Utilisation du domaine public dans le cadre d’une manifestation.

Ordonnance du Tribunal Fédéral

du

20.08.2025 [1C_85/2025]

Faits

A.

Par courriel du 18 avril 2023, A.________ a

adressé au Service de la protection et de la sécurité, domaine public, de la

Ville de Neuchâtel (SPS), une demande d’autorisation pour une manifestation sur

le domaine public, à savoir pour la journée de grève et de mobilisation

féministe organisée par le Collectif neuchâtelois pour la grève féministe

(ci-après : Collectif neuchâtelois) visant à lutter pour plus d’égalité

entre femmes et hommes. Cette demande portait notamment sur l’utilisation du

domaine public communal par un cortège, des tentes, une scène, des tables, des

foodtrucks, des discours et du matériel de sonorisation. Il a été demandé que

le cortège débutant à 18 heures à la gare de Neuchâtel puisse emprunter en

particulier l’Avenue de la Gare et la Rue des Terreaux pour se terminer à la

Place des Halles.

Suite à une séance concernant la manifestation qui a eu lieu le 24

avril 2023, un échange de courriels est intervenu entre le Collectif

neuchâtelois, par le biais de A.________, et un inspecteur du SPS ainsi que le

responsable de la production bus des Transports publics neuchâtelois (TransN)

au sujet notamment du parcours que devrait emprunter le cortège. En date du 31

mai 2023, le dicastère du développement technologique, de l’agglomération, de

la sécurité, des finances et des ressources humaines de la Ville de Neuchâtel

(ci-après : dicastère) a autorisé la manifestation en modifiant la

première partie de l’itinéraire du cortège, soit en le faisant passer par la

Ruelle Vaucher puis l’Avenue du Premier-Mars

et en fixant les prescriptions communales, cantonales et

fédérales à respecter. Par courriel du même jour, A.________ a sollicité, au

nom du Collectif neuchâtelois, une décision formelle concernant l’itinéraire du

cortège. Par décision du 7 juin 2023, le Conseil communal de la Ville de

Neuchâtel (ci-après : le Conseil communal) a confirmé la décision du

dicastère en indiquant que la modification du parcours du cortège visait à

entraver les transports publics dans une moindre mesure, afin d’éviter une

interruption du trafic qui aurait pour corolaire de nuire aux autres usagers du

domaine public et d’engendrer des surcoûts financiers pour l’exploitant des

TransN. De l’avis du Conseil communal, cette modification partielle du parcours

consistait en une restriction adéquate permettant de préserver les intérêts des

tiers sans nuire au droit de manifester. Saisi d’un recours contre cette

décision, le Département du développement territorial et de l’environnement

(ci-après : DDTE ou le département) l’a rejeté par prononcé du 13 juin

2023.

B.

Le Collectif neuchâtelois et A.________

interjettent recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal

(ci-après : Cour de droit public) contre la décision précitée du

département en concluant à son annulation et, principalement, à ce qu’il soit

constaté que le refus d’autoriser le tracé du cortège viole la liberté de

réunion et d’expression, et à ce qu’une nouvelle décision autorisant le tracé

du cortège selon le courriel du 18 avril 2023 soit rendue, subsidiairement au

renvoi de la cause pour nouvelle décision et plus subsidiairement à la

constatation de la liberté de réunion pacifique et de la liberté d’expression

des recourants, le tout sous suite de frais et dépens. Ces derniers invoquent

que la limitation de la liberté de réunion se fondait sur une base légale

grossièrement imprécise et, surtout, ne prévoyant pas la possibilité de faire

changer le tracé du cortège dans le simple intérêt d’éviter un « surcoût

financier » pour les transports publics. Ils estiment qu'une entrave

aux transports publics ne constitue pas un but légitime, la restriction étant

essentiellement motivée par des raisons financières et que dite restriction

n'est pas conforme au principe de proportionnalité.

C.

Le département conclut à l'irrecevabilité du

recours, subsidiairement à son rejet, sous suite de frais. Le recours est selon

lui irrecevable, car il ne dit mot des circonstances qui pourraient fonder une

exception au principe de l'intérêt actuel. Il est mal fondé dans le sens où

l'autorité dispose d'une certaine liberté d'appréciation lorsqu'elle refuse

l'octroi d'une autorisation ou l'assortit de charges et conditions.

Dans ses observations, le Conseil communal conclut également au rejet

du recours, dans la mesure de sa recevabilité, sous suite de frais.

D.

Les recourants répliquent et estiment que le

recours est recevable, A.________ étant poursuivie pénalement pour n'avoir pas

respecté l'itinéraire objet de la décision entreprise. De plus, ils estiment

que l'existence d'un risque sérieux et concret de nouvelle violation de la

liberté de réunion pacifique nécessite que la question soit tranchée. Ils

maintiennent par ailleurs que la décision a violé les droits fondamentaux du

Collectif neuchâtelois et de sa représentante.

E.

Par arrêt du 24 novembre 2023, la Cour de droit public a déclaré le recours

irrecevable en retentant que, d’une part, la qualité pour recourir du Collectif

neuchâtelois était douteuse et que, d’autre part, la volonté de recourir de A.________,

en son nom personnel faisait défaut. Enfin, le Collectif neuchâtelois ne disposait pas d'un intérêt actuel à recourir dès lors

que le cortège litigieux avait déjà eu lieu.

F.

Dans un arrêt du 26 avril

2024, le Tribunal fédéral a admis le recours de A.________, et renvoyé la cause

à la Cour de céans pour examen du recours au fond à mesure que la qualité de

partie devait être reconnue à la prénommée (ci-après : la recourante) et

qu’elle disposait d’un intérêt à recourir.

C O N S I D E R A N T

Considérants

1.

Il n’y a pas lieu de

revenir sur la recevabilité du recours, étant précisé que la qualité pour

recourir du Collectif neuchâtelois a été déniée et que A.________ est

dorénavant seule partie à la procédure.

2.

Ceci étant, il

convient de s’interroger sur la procédure menée par l’intimé.

Comme retenu dans l’arrêt de la Cour de céans

du 24 novembre 2023, c'est à tort que le département est entré en matière sur

le recours contre la décision du Conseil communal du 7 juin 2023. Force est de

constater que la loi sur l’utilisation du domaine public du 25 mars 1996

(LUDP), sur laquelle le Conseil communal s'est vraisemblablement fondé pour le

mentionner comme autorité de recours (art. 9 al. 2 LUDP) – ne s'applique

pas au cas particulier. En effet, cette loi a pour but de règlementer l'utilisation

du domaine public cantonal et communal en vue d'y créer des constructions, des

ouvrages ou des installations temporaires ou permanents et ne saurait trouver

application lors de l’utilisation du domaine public dans le cadre de

manifestations. En conséquence, le recours interjeté par erreur par la

recourante devant le Conseil communal contre sa décision du 7 juin 2023 aurait

dû être transmis à la Cour de droit public comme objet de sa compétence et non

pas au département à qui il appartenait de décliner sa compétence. A.________ ne doit toutefois pas être péjorée de cette

situation. Il convient dès lors de déclarer nulle la décision du département du

13.

juin 2023 à mesure qu’elle émane d’une autorité incompétente. De la sorte,

la décision attaquée est celle du Conseil communal du 7 juin 2023.

3.

Au cas particulier, la recourante a effectué, pour le compte du

Collectif neuchâtelois, une

demande d’autorisation en vue d’une manifestation sur le domaine public ayant

lieu le 14 juin 2023 comprenant différentes animations dont notamment des stands d'informations, de la musique, un

pique-nique, un cortège ainsi que des discours.

a) Le site internet de la Ville de Neuchâtel

contient un onglet relatif aux manifestations sur le domaine public communal

précisant la procédure à suivre pour l’obtention d’une autorisation dans le

cadre d’une manifestation. Une demande doit ainsi parvenir aux autorités

communales 30 jours avant la date de l’évènement par le biais d’un formulaire

prévu à cet effet https://www.neuchatelville.ch/participer/organiser-une-manifestation/organiser-une-manifestation-sur-le-domaine-public#demande-dautorisation-pour-une-manifestation-sur-le-domaine-public-13294). Dans certains cas, les autorités cantonales

doivent également délivrer une autorisation selon les domaines d’activités et

il est renvoyé sur ce point, au Service de la consommation et des affaires

vétérinaires

(ci-après : SCAV). Le SCAV a émis un « Guide pour l’organisation

d’une manifestation » comprenant différentes informations dont le fait

qu’une demande spécifique d’autorisation d’organiser une manifestation doit

être déposée auprès du SCAV au plus tard 30 jours ouvrables avant la

manifestation, si cette dernière est ouverte au public et comprend de la

restauration, de la danse publique ou du jeu public (https://www.ne.ch/autorites/DDTE/

SCAV/Pages/ manifestations.aspx). En outre, dans ses indications, la Ville de

Neuchâtel précise que « toute manifestation ayant lieu à proximité des

installations et de la circulation des trains, des bus, des trolleybus et des

funiculaires doit être communiquée à TransN afin que les mesures nécessaires

puissent être prises » par le biais d’un formulaire. Toutefois, aucune

des pages internet précitées ne règle clairement la coordination entre le

requérant d’une autorisation, les autorités communales concernées et les

différents services concernés de l’administration cantonale concernant

l’organisation d’une manifestation.

b) Sur ce point, on doit observer que la

recourante a bien adressé le formulaire de « Demande d’autorisation

pour une manifestation sur le domaine public » le 18 avril 2023 aux

autorités communales, en informant les différentes rubriques (stands d'informations, sonorisation, restauration, cortège). La décision du

31.

mai 2023 du dicastère qui autorise la manifestation contient des conditions et des directives

émises par la ville de Neuchâtel à respecter par les organisateurs s’agissant

notamment de la gestion énergétique, de la tranquillité publique, de la

protection contre le bruit, de la circulation et du stationnement, de la

salubrité publique, de la prévention incendie, des services de secours et des

constructions. Cette dernière décision indique néanmoins qu’il s’agit

uniquement d’une autorisation de sonorisation, de mise à disposition du domaine

public avec des directives et conditions et qu’il ne s’agit pas d’autorisation

officielle de manifestation publique, mais d’un préavis à l’adresse du Service

de la consommation et des affaires vétérinaires, autorité compétente pour la

délivrance d’une telle autorisation. Néanmoins, le dossier ne renseigne pas sur

la coordination qui a été effectuée entre les autorités, en particulier entre

les autorités communales et le SCAV, ni sur l’éventuelle autorisation délivrée

par ce dernier service.

4.

Au cas particulier, la

décision du Conseil communal du 7 juin 2023 autorise la recourante à manifester sur le domaine public le 14 juin

2023.

afin de lutter pour plus d’égalité entre femmes et hommes. Il a néanmoins

refusé le parcours du cortège comme souhaité par la recourante et a modifié

partiellement son parcours. Les

contestations de cette dernière portent uniquement sur la modification imposée

par les autorités communales.

a) Les articles 16 Cst. féd. et 10 CEDH

garantissent expressément la liberté d'opinion et accordent à toute personne le

droit de former librement son opinion, de l'exprimer et de la diffuser sans

entrave. Cela comprend les formes les plus diverses de manifestation

d'opinions. Le contenu de l'opinion exprimée n'est en principe pas déterminant.

Même les expressions provocantes ou choquantes méritent la protection des

droits fondamentaux.

La liberté de réunion ressortant des articles

22.

Cst. féd. et 11 CEDH garantit le droit d'organiser des réunions, de

participer à des réunions ou de s'abstenir de participer à des réunions. Les

réunions comprennent différents types de rassemblement de personnes dans le

cadre d'une certaine organisation dans un but large de formation ou

d'expression d'opinions réciproques (arrêt du TF du 08.10.2024 [1C_28/2024,1C_32/2024,1C_33/2024,1C_34/2024] cons. 3.1 et les

arrêts cités).

b) La liberté d'expression et la liberté de

réunion constituent une condition centrale pour la libre formation démocratique

de la volonté ainsi que pour l'exercice des droits politiques et sont un

élément indispensable de tout ordre constitutionnel démocratique. Les

manifestations se distinguent des autres rassemblements notamment par leur

fonction spécifique d'appel, c'est-à-dire par leur objectif d'attirer

l'attention du public sur une préoccupation des participants. La particularité

des manifestations politiques réside notamment dans le fait qu'elles

contribuent à la formation démocratique de l'opinion en permettant l'expression

publique de préoccupations et de conceptions qui s'expriment moins dans le

cadre des procédures ou institutions démocratiques existantes (arrêt du TF

op. cit., cons. 3.3.2 et les réf. cit.).

c) Les manifestations qui ont lieu sur le

domaine public présentent certaines caractéristiques.

c/aa) Selon la doctrine et la jurisprudence,

l'usage commun pur et simple comprend les utilisations de biens publics et

toutes les activités sur le domaine public qui, conformément à l'affectation

définie et comprise au sens large, sont ouvertes à la collectivité sans

condition. La caractéristique de l'usage commun pur et simple est la

compatibilité avec le public. Une utilisation est considérée comme compatible

avec l'usage commun lorsqu'elle peut être exercée de la même manière par toutes

les personnes intéressées sans que d'autres soient entravées de manière

excessive dans l'utilisation correspondante. La limite de l'usage commun pur et

simple est dépassée lorsqu'une utilisation excède, par sa nature ou son

intensité, le cadre de l'usage habituel, ne correspond plus à l'utilisation

conforme à la destination, entrave l'usage légitime par d'autres utilisateurs

et n'est donc plus compatible avec l'usage commun. En d'autres termes, il y a

usage commun accru lorsqu'une utilisation n'est pas conforme à la destination

ou n'est pas compatible avec l'usage commun (arrêt du TF op. cit.,

cons. 3.3.1 et les réf. cit.).

Les manifestations sur le domaine public, par

exemple dans les rues ou sur les places, restreignent en règle générale

l'utilisation commune similaire par des personnes non concernées et ne sont pas

compatibles avec l'usage commun. Elles sont donc considérées comme un usage

commun accru. Celui-ci est le plus souvent soumis à une autorisation qui sert

non seulement à protéger les biens de police (tels que l’ordre, la sécurité, la

santé et la paix publics par exemple), mais aussi, et surtout à coordonner et à

fixer des priorités entre les différentes utilisations de l'espace public. Il

est en principe admissible de prévoir un régime d'autorisation pour les

manifestations sur le domaine public. En revanche, les avis divergent sur la

question de savoir si l'obligation d'obtenir une autorisation pour un usage

accru du domaine public nécessite une base légale. Dans le contexte des

manifestations, la liberté d'expression et la liberté de réunion revêtent un

caractère qui va au-delà des simples droits de défense et comportent un certain

élément de prestation. Les droits fondamentaux susmentionnés imposent, dans

certaines limites, la mise à disposition d'un terrain public ou dans certaines

circonstances, la mise à disposition d'un autre terrain que celui envisagé, qui

tienne compte d'une autre manière du besoin de publicité de la manifestation.

En outre, les autorités sont tenues de veiller, par des mesures appropriées,

telles que l'octroi d'une protection policière suffisante, à ce que les

manifestations publiques puissent effectivement avoir lieu et ne soient pas

perturbées ou empêchées par des milieux adverses. Selon la jurisprudence, il

existe donc en principe, sur la base de la liberté d'opinion et de réunion, un

droit conditionnel d'utiliser le domaine public pour des manifestations ayant

un effet d'appel (arrêt du TF op. cit., cons. 3.3.3 à 3.3.5 et les réf.

cit.).

c/bb) Dans la procédure d'autorisation, il

convient de tenir compte de l'exercice des droits fondamentaux lié à l'usage

accru du domaine public. L'autorité peut toutefois tenir compte des motifs de

police qui s'opposent à une manifestation, de l'utilisation adéquate des

installations publiques existantes dans l'intérêt de la collectivité et des

riverains, ainsi que de l'atteinte aux libertés de tiers non impliqués causée

par une manifestation. Font partie des motifs de police

notamment ceux qui tiennent de la circulation publique ou privée, qui tendent à

éviter des immixtions excessives, à préserver la sécurité et à écarter des

dangers directs découlant de débordements, de bagarres, de violences ainsi que

d'atteintes et de délits de toutes sortes. Les différents intérêts doivent être mis en balance

et pondérés selon des critères objectifs. Il n'est donc pas déterminant que les

opinions et les préoccupations défendues par les manifestants paraissent plus

ou moins valables à l'autorité compétente. Un aménagement conforme au principe

de proportionnalité peut nécessiter l'imposition de charges et de conditions

ainsi que la participation des organisateurs. Lors de la

procédure d’autorisation, il ne faut pas seulement examiner l’admissibilité

respectivement l’inadmissibilité de la requête, mais aussi les conditions

cadres, les éventuelles charges ainsi que les alternatives possibles. Les organisateurs ne peuvent pas exiger qu'une

manifestation se déroule à un endroit précis, à un moment précis et dans des

conditions qu'ils ont eux-mêmes définies. En revanche, ils ont le droit

d'exiger que l'effet d'appel qu'ils entendent produire soit pris en compte

(arrêts du TF op. cit., cons. 3.3.5 ; ATF 127 I 164 cons. 3b et 3c, 143 I 147 cons. 3.2, 132 I 256 cons. 3, 124 I 267 cons. 3a et 3b et les réf. cit.).

d) L’article 17 de la Constitution du 24

septembre 2000 de la République et Canton de Neuchâtel (ci-après : Cst.

NE) garantit la liberté d'opinion. Quant à la liberté de réunion et de

manifestation, l'article 20 Cst. NE garantit à toute personne le droit

d'organiser des réunions et des manifestations et d'y prendre part. Nul ne peut

y être contraint (al. 1). La loi ou un règlement communal peut soumettre à

autorisation les réunions et les manifestations organisées sur le domaine

public (al. 2).

Conformément à l'article 50 Cst. féd., l'autonomie

communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Selon

l'article 5 al. 1 let. b Cst. NE, l’Etat et les communes assument les tâches

que la loi leur confie, notamment le maintien de la sécurité et de l’ordre

publics. Les communes disposent ainsi d'autonomie en particulier dans la

gestion du domaine public et du patrimoine communal.

L’article 39 du règlement de police de la

Commune de Neuchâtel du 17 janvier 2000 (ci-après : règlement de

police) soumet les manifestations sur le domaine public telles que spectacles,

concerts, conférences, assemblées, cortèges, kermesses, bals, matches ou

expositions à autorisation (al. 1). L’autorisation doit être demandée, en

principe, au moins 10 jours à l’avance et 30 jours s’il s’agit d’une animation

soumise à autorité cantonale (al. 2). L’autorité peut limiter ou interdire le

déroulement de certaines manifestations dans la mesure où l’exige le maintien

de l’ordre, de la tranquillité ou de la sécurité publique (al. 3).

e) Au vu de la disposition communale précitée,

l'usage du domaine public pour une manifestation du type de celle qui est ici

litigieuse, avec appel au public, est soumis à autorisation, ce que le

recourante ne remet pas en question.

5.

Sur le fond, la

recourante se plaint principalement d'une violation des articles 8, 16, 22 et

36.

Cst. féd. ainsi que des articles 10 et 11 CEDH en relation avec le refus

d’autoriser le passage du cortège par l’Avenue de la Gare et la Rue des

Terreaux, qui serait, selon elle, constitutif d’une violation de ses libertés d’expression et

de réunion et serait discriminatoire.

a) Si la recourante se prévaut des articles 10

et 11 CEDH, elle ne fait pas valoir que ces dispositions auraient une teneur

allant au-delà des articles 16 et 22 Cst. féd. Cela n'est d'ailleurs

pas évident. Les articles 10 § 2 et 11 § 2 CEDH prévoient que la liberté

d'expression et de réunion peut être soumise à des restrictions. Il est ainsi

notamment admissible de soumettre les manifestations à une autorisation.

Celle-ci vise notamment à concilier le droit à la liberté de réunion avec les

droits ou les intérêts juridiquement protégés des tiers concernés. Les

garanties ressortant des articles 10 et 11 CEDH correspondent ainsi pour

l'essentiel aux garanties de la Constitution fédérale, telles qu'elles ont été

exposées ci-dessus (arrêt du TF op. cit. [1C_28/2024,1C_32/2024,1C_33/2024,

1C_34/2024] cons. 4.1 et les réf. cit.).

Dans le cas particulier, il n’est pas contesté

que la manifestation en question poursuit un but licite, à savoir en

particulier la lutte pour plus d’égalité entre femmes et hommes. Une telle

manifestation s'accompagne d'un certain intérêt pour la mise en scène, dont il

faut tenir compte lors de l'appréciation de l'exigence de publicité. Son but

est notamment d'attirer l'attention du public sur le fait que « l’égalité

n’est pas encore atteinte en Suisse, en raison de discrimination salariale

persistante, de l’absence de mesures concrètes et effectives pour protéger les

femmes des violences machistes ainsi que du refus de rémunérer l’essentiel du

travail du care ». Étant donné que la mobilisation du 14 juin pour la

grève féministe est un évènement dans la vie politique et syndicale du pays,

elle doit bénéficier d’une certaine visibilité. La manifestation concernée

bénéficie donc des garanties constitutionnelles propres à la liberté d’opinion

et de réunion prévues par les droits fondamentaux précités. Aussi, si une

manifestation devait être déplacée d'une place centrale à une place

décentralisée, l'atteinte à la fonction d'appel pourrait constituer une

atteinte à la liberté d'opinion et de réunion. En l’occurrence, il convient

d’examiner si le refus d’autoriser l'itinéraire de la manifestation comme

demandé, qui devait emprunter l’Avenue de la Gare et la Rue des Terreaux

constitue une limitation de l'effet d'appel.

b) En premier lieu, la recourante considère

que la mesure litigieuse imposée par l’intimé ne repose sur aucune base légale

formelle. Par ailleurs, le règlement de police ne préciserait pas de manière

suffisante les limites et l’étendue du pouvoir conféré à l’autorité pour

limiter le droit de réunion pacifique.

b/aa) Conformément à l'article 36 al. 1 Cst.

féd., toute restriction à un droit fondamental doit reposer sur une base

légale. Lorsque l'atteinte est grave, outre que la base légale doit être une

loi au sens formel, celle-ci doit être claire et précise. Cette exigence

résulte aussi du principe de la légalité, qui est posé de façon générale pour

toute l'activité de l'Etat régie par le droit (art. 5 al. 1 Cst. féd.). En d'autres termes, l'exigence d'une base légale ne

concerne pas que le rang de la norme – à savoir celui d'une loi formelle en cas

de restrictions graves –, mais s'étend à son contenu, qui doit être

suffisamment clair et précis. Il faut que la base légale ait une densité

normative suffisante pour que son application soit prévisible. Pour déterminer

quel degré de précision l'on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir

compte du cercle de ses destinataires et de la gravité des atteintes qu'elle

autorise aux droits fondamentaux (arrêt du TF du 08.07.2021 [2C_793/2020] cons. 5.1.1 et les arrêt cités).

L'exigence de précision des normes juridiques ne doit toutefois pas être

comprise de manière absolue. Le législateur ne peut pas renoncer à utiliser des

notions générales et plus ou moins vagues, dont l'interprétation et

l'application doivent être laissées à la pratique. Le degré de précision requis

ne peut pas être fixé de manière abstraite. Il dépend notamment de la diversité

des situations à réglementer, de leur complexité et de la décision appropriée

qui ne peut être prise que lors de la concrétisation dans le cas particulier.

Dans le cas de normes indéterminées, le principe de proportionnalité revêt une

importance particulière. Lorsque l'indétermination des règles de droit entraîne

une perte de sécurité juridique, la proportionnalité doit être examinée avec

d'autant plus de rigueur (ATF 147 I 450 cons. 3.2.1). En matière de droit de police, l'exigence de précision de la

règle se heurte généralement à des difficultés particulières en raison de la

spécificité du domaine à réglementer. En effet, la mission de la police et les

notions de sécurité et d'ordre publics ne peuvent pas véritablement être

décrites de façon abstraite. Il est donc difficile d'édicter des normes

précises, tant du point de vue des conditions d'application que du point de vue

des mesures de police envisageables (ATF 140 I 381 cons. 4.4 et les réf. cit.).

b/bb) Au cas particulier, si l’article 39 du

règlement de police constitue une base légale formelle suffisante pour

soumettre les manifestations sur le domaine public à autorisation, se pose

néanmoins la question de savoir si elle est suffisante pour modifier le

parcours du cortège d’un tel évènement. Comme exposé ci-dessus, il est

difficile de légiférer avec précision en matière de droit de police. S’il faut convenir avec la recourante que la norme en

question ne fixe pas de critères pour l'octroi d'une autorisation et encore

moins pour sa limitation ou son interdiction, il n’en demeure pas moins que

l’article 39 al. 3 du règlement de police permet à l’autorité de limiter

ou d’interdire le déroulement de certaines manifestations dans la mesure où l’exige

le maintien de l'ordre, de la tranquillité ou de la sécurité publique. Cette

disposition est certes formulée de manière générale, mais elle permet cependant

de reconnaître l'orientation souhaitée en matière de droit de police. En effet,

les notions de maintien de l'ordre, de tranquillité et de sécurité publique

sont connues dans différents domaines juridiques où l'on vise notamment à

maintenir l'harmonie de la vie

collective. Les atteintes à l'ordre public, par exemple aux institutions

elles-mêmes, à l'activité de l'administration, aux libertés individuelles, à

d'autres valeurs morales ou matérielles reconnues par la majorité des

individus, peuvent revêtir des formes si diverses que ni le constituant ni le

législateur ne sauraient les prévoir toutes. En l’occurrence, au-delà de

l’interdiction, l’autorité peut limiter le déroulement de la manifestation, ce

qui lui permet de prendre d’éventuelles mesures nécessaires telles que la

réduction, la suppression ou encore la modification du cortège lors d’une

manifestation. Il faut, dans

tous les cas, considérer comme suffisant que la loi prescrive

l’obligation d’autorisation en tant que telle s’agissant de l’exigence d’une

base légale. Pour le surplus, en l'absence de critères d'autorisation et de

limitation ancrés dans le droit positif, il convient de se référer à la

jurisprudence relative aux articles 16 et 22 Cst. féd. pour déterminer à

quelles conditions une modification peut intervenir. Il convient ainsi

d'apprécier les circonstances concrètes du cas d'espèce en tenant compte du

principe de proportionnalité.

c) Il faut par conséquent examiner si la

décision attaquée, soit la modification partielle du tracé, est justifiée par

des intérêts publics et par la protection de droits fondamentaux de tiers.

c/aa) La notion

d'intérêt public, au sens de l'article 36 al. 2 Cst. féd., varie dans le temps

et selon le lieu et comprend non seulement les biens de police, mais aussi les

valeurs culturelles, écologiques et sociales dont les tâches de l'Etat sont

l'expression. Ces intérêts publics se concrétisent généralement dans le cadre

d'un processus politique de l’adoption démocratique des lois, laquelle ne

s’opère pas de manière arbitraire, mais à la lumière du système de valeur de

l’ordre juridique global. Ils doivent en outre constituer un critère de

restriction pertinent pour la limitation du droit fondamental en cause. Si ce

droit ne peut pas être restreint pour les motifs invoqués par la collectivité

publique, ces motifs n’entrent pas en considération à titre d’intérêt public

pertinent (ATF 142 I 49, in : JdT

2016.

I 67 cons. 8.1 et les arrêts cités).

c/bb) Parmi les intérêts invoqués, le Conseil communal se prévaut d’une entrave à

la circulation routière, notamment aux transports publics. Le but poursuivi est

ainsi l’utilisation normale et conforme à leur destination de routes publiques

afin d’éviter des perturbations majeures pour la circulation, dont les

transports publics, dans l’intérêt de la collectivité et des habitants. En

cherchant à réduire au minimum les perturbations sur le réseau des transports

publics, l’intimé souhaite également empêcher des surcoûts au niveau du travail

et financiers pour la société qui gère le réseau de transports en commun

TransN. A cet égard, et contrairement à ce que soutient la recourante,

l’article 36 al. 2 Cst. féd. prévoit explicitement que les atteintes aux

droits fondamentaux peuvent être justifiées par la protection des droits

fondamentaux de tiers ou par un intérêt public. Ainsi, le maintien de la

circulation publique et privée constitue, tant selon la jurisprudence du

Tribunal fédéral que de la Cour européenne des droits de l'homme, un bien de

police qui doit être pris en compte lors de la coordination et de

l'établissement de priorités dans le cadre de la mise à disposition du domaine

public pour des manifestations (ATF 127 I 164 cons. 3b ; arrêt du TF op. cit.

[1C_28/2024,1C_32/2024,1C_33/2024,1C_34/2024] cons. 6 ; arrêt de la

CEDH du 15.10.2015 Kudrevicius et autres c. Lituanie, §§ 148 et 150). En effet,

le fait qu’une chaussée – sur laquelle cohabitent des véhicules à moteur, des

cyclistes et des transports publics – ne soit plus utilisable temporairement a

un effet direct non seulement sur les utilisateurs, en particulier des

transports publics ainsi que sur le fonctionnement et les finances de la

compagnie d’exploitation des transports publics, ce qui est de nature à menacer

non seulement l’ordre public, mais également le bon fonctionnement des services

publics, la tranquillité publique ainsi que les finances publiques. L’intérêt

public de la restriction imposée comme condition à l’autorisation de manifester

est ainsi évident. Il convient néanmoins d’examiner si la décision entreprise

est conforme au principe de proportionnalité.

d/aa) Le principe de la proportionnalité selon

l'article 36 al. 3 Cst. féd. exige qu'une mesure soit appropriée et

nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public ou privé et qu'elle s'avère

raisonnable pour les personnes concernées compte tenu de la gravité de la

restriction des droits fondamentaux, c'est-à-dire qu'il existe un rapport

raisonnable entre le but et les moyens (ATF 149 I 291 cons. 5.8). Une mesure est nécessaire lorsque le résultat visé ne peut

pas être atteint par des mesures aussi appropriées, mais moins sévères (ATF 147 I 346 cons. 5.5). L'intervention ne doit pas être plus

incisive qu'il n'est nécessaire, du point de vue matériel, spatial, temporel et

personnel, pour atteindre le but légitime (ATF 142 I 49 cons. 9.1). Le caractère raisonnablement exigible de l'intervention

s'apprécie sur la base d'une pesée globale des intérêts privés et publics (ATF 143 I 147 cons. 3.1).

Les

autorités chargées de délivrer les autorisations peuvent se fonder sur des

valeurs empiriques liées à des manifestations antérieures lors de

rassemblements lorsqu'ils ont lieu dans des circonstances similaires.

Toutefois, cela ne les dispense pas de prendre en compte de manière appropriée

les changements de circonstances. Les dangers et les risques, tels que les

débordements attendus ou le non-respect des conditions, doivent en outre être

objectivement prouvés par des indices réels. Les expériences négatives doivent

donc être documentées afin qu'elles puissent être examinées dans le cadre d'une

éventuelle procédure judiciaire et prises en compte avec la retenue qui

s'impose dans les procédures d'autorisation ultérieures. L'invocation

d'expériences antérieures ne doit pas conduire à une restriction

disproportionnée des droits fondamentaux (arrêt du TF op. cit. [1C_28/2024,

1C_32/2024,1C_33/2024,1C_34/2024] cons. 7.3.2 et les réf. cit.).

Les autorités disposent d'une large marge de

manœuvre lors de la pesée des intérêts opposés. Le tribunal examine en principe

librement si la décision contestée satisfait aux exigences constitutionnelles.

Il ne substitue toutefois pas son pouvoir d'appréciation à celui des autorités

compétentes en la matière et fait preuve de retenue lorsqu'il s'agit

d'apprécier les conditions locales particulières. Si les autorités invoquent

des préoccupations en matière de sécurité, elles doivent exposer de manière suffisamment

concrète le danger pour l'intérêt public. Si, dans ce contexte, un danger peut

être suffisamment pris en compte par une charge ou une condition, une

interdiction s'avère disproportionnée. Les dangers généraux pour la sécurité

routière qui émanent d'une manifestation de marche sur un tronçon de route ne

s'opposent pas de manière fondamentale à l'utilisation de la route. Ils peuvent

être pris en compte par des mesures de sécurité routière telles qu'une

signalisation suffisante et, le cas échéant, une réduction de la vitesse

maximale autorisée sur le tronçon concerné. Il serait également envisageable

d'accompagner la manifestation par un dispositif de police mobile afin

d'attirer l'attention du trafic motorisé qui s'approche sur l'imminence du

cortège et de pouvoir intervenir immédiatement en cas d'éventuelles violations

des conditions par les participants à la manifestation (arrêts du TF op. cit.

[1C_28/2024,1C_32/2024,1C_33/2024,1C_34/2024] cons. 7.3.6 et les réf.

cit.).

d/bb) A cet égard, la recourante considère que

la restriction imposée par l’intimé contrevient au principe de proportionnalité

au vu de l’enjeu de la manifestation, de son caractère exceptionnel, de la

courte durée du cortège (18h00 à 19h30), du nombre important de manifestants se

situant entre 3’000 et 5’000 personnes.

Dans l’examen de la nécessité de la mesure, on

doit observer que le Conseil communal a déjà eu l’occasion de se pencher sur

l'utilisation du tronçon litigieux, soit l’Avenue de la Gare et de la Rue des

Terreaux lors de précédentes mobilisations féministes organisées par le

Collectif neuchâtelois. En effet, ce dernier a déjà obtenu l’autorisation de

manifester et de défiler sur les routes concernées lors de précédentes

éditions, en particulier en 2019. Le dossier ne renseigne néanmoins pas sur la

question de savoir si des débordements, incivilités ou problèmes de sécurité

ont été constatés à l’époque, mais aucune des parties ne s’en prévaut. De la

même manière, on ne dispose pas d'informations détaillées sur le nombre de

manifestants à l’époque ni sur les conséquences de la manifestation sur le

trafic routier. Ceci étant, la fermeture des routes concernées au profit de la

manifestation a été possible précédemment. Toutefois, pour l’édition 2022, le

Conseil communal a autorisé la manifestation avec une modification partielle du

tracé du cortège qui depuis la gare, a ensuite emprunté la Ruelle Vaucher ainsi

que l’Avenue du Premier-Mars pour rejoindre la Place des Halles. Les parties ne

relatent aucune problématique concernant le déroulement de la manifestation qui

s’est tenue en 2022, en particulier en lien avec le cortège. Le dossier ne

renseigne pas non plus sur le nombre de manifestants ni sur les conséquences de

la manifestation sur le trafic routier en lien avec le passage du cortège par

l’Avenue du Premier-Mars. Ceci étant, rien ne permet d’établir que les

manifestants auraient été exposés à un danger concret lors du cortège avec un

parcours modifié. Enfin, aucun élément au dossier ne permet de retenir que les

manifestants n'ont pas respecté les conditions fixées lors de précédentes

éditions. La décision attaquée ne contient pas de constatations sur les

expériences faites en 2019 qui auraient amené les autorités communales à

reconsidérer leur pratique s’agissant du parcours du cortège de la

manifestation. En particulier, les raisons pour lesquelles l'utilisation du

tronçon litigieux ne serait pas possible avec des charges similaires à celles

de 2019 ne ressortent pas de la décision.

S’agissant de l'importance du tronçon

concerné, il s'agit d'une appréciation des conditions locales par les autorités

locales, que le tribunal examine également avec retenue. Sur ce point, il doit

être observé que le tracé du cortège litigieux, soit l’Avenue de la Gare et la

Rue des Terreaux, est entièrement sur des voies de circulation de bus et

constitue la principale liaison entre le centre-ville (Place Pury) et la gare

de Neuchâtel qui est empruntée par plusieurs lignes de bus, en particulier par

les lignes 106, 107, 109, 421. Le parcours autorisé par le Conseil communal,

quant à lui, n’est pas entièrement sur les voies de circulation des bus sachant

que la Ruelle Vaucher n’est pas desservie par les transports publics. Par

contre, l’Avenue du Premier-Mars, qui constitue, hormis le tunnel autoroutier

urbain parcouru par la A5, l’artère principale pour traverser la ville de

l’ouest (Place Pury) à l’est (St-Blaise) est desservie, pour le tronçon

concerné, uniquement par deux lignes de bus, soit les lignes 101 et 121. A cet

égard, les courriels des 16 et 17 mai 2023 de B.________, responsable

production de bus au sein de TransN, permettent d’observer qu’une fermeture du

tronçon concerné sur l’Avenue du Premier-Mars nécessite des adaptations

uniquement sur les lignes de bus 101 et 121 sans que le reste du réseau ne soit

modifié. Par contre, la fermeture de l’Avenue de la Gare et de la Rue des

Terreaux implique une perturbation de réseau plus importante. Cette artère est

fréquentée intensivement pendant les heures d'exploitation par tous les

voyageurs, pendulaires et usagers de la gare, qui est un lieu public avec un

usage spécifique.

Se pose néanmoins la question de savoir si des

solutions intermédiaires, comme la mise en place d’une déviation ou

l’utilisation d’une partie seulement des voies de circulation de l’Avenue de la

Gare et de la Rue des Terreaux ne pouvaient pas être envisagées par les

autorités pour permettre le passage du cortège. Selon la recourante, il était

envisageable pour les autorités d’effectuer une brève interruption et une

déviation du trafic de l’Avenue de la Gare pour permettre le passage du

cortège, avec prise en charge d’éventuels frais. La recourante n’indique

toutefois pas concrètement d’autres itinéraires ou possibilités d’évitement

liées à la fermeture de l’Avenue de la Gare. Aucun élément au dossier ne permet

néanmoins de retenir qu’il existe des espaces ou des routes d’évitement de

l’Avenue de la Gare qui rendrait possible la déviation du trafic routier et des

bus du centre-ville à la gare et inversement. Elle prétend par ailleurs

faussement qu’une fermeture de l’avenue précitée est effectuée pour d’autres manifestations

comme le cortège de la jeunesse, la fête des vendanges ou encore le BCN Tour.

Aucune des manifestations citées n’implique une

fermeture complète de l’Avenue de la Gare. Si la fête des vendanges implique la

fermeture d’une partie de la Rue des Terreaux, l’Avenue de la Gare

continue d’être utilisée durant toute la manifestation comme liaison principale

entre la gare et le centre-ville, par le biais d’une déviation par le rue des

Bercles (www.transn.ch/fileadmin/transn/pdf/Fete_des_Vendanges/aff_A3_2024_

prod. pdf). D’autre part, le BCN

Tour est une manifestation sportive qui fait l’objet d’une procédure

d’autorisation spécifique auprès du SCAV, organe de coordination (selon

l’arrêté du 17.06.2009 concernant la procédure relative aux demandes

d’autorisations de manifestations sportives ; RSN 417.106). Ceci étant, le parcours de l’étape du BCN Tour, à

Neuchâtel, comptait 8'000 inscrits en 2024 et n’a pas engendré la fermeture de

l’Avenue de la Gare, mais de la Rue des Terreaux (https://bcn-tour.ch/etapes).

Enfin, la fin de l’année scolaire est célébrée à Neuchâtel par le traditionnel

cortège costumé de la jeunesse qui emprunte l’Avenue du Premier-Mars et non

l’Avenue de la Gare. Pour le surplus, la recourante prétend que les frais liés

à une telle déviation seraient chiffrés par TransN à 25'000 francs et que la

prise en charge aurait pu être discutée avec les autorités. S’il ressort de

courriels échangés entre différents intervenants concernés par la manifestation

qu’une séance s’est déroulée en date du 24 avril 2023, aucun procès-verbal de

cette séance ne figure au dossier de sorte qu’il n’est pas possible de

connaitre les points discutés. Ceci étant, aucun élément au dossier ne permet

d’observer que la recourante aurait signifié sa volonté de participer à la

prise en charge de tels coûts et elle n’apporte aucun moyen de preuve à ce

sujet. Sur ce point, elle ferait l’objet d’une mesure discriminatoire

(inégalité) sachant que l’intimé prendrait en charge les frais de fermeture et

de déviation de l’Avenue de la Gare lors des manifestations précitées alors que

tel ne serait pas le cas pour la manifestation de la grève des femmes. De la

même manière, aucun élément au dossier ne permet de retenir que l’intimé

facturerait des frais lors de certaines manifestations et non pour d’autres.

Elle ne saurait être suivie lorsqu’elle se prévaut d’une mesure discriminatoire

sachant que, d’une part, les situations en lien avec les manifestations

auxquelles elle se réfère ne sont pas comparables et que, d’autre part, elle

n’apporte aucun moyen de preuve à l’appui de ses allégations.

Ceci étant, concernant

d’éventuelles mesures alternatives, les courriels des 16 et 17 mai 2023 de B.________ permettent d’observer

qu’il est possible d’envisager la mise en place de certaines mesures sur

l’Avenue du Premier-Mars afin que la passage d’une manifestation ne conduise

pas à une interruption complète du trafic, avec une circulation des bus. Des

mesures similaires sont certainement également envisageables s’agissant de

l’Avenue de la Gare et de la Rue des Terreaux. Toutefois, dans un courriel du 16

mai 2023, la recourante indique clairement qu’elle souhaite utiliser toute la

surface de l’Avenue du Premier-Mars avec une interruption de la circulation des

bus. Il n’y a pas de raison de penser qu’il en aurait été autrement si le

cortège avait emprunté l’Avenue de la Gare et de la Rue des Terreaux. Aucune

des parties ne vient d’ailleurs soutenir qu’une mesure alternative à la

fermeture complète de manière temporaire de l’Avenue de la Gare ne pouvait être

envisagée. On doit donc observer que malgré les mesures alternatives

envisagées, une interruption complète du trafic routier était inévitable avec

un impact sur la circulation routière, sur le fonctionnement des transports

publics et engendrant à l’évidence des coûts supplémentaires à TransN.

Les éléments qui précèdent permettent ainsi de

retenir que l’interdiction d’utilisation de l’Avenue de la Gare et de la Rue des Terreaux était ainsi apte à

atteindre les biens de police de sécurité et d’ordre publics, dont font partie

des biens de police routière tels que la garantie de la circulation routière

publique et privée sans perturbation (ATF 96 I 219 cons. 7b) ainsi que la sécurité routière (ATF 136 I 87 cons. 8.3). Cette restriction est également apte à sauvegarder les finances publiques, étant précisé que

TransN est une société anonyme, dont les principaux actionnaires sont notamment

l’Etat de Neuchâtel, les communes de La Chaux-de-Fonds et de Neuchâtel. Il s'agit d'intérêts qui pouvaient être pris en compte

dans la pesée des intérêts dans le cadre de la mise à disposition du domaine

public pour des manifestations tel qu’exposé ci-dessus. Si le Tribunal fédéral a

récemment retenu que la perturbation du trafic routier ne permettait pas de

justifier, à elle seule, le déplacement complet de l’itinéraire d’une

manifestation d’une route cantonale sur des routes secondaires et des chemins

de randonnée, la situation du cas particulier n’est aucunement transposable (arrêt du TF op. cit. [1C_28/2024,1C_32/2024,

1C_33/2024,1C_34/2024] cons. 7.3.8 et les réf. cit.). D’une part, seule une partie de l’itinéraire du cortège est

modifiée avec un parcours alternatif à forte affluence du public et, d’autre

part, l'autorité intimée ne s’est pas uniquement fondée sur la perturbation du

trafic dans sa pesée d’intérêts.

d/cc) Il convient dès lors d’examiner si la solution

alternative proposée par l’intimé, soit le changement partiel de l'itinéraire

du cortège de la manifestation, est proportionnée et ne contrevient pas à la

liberté aux droits fondamentaux de la recourante, en particulier à l’appel au

public.

Pour rappel, le conseil communal a délivré une

autorisation d’utilisation du domaine public pour la manifestation du 14 juin

2023.

qui ne se résume pas à un cortège et comprend différentes actions tout au

long de la journée qui se déroulent, en grande partie, à la Place des Halles, à

Neuchâtel. Le programme de la journée commence ainsi par une lecture de l'appel

à la grève à 10h46, puis par de la musique, des stands d'informations et un bar

dès 11h00, un pique-nique canadien dès 12h00, un « grand tohu-bohu contre

les inégalités salariales » à 15h24, un DJ set de Green Bee de 15h30 à

17h30, un départ pour se rendre à la gare à 17h30, un rassemblement à la Place

de la Gare à 18h00, un cortège depuis la gare se terminant à la Place des

Halles avec des discours, de la restauration et des boissons, un DJ set de

Bomboclit (https://www.grevefeministene.com/post/programmes-des-13-14-juin). L’autorisation délivrée par l’intimé permet ainsi à

la recourante d’utiliser le domaine public à différents endroits de la ville de

Neuchâtel, dont la Place des Halles depuis le matin jusqu’en fin de journée, la

Place de la Gare lors du rassemblement du cortège. Elle n’est dès lors pas

privée d’organiser un rassemblement et d’exprimer ses opinions sur le domaine

public de 10h46 à 18h00 sur la Place de la Gare. La restriction à

l’autorisation de manifester est ainsi limitée dans le temps et ne concerne qu’une

partie de la manifestation, soit le cortège. Qui plus est, la restriction ne

porte pas sur l’ensemble du cortège sachant que le rassemblement à la Place de

la Gare à 18h00 a été autorisé et que la fin du parcours, soit la traversée de

la Rue de l’Hôtel de ville, de la Rue du Concert, de la Rue du Seyon, de la Rue

des Flandres n’a pas été modifiée. De ce fait, et à mesure qu’elle est limitée

dans le temps et qu’elle ne concerne qu’une partie du cortège, la restriction ne saurait être qualifiée de

grave.

Se pose désormais la question de savoir si la

modification partielle du parcours du cortège a un impact sur l’appel au

public. L’importance

de l’appel au public dépend de plusieurs facteurs liés par exemple à la nature

des lieux, au contexte urbain et à la fréquentation des espaces concernés. La

recourante est silencieuse à ce sujet et ne se prévaut pas du fait que le

parcours du cortège déjà partiellement modifié lors de l’édition 2022 aurait eu

un impact sur l’appel au public. Il doit également être relevé qu’après avoir appris que les

autorités refusaient que le cortège emprunte l’Avenue de la gare, elle a

accepté la proposition de parcours alternatif sans se prévaloir du fait que

l’effet d’appel serait moindre (courriel du 16.06.2023). En tout état de cause,

elle n’explique pas

en quoi le passage du cortège par la Ruelle Vaucher et l’Avenue du Premier-Mars aurait

un impact sur la visibilité de la manifestation et empêcherait les manifestants

de transmettre leur message. On doit ainsi

observer qu’en commençant le cortège à la gare de Neuchâtel, point névralgique

très fréquenté, la manifestation bénéficie déjà d’un appel au public important.

S’il doit être concédé que la Ruelle Vaucher dispose de moins de visibilité sur

une distance de 350 mètres environ jusqu’au croisement avec le Faubourg de

l’Hôpital, tel n’est plus le cas par la suite à mesure que le cortège emprunte

le Faubourg du Lac, jouxtant le Jardin anglais pour arriver sur l’Avenue du Premier-Mars. C’est une artère principale et historique à forte affluence

permettant de traverser la ville de Neuchâtel

d’est (Saint-Blaise) en ouest (Place Pury). De surcroit, cette dernière est

accessible et symbolique avec différents monuments emblématiques sur le tronçon

concerné comme l’Université de droit, le Monument de la République ou encore la

Poste. C’est une avenue avec un potentiel pour toucher une audience diversifiée

qui est d’ailleurs empruntée par différents cortèges d’importance, tels

que la fête de la jeunesse ou la fête des vendanges, respectivement son corso

fleuri. Partant, la modification imposée respecte le principe de

proportionnalité à mesure qu’elle maintient des points de passage stratégiques

et très fréquentés. En tout état de cause, le parcours du cortège dans son

ensemble bénéficie d’un accès à des zones clés pour sa visibilité comme la

gare, l’Université, l’Hôtel de ville et la Place des Halles qui lui

garantissant un appel au public suffisant.

6.

Par conséquent, par sa mesure destinée à entraver dans une moindre

mesure les transports publics et éviter une interruption du trafic en tenant

compte des intérêts tant de l’exploitant des transports publics que des autres

usagers du domaine public, le Conseil communal n’a pas excédé son large pouvoir

d’appréciation en la matière. La modification partielle du parcours du cortège

est fondée par des raisons objectives et vérifiables. Elle respecte au

demeurant le principe de proportionnalité et est compatible avec la liberté de

réunion, en particulier l’appel au public sachant qu’elle ne prive pas la

manifestation d’un accès à des zones clés pour la visibilité.

7.

Il ressort de ce qui précède que le recours

devant la Cour de céans doit être rejeté.

Vu le sort de la cause, les frais doivent être mis à la charge de la

recourante qui succombe (art. 47 al. 1 LPJA) et cette dernière ne peut prétendre à des dépens (art. 48 al. 1 LPJA a contrario).

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Déclare nulle la décision du DDTE du 13 juin 2023.

2. Rejette le recours.

3. Met à la charge de la recourante les frais de procédure par 880 francs,

montant compensé par son avance.

4. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 9 janvier

2025