FONC. Action de droit administratif (paiement des heures de travail, veilles passives).

Faits

A.

Par contrat de droit privé d’une durée maximale

d’une année, X.________ a été engagé, à compter du 1er mai 2013, au Service

des migrations (ci-après : Le Service) en qualité de concierge au centre d’accueil

[1]. Dès le 1er janvier 2014, il a été engagé en tant que veilleur

aux centres d’accueil [2] et [3], par contrat de droit privé d’une durée

indéterminée. Il ressort de ce contrat, notamment, que l’horaire de travail

sera « établi par le Service

et correspondra à un poste complet, soit 40 heures hebdomadaires ; les veilles

de nuit de 12 heures sont comptabilisées 10 heures ». À partir du 1er octobre 2014,

le prénommé a bénéficié d’une décision d’engagement provisoire de droit public,

en qualité de veilleur à 100 % dans un centre d’accueil. Il a été nommé à

cette fonction par le Conseil d’État

le 1er avril 2015.

Par décision du 24 octobre 2018, après avoir accordé à l’intéressé un

droit d’être entendu, le Conseil d’État a mis un terme aux rapports de service

au 30 avril 2019, en relevant que la fermeture d’un centre d’accueil

engendrerait de facto une diminution du personnel. X.________ a

interjeté recours contre ce prononcé, concluant à son annulation. Par arrêt du

26 février 2019, la Cour de droit public du Tribunal cantonal l’a rejeté (CDP.2018.385).

Saisi par le prénommé, le Tribunal fédéral a, par jugement du 1er mai

2020, rejeté son recours en matière de droit public et déclaré irrecevable son

recours constitutionnel subsidiaire (8C_236/2019).

B.

Par acte du 3 janvier 2023, X.________ saisit

la Cour de droit public du Tribunal cantonal d’une action de droit

administratif à l’encontre du Conseil d’État, en concluant, sous suite de frais

et dépens, à ce que ce dernier soit condamné à lui verser un montant de 8'800

francs à titre de salaire brut, avec intérêts à 5 % l’an, à compter du 15

mai 2018. En substance, il soutient qu’il s’est vu appliquer la directive du Service

concernant les horaires des veilleurs (ci-après : directive du Service),

laquelle contiendrait une disposition contraire au règlement des fonctionnaires

du 9 mars 2005 (RDF ; RSN 152.512) ; le Service ne détiendrait par

ailleurs pas la compétence de légiférer comme il l’a fait. Le demandeur signale

que le chapitre relatif aux « heures de présence et heures de travail » de la directive du Service prévoit que les blocs de nuit et de jour

comportent une présence totale 12 heures sur le site et que par équité envers

les autres fonctions de l’État, ainsi qu’en raison des heures dites passives,

il est compté 12 heures de travail par bloc de jour et 10 heures de travail par

bloc de nuit. Selon lui, bien que l’article 3 al. 4 RDF octroie la possibilité

au chef de service de déroger à l’horaire de travail usuel prévu à l’article 2

et 3 RDF, notamment lorsque les besoins du service le justifient, il ne

l’autoriserait pas à prévoir une comptabilisation des heures travaillées

dérogatoire au système de comptabilisation totale des heures de travail. Par

conséquent, le demandeur requiert le paiement des heures de travail effectuées

en bloc de nuit, estimées à 252 heures compte tenu de la durée effective

de travail entre janvier et septembre 2018, mais non comptabilisées en raison

de la directive du Service. Il indique que le montant de 8'800 francs sera,

quoi qu’il en soit, précisé une fois ses réquisitions de preuve satisfaites.

C.

Par mémoire de réponse du 23 février 2023, le

Conseil d’État conclut, sous suite de frais, au rejet de l’action de droit

administratif. Il allègue que des discussions ont débuté en 2010 concernant les

horaires de travail appliqués aux veilleurs des centres d’accueil. Sur cette

base, le Service des migrations et le Service des ressources humaines ont pu

établir la directive concernant les horaires des veilleurs en 2014, reprise en

2018. De l’avis du défendeur, les articles 3 al. 4 et 4 RDF octroient une marge

de manœuvre au chef de service pour aménager les horaires. Lors de l’établissement

de la directive du Service et des discussions y relatives, l’article 10 al. 2

de l’ordonnance 2 relative à la loi sur le travail (OLT 2 ; RS.822.112) a été

pris comme point de référence. Or, cette disposition dispose que, lorsque le

collaborateur peut effectivement s’allonger dans un endroit dédié, il est

possible de travailler 10 heures durant un intervalle de 12 heures. Les

directives successives du Service concernant les horaires des veilleurs ont

toutes été approuvées par les départements compétents. Le défendeur précise

encore que le Service a introduit un nouveau concept sécuritaire qui a rendu

les interventions nocturnes encore plus rares et a choisi de doubler les

veilles, ce qui a permis aux veilleurs de dormir durant leurs veilles. Le

demandeur était informé de ce système au moment de la conclusion du contrat le

1er janvier 2014. Par ailleurs, ce système ne serait pas propre à l’État

de Neuchâtel, puisque bien d’autres entités dans d’autres secteurs et cantons

avaient adoptés la comptabilisation différenciée entre les heures de veilles

passives et les heures de gardes.

D.

Dans son mémoire de réplique du 2 juin 2023, le

demandeur allègue que le défendeur n’aurait pas tenu compte de la problématique

de la comptabilisation des heures de travail de nuit chez les veilleurs. Le Service

aurait formalisé sa propre conception et appréciation de la comptabilisation

des heures de nuit en établissant successivement des directives concernant les

veilleurs qui violeraient les articles 2 et 3 RDF. Après consultation des

titres déposés par le Conseil d’État, le demandeur réduit ses conclusions au

paiement d’un montant de 2'400 francs à titre de salaire brut, avec intérêts à

5 % l’an à compter le 15 mai 2018, équivalant à 66 heures non rémunérées

compte tenu du système de comptabilisation des heures.

E.

Le 19 juin 2023, le défendeur duplique et

confirme les conclusions prises dans son mémoire de réponse.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

a) Selon l'article 58 let. a LPJA

en relation avec l’article 47 al. 1 OJN, la Cour de droit public du Tribunal

cantonal connaît en instance unique des actions fondées sur le droit

administratif et portant sur des prestations pécuniaires découlant des rapports

de service des agents de l'État et des communes, y compris les prestations

d'assurances. Il faut comprendre par prestations pécuniaires au sens de cette

disposition des prestations appréciables en argent réclamées à la collectivité

publique par un de ses agents ou inversement (RJN 1994, p. 259).

L’action de droit administratif est subsidiaire ; elle n’est pas

recevable lorsque le demandeur peut faire valoir ses droits par la voie du

recours (art. 59 LPJA).

b) En l’occurrence, le litige porte sur le paiement des heures de

travail effectuée durant les blocs de nuit, comptabilisées à hauteur de

10.

heures de travail en lieu et place des 12 heures de présence. Dès

lors que cette contestation pécuniaire intervient en relation avec un contrat

de travail de droit public conclu, la demande relève bien de l’action de droit

administratif et de la compétence de la Cour de céans. En effet, aucune

disposition légale ne donne la compétence à une autre autorité de l’État, de

statuer sur la question litigieuse par la voie de la décision, l’intéressé ne

peut donc pas faire valoir ses droits par la voie du recours.

Introduite au surplus dans les formes légales (art. 60 al. 1 LPJA),

la demande est recevable.

2.

a) Toute collectivité publique doit respecter

les principes généraux du droit administratif, lesquels sont applicables non

seulement à l’activité administrative, mais également aux rapports de travail

(de droit public) lorsque l’État est employeur (Rosello, Les influences

du droit privé du travail sur le droit de la fonction publique, in :

Dunand/Mahon [éd.], CERT − Centre d'étude des relations du travail

Band/Nr. 9, 2016, ch. 127, p. 63 et les réf. citées).

Le principe de la légalité se décline en deux principes, celui de la

suprématie de la loi et celui de l’exigence de la base légale. Le principe dit

de la suprématie (ou de la primauté de la loi) soumet tout organe ou agent de

l’État, dans ses activités, aux normes juridiques régulièrement adoptées. La

loi est donc bien la base de toute activité de l’État. L’exigence d’une base

légale peut être matérielle ou formelle. Au sens matériel, la loi peut être

formulée sous la forme de règles générales ou abstraites, néanmoins

suffisamment précises quant à leur contenu. En revanche, quand ce sont des

dispositions importantes qui fixent des règles de droit, celles-ci doivent être

adoptées dans une loi au sens formel. En ce qui concerne les rapports de

travail de droit public, il suffit au législateur de prévoir les valeurs et les

principes qui doivent être respectés dans les statuts du personnel (loi au sens

formel) et leur concrétisation peut s’effectuer dans les dispositions

d’exécution (base légale au sens matériel). Le principe de la légalité est

ainsi applicable de manière atténuée au vu du « large pouvoir de donner

des instructions » dont dispose l’État en la matière (Rosello,

op. cit., ch. 128, p. 63 s. et les réf. citées).

Le principe de la légalité exige que les normes appliquées soient

suffisamment précises. Néanmoins, le principe de la précision ne doit pas être

compris dans un sens absolu. Il est inévitable que de nombreuses normes

contiennent des notions plus ou moins vagues dont l’interprétation et

l’application doivent être confiées aux tribunaux. Le degré de précision exigé

n'est pas fixé de manière abstraite. L'exigence de précision est

particulièrement importante pour les normes de comportement qui, par la menace

de sanctions, exercent un effet direct sur les citoyens en leur faisant adopter

un certain comportement (ATF 117 Ia 472

cons. 3e, 113 Ib

60.

cons. 3b) ; de même, l'exigence de précision s'avère importante

lorsqu'il s'agit de prendre un très grand nombre de décisions dans des

contextes analogues. À l'inverse, les exigences sont moins sévères lorsqu'il

faut régler des situations de fait différentes car il existe une nécessité

objective de flexibilité et de recherche de solutions justes adaptées au cas.

Des réglementations imprécises peuvent notamment suffire lorsque les intéressés

choisissent librement de se soumettre au rapport juridique en cause (ATF 121 I 230

cons. 3g/dd), ou quand les droits et obligations découlant de ce rapport

juridique peuvent être librement négociés entre État et particuliers (ATF 123 I 1 cons.

4b et réf. citées). Ainsi, si les contours généraux des régimes d’emploi des

agentes et agents publics sont définis dans la loi, ainsi que les droits et

devoirs essentiels des parties à la relation de travail ou les actes juridiques

liés à la création et au terme des relations de travail, les prescriptions de

détails, même directement génératrices de droits ou d’obligations, comme les

règles concernant les horaires, peuvent figurer dans une disposition de rang

réglementaire (Défago/Jobin, La flexibilisation du temps de travail dans

la fonction publique, in : Dunand/Défago/Mahon (éd.), CERT ̶ Centre d'étude des relations du travail Band/Nr. 18,

p. 138 s.). À titre d’exemple, les droits et devoirs des agents

publics, en particulier leur traitement, doivent en principe résulter d’une loi

(au moins au sens matériel). Il n’est toutefois pas nécessaire que tous les

détails soient réglés par une norme. Une certaine flexibilité est inévitable et

elle est admise dans le service public (ATF 123 I 1 cons.

4c et les réf. citées).

b) Les principes de la politique et de la gestion des titulaires de la

fonction publique du canton de Neuchâtel, ainsi que les droits et obligations

du personnel sont fixés par la loi sur le statut de la fonction publique du 28

juin 1995 (LSt ; RSN 152.510). Au terme de l’article 25 LSt,

le Conseil d’État fixe la durée et l’horaire du travail des titulaires des

fonctions publiques. Sur cette base, le Conseil d’État a adopté le RDF.

Selon l’article 2 al. 1 RDF,

l’horaire de travail de référence usuel correspond à une durée hebdomadaire de

41.

heures, soit à une durée journalière de 8 heures et 12 minutes.

L’article 3 al. 4 RDF

autorise le ou la chef-fe de service à déroger à l’horaire normal de travail,

si le ou la titulaire de la fonction publique le demande pour des motifs de

conciliation entre vie professionnelle et vie (let. a) ou si les besoins du

service le justifient (let. b).

3.

a) En l’espèce, le demandeur ne conteste pas la

dérogation effectuée par le chef du Service concernant les horaires de travail

des veilleurs, par l’instauration de blocs horaires de jour et de nuit. En

revanche, il allègue que l’article 3 al. 4 RDF

ne lui permettait pas de déroger au système de comptabilisation de toutes les

heures de travail, en distinguant les heures de présence et les heures de

travail comptabilisées en faveur du veilleur. Par conséquent, faute de

compétence du chef du Service en matière de comptabilisation des heures de

travail, le demandeur devrait à son sens se voir rétribuer la somme

correspondant aux deux heures de travail effectuées en bloc de nuit, mais non

comptabilisées en raison de la directive du Service (comptabilisation de

10.

heures de travail par bloc de nuit pour 12 heures de présence

totale).

b) Même si la lettre de l’article 3 al. 4 RDF

ne mentionne pas explicitement la possibilité de déroger à la comptabilisation

des heures de travail, la délégation de compétence porte sur « une dérogation à l’horaire normal de

travail si les besoins du service le justifient », ce qui permet une interprétation large en

fonction desdits besoins. Comme exposé ci-avant, on ne peut pas exiger une

précision absolue du législateur lorsqu’il légifère en matière de rapports de

travail de droit public. Il n’est ainsi pas nécessaire que tous les détails

soient réglés par la norme légale. Au contraire, une certaine flexibilité est

inévitable et doit être admise dans le service public afin que le ou la chef-fe

de service puisse tenir compte des particularités selon le domaine d’activité

et/ou la fonction exercée. Or, la fonction de veilleur dans les centres d’accueil

nécessite des adaptations du système général prévu par la LSt,

exécuté par le RDF,

notamment en prévoyant une extension des horaires de travail et une

comptabilisation différenciée entre les heures de présence et les heures de

travail effectif, en raison des heures dites passives lors des blocs de nuit.

Le système de comptabilisation des heures de travail durant ces blocs, tel que

réglementé dans la directive du Service, est ainsi indéniablement nécessité par

les besoins des centres d’accueil, et d’ailleurs garant pour partie du bon

fonctionnement de ceux-ci. Il est de plus compatible avec la fonction de

veilleur, étant donné qu’une partie du temps de travail de cette catégorie de

collaborateurs se compose d’une simple présence permettant aux veilleurs de se

reposer, voire de dormir. À noter encore que, bien que l’article 10 OLT 2 ne

s’applique pas aux administrations cantonales (arrêt du TF du 04.11.2021

[8C_789/2020] cons. 4 ss), compte tenu de l’exclusion des dispositions

relatives à la durée du travail et du repos du champ d’application de l’article

3a de la loi sur le travail (LTr ; RS 822.11), le système préconisé par le Service

dans ses directives relatives aux horaires des veilleurs est celui de l’article

10.

OLT 2.

Au surplus, il respecte les droits et principes constitutionnels – ce que le

demandeur ne conteste d’ailleurs pas –, lesquels sont également applicables au Service

en tant qu’autorité cantonale, lorsqu’il édicte des directives.

À cela s’ajoute le fait que la dérogation en cause, dans la mesure où

elle concerne les horaires de travail et la comptabilisation des heures de

travail, et non par exemple un comportement pouvant faire l’objet d’une

sanction disciplinaire à l’encontre de l’agent, suppose un principe de légalité

atténué, en ce sens qu’une base légale matérielle s’avère suffisante. À noter

que le demandeur a lui-même choisi de se soumettre au rapport juridique en

question. À cet égard, il faut rappeler que, conformément à la jurisprudence

précitées (cf. cons. 2a), des réglementations imprécises peuvent notamment

suffire lorsque les intéressés choisissent librement de se soumettre au rapport

juridique en cause, ou quand les droits et obligations découlant de ce rapport

juridique peuvent être librement négociés entre État et particuliers. Le demandeur avait, en tant qu’employé, le choix

d’accepter l’emploi aux conditions proposées ou d’y renoncer et, dans tous les

cas, de chercher un emploi auprès d’un autre employeur.

c) Au vu de ce qui précède, le Service était compétent pour prévoir des

dispositions concernant les horaires, y compris des dispositions concernant la

comptabilisation des heures de travail adapté la fonction de veilleur. Partant,

la violation du principe de la légalité et plus particulièrement de la

délégation de compétence, invoquée par le demandeur, doit être niée.

4.

Ces considérants amènent au rejet de la

demande. Selon la pratique de la Cour de céans en matière de litiges relatifs

aux rapports de service, il n’est pas perçu de frais lorsque la valeur

litigieuse n’excède pas 30'000 francs. Ceci vaut tant pour les procédures de

recours que de l'action de droit administratif (cf. notamment arrêt de la Cour

de droit public du 03.03.2016 [CDP.2015.300]

cons. 7b et la réf. citée). La valeur litigieuse étant en l'occurrence inférieure

à cette somme, il est statué sans frais. Le demandeur qui succombe n'a par

ailleurs pas droit à des dépens (art. 48 LPJA

a contrario et art. 60 al. 2 LPJA

qui y renvoie).

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette l'action de droit administratif

2. Statue sans frais.

3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 9 février

2024