Environnement. Conséquences du monopole communal dans le domaine de l’élimination des déchets urbains combustibles des entreprises.

Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 30.01.2025

[1C_636/2023]

Faits

A.

La Commune d’Hauterive a mis en soumission un marché portant sur la collecte

des déchets urbains combustibles pour la période du 1er janvier 2023

au 31 décembre 2026, singulièrement sur le ramassage et transport des déchets

urbains combustibles en conteneurs enterrés et bacs roulants sur le territoire

de la commune. Deux sociétés, X.________

SA et A.________ SA, ont déposé une

offre. Parallèlement, par courrier du 12 mai 2022, la commune a résilié, avec

effet au 31 décembre 2022, le contrat conclu avec X.________ SA relatif à la

collecte des déchets urbains combustibles.

Par décision du 21 juin 2022, le Conseil communal de

la Commune d’Hauterive a adjugé le marché à A.________ SA dès le 1er

janvier 2023. X.________ SA a recouru contre ce prononcé auprès de la Cour de

droit public du Tribunal cantonal (CDP.2022.193), en requérant notamment

l’octroi de l’effet suspensif au recours. Par décision du 30 septembre 2022, la

Cour de céans a rejeté cette demande.

Par courriers des 12 et 22 décembre 2022, la commune a

informé les entreprises possédant des containers déchets de la mise en place de

nouvelles puces électroniques et du changement de prestataire chargé du

ramassage des déchets et du levage des containers, en précisant que les frais

de levage ne seraient plus facturés. Confrontée à l’opposition de certaines

sociétés, qui faisaient valoir en particulier que leurs déchets n’étaient

qualitativement et quantitativement pas équivalents à ceux des ménages et

souhaitaient laisser la gestion de leurs déchets à l’ancien prestataire X.________ SA,

respectivement à être exonérées de la taxe de base, la commune a rappelé à

cette dernière par courrier du 13 janvier 2023 que l’élimination des déchets

relevait du monopole communal et qu’elle ne pouvait par conséquent pas se

charger des déchets urbains des entreprises sises sur le territoire communal.

Elle a par ailleurs demandé à l’entreprise de déposer toutes les clés des

cadenas des containers auprès de l’administration communale jusqu’au 18 janvier

2023, sous peine d’exécution par substitution. En l’absence d’exécution par

cette dernière, la commune a invité les entreprises à garder les containers

ouverts afin de permettre l’élimination des déchets par A.________ SA.

Par décision du 23 janvier 2023, le Conseil communal

de la Commune d’Hauterive a sommé X.________

SA de déposer toutes les

clés des cadenas des containers concernés auprès

de l'administration communale avant mercredi 25 janvier

16 h 30 (ch. 1), dit que faute d'exécution dans ce délai, la commune fera

procéder à l'enlèvement des cadenas aux frais de X.________ SA (ch. 2), a

interdit avec effet immédiat à X.________ SA de procéder à la collecte des

déchets urbains dans sa commune (ch. 3), assorti cette décision de la menace de

la peine d'amende prévue par l'article 292 CP (ch. 4) et retiré l'effet

suspensif à un éventuel recours en raison de l'intérêt public à la collecte

régulière et sans entrave des déchets urbains dans la commune (ch. 5). En

substance, le conseil communal a fait valoir que la collecte des déchets

urbains relevait du monopole communal, incluant celle des entreprises de moins

de 250 emplois à plein temps (EPT) qui n’occasionnaient pas une charge de

travail excessivement élevée, qu’elle n’a autorisé aucune entreprise à éliminer

elle-même ses déchets urbains, de sorte que X.________ SA ne pouvait pas

continuer à collecter les containers d’entreprises dans la commune. Par

décision du 26 mai 2023, le Département du développement territorial et de

l’environnement (ci-après : DDTE ou département) a rejeté le recours interjeté

par X.________ SA. Ecartant toute violation du droit d’être entendu, le DDTE a

confirmé que les déchets versés dans les containers des entreprises litigieuses

étaient équivalents qualitativement et quantitativement à des déchets ménagers

relevant du monopole communal en matière de collecte. Elle a par ailleurs

constaté que le grief relatif aux frais de levage sortait de l’objet de la

contestation.

B.

X.________ SA saisit la Cour de droit public du

Tribunal cantonal d’un recours contre cette décision, dont elle demande

l’annulation, sous suite de frais et dépens. Elle conclut principalement à ce

qu’il soit constaté que le monopole communal sur l’élimination des déchets

urbains des entreprises est limité à celles qui ont moins de 250 EPT et dont la

composition est comparable à celle des déchets ménagers, que X.________ SA peut

se charger de l’enlèvement, de la collecte, du traitement et de toute prise en

charge des déchets non urbains provenant des entreprises situées sur le

territoire communal d’Hauterive, qu’il appartient à la commune de procéder à

une analyse des déchets de chaque entreprise si elle entend les soumettre au

monopole communal, à défaut de dire que X.________ SA peut se charger de

l’enlèvement, de la collecte, du traitement et de toute autre prise en charge,

en respect du plan cantonal de gestion des déchets et à ordonner au DDTE,

subsidiairement à la Commune d’Hauterive d’adresser une copie de la décision à

toutes les entreprises concernées. Subsidiairement, elle conclut au renvoi de

la cause à l’autorité inférieure pour nouvelle décision au sens des

considérants. Elle requiert la restitution de l’effet suspensif. Elle soulève

des violations de son droit d’être entendue, en reprochant une appréciation

anticipée des preuves erronée et un manque de motivation de la décision

communale, en particulier pour le motif que la commune ne mentionne pas un

entretien téléphonique que son mandataire a eu avec la commune avant la

notification de la décision. Elle invoque par ailleurs une violation de la

liberté économique en raison de la suppression des frais de levage incombant

aux entreprises dont les déchets sont traités par la collectivité publique.

Elle demande que cet argument, qui est étroitement lié à l’objet du litige,

soit traité par l’autorité judiciaire. Elle reproche encore au département et à

la commune de faire une mauvaise interprétation de la notion de déchets

urbains. Elle soutient que lors de l’annonce du changement de prestataire,

plusieurs entreprises ont souhaité poursuivre leur relation contractuelle avec X.________

SA pour le traitement de leurs déchets, qu’elles étaient en droit de le faire

dans la mesure où ceux-ci correspondaient à des déchets liés au type

d’exploitation. Elle fait grief aux autorités inférieures de ne pas avoir

déterminé la nature et la quantité des déchets et soutient que même à supposer

que les déchets liés au type d’exploitation étaient comparables à des déchets

ménagers, les sociétés avaient le droit de choisir leur prestataire chargé de

les éliminer. Finalement, elle considère que la menace d’une sanction pénale

est disproportionnée. A titre de moyens de preuve, X.________ SA requiert que

les Communes de Neuchâtel, Milvignes et Lignières se déterminent sur leur

manière de gérer l’élimination des déchets. La recourante dépose ultérieurement

un courrier de l’intimé à B.________ SA ainsi que des photographies de

containers dont elle déduit que les déchets en question ne sont pas soumis au

monopole.

C.

Dans ses observations, le DDTE conclut au rejet

du recours. Dans les siennes, l’intimé conclut également au rejet du recours

avec suite de frais judiciaires et dépens.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

2.

a) Le droit d'être entendu est

une garantie constitutionnelle ancrée à l'article 29 al. 2 Cst. féd. Sa

violation conduit à l'annulation de la décision entreprise indépendamment des

chances de succès du recours sur le fond (ATF 137 I 195 cons. 2.2, 135 I 279 cons. 2.6.1). Il comprend notamment le droit pour l'intéressé de

s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise

touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des

preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves

pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à

tout le moins de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à

influer sur la décision à rendre (ATF 142 III 48 cons. 4.1.1, 140 I 285 cons. 6.3.1 et les références citées).

Le droit d'être entendu implique également

pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que l'intéressé

puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance

de cause. Selon la jurisprudence, la motivation d'une décision est suffisante

lorsque l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée

et sur lesquels elle a fondé son raisonnement. L'autorité ne doit toutefois pas

se prononcer sur tous les moyens des parties; elle peut se limiter aux

questions décisives (ATF 130 II 530 cons. 4.3 et les arrêts cités).

Une violation du droit d'être entendu peut être

réparée dans une instance ultérieure si l'autorité exerce un pouvoir d'examen

complet et qu'il n'en résulte aucun préjudice pour le justiciable (ATF 136 III 174 cons. 5.1.2, 135 I 279 cons. 2.6.1).

b) En l'espèce, la recourante fait tout d’abord grief

à l'intimé de ne pas avoir fait référence à un entretien téléphonique qu’elle a

eu avec son conseil juridique avant la notification de la décision, lors duquel

il aurait été fait mention de l’importance de la distinction entre déchets

urbains soumis au monopole communal et autres déchets. Elle en déduit que

l’interdiction générale de collecte des déchets au sein de la commune constitue

une violation de son droit d’être entendue.

Le dossier ne fait nulle part mention de cet

entretien. La décision de la commune ne s’y réfère toutefois pas et,

contrairement à l’opinion de la recourante, l’intimé n’a pas interdit à la

société de collecter les (autres) déchets des entreprises, mais uniquement les

déchets urbains contenus dans les containers litigieux (ch. 3 de la décision de

la commune). Par conséquent, on ne voit pas en quoi le contenu de l’entretien

téléphonique aurait dû figurer dans le dossier officiel de la cause et l'autorité n’était pas davantage tenue de discuter de ce

point dans sa décision.

La recourante reproche par ailleurs à la commune et au département de

ne pas avoir donné suite à sa réquisition consistant à connaître les positions

d’autres communes du canton (Neuchâtel, Milvignes, Lignières) sur la manière de

traiter les déchets des entreprises. Ce

grief portant sur l'administration des preuves se confond avec celui de

constatation manifestement inexacte ou incomplète des faits pertinents et sera

examiné avec le fond du litige.

3.

a) Le litige porte sur l’interdiction faite à X.________ SA de collecter des

déchets urbains dans la Commune d’Hauterive et les sommations à restituer les

clés des cadenas des bennes à déchets, sous peine d’être sanctionnée d'une

amende prévue par l'article 292 CP. Cela suppose d’abord d’examiner le régime d'élimination des déchets urbains auquel les entreprises sont

soumises dès le 1er janvier 2023 au regard de la réglementation en

la matière.

Au 1er janvier 2023, la loi cantonale concernant le traitement des

déchets (LTD) a été modifiée et a été pourvue d’un nouveau titre, pour devenir

la loi sur les déchets et les sites pollués (LDSP,

modification du 03.05.2022). Compte tenu du principe de droit intertemporel

selon lequel les dispositions légales applicables sont celles qui étaient en

vigueur à l'époque à laquelle les faits juridiquement déterminants se sont

produits (à cet égard, cf. notamment ATF 144 V 210

cons. 4.3.1, 129

V 354 cons. 1), la LDSP

(aLTD) dans sa teneur en vigueur dès le 1er janvier 2023 est

applicable au présent litige.

b/aa) En droit de l'environnement, auquel la gestion des déchets est

rattachée, la Confédération dispose d'une compétence législative générale dotée

d'un effet dérogatoire subséquent, les cantons ne pouvant légiférer que dans la

mesure où la Confédération ne l'a pas exhaustivement fait (art. 74 al. 1 Cst.

féd.). Celle-ci a fait usage de cette compétence en promulguant la loi fédérale

sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (ci-après : LPE), de

sorte que le droit cantonal couvrant la même matière ou moins étendu a perdu

toute signification propre. Le droit cantonal conserve toutefois tout son sens

lorsqu'il complète les normes fédérales ou lorsque, dans la mesure où cela est

autorisé, il les renforce. L'article 74 al. 3 Cst. féd. relève que l'exécution

des dispositions fédérales incombe aux cantons, sauf disposition contraire de

la loi. L'article 36 LPE reprend cette clause et charge les cantons d'exécuter

la loi sur la protection de l'environnement, sous réserve des cas mentionnés à

l'article 41 LPE, non pertinents en l'espèce. L'article 31 LPE précise la

compétence cantonale en matière de planification de la gestion de déchets et

l'article 44 de l’ordonnance du 4 décembre 2015 sur la limitation et

l’élimination des déchets (OLED; RS 814.600) charge les cantons de l'exécution

de l'ordonnance à moins qu'elle ne soit confiée expressément à la

Confédération. L’article 31b

al. 1 LPE stipule que les déchets urbains sont éliminés par les cantons. Il

faut comprendre par déchets urbains les déchets produits par les ménages (art. 3 let. a ch. 1 OLED),

ceux provenant d’entreprises comptant moins de 250 EPT et dont la composition

est comparable à celle des déchets ménagers en termes de matières contenues et

de proportions (art. 3 let. a ch. 2 OLED)

et les déchets provenant d’administrations publiques et dont la composition est

comparable à celle des déchets ménagers en termes de matières contenues et de

proportions (art. 3

let. a ch. 3 OLED). Le détenteur doit disposer ses déchets de telle façon

qu’ils puissent être collectés par les services mandatés à cet effet par les

cantons ou les remettre aux points de collecte définis par ces derniers

(art. 31b

al. 3 LPE). Les autres déchets doivent être éliminés par le détenteur. Il

peut charger un tiers d’assurer cette élimination (art. 31c

al. 1 LPE).

b/bb) En exécution des dispositions fédérales, la LDSP

(et son règlement d’exécution [RLDSP])

prévoit que la collecte et le transport des déchets urbains est une tâche qui

revient aux communes, qui sont chargées de leur collecte et de leur transport

jusqu’aux installations de tri, de valorisation ou de traitement (art. 5 al. 1 LDSP,

cf. également art. 26 al. 1 LDSP).

Le droit cantonal ne définit pas la notion de déchets urbains, en se contentant

de renvoyer au droit fédéral (art. 2 al. 1 LDSP).

Tout déchet doit être déposé dans les lieux de collecte prévus à cet effet

selon sa nature. Le littering est interdit (art. 2a al. 1 LDSP).

L'élimination des déchets doit être conforme aux prescriptions de la

Confédération et du canton, lesquelles définissent les conditions de transport,

les méthodes de traitement et les types d'installation nécessaires (art. 3 al. 2

LDSP).

Le traitement des déchets spéciaux est du ressort de leur détenteur, qui doit

les éliminer par ses propres moyens ou en les acheminant vers un centre de

réception de traitement (art. 9 al. 1 LDSP).

Les déchets spéciaux sont les déchets dangereux au sens de la LPE (art. 8

let. a LDSP),

les déchets et résidus, sous quelque forme que ce soit, qui ne peuvent être

valorisés ou éliminés dans des installations de traitement ou des stations

d’épuration conventionnelles, ni être entreposés dans des décharges à

l'exception de celles spécialement destinées à cet effet, en raison de leur

composition ou de leur quantité et dont le traitement ou l'élimination exige

des installations spéciales (art. 8 let. b LDSP),

les déchets désignés comme tels dans la liste des déchets établie en vertu de

l’article 2 de l’ordonnance du 22 juin 2005 sur les mouvements de déchets

(OMoD) (art. 8 let. c LDSP).

Les déchets qui n’entrent pas dans la catégorie des déchets urbains et des

déchets spéciaux sont à éliminer par leur détentrice ou détenteur conformément

aux prescriptions, notamment les matériaux provenant de démolition ou

d'excavation, les déchets provenant des entreprises de plus de 250 EPT, les

déchets naturels provenant de jardins, d’entreprises agricoles, horticoles,

viticoles ou sylvicoles (art. 14 LDSP).

Selon l’article 22 al. 1 LDSP,

les communes sont tenues de couvrir la totalité des coûts d’élimination des

déchets urbains par la perception d’une taxe de base et d’une taxe

proportionnelle au volume ou au poids des déchets. Si une entreprise produit

des déchets, assimilables aux déchets urbains, en très grandes quantités, ou

que ces déchets sont difficiles à traiter par la commune en fonction des

équipements à disposition, la commune peut autoriser, voire obliger

l'entreprise à les éliminer elle-même à ses frais et l’exempter de la taxe à la

quantité et de la taxe de base (art. 22e al. 1 LDSP;

25.

al. 3 RLDSP).

b/cc) Compte tenu de la délégation législative, la Commune d’Hauterive

a établi un règlement relatif à la gestion des déchets (ci-après : RGD). La

commune assure la collecte, le transport et le traitement des déchets urbains

en fixant et publiant le mode et la fréquence de la collecte des déchets. Elle

décide des modalités du service de collecte et de l’endroit où les déchets

doivent être déposés (art. 2.1 al. 1 RGD). La commune peut autoriser, voire

obliger les entreprises industrielles, artisanales ou commerciales qui

produisent de très grandes quantités de déchets, assimilables aux déchets

urbains incinérables, à les livrer directement aux usines d’incinération qui

desservent le périmètre où elles se situent, à leurs frais, conformément aux

prescriptions en vigueur. La commune peut aussi procéder de la sorte si elle

éprouve des difficultés à traiter les déchets assimilables aux déchets urbains

incinérables produits par les entreprises avec les équipements qui sont à sa

disposition (art. 2.4 RGD).

c/aa) L'élimination des déchets urbains incombe ainsi aux cantons. Il

s'agit d'un monopole étatique pour lequel le revers est l'existence d'une tâche

publique obligatoire, que les cantons peuvent néanmoins déléguer aux communes (ATF 125 II 508

cons. 5-6), ce qui est le cas dans le canton de Neuchâtel. Le monopole est

l’exercice exclusif d’une activité. L’Etat dispose d’un monopole de droit

lorsque, par des moyens juridiques, il empêche les administrés de se livrer à

une activité qu’il se réserve. Il y parvient en interdisant aux tiers de

fournir les mêmes prestations que lui (monopole direct) ou en obligeant les

administrés à recourir à ses services (monopole indirect). Au regard des

principes dégagés ci-dessus, il faut entendre par déchets urbains non seulement

ceux produits par les ménages (art. 3 let. a ch. 1 OLED),

mais également ceux provenant d'entreprises comptant moins de 250 EPT (ch. 2)

et d'administrations publiques (ch. 3), dont la composition est comparable à

celle des déchets ménagers en termes de matières contenues et de proportions

(ch. 2 et 3). Cette précision avait pour but de lever partiellement le monopole

étatique en vigueur pour l'élimination des déchets urbains, étant cependant

relevé que 99,6 % des entreprises en Suisse comptaient moins de 250 EPT et

restaient dès lors soumises à ce monopole (cf. Office fédéral de

l'environnement, Rapport explicatif du 10.07.2014 concernant la révision totale

de l'ordonnance sur le traitement des déchets [OLED], p. 11). La notion de

déchets urbains, définie de manière relativement large par le droit fédéral,

accorde une marge de manœuvre aux cantons, respectivement aux communes, pour

mettre en œuvre des solutions pragmatiques, cohérentes et adaptées aux

circonstances locales (cf. réponse du 14.02.2018 du Conseil fédéral à la

question de la Conseillère nationale Priska Seiler Graf, "Définition plus

précise des déchets urbains", objet n° 17.1082, in Bulletin officiel de

l'Assemblée fédérale, Conseil national, 2018, session de printemps, annexes, p.

319-320). Il n'en demeure pas moins que, selon la définition de l'article 3 let. a ch. 2 OLED,

le seuil de 250 EPT au sein de l'entreprise considérée est déterminant pour

différencier les déchets urbains, soumis au monopole d'élimination des

collectivités publiques (art. 31b

al. 1 LPE), des autres déchets dont l'élimination incombe au détenteur en

application de l'article 31c

al. 1 LPE. Ainsi, les entreprises comptant moins de 250 EPT produisent des

déchets urbains devant être collectés et éliminés par le canton, respectivement

par la commune, à condition que la composition de ceux-ci soit comparable à

celle des déchets ménagers en termes de matières contenues et de proportions

(Office fédéral de l'environnement, Financement de l'élimination des déchets

urbains, Aide à l'exécution relative au financement de l'élimination des

déchets urbains selon le principe de causalité, in : L'environnement pratique,

2018, p. 16; arrêt du TF du 14.10.2020

[1C_485/2019] cons. 2.4, 2.5).

c/bb) Les entreprises et les administrations publiques

génèrent des déchets soit résultant de leur activité principale, appelés

déchets liés au type d’exploitation, soit ne résultant pas de cette activité,

appelés déchets non liés au type d’exploitation. En général, les déchets non

liés au type d’exploitation d’une entreprise sont comparables aux déchets

ménagers en termes de matières contenues et de proportions et doivent être

classés parmi les déchets urbains, à condition que l’entreprise considérée

compte moins de 250 EPT. En principe, il s’agit de déchets générés par la

consommation quotidienne des employés de l’entreprise, comme les déchets de

papier (p. ex. journaux) d’un salon d’esthétique ou les ordures (p. ex. contenu

des poubelles aux places de travail) d’un bureau d’ingénieurs ou d’une

administration publique. Par conséquent, il convient de partir du principe

qu’une certaine quantité de déchets urbains est produite de manière générale

dans toutes les entreprises et dans toutes les administrations publiques. En

principe, les déchets liés au type d’exploitation (p. ex. les déchets de

chantier, les déchets de production) ne sont pas comparables aux déchets

ménagers pour ce qui est des matières qu’ils contiennent. Ces déchets ne sont

donc pas assimilés à des déchets urbains; ils sont classés parmi les "autres

déchets" et doivent être éliminés par leur détenteur. Ils sont aussi

souvent appelés déchets d’exploitation, déchets provenant de l’artisanat ou

déchets industriels. Citons, à titre d’exemple, les copeaux métalliques

provenant d’entreprises métallurgiques ou les résidus de bois de menuiseries.

Dans certains cas, notamment s’agissant des déchets verts d’établissements

horticoles, des déchets en carton provenant du commerce de détail ou des

déchets de papier provenant d’une administration publique, les déchets liés au

type d’exploitation peuvent renfermer des matières comparables à celles contenues

dans les déchets ménagers. Etant donné qu’il s’agit de déchets résultant de

l’activité principale d’une entreprise ou d’une administration publique, leurs

proportions peuvent être différentes de celles des déchets ménagers.

L’appréciation des proportions peut être une tâche difficile pour l’autorité

compétente et occasionner une charge de travail excessivement élevée. Pour

cette raison, il est recommandé d’astreindre les entreprises ou les

administrations publiques à collecter séparément ces fractions de déchets et à

les valoriser uniquement si la quantité des déchets concernés pose des

problèmes de logistique à la collectivité publique (p. ex. élimination des

déchets nécessitant des conteneurs supplémentaires, une évacuation spéciale ou

des véhicules spécifiques). Pour des considérations écologiques (p. ex. éviter

un accroissement des transports et les émissions qui en résultent), les petites

quantités de déchets provenant d’entreprises ou d’administrations publiques

continueront, dans la mesure où leur composition est comparable à celle des

déchets ménagers, d’être éliminées par la collectivité publique. Dans la mesure

où les déchets comparables aux déchets ménagers produits par l’industrie et

l’artisanat sont remis triés par type de déchets (par ex. verre, papier,

carton), les autorités publiques peuvent contraindre les entreprises à éliminer

ces déchets (Office fédéral de l'environnement,

Financement de l'élimination des déchets urbains, Aide à l'exécution relative

au financement de l'élimination des déchets urbains selon le principe de

causalité, in : L'environnement pratique, 2018, p. 18-19).

4.

a) Aux termes de l'article 2 al. 7 de la loi

fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02), la

transmission de l'exploitation d'un monopole cantonal ou communal à des

entreprises privées doit faire l'objet d'un appel d'offres, ce qui a été fait

en l’occurrence. Par décision du 21 juin

2022, le Conseil communal de la Commune d’Hauterive a en effet adjugé le marché

à A.________ SA dès le 1er janvier 2023. Même si le recours de X.________

SA est toujours pendant auprès de la Cour de céans (CDP.2022.193), celle-ci a

rejeté la demande d’octroi d’effet suspensif, de sorte que, depuis le 1er

janvier 2023, A.________ SA est chargée d’éliminer les déchets urbains de la

Commune d’Hauterive tels que définis ci-dessus.

Dans le cas particulier, il n’est pas prétendu que les entreprises

concernées sises sur le territoire communal comptent plus de 250 EPT. Il y a

par conséquent lieu de présumer que ces sociétés produisent des déchets urbains

(dans le même sens, cf. ATF 125 II 508 cons.

6e, cons. 3c/aa et 3c/bb ci-dessus). Selon les circonstances, soit

en fonction de l’activité des sociétés, des déchets mélangés (déchets ménagers

et liés au type d’exploitation) sont par ailleurs considérés comme des déchets

urbains (ATF 125

II 508 cons. 6, cons. 3c/aa et 3c/bb ci-dessus). Dans cette mesure, les

entreprises sises sur le territoire communal comptant moins de 250 EPT doivent

recourir au service de l’Etat pour la collecte de ses déchets urbains et ne

peuvent se libérer de ce monopole, à moins d’obtenir une autorisation de la collectivité

publique ou d’y être tenue par celle-ci. Ce mécanisme de libération, entraînant

également l’exonération de la taxe, est expressément prévu par la loi, mais est

soumis à conditions (art. 22e al. 1 LDSP,

2.4

RGD). Il suppose que la composition des déchets ne soit pas comparable à

celle des déchets ménagers en termes de matières contenues et de proportions

(art. 3 let. a

OLED), soit que le volume de déchets urbains (incluant les déchets liés à

l’exploitation dont les matières sont similaires aux déchets ménagers) est trop

important et que la collectivité publique n’arrive pas ou peine à exécuter

correctement sa tâche (art. 22e LDSP).

Il appartient à celle-ci d’apprécier la situation (cons. 3b/cc ci-dessus) et,

le cas échéant, de rendre des décisions susceptibles de recours

individuellement, soit d’office, soit sur demande d’une entreprise, et non pas

aux sociétés, lesquelles ne peuvent pas librement décider avec quel prestataire

elles entendent collecter leurs déchets urbains. A défaut, cela reviendrait à contourner les règles des

marchés publics et le monopole de l’Etat.

b) Selon la compréhension de la Cour de céans, les bennes litigieuses

étaient jusqu’au moment du changement de prestataire utilisées par les

entreprises comme containers à déchets urbains (ou mélangés) et pris en charge

par X.________ SA, en sa qualité de prestataire pour la période antérieure à

2023.

Il n’y a donc aucune raison de s’écarter de l’organisation existante,

dans la mesure où, selon les courriers adressés aux entreprises les informant

du changement de prestataire, ni A.________ SA ni la commune n’ont posé de

nouvelles conditions au ramassage des déchets urbains. La recourante est dès

lors malvenue de prétendre que les déchets sont dorénavant exclusivement des

déchets liés à l’exploitation des entreprises et, partant, exclus du monopole

étatique. Contrairement à l’avis de la recourante, la commune n’est à cet égard

pas tenue de "démontrer" que les déchets contenus dans ces bennes

sont urbains et, partant, soumis au monopole. L’intéressée ne peut à cet égard

rien tirer des jurisprudences qu’elle cite (ATF 125 II 508,

arrêt du TF du 11.03.2020

[1C_579/2019] cons. 6.3.2), qui n’ont pas la portée qu’elle leur prête. On

rappellera qu’il y a lieu de présumer que les entreprises de moins de 250 EPT

produisent des déchets urbains (et mélangés) et qu’elles ont l’obligation (art.

31b

al. 3 LPE, art. 2a al. 1 LDSP)

de les collecter dans les containers prévus à cet effet, en les séparant si

nécessaire des autres déchets (déchets spéciaux et autres déchets, cf. définitions

cons. 3b/bb et cc ci-dessus). A cet égard, les déchets mélangés (déchets

ménagers et liés au type d’exploitation) des sociétés de moins de 250 EPT sont

également présumés urbains, sauf s’ils s’écartent qualitativement et

quantitativement des déchets ménagers (à ce sujet cf. cons. 3c/bb ci-dessus) et

il appartient à la collectivité publique d’apprécier si les proportions ou la

nature des matières entraînent une charge excessive (cons. 4a ci-dessus).

Or, il n’est pas prétendu par le nouveau prestataire et la commune que les

entreprises concernées ne respecteraient pas leurs obligations sur ce point,

étant précisé que l’intimé n’a pas non plus considéré que les déchets déposés

dans les bennes litigieuses, même à supposer mélangés, n’étaient pas similaires

à des déchets urbains combustibles et qu’ils entraînaient une charge de travail

excessive justifiant une exemption en application de l’article 31c

LPE (art. 22e al. 1 LDSP,

2.4

RGD).

Certes, le dossier révèle que plusieurs entreprises ont fait valoir

dans des courriers – des lettres ont au demeurant une teneur identique laissant

penser qu’ils ont été préparés par un tiers pour les besoins de la cause – que

les déchets qu’elles produisent ne peuvent pas être assimilés à des déchets

urbains. Comme le relève l’intimé dans ses observations, il n’est toutefois pas

fait référence dans ces documents aux bennes litigieuses et les propos très

généraux ne sont pas suffisamment spécifiques pour permettre de se convaincre

que ces sociétés devraient bénéficier d’un régime différent pour traiter les

déchets collectés dans ces containers. Par ailleurs, les demandes individuelles

des sociétés revendiquant la possibilité d’être exemptées du monopole

d’élimination des déchets urbains sortent de l’objet de la contestation. Pour

les raisons exposées ci-dessus, ces questions doivent faire l’objet d’une

procédure individuelle. Il n’en demeure pas moins qu’en l’absence

d’autorisation d'éliminer les déchets urbains (et mélangés) elles-mêmes (art. 22e

al. 1 LDSP,

2.4

RGD), ces sociétés restent tenues de les collecter dans les bennes prévues

à cet effet, ce qui leur a été signifié dans les courriers explicatifs en

décembre 2022. Pour ces motifs, il n’y a pas lieu de s’attarder sur l’échange

entre B.________ SA et l’intimé, auquel la recourante se réfère et selon lequel

celle-là entreposerait des déchets uniquement liés au type d’exploitation dans

les bennes litigieuses, ce qui n’apparaît d’ailleurs pas évident si l’on se réfère

aux photographies.

c) Compte tenu des éléments ci-dessus, A.________ SA devait avoir accès

aux containers litigieux afin qu’elle puisse mener à bien la tâche confiée par la

commune. Face aux difficultés rencontrées avec l’ancien prestataire, qui refusait

de rendre ces containers accessibles, l’intimé était légitimé à prendre les

mesures qui s’imposaient. En particulier, il pouvait interdire à X.________ SA

de procéder à la collecte de ces bennes,

dans la mesure où elles étaient présumées contenir des déchets urbains (ou

mélangés assimilés à des déchets urbains), exiger d’elle de

déposer toutes les clés des cadenas des containers concernés auprès de l'administration

communale, la menacer d’une exécution par substitution faute d'exécution dans

le délai imparti, tout en assortissant cette menace de la

peine prévue à l’article 292 CP en cas de non-respect.

5.

La recourante se prévaut encore d’une violation

de la liberté économique, pour le motif que la suppression des frais de levage

ne respecterait pas l’article 5.1 RGD, aux termes duquel la commune finance

l’élimination des déchets urbains des entreprises par une taxe au sac, une taxe

de base annuelle et des frais de levage.

La décision de la commune ne porte pas sur cette question, qui sort par

conséquent de l’objet de la contestation. C’est dès lors à juste titre que le

département a déclaré la conclusion de la recourante à ce sujet irrecevable. Il

n’y a pas lieu d’étendre l’objet du litige sur ce point, dès lors que cette

question, doit, le cas échéant, être traitée dans le cadre du recours pendant auprès

de la Cour de céans relatif à l’adjudication du marché public (CDP.2022.193).

En effet le cahier des charges du 29 avril 2022 de l’intimé exige expressément un

tarif à la tonne et ne prévoit plus de frais de levage. On ne voit en outre pas

en quoi la recourante pourrait obtenir l’admission de ses prétentions sur la

base de ce grief.

6.

La Cour de céans ayant pu

statuer en l’état du dossier, il n’est pas utile de mettre en œuvre la mesure

d’instruction sollicitée par la recourante. Celle-ci étant superflue, le

reproche adressé à l’intimé et au département de ne pas avoir administré cette

preuve tombe à faux (sur la notion d’appréciation anticipée des preuves; cf. ATF 131 I 153 cons. 3).

7.

Le présent arrêt rend sans

objet la demande de restitution de l’effet suspensif.

8.

Le recours est rejeté. La

décision litigieuse est confirmée. La recourante qui succombe doit supporter

les frais judiciaires (art. 47 LPJA). Elle n’a pas droit à des dépens, pas plus que l’intimé

(art. 48 LPJA a contrario).

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.

Rejette le recours dans la mesure

de sa recevabilité.

2. Met à la charge de la recourante un émolument de décision de 1’000

francs et les débours par 100 francs,

montants partiellement compensés par son avance de frais.

3. Dit que la demande de restitution de l’effet suspensif

est sans objet.

4. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 24 octobre

2023