétaires et à leurs frais, conformément à l’article 112b LCAT. En effet,

au sens de l’article 19 LCAT, un permis de construire ne peut être délivré que

s’il y a un accès suffisant. A cet égard, l’aperçu communal de la commune,

établi en 1993 par H.________, et qui considérait ce terrain comme équipé, ne

correspond pas aux faits et doit être actualisé ». Or, à défaut de

convention d’équipement signée par tous les propriétaires concernés, les

demandes de permis ne satisfaisaient pas aux conditions légales applicables et

devaient être rejetées (cf. arrêt CDP.2021.95

cons. 3b).

b/cc) Le recourant est enfin d’avis que la commune lui a donné des

assurances au sujet de la délivrance des permis. S’il entend se prévaloir du droit à la protection de la bonne foi (art. 9 Cst.

féd.), il ne démontre néanmoins pas que les conditions en seraient réunies.

D’une part, il savait que la problématique de l’équipement était la pierre

angulaire de son dossier, au-delà des conditions illicites posées par la

commune. A cet égard, les courriers des 10 janvier et 18 septembre 2014 sont

sans équivoque. D’autre part, il était assisté par un mandataire professionnel

et ne pouvait ignorer que les différents services étatiques concernés devaient

également se prononcer, dans leurs domaines de compétence, sur la conformité

des demandes de permis. Or, le SAT a délivré un préavis réservé le 10 février

2016, sur la base duquel la commune a rejeté les demandes de permis. Dans ces

circonstances, le grief lié à la violation de la

protection de la bonne foi doit être rejeté.

b/dd) Vu ce qui précède, il n’est pas établi

que, sans les conditions illicites, les permis auraient pu être délivrés en

avril 2014, a fortiori en 2016. Il importe en outre peu que le recourant

ait été en mesure ou non de fournir une garantie financière avant le début des

travaux, car les demandes de permis n’étaient quoi qu’il en soit pas conformes

au droit applicable. Par conséquent, le lien de causalité entre les actes

illicites et le dommage invoqué, en tant qu’il résulte de la non-réalisation du

projet, doit être nié. Dans ces circonstances, il n’est pas nécessaire

d’examiner la prescription au sens de l’article 60 CO.

c) La même conclusion s’impose pour les postes

spécifiques du dommage sur lesquels le recourant revient dans son mémoire.

Contrairement à ce qu’il soutient, on ne peut pas inférer du dossier que la

commune a requis de nouveaux plans alors qu’elle savait qu’elle ne délivrerait

pas les permis. La modification des plans en question relevait d’une exigence

indépendante des actes illicites. Le recourant ne peut en outre pas reprocher à

la commune d’avoir exigé le paiement de ses dettes fiscales, quand bien même cette

condition n’aurait pas dû être subordonnée à l’octroi des permis sollicités. Il

ne s’agit donc pas d’un préjudice réparable. S’agissant du montant

compensatoire versé à la banque, les recours successifs déposés par le

recourant suggèrent qu’il aurait été dû même si le refus de permis était

intervenu en 2014. Il en va a fortiori de même pour les frais liés à

l’écoulement du temps. A cet égard, on relève que, contrairement à ce que

paraît avancer le recourant, la CORESP n’a pas reconnu le lien de causalité

entre les actes illicites et les frais liés à l’écoulement du temps depuis 2014

jusqu’aux prononcés du 26 février 2016 (cons. 5b, II). Quant à l’assertion

selon laquelle l’utilisation des voies de droit après 2016 est en lien de

causalité avec les actes illicites, elle n’est pas correcte, car les permis ont

été refusés pour d’autres motifs. Dans le même sens, le fait que son projet

n’ait pas vu le jour et ne lui ait pas permis de réaliser les gains escomptés

est sans lien avec les actes illicites, puisque les demandes d’autorisation

n’auraient dans tous les cas pas abouti. Enfin, c’est sans violer le droit que

la CORESP a retenu sur la base des pièces au dossier que la diminution du

bien-être du recourant en raison du retard à statuer (deux ans) sur son projet

n'atteignait pas un degré de gravité suffisant pour justifier une indemnité

pour tort moral. En réalité, la durée de la procédure après 2016 est liée à son

choix de recourir contre des décisions qui lui étaient défavorables. Quant à la

non-réalisation du projet, elle n’est pas en lien de causalité avec les actes

illicites de la commune. Les perspectives déçues qui en découlent ne sont donc

pas attribuables à celle-ci.

d) En définitive, seul peut être admis le lien de causalité entre les

actes illicites et les frais de défense déboursés pour la procédure ayant

conduit à la reconnaissance d’un déni de justice formel (soit la différence

entre les honoraires versés et les dépens obtenus). La décision litigieuse ne

l’a en effet pas nié (cons. 5b, III a contrario). Elle a toutefois

considéré que la revendication du recourant était prescrite en vertu de

l’article 60

al. 1 CO, estimant qu’il connaissait l’étendue de son dommage depuis 2016

(cons. 4g et 5c). Ce raisonnement ne peut pas être suivi. La CORESP a retenu

que le délai de prescription pénale prévu par l’article 60 al. 2 CO

était applicable pour le dommage spécifiquement causé par l’abus d’autorité

avec lequel il existait un lien de causalité (cons. 4g). Elle a également

établi qu’en exigeant du demandeur, avant la délivrance des permis de

construire, de liquider ses impôts et autres dettes publiques, la commune avait

posé des conditions étrangères à la procédure de droit des constructions, le

retard souffert par le projet pour cette raison constituant un déni de justice

formel, et que par cette même exigence, E.________ avait utilisé envers le demandeur

un moyen de pression, comportement constitutif d’abus d’autorité (cons. 4b-c).

Dans ces circonstances, l’article 60 al. 2 CO

doit non seulement s’appliquer aux frais de défense en lien avec la procédure

pénale, mais aussi aux frais de défense relatifs à la procédure de déni de

justice formel. Le retard à statuer constaté dans l’arrêt du 8 janvier 2016

procède en effet au moins en partie de l’exigence illicite constitutive d’un

abus d’autorité. La prétention du recourant n’est dès lors pas frappée par la

prescription (art. 97 cum 312 CP) et la décision litigieuse doit être réformée

dans cette mesure.

4.

a) Il s’ensuit que le recours doit être très

partiellement admis et la décision entreprise réformée en ce sens que, sur le

principe, les frais effectifs de défense engagés pour la procédure ayant abouti

à la reconnaissance d’un déni de justice sont indemnisables. Le recourant

n’obtenant gain de cause que dans une très faible mesure, cette réforme est

sans conséquence sur la répartition des frais et dépens de première instance.

b) Vu le sort du litige, les frais, fixés à

1’100 francs, doivent être mis entièrement à la charge du recourant, celui-ci

succombant dans une très large mesure (art. 47 al. 1 à 3 LPJA ; 47 al. 1 LTfrais).

Pour les mêmes raisons, le recourant n’a droit à aucune indemnité de dépens. La

Commune n’a pas droit à des dépens (art. 48 LPJA

a contrario).

c) On peut déduire des conclusions du recourant et de son mémoire qu’il

sollicite le bénéfice de l’assistance judiciaire. Celle-ci ayant été octroyée

par la CORESP, et rien n’indiquant que sa situation financière se serait

améliorée dans l’intervalle, l’indigence est établie (art. 3 LAJ).

La cause n'ayant en outre pas paru d'emblée dénuée de

toute chance de succès, l'assistance judiciaire est accordée pour la présente

procédure (art. 4 LAJ). Les frais seront donc supportés provisoirement par l'Etat, dans le

cadre de l'assistance judiciaire, et Me I.________ désignée en qualité d’avocate

d’office.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Admet très partiellement le recours.

2. Réforme le chiffre 1 du dispositif de la décision du 20 mars 2023 comme

suit : Dit que la demande du 1er novembre 2021 déposée par A.________

est rejetée, sous réserve des postes liés aux frais de défense dans le cadre de

la procédure ayant abouti à la reconnaissance d’un déni de justice, dans le

cadre de la procédure pénale et devant la CORESP, lesquels devront, dans une

deuxième phase, être examinés sous l’angle du dommage effectivement subi et

prouvé.

3. Confirme pour le surplus la décision du 20 mars 2023.

4. Accorde au recourant l’assistance judiciaire et désigne Me I.________

en qualité d’avocate d’office de A.________.

5. Met à la charge du recourant un émolument de décision et les débours

par 1'100 francs, montant supporté provisoirement par l’Etat dans le cadre de

l’assistance judiciaire.

6. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 14 juin 2024