Fonction publique. Compensation des heures supplémentaires. Droits acquis.

Faits

A.

X.________ a été engagée par le Conseil

communal de Z.________ (ci-après : le conseil communal) à partir du 9 août

2010 en qualité d’assistante sociale surnuméraire à 50 % auprès de

l’Office de l’aide sociale. L’acte d’engagement prévoit que le droit aux

vacances est de 20 jours par année, au prorata du temps d’activité, et que la

durée hebdomadaire moyenne de travail est de 20 heures pour un 50 %, à

répartir dans le cadre de la gestion souple du temps de travail.

Dans un courriel du 31 mai 2017 adressé aux employés du Service de

l’action sociale (ci-après : le service), le conseiller communal,

directeur des finances, des ressources humaines et de l’action sociale, a notamment

rappelé que l’utilisation du logiciel de comptabilisation du temps de travail

était obligatoire pour l’ensemble des collaborateurs. En matière de congé, il

renvoyait à l’article 54 al. 1 du Statut du personnel communal (ci-après :

le statut), qui listait le nombre de jours de congés payés, et il précisait que

d’autres congés extraordinaires ne seraient pas prévus, sauf exception décidée

par la direction.

Par courrier du 2 octobre 2020, l’intéressée et certains de ses

collègues assistants sociaux ont interpellé le conseil communal au sujet du

maintien ou non de la semaine supplémentaire de vacances qui leur avait été

accordée oralement lors de leur engagement, au prorata de leur taux d’activité,

de sorte qu’ils ne comptabilisaient pas leurs heures de travail et ne

reprenaient pas leurs heures supplémentaires. Cette pratique avait été remise

en question en 2017 par le conseil communal, qui leur avait demandé de noter

leurs heures dans le logiciel Timelead et avait décidé que les nouveaux

collaborateurs ne bénéficieraient plus de ce régime. Depuis une séance du 21

mai 2019, ils étaient dans l’attente d’une prise de position du conseil

communal et se disaient favorables au maintien de la semaine supplémentaire de

vacances, qu’ils considéraient comme un droit acquis.

Après une séance d’information qui s’est tenue le 16 mai 2023, lors de

laquelle l’ensemble du service a été informé que le conseil communal envisageait

de changer la pratique actuelle et d’appliquer à tous les collaborateurs les

règles du statut en matière d’heures supplémentaires, l’intéressée a été

invitée à se déterminer (courrier du 25.05.2023 du service juridique). Celle-ci

s’est opposée à la suppression de sa semaine supplémentaire de vacances, a

sollicité la consultation des avis de droit rédigés sur cette question pour la

commune et a contesté la remise à 0 des heures supplémentaires qu’elle avait

effectuées depuis le 1er juin 2017 (courrier du 02.06.2023). Par

prononcé du 26 juin 2023, le conseil communal a décidé que la compensation des

heures supplémentaires aurait lieu conformément à l’article 64 du statut à

compter du 1er janvier 2024, supprimé en conséquence la compensation

forfaitaire par une semaine de vacances supplémentaire et retiré l’effet

suspensif à un éventuel recours. Il a refusé de donner suite à la réquisition

tendant à la consultation des avis de droit intervenus en amont, au motif qu’il

s’agissait de documents internes et que la synthèse de l’avis de droit de la

Professeure mandatée était quoi qu’il en soit reprise mot pour mot dans la

décision. Les avis de droit antérieurs, dont celui du service juridique,

étaient quant à eux arrivés aux mêmes conclusions.

B.

X.________ recourt contre cette décision devant

la Cour de droit public du Tribunal cantonal en concluant principalement à son

annulation, subsidiairement à la fixation du montant de l’indemnité de

résiliation des droits acquis due par l’intimé, avec suite de dépens et sans

frais. Elle requiert la restitution de l’effet suspensif. En substance, la

recourante fait valoir une violation de son droit d’être entendue, car le

conseil communal a refusé à tort de verser au dossier les avis de droit rédigés

à son attention, ne s’est pas prononcé sur la question du solde d’heures

effectives enregistré dans son décompte et a pris sa décision avant de lui

permettre de se déterminer. Elle invoque une constatation inexacte des faits et

un abus du pouvoir d’appréciation, la semaine de vacances supplémentaire ayant

été octroyée pour compenser la pénibilité de la fonction et non les heures

supplémentaires effectuées. Elle soulève enfin une violation des droits acquis.

Selon elle, la semaine de vacances supplémentaire résulterait d’un arrangement

implicite avec l’administration et la suppression de ce droit acquis devrait

être indemnisée. Elle sollicite entre autres la production du procès-verbal de

la séance du conseil communal à l’occasion de laquelle la décision de supprimer

la semaine de vacances supplémentaire a été prise.

C.

Dans ses observations, l’intimé conclut, sous

suite de frais, au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité.

D.

La recourante réplique.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

2.

a/aa) Le

droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle ancrée à l'article 29 al. 2 Cst. féd. Sa violation conduit à l'annulation de la décision

entreprise indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 137 I 195 cons. 2.2, 135 I 279 cons. 2.6.1). Il comprend notamment le droit pour l'intéressé de

s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise

touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves

pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves

pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à

tout le moins de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à

influer sur la décision à rendre (ATF 142 III 48 cons. 4.1.1, 140 I 285 cons. 6.3.1 et les références citées).

a/bb) Le droit de consulter le dossier est un aspect du droit d'être

entendu (ATF 132

II 485 cons. 3.2, 129 I 85 cons.

4.1, 129 II 497

cons. 2.). En effet, la possibilité de faire valoir ses arguments dans une

procédure suppose la connaissance préalable des éléments dont l'autorité

dispose (ATF 126 I

7.

cons. 2b). Le droit de consulter le dossier est notamment concrétisé

aux articles 22 et 23 LPJA,

selon lesquels, d’une part, les parties ou leur représentant ont le droit de

consulter les pièces du dossier au siège de l'autorité appelée à statuer,

l'autorité délivrant aux parties copie des pièces qu'elles requièrent contre

émolument (art. 22 LPJA),

et, d’autre part, l'autorité ne peut refuser la consultation des pièces que si

: un intérêt public important l'exige; des intérêts privés importants, en

particulier ceux des parties adverses, ou ceux d'une partie à n'être pas mise

au courant de faits la concernant et dont la connaissance pourrait créer un

préjudice, exigent que le secret soit gardé; l'intérêt d'une enquête officielle

en cours l'exige (art. 23 al.1 LPJA).

L’article 23 LPJA

précise encore que le refus d'autoriser la consultation des pièces ne peut

s'étendre qu'à celles qu'il y a lieu de garder secrètes; il doit être motivé

(al. 2). La consultation par les parties de leurs propres mémoires, des

documents qu'elles ont produits comme moyen de preuves, des décisions qui leur auraient

été notifiées et des procès-verbaux relatifs aux déclarations qu'elles ont

faites ne peut pas leur être refusée (al. 3). Cela étant, l’administré ne peut

exiger la consultation de documents internes à l'administration, à moins que la

loi ne le prévoie expressément (ATF 125 II 473

cons. 4a, 122 I

153.

cons. 6a). Il s'agit des notes dans lesquelles l'administration consigne

ses réflexions sur l'affaire en cause, en général afin de préparer des

interventions et décisions nécessaires. Il peut également s'agir de

communications entre les fonctionnaires traitant le dossier. Cette restriction

du droit de consulter le dossier doit de manière normale empêcher que la

formation interne de l'opinion de l'administration sur les pièces déterminantes

et sur les décisions à rendre ne soit finalement ouverte au public. Il n'est en

effet pas nécessaire à la défense des droits des administrés que ceux-ci aient

accès à toutes les étapes de la réflexion interne de l'administration avant que

celle-ci n'ait pris une décision ou manifesté à l'extérieur le résultat de

cette réflexion. Encore faut-il ne pas qualifier de notes internes des pièces

ou le résultat de preuves déterminantes pour la prise d'une décision (ATF 115 V 297

cons. 2g).

Sont considérés en principe comme tels les documents qui n'ont pas de

caractère probant pour le traitement du dossier et qui servent exclusivement à

la formation de l'opinion interne de l'administration, tels que les notes,

analyses, projets, propositions, co-rapports et documents de préparation de

l'autorité (arrêts du TF des 10.10.2014

[1C_159/2014] cons. 4.3 et 20.10.2011

[2C_63/2011] cons. 3.2.4). Cette jurisprudence est critiquée par une partie

de la doctrine, qui estime que ce n’est pas la qualification de la nature de la

pièce qui doit être déterminante, mais son contenu : si elle est propre à

déterminer l’évaluation d’un fait pertinent, elle doit être accessible (Moor/Poltier,

Droit administratif, vol. II, 3e éd., p. 328 et les auteurs cités;

arrêt du TF du 10.10.2014

[1C_159/2014] cons. 4.3). Le Tribunal fédéral a précisé que ce n'est pas la

qualification d’"interne à l'administration" qui compte, mais

l'importance objective de la pièce, dans le cas concret, pour l'établissement

des faits essentiels à la décision. Ainsi, les rapports et les expertises sur

des questions de fait, même s'ils ont été établis au sein de l'administration,

ne font pas partie des actes internes à l'administration et sont soumis au

droit de consulter le dossier (ATF 115 V 297

cons. 2g/bb; arrêt du TF du 10.10.2014

[1C_159/2014] cons. 4.3). Le Tribunal fédéral a par la suite jugé que le

droit de consulter le dossier s'étend à toutes les pièces de la procédure qui

sont à la base de la décision, sans qu'il ne soit nécessaire de faire valoir un

intérêt particulier et indépendamment du fait que, du point de vue de

l'autorité, les pièces en questions soient importantes pour l'issue de la procédure

(ATF 144 II 427

cons. 3.1.1; 132

V 387 cons. 3.2; arrêts du TF des 20.09.2023

[2C_67/2023] cons. 3.2 et 10.10.2014

[1C_159/2014] cons. 4.3). Les préavis établis par une autorité

d'instruction à l'attention de l'autorité décisionnelle relèvent, en principe,

des documents internes non soumis au droit d'être entendu des parties, sous

réserve d'une réglementation spéciale contraire (ATF 131 II 13

cons. 4.2; 117 Ia

90.

cons. 5b; arrêts du TF des 20.09.2023

[2C_67/2023] cons. 3.2; 03.08.2023

[2C_915/2022] cons. 4.3; 20.06.2023

[2C_804/2022] cons. 7.1). Ce genre de document n'a en effet pas de

conséquence juridique directe sur la situation de l'intéressé et est considéré

comme un acte interne à l'administration, destiné à faciliter la

tâche de l'organe de décision, qui doit se former une opinion sur l'affaire à

traiter (ATF 129

II 497 cons. 2.2; 125 II 473 cons.

4a; 116 Ib

260.

cons. 1d). En raison des particularités de certaines procédures,

il peut également s'avérer nécessaire, dans des cas exceptionnels et lorsque la

loi le prévoit expressément, de permettre aux parties de consulter la

proposition de décision de l'autorité d'instruction avant de rendre une

décision (arrêts du TF du 01.10.2004

[2A.586/2003] et [2A.610/2003] cons. 9). Par ailleurs, les

renseignements et informations provenant de tiers (notamment d'autres services

étatiques) ne sont pas des "actes internes" (cf. ATF 139 II 489

cons. 3.3; arrêt du TF du 20.09.2023

[2C_67/2023] cons. 3.2).

a/cc) Le Tribunal fédéral a déduit du droit d'être entendu, consacré

par l'article 29

al. 2 Cst. féd., le devoir pour l'autorité de motiver sa décision, afin que

le justiciable puisse en saisir la portée et, le cas échéant, l'attaquer en

connaissance de cause. Pour répondre à ces exigences, il suffit que l’autorité

mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels

elle a fondé sa décision. Une autorité n'a effectivement pas l'obligation

d'exposer et de discuter tous les faits, les moyens de preuve et les griefs

invoqués par les parties mais, au contraire, peut se limiter à examiner les

questions décisives pour l'issue du litige. Dès lors que l'on peut discerner

les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision

motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation

peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la

décision. Une autorité ne commet un déni de justice formel prohibé par l'article

29.

al. 2 Cst.

féd. que si elle omet de se prononcer sur des griefs qui présentent une

certaine pertinence ou de prendre en considération des allégués et arguments

importants pour la décision à rendre (ATF 143 III 65

cons. 5.2, 142

II 154 cons. 4.2, 141 V 557

cons. 3.2.1; arrêt du TF du 21.01.2020

[9C_577/2019] cons. 5.2).

b) La recourante invoque une violation de son droit d’être entendue, au

motif que l’intimé a refusé à tort de verser au dossier les avis de droit

rédigés à son attention, émanant entre autres du service juridique et d’une

Professeure mandatée à cet effet. Elle prétend ne pas avoir été en mesure de se

déterminer et de vérifier le contenu de pièces qui ont influencé de manière

décisive l’acte attaqué. Elle reproche également à l’intimé de ne pas s’être

prononcé sur la question du solde d’heures effectives enregistré dans son

décompte et d’avoir pris sa décision avant de lui permettre de se déterminer.

b/aa) La question de savoir si les avis de droit litigieux relèvent de

la catégorie des actes d’instruction internes qui n’ont pas à être fournis aux

parties peut rester ouverte. D’après la jurisprudence, l'autorité n'est pas

tenue de soumettre au préalable sa motivation aux parties pour qu'elles

prennent position. Il suffit qu’elles puissent s'exprimer à l'avance sur les

fondements de la décision, notamment sur les faits ainsi que sur les normes

juridiques applicables, et faire valoir leur point de vue (cf. ATF 132 II 257

cons. 4.2). Or, à cet égard, il est douteux que le droit d’être entendue de

l’intéressée ait été respecté. Le dossier ne permet en effet pas de déterminer

ce qui s’est dit lors de la séance du 16 mai 2023 et il n’est pas certain que

les principes juridiques déterminants y aient été exposés. Le courrier du 25

mai 2023 est quant à lui très succinct. Cela étant, la décision attaquée

indique clairement les raisons pour lesquelles la semaine de vacances

supplémentaire est supprimée et examine les fondements juridiques applicables,

tirés de la synthèse de l’avis de droit de la Professeure. A la lecture du

mémoire de recours, force est d’admettre que la recourante a amplement saisi la

portée et les implications de cette décision. En conséquence, il faut

considérer qu’une violation du droit d’être entendu, même si elle était

retenue, pourrait quoi qu’il en soit être réparée dans le cadre de la présente

procédure, à mesure que la Cour de céans dispose d’un plein pouvoir de

cognition en la matière et qu’il n’en résulterait aucun préjudice pour la

recourante (ATF

136.

III 174 cons. 5.1.2, 135 I 279 cons.

2.6.1).

b/bb) L’intimé n’a certes pas indiqué à l’intéressée ce qu’il

adviendrait du solde des heures enregistrées dans son décompte, alors qu’elle

s’était opposée à la remise à zéro des heures supplémentaires (horaire

variable) effectuées depuis 2017 et avait sollicité qu’elles soient indemnisées

ou compensées par du temps libre selon l’article 64 du statut (courrier du

02.06.2023). Il ne pouvait néanmoins pas lui échapper que le dispositif et la

motivation de la décision querellée portent sur la compensation des heures

supplémentaires et non sur la compensation des heures effectuées dans le cadre

de la gestion souple de l’horaire hebdomadaire (heures dites variables). En ce

que le grief concerne le solde des heures variables (c’est ce qu’elle a reconnu

dans ses observations du 27.10.2023), il n’apparaît pas pertinent pour l’issue

du litige. La décision ne modifie en effet pas le régime des heures variables.

Quant au point de savoir si l’intimé était en droit de supprimer la

compensation forfaitaire des heures supplémentaires par une semaine de vacances

en plus, il s’agit d’une question de fond qui sera examinée ci-après.

b/cc) La recourante suppose enfin que l’intimé

avait déjà pris la décision de supprimer sa semaine de vacances supplémentaire

avant de lui donner l’occasion de faire valoir son point de vue. Aucun élément

du dossier ne permet d’étayer cette hypothèse. D’une part, le courrier du 25

mai 2023, selon lequel le conseil communal "traitera prochainement de la

question de la semaine supplémentaire de vacances" et "envisage de

changer la pratique actuelle" ne suggère pas que l’intention de ce dernier

était ferme et qu’il ne tiendrait pas compte des déterminations de la collaboratrice.

D’autre part, le fait que celles-ci ne l’aient pas convaincu de faire machine arrière n’est

pas déterminant. Il ne saurait dès lors être retenu que l’autorité n’a accordé

un droit d’être entendue à la recourante que pour la forme et que sa volonté de

supprimer la semaine de vacances était déjà définitive avant l’exercice dudit

droit.

b/dd) Le grief tiré d’une violation du droit d’être entendu doit par

conséquent être rejeté.

3.

La recourante soutient que la semaine

supplémentaire de vacances dont elle jouit depuis son engagement a été octroyée

pour compenser la pénibilité de la fonction et non les heures supplémentaires.

Elle invoque à cet égard un établissement manifestement inexact des faits,

respectivement l’arbitraire. Elle en déduit, à tout le moins implicitement, que

l’intimé ne pouvait pas supprimer la compensation forfaitaire des heures

supplémentaires par une semaine de vacances additionnelle.

D’après l’article 43 du statut adopté le 1er avril 1972,

lorsque les besoins du service l’exigent, le personnel est tenu à des heures

supplémentaires. Sont réputées supplémentaires toutes les heures de travail que

le fonctionnaire effectue sur les ordres de son chef en plus de l’horaire

règlementaire de son service. L’article 44 disposait que les heures

supplémentaires font l’objet d’une compensation, exceptionnellement d’une

rétribution en espèces, dans la mesure et selon les modalités décidées par le

conseil communal. Un nouveau statut a été adopté en 1987. En lien avec les

heures supplémentaires, le nouvel article 51 prévoyait ce qui suit :

Lorsque les besoins du service l’exigent le fonctionnaire peut être astreint à

des heures de travail supplémentaires, qui doivent être compensées aussitôt que

possible par des congés (al. 1). Sont réputées supplémentaires toutes les

heures de travail que le fonctionnaire effectue sur les ordres de son chef ou

qui peuvent être formellement justifiées en plus de l’horaire règlementaire de

son service (al. 2). Exceptionnellement, les heures supplémentaires peuvent

être rétribuées en espèces selon les prescriptions édictées en la matière par

le conseil communal (al. 3). Le statut en vigueur depuis le 1er

janvier 2022 a été adopté en 2021. Le nouvel article 64 prévoit un régime

similaire à l’ancien article 51.

Il ressort du dossier que, en 1983, l’ancien chef de service a

sollicité une semaine de vacances supplémentaire pour les assistants sociaux afin

de compenser les interventions effectuées hors de l’horaire normal (courrier du

chef de service du 16.09.1983). Conformément à l’article 44 du statut alors en

vigueur, une semaine de vacances supplémentaire leur a été accordée avec effet

au 1er janvier 1984 "à titre de compensation forfaitaire pour

toutes les heures supplémentaires effectuées durant l’année" (extrait du

procès-verbal de séance du 25.04.1984 et note de service du conseiller communal

du 23.05.1984). En 1991, après l’entrée en vigueur du nouveau statut, le

conseil communal a pris acte du maintien du statu quo en ce qui concerne la

compensation des heures supplémentaires des assistants sociaux (extrait du

procès-verbal de séance du 02.09.1991). Dans un courrier du 6 février 2002, le

conseiller communal en charge du service a fait savoir à tous les assistants

sociaux qu’il était conscient qu’ils subissaient de fortes pressions, raison

pour laquelle une semaine de vacances supplémentaire leur était accordée,

indépendamment des heures qu’ils passaient réellement au travail. Dès le 1er

janvier 2017, la semaine de vacances supplémentaire a été supprimée pour tous

les nouveaux collaborateurs.

Vu ce qui précède, il ne fait nul doute que la semaine de vacances

supplémentaire a été allouée aux assistants sociaux, respectivement à la

recourante, à titre de compensation forfaitaire pour les heures

supplémentaires. Le fait que le chef de service ou conseiller communal aient, à

partir des années 2000, indiqué que la semaine de congé supplémentaire était concédée

pour les inconvénients de service (cf. courrier du 28.01.2002 déposé par

la recourante) ou indépendamment des heures qu’ils passaient réellement au

travail (cf. courrier du 06.02.2002) est insuffisant pour retenir qu’il

s’agit uniquement d’une contrepartie à la pénibilité de la fonction. Le dossier

ne permet pas davantage de conclure que la justification de la semaine de

vacances supplémentaire a évolué en réponse aux changements et aux exigences de

la profession (cf. déclaration de l’ancien chef de service du 17.08.2023

déposée par la recourante). Si tel avait été le cas, la recourante compenserait

à ce jour ses heures supplémentaires indépendamment de la semaine de vacances

additionnelle. Or, il ne ressort pas du dossier qu’elle ait jamais récupéré ses

heures supplémentaires selon le régime prévu par le statut. Dans ses

observations du 27 octobre 2023, elle admet au contraire qu’avec le système de

compensation qui est actuellement applicable, le compte d’heures

supplémentaires est "logiquement et toujours à zéro". La pratique n’a

en définitive jamais été modifiée depuis son instauration. Enfin, le fait que

la recourante enregistre son temps de travail depuis 2017 (cf. courriel du

31.05.2017) n’est pas pertinent, car cela concerne les heures variables et non

les heures supplémentaires.

Si la recourante devait continuer à jouir d’une semaine de vacances

additionnelle, tandis que les assistants sociaux engagés depuis 2017 n’en

bénéficient pas, l’intimé consacrerait une inégalité de traitement. La recourante

estime que ces derniers sont en droit de récupérer les heures variables alors

qu’elle ne bénéficie pas de cette possibilité, ce qui corrigerait cette

inégalité. Cet argument ne convainc pas. D’une part, il n’a été soulevé qu’au

stade des observations du 27 octobre 2023 et n’est appuyé par aucun moyen de

preuve. D’autre part, il va à l’encontre du contenu du courrier du 2 juin 2023,

dans lequel elle se préoccupait du sort de ses heures variables et sollicitait

qu’elles soient notamment compensées par du temps libre. Quoi qu’il en soit,

dès lors que la recourante est soumise au statut, elle a droit, comme les

autres membres du personnel, à la prise en compte et à la compensation des

heures variables conformément à l’article 33 du règlement d’application du

personnel communal.

Les constatations de l’intimé n’apparaissent en conséquence pas

arbitraires. Mal fondé, ce grief doit être rejeté.

4.

La recourante se prévaut d’un droit acquis,

découlant du principe de la bonne foi, qui ferait obstacle à la suppression de

la semaine supplémentaire de vacances. Elle est d’avis que la suppression de ce

droit acquis devrait être indemnisée par l’intimé.

a) Dans les rapports de travail de droit public, en principe, le

fonctionnaire n'a pas droit au maintien de ses conditions générales

d'engagement telles qu'elles existaient au moment où il a été nommé; le régime

qui lui est applicable suit les modifications que le législateur apporte au

statut (arrêt du TF du 26.11.2008

[1C_88/2007] cons. 2.3). Certains droits découlant des rapports de service

peuvent néanmoins être considérés comme des droits acquis, protégés par le

principe de la bonne foi (art. 9 Cst. féd.) et

la garantie de la propriété (art. 26 Cst. féd.). Cela s’applique uniquement

dans deux hypothèses : lorsque la loi fixe une fois pour toute les

situations particulières et les soustrait aux effets des modifications légales,

ou lorsque des assurances précises ont été données à l’occasion d’un engagement

individuel, notamment si cet engagement intervient par un contrat (Moor, Droit administratif, vol. III,

2018, p. 568/569; à ce propos, également, ATF 143 I 65 cons. 6.2; 134 I 23 cons. 7.1). De tels arrangements ne

peuvent toutefois donner naissance à des droits acquis en vertu du droit à la

protection de la bonne foi que si leur fondement réside dans l'accord et non

dans la loi (arrêt du TF du 26.04.2018 [8D_4/2017] cons. 5.6.1).

Ancré à l'article 9 Cst. féd. et

valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi

exige que l'administration et les administrés se comportent réciproquement de

manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de tout

comportement propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun

avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part. A

certaines conditions, le citoyen peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se

conforme aux promesses ou assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la

confiance qu'il a légitimement placée dans celles-ci. Entre autres conditions,

l'administration doit être intervenue à l'égard de l'administré dans une situation

concrète et celui-ci doit avoir pris, en se fondant sur les promesses ou le

comportement de l'administration, des dispositions qu'il ne saurait modifier

sans subir de préjudice (ATF 141 V 530

cons. 6.2; 137

II 182 cons. 3.6.2; 131 II 627

cons. 6.1; 131 V

472.

cons. 5; arrêts du TF des 26.04.2018

[8D_4/2017] cons. 5.5 et 08.08.2016

[8C_780/2015] cons. 10.2).

b) A juste titre, la recourante ne prétend pas que le droit à une

semaine de vacances supplémentaire serait consacré par la règlementation

communale. Elle allègue que cette garantie lui a été concédée par oral au

moment de son engagement, ce qui aurait fondé un arrangement implicite avec

l’autorité. On ne peut pas la suivre. Premièrement, l’octroi d’une semaine de

vacances additionnelle n’a pas été le résultat de conditions négociées lors de

son engagement, mais celui d’une pratique instaurée en 1984 (soit bien avant son

arrivée au sein du service). Or, le fondement de cette pratique réside dans la

loi elle-même. L’article 44 du statut adopté le 1er avril 1972 (cf.

extrait du procès-verbal no 234 du 25.04.1984 et note de service

du Conseiller communal A.________ du 23.05.1984) laissait en effet le soin au

conseil communal de décider de la mesure et des modalités de la compensation

des heures supplémentaires. C’est précisément dans ce cadre qu’a été instaurée

la pratique selon laquelle les heures supplémentaires sont compensées de façon

forfaitaire par une semaine de vacances en plus. La recourante ne saurait dès

lors se prévaloir d’une assurance individuelle qui aurait fait naître une

situation acquise en sa faveur. Deuxièmement, il ne ressort pas du dossier que

l’intimé entendait exclure toute suppression ou restriction ultérieure du droit

lorsqu’il a entériné ladite pratique. Le courrier du conseiller communal en

charge des services sociaux du 6 février 2002 à l’attention des collaborateurs,

selon lequel il prenait acte de leur désir de voir un jour cette mesure être

officialisée, ainsi que la suppression de la semaine de vacances supplémentaire

à partir de 2017 pour les nouveaux employés et les démarches entreprises dès 2019

par la recourante, qui, inquiète du maintien ou de la suppression de sa

prérogative, sollicitait une prise de position du conseil communal à ce sujet,

démontrent que ce droit ne lui a pas été garanti pendant toute la durée de sa

carrière professionnelle. Troisièmement, la recourante n’indique quoi qu’il en

soit pas avoir pris des dispositions auxquelles elle ne

pourrait renoncer sans subir de préjudice. Le grief tiré

de la violation du droit à la protection de la bonne foi, en relation avec la garantie

des droits acquis, doit ainsi être rejeté. Il n’y a en conséquence pas lieu

d’examiner si l’intimé est tenu d’indemniser la suppression de la semaine de

vacances litigieuse.

5.

Mal fondé, le recours

est rejeté et la décision entreprise confirmée.

a) Le présent arrêt rend sans objet la demande de restitution de

l’effet suspensif. La Cour de Céans ayant pu statuer en l’état du dossier, il

n’est pas nécessaire de procéder aux mesures d’instruction sollicitées par la

recourante.

b) En matière de litiges relatifs à la fonction publique, la Cour de

céans renonce à percevoir des frais lorsque la valeur litigieuse n'atteint pas

30'000 francs (arrêt du 29.03.201 [CDP.2016.131]).

La contestation n'étant pas de nature pécuniaire, il y a lieu de statuer sans

frais. Vu le sort de la cause, la recourante n’a pas droit à des dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Dit que la requête tendant à la restitution de l'effet suspensif n'a plus

d'objet.

3. Statue sans frais.

4. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, 18 décembre

2023