Fonction publique. Résiliation des rapports de travail.

Faits

A.

X.________ a été engagée par Z.________ dès le

1er mai 2018 en qualité d’adjointe au chef du service [aaa], à un

taux d'activité de 80 %, par contrat de droit public du 1er

février 2018. A la fin de l’année 2021, un certificat de travail intermédiaire

énumérant ses qualités et la remerciant vivement pour sa précieuse

collaboration lui a été remis (certificat du 24.12.2021). Le chef de service a

quitté son poste le 1er janvier 2022 et un nouveau chef de service a

pris ses fonctions le 1er mars suivant.

Le 22 novembre 2022, un entretien s’est déroulé en présence du nouveau

chef de service, de la cheffe du service des ressources humaines et de

l’intéressée, accompagnée d’une secrétaire syndicale (échange de courriels des

03.01.2023 et 20.01.2023). Le but était principalement de clarifier son rôle

d’adjointe par la mise à jour de son cahier des charges et la définition

d’objectifs. Les attentes générales de part et d’autre ont été évoquées. La

conversation s’est alors envenimée, le chef de service reprochant à

l’intéressée sa façon de dialoguer et sa gestion du temps de travail, tandis

que cette dernière déplorait ses propos parfois blessants ou dévalorisants. La

secrétaire syndicale a constaté que le rapport de confiance entre le supérieur

hiérarchique et la collaboratrice n’était pas construit. Il a été proposé

d’organiser une nouvelle rencontre afin de finaliser le cahier des charges,

préciser les objectifs à atteindre et déterminer les besoins de l’intéressée pour

y parvenir.

Un second entretien a eu lieu le 2 février 2023 (procès-verbal de

séance du 02.02.2023). Il a été constaté que le cahier des charges avait été

validé par toutes les parties selon les différents échanges de courriels intervenus

en janvier. S’agissant des objectifs à atteindre, il a été demandé à

l’intéressée d’adopter une attitude positive, orientation client et solution;

d’apporter de nouveaux projets en matière de promotion du ***; d’améliorer

l’organisation générale de l’activité. Des critères d’évaluation ont été

définis. Les besoins formulés par l’intéressée ont également été passés en

revue. Au cours de la conversation, celle-ci a indiqué ne pas se sentir très

bien au sein du service et ne pas percevoir les plus-values qu’elle apportait.

Le chef de service a confirmé qu’il voyait ses efforts et essayait de les

valoriser mais qu’il sentait son malaise. Il a déclaré qu’elle devait accepter

la critique constructive et que sa posture devait évoluer. Afin d’évaluer

l’évolution de la situation, un point serait effectué tous les trois mois.

Une séance d’évaluation s’est tenue le 3 mai 2023 (procès-verbal de

séance du 03.05.2023). En substance, le chef de service a indiqué que les

réponses aux attentes n’étaient pas présentes et qu’il n’était pas confiant sur

la suite de la collaboration. Il estimait que l’intéressée n’était pas la bonne

personne pour occuper le poste d’adjoint. De son côté, la collaboratrice avait

l’impression de ne pas avoir les compétences requises. Elle trouvait le

management dur. Elle entendait qu’elle n’atteignait peut-être pas le niveau

d’exigence du poste, et le comprenait, mais s’interrogeait sur les suites

possibles. Dès le 5 mai 2023, elle a été en incapacité de travail à 100 %.

Par courrier du 9 juin 2023, le conseil communal de Z.________

(ci-après : le conseil communal) l'a informée de son intention de mettre

fin aux rapports de travail et lui a imparti un délai pour exercer son droit

d'être entendu. Il a relevé que, depuis novembre 2022, des rencontres

régulières avaient été organisées afin de l’aider à répondre aux exigences de

sa fonction. Tout au long du processus d’amélioration, chaque partie avait fait

preuve de volonté à répondre aux attentes et s’était investie en ce sens. Les

objectifs fixés n’avaient néanmoins pas pu être atteints et une évolution

favorable dans un délai raisonnable n’était pas réalisable. Il en résultait une

perte de confiance. Dans ses observations (courrier du 29.06.2023),

l’intéressée a affirmé qu’elle avait répondu avec entière satisfaction aux

attentes du précédent chef de service pendant quatre ans. Après son arrivée, le

nouveau chef de service avait eu des remarques acerbes et dépréciatives sur ses

compétences et sa fonction au sein du service, ce qui avait engendré des

difficultés interpersonnelles. Alors qu’elle lui avait demandé plusieurs fois

de préciser ses attentes afin qu’elle puisse se conformer au mieux aux

nouvelles exigences, une séance à ce sujet n’avait été appointée qu’au mois de

novembre 2022. Un délai très court lui avait ensuite été accordé pour répondre

aux différents objectifs validés en date du 2 février 2023. Elle estimait être

compétente et entretenir de très bons rapports avec ses collègues. Aucune

mesure n’avait été mise en place pour déterminer si les difficultés qu’elle

rencontrait étaient relatives à ses compétences ou aux méthodes de management

du nouveau chef de service. Le climat de tension et les nombreuses remarques

négatives à son encontre avaient eu des effets sur sa santé physique et psychique.

Par décision du 23 août 2023, le conseil communal a résilié le contrat de droit

public, mis fin à l'engagement pour le 31 décembre 2023 et retiré l'effet

suspensif à un éventuel recours.

B.

X.________ interjette recours devant la Cour de

droit public du Tribunal cantonal contre la décision précitée en concluant

préalablement à la restitution de l'effet suspensif, principalement au constat

de la nullité de la décision et subsidiairement à son annulation et au renvoi

du dossier au conseil communal, sous suite de frais et dépens. Elle requiert

l’assistance judiciaire. Elle invoque la nullité de la décision au motif

qu’aucun avertissement préalable n’a été prononcé. Elle fait valoir une

violation de son droit d’être entendue, car des faits reprochés dans la

décision ne figuraient pas dans le courrier du 9 juin 2023, de sorte qu’elle

n’a pas eu la possibilité de les contester. Elle estime également que la

décision de résiliation des rapports de travail était déjà définitive avant la

mise en œuvre du droit d’être entendu. Sur le fond, elle prétend que l’intimé

s’est écarté du contrat pour motiver le congé, ce qui contrevient à l’article

22 al. 1 du règlement général pour le personnel de l’administration communale

(ci-après : RGPA). Subsidiairement, elle soulève une violation de

l’article 18 RGPA en raison de l’absence de justes motifs de licenciement. Elle

se prévaut encore d’une constatation incomplète et incorrecte des faits, d’une

violation de l’interdiction de l’arbitraire ainsi que du caractère abusif du licenciement.

Elle formule diverses réquisitions, dont l’audition de l’ancien chef de

service.

C.

Dans ses observations, le conseil communal

conclut au rejet du recours avec suite de frais.

D.

La recourante dépose des déterminations

spontanées.

E.

L’intimé duplique.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

2.

Dans un grief de nature formelle qu’il convient

d’examiner avant le fond du litige, la recourante fait valoir une violation de

son droit d’être entendue. Elle considère, d’une part, que la décision

entreprise est motivée par des faits et comportements qui ne figuraient pas

dans le courrier du 9 juin 2023, de sorte qu’elle n’a pas eu la possibilité de

les contester utilement. Elle estime d’autre part que la décision de résilier

les rapports de travail était en réalité déjà définitive au moment où elle a

été invitée à exercer son droit d’être entendue.

a) Le droit d’être entendu, garanti par

l’article 29 al. 2 Cst. féd., sert non seulement à établir correctement les

faits, mais constitue un droit indissociable de la personnalité garantissant à

un particulier de participer à la prise d’une décision qui touche sa situation

juridique (arrêt du TF du 09.02.2016 [8C_176/2015] cons. 2.2). Il comprend, en particulier, le

droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à

son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer

sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer

à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à

leur propos (ATF 142 II 218 cons. 2.3 et les références citées, ATF 142 III 48 cons. 4.1.1 et les références citées, 141 V 557 cons. 3.1, 135 I 279 cons. 2.3). Il comprend ainsi de nombreux éléments

qui ont tous un même but : permettre à l'intéressé de comprendre ce qui se

passe et de se défendre. Il se subdivise en deux grands ensembles : le droit à

l'information et le droit d'agir pour sa défense en s'exprimant et en

participant à l'administration des preuves (Steffen, Le droit d'être

entendu du collaborateur de la fonction publique : juste une question de

procédure ?, RJN 2005, p. 55 et 57). En tant que droit de participation,

le droit d'être entendu englobe en définitive tous les droits qui doivent être

attribués à une partie pour qu'elle puisse faire valoir efficacement son point

de vue dans une procédure (ATF 132 II 485 cons. 3.2, 129 II 497 cons. 2.2 et les références citées). L'étendue du

droit de s'exprimer ne peut pas être déterminée de manière générale, mais doit

être définie au regard des intérêts concrètement en jeu. Doivent en particulier

être prises en considération, d'une part, l'atteinte aux intérêts de

l'administré, telle qu'elle résulte de la décision à prendre et, de l'autre,

l'importance et l'urgence de l'intervention administrative, l'idée maîtresse

étant toutefois qu'il faut permettre à une partie de pouvoir mettre en évidence

son point de vue de manière efficace (arrêt du TF du 25.02.2014 [8C_269/2013] cons. 5.2 et les références citées; cf.

aussi arrêt du TF du 12.05.2020 [8C_257/2019] cons. 4.2). La jurisprudence a également

déduit du droit d'être entendu garanti par l'article 29 al. 2 Cst. féd., l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision

afin que le justiciable puisse la comprendre ainsi que l'attaquer utilement

s'il y a lieu, et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 145 III 324 cons. 6.1 et les arrêts cités). L'autorité doit

mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels

elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre

compte de la portée de celle-ci. Dès lors que l’on peut discerner les motifs

qui ont guidé la décision de l’autorité, le droit à une décision motivée est

respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut

d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la

décision (arrêt du TF du 25.05.2009 [2C_23/2009] cons. 3.1, in RDAF 2009 II, p. 434). En

revanche, une autorité se rend coupable d'un déni de justice formel prohibé par

l'article 29 al. 2 Cst. féd. si elle omet de se prononcer sur des griefs qui

présentent une certaine pertinence ou de prendre en considération des allégués

et arguments importants pour la décision à rendre (arrêt du TF du 22.09.2015 [9C_179/2015] cons. 3.1 et les références citées). Au

demeurant, l'obligation de motiver est notamment satisfaite lorsque la décision

renvoie à des documents séparés (ATF 131 I 18; Moor/Poltier, Droit administratif,

vol. II, 2011, p. 350).

En matière de rapports de travail de droit

public, l'employé doit en particulier connaître l'ensemble des faits qui lui

sont reprochés et leurs conséquences probables (arrêts du TF des 12.03.2012 [8C_866/2010] cons. 4.1.2 et 02.09.2009 [8C_158/2009] cons. 5.2 et 6.2, publié partiellement in ATF 136 I 39). Autrement dit, le droit d'être entendu doit pouvoir

être exercé avant que la décision ne soit prise. Cela signifie qu'il faut

donner la possibilité au collaborateur d'argumenter et de proposer. En invitant

l'employé à se prononcer, il faut clairement lui indiquer l'intention de décision.

L’employé ou le fonctionnaire ne présentera en effet probablement pas les mêmes

arguments s'il pense qu'il ne va être confronté qu’à des reproches ou s'il sait

que des mesures sont envisagées à son encontre (Steffen, op. cit., p.

55-56 et 64-65 et les références citées). Ce droit d’être entendu avant que

l’autorité compétente ne décide existe tout particulièrement lorsque l’autorité

envisage de motiver sa décision par des faits ou des comportements qu’elle

reproche au collaborateur ou par des insuffisances qu’elle a constatées chez

lui. Celui-ci doit être informé des faits qui lui sont reprochés et avoir la

possibilité de les contester, d’en atténuer la portée ou, d’une manière

générale, de faire valoir des moyens susceptibles de modifier l’appréciation de

l’autorité (Bovay, Procédure administrative, 2e éd., 2015, p. 271-272).

b) En l’espèce, il ressort du dossier que les

éléments reprochés à l’employée et les conséquences auxquelles elle devait

s’attendre ont été portés à sa connaissance dans un écrit du 9 juin 2023,

intitulé "Intention de mettre fin aux rapports de travail". Celui-ci

n’évoque certes pas expressément ses remarques déplacées lors de la cérémonie

du 23 mars 2023 ou sa venue non préparée à une séance, éléments qui figurent

dans la décision entreprise. Il se réfère néanmoins de façon explicite au

procès-verbal détaillé de l’entretien du 3 mai 2023, à l’occasion duquel ces

griefs ont été formulés. La recourante avait connaissance de ce procès-verbal,

puisqu’il lui avait été transmis en date du 11 mai 2023. Elle était donc

parfaitement en mesure de saisir la portée de la lettre du 9 juin et de

comprendre les faits qui lui étaient reprochés. Elle a par ailleurs exercé son

droit d’être entendue par courrier du 29 juin 2022, dans lequel elle est revenue

sur l’entretien du 3 mai 2023. Il apparaît donc que la recourante a pu dûment

s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise

quant à sa situation juridique, tout en ayant conscience qu’elle s’exposait à

une résiliation des rapports de travail.

Par ailleurs, aucun

élément au dossier ne permet de retenir que la décision de l’employeur était

déjà prise au moment où l’employée a exercé son droit d’être entendue. D’une

part, on ne peut pas déduire de la correspondance du 9 juin 2023 que l’intimé

ne tiendrait pas compte des déterminations de la recourante. D’autre part, le

fait que ces dernières ne l’aient pas convaincu de revenir

sur son intention de mettre fin à l’engagement n’est pas déterminant. On ne

peut dès lors pas considérer que l’autorité n’a accordé un droit d’être entendu

à la recourante que pour la forme et que sa volonté de mettre fin aux rapports

de travail était déjà définitive avant l’exercice dudit droit.

Il résulte de ce qui

précède que le grief de violation du droit d’être entendu est mal fondé.

3.

La recourante est d’avis que la résiliation est

nulle de plein droit à défaut d’avoir été précédée d’un avertissement. Elle se

réfère à cet égard à l’article 6 de son contrat intitulé "Clauses particulières".

Il n’est pas contesté

que la recourante a été engagée par contrat de droit public au sens de

l'article 5 al. 1 RGPA. Le contrat peut déroger au règlement qui reste

applicable pour les questions qu'il ne règle pas (art. 22 al. 1 RGPA). Les

délais de résiliation ne peuvent néanmoins pas être inférieurs aux minima

prévus par le CO (art. 23 RGPA). En l’occurrence, l’article 6 du

contrat conclu le 1er février 2018 prévoit ce qui suit en matière de

résiliation du contrat : "Après le temps d’essai, le présent contrat

peut être résilié librement par chacune des parties pour la fin d’un mois

moyennant un avertissement donné au moins 3 mois à l’avance". Une clause

similaire s’applique à la résiliation durant le temps d’essai ("Le temps

d’essai est fixé à 6 mois. Le contrat peut être résilié librement de part et

d’autre moyennant un avertissement préalable d’un mois"). Le libellé de

ces dispositions est proche de l’article 12 al. 3 de la Loi cantonale sur le

statut de la fonction publique, qui dispose que durant la période probatoire,

chaque partie peut signifier son congé à l’autre moyennant un avertissement

donné par écrit au moins deux mois à l’avance pour la fin d’un mois. Dans ce

contexte, l’"avertissement" ne peut pas être compris autrement que

comme un "préavis" (ou "délai de congé", par analogie avec

les termes utilisés en droit privé) et n’a dès lors rien à voir avec une

sanction disciplinaire. On voit mal qu’une résiliation puisse être prononcée

librement pour la fin d’un mois, à condition qu’une sanction disciplinaire ait

été prononcée trois mois à l’avance. Cela n’a pas de sens. Il faut dès lors

retenir que, selon les modalités prévues par le contrat, une résiliation doit

être signifiée pour la fin d’un mois, moyennant le respect d’un préavis d’au

moins trois mois, ce qui est supérieur aux minimas prévus dans le CO. La

recourante ayant bénéficié d’un préavis de quatre mois, l’article 6 du contrat n’a

pas été violé. Ce grief doit donc être rejeté.

4.

La recourante prétend que l’autorité intimée a

violé l’article 22 al. 1 RGPA, car elle a considéré que le licenciement était

fondé sur de justes motifs au sens de l’article 18 al. 1 RGPA,

alors que ce dernier ne s’applique pas aux salariés engagés par contrat de

droit public. Ce faisant, elle se serait écartée sans droit du contrat.

On peine à comprendre l’intérêt de la

recourante à soulever un tel grief. Celui-ci n’est en tous les cas pas fondé.

En effet, l’article 6 du contrat stipule que ce dernier peut être librement

résilié. L’intimé a néanmoins motivé le licenciement sur la base de l’article

18.

RGPA, selon lequel le licenciement doit être fondé sur de justes motifs.

Cette disposition est plus favorable à l’intéressée que le contrat, puisqu’elle

fait dépendre de la présence de justes motifs la possibilité de mettre fin aux

rapports de travail. Dans la mesure où l’autorité intimée a fait application de

l’article 18 RGPA, ce qui va dans l’intérêt de la recourante, l’examen qui incombe à la Cour de céans consiste à vérifier si le congé

repose effectivement sur de justes motifs. L’intimé n’ayant au surplus jamais

défendu que la résiliation faisait suite à l’incapacité de la recourante

d’exercer sa fonction au sens de l’article 17 RGPA, celui-ci n’est pas

applicable.

5.

a) Selon l'article 18 RGPA, il peut être mis

fin à l'engagement pour de justes motifs. Le délai de préavis est de 4 mois

(al. 1). Les opinions, notamment syndicales et politiques, ne constituent

pas pour l'autorité un juste motif (al. 2). L'autorité a de justes motifs

de mettre fin à la fonction lorsque l'intérêt public à la cessation de

l'activité l'emporte sur l'intérêt privé au maintien de l'emploi. Constituent

notamment de justes motifs l'incapacité professionnelle, les possibilités de

changement de poste ayant été étudiées, l'inaptitude à observer les devoirs de

fonction, la disparition d'une condition dont dépendait la nomination

(al. 3). Une telle décision peut intervenir qu'il y ait ou qu'il n'y ait

pas faute de la part du fonctionnaire (al. 4).

L'article 18 RGPA n'exige pas que la résiliation soit précédée d'un

avertissement, contrairement à la révocation disciplinaire des articles 19 et

65.

RGPA. La liste des justes motifs de l'article 18 RGPA n'est pas exhaustive.

En tant que leur existence subordonne une résiliation au respect d'un délai de

congé, ils doivent être assimilés aux "motifs objectivement fondés"

du droit fédéral et doivent être distingués des justes motifs permettant une

résiliation immédiate, qui sont plus graves (RJN 1991, p. 100; RJN 2014,

p. 556; JAAC 60.8 cons. 4b). Une faute de la part de l'agent n'est ainsi

pas nécessaire. Le licenciement est uniquement fondé sur la rupture du rapport

de confiance qui doit exister entre l'autorité et ses collaborateurs, car on

doit pouvoir attendre d'une collectivité publique, tenue vis-à-vis de

l'ensemble de la population d'assurer ses tâches, qu'elle puisse s'en remettre

sans hésitation au fonctionnaire chargé de les accomplir (Bois, La

cessation des rapports de service à l'initiative de l'employeur dans la

fonction publique, RJN 1983, p. 11 ss, 27).

Les justes motifs de renvoi des fonctionnaires ou d'employés de la

collectivité publique peuvent procéder de toutes circonstances qui, selon les

règles de la bonne foi, excluent la poursuite des rapports de service, même en

l'absence de faute; de toute nature, ils peuvent relever d'événements, de

circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités,

de comportements ou de situations qui lui sont imputables (cf. tout

particulièrement : Hänni, La fin des rapports de service en droit

public, RDAF 1995, p. 421 ss; Knapp, Précis de droit administratif,

4e éd., 1991, nos 3155 ss, p. 645 ss nos 3177 ss,

p. 648; Poledna, Diziplinarische und administrative Entlassung von

Beamten. Vom Sinn und Unsinn einer Unterscheidung, ZBl 1995, p. 49 ss).

Les conditions justifiant une résiliation ne se déterminent pas de façon

abstraite ou générale, mais dépendent concrètement de la position et des

responsabilités de l'intéressé, de la nature et de la durée des rapports de

travail ainsi que du genre et de l'importance des griefs en cause (cf. par

analogie avec le droit privé Wyler, Droit du travail, 2e éd.,

2006, p. 489 ss; Brühwiler, Kommentar zum Einzelarbeitsvertrag,

2e éd., 1996, p. 360-363 et les références; arrêts du TF

du 09.10.2006

[2P.149/2006] cons. 6.2 et du 31.08.2005

[2P.163/2005] cons. 5.1). Peuvent être

considérées comme justes motifs toutes les circonstances qui, d'après les

règles de la bonne foi, font admettre que l'autorité qui nomme ne peut plus

continuer les rapports de service (cf. par analogie art. 337 CO). Knapp

fait une distinction claire (op. cit. nos 3156-3167, p. 645-646) entre les

causes de cessation d'emploi dues au fait de l'agent, telles qu'incapacité,

non-respect des conditions d'éligibilité, justes motifs tenant à la personne et

les causes tenant à l'intérêt du service, par exemple lorsque, par sa seule

présence, le fonctionnaire perturbe la marche du service, notamment en cas de

conflit de personnalités au sein d'un même service (Knapp, op. cit. no

3163, p. 646).

Pour apprécier si l'on peut reprocher à un fonctionnaire des prestations

insuffisantes ou un comportement incorrect, il faut tenir compte des

circonstances concrètes du travail en cause et des faits qui lui sont

reprochés. L'autorité de nomination dispose d'un large pouvoir d'appréciation

pour appliquer ces concepts indéterminés (cf. ATF 118 Ib 164 cons. 4a, p. 166). Selon la jurisprudence, l'autorité décide

librement, dans les limites de son pouvoir d'appréciation, dont elle devra

néanmoins user de façon consciencieuse, si la résiliation est justifiée.

L'existence d'un juste motif autorisant le renvoi, même immédiat, n'a pas

besoin d'être démontrée : il suffit que le licenciement se situe dans les

limites du pouvoir appréciateur de l'autorité et apparaisse, au regard des

prestations et du comportement de l'employé ainsi que des circonstances

personnelles et des exigences de service, comme une mesure soutenable (ATF 108

Ib 209; JT 1984 I, p. 332-333; RJN

2007, p. 209 cons. 2b, 1998,

p. 209 cons. 3a, 1995, p. 147-148). Selon l'article 33

let. a et d LPJA, la Cour de céans examine uniquement si l'autorité a abusé de son

pouvoir d'appréciation ou l'a excédé; elle n'est pas habilitée à contrôler

l'opportunité de la décision puisque aucun texte légal en matière de statut de

la fonction publique ne lui en donne la compétence (RJN

2018, p. 642 cons. 2d et les références citées; RJN

2007, p. 209 cons. 2b et la référence citée).

Selon la jurisprudence, l’autorité d’engagement dispose, en présence de

justes motifs, d’une liberté d’appréciation dans le choix de la sanction

(modification ou résiliation des rapports de service), laquelle est toutefois

subordonnée au principe de la proportionnalité. Une mesure viole le principe de

la proportionnalité notamment si elle excède le but visé et qu’elle ne se

trouve pas dans un rapport raisonnable avec celui-ci et les intérêts, en

l’espèce publics, compromis (ATF 130 I 65 cons. 3.5.1, 128 II 292 cons. 5.1; arrêt du TF du 09.12.2011

[8C_292/2011] cons. 6.2 et les références citées).

b) De jurisprudence constante de la Cour de céans (RJN

2015, p. 274), l’article 328 CO qui oblige l’employeur

à protéger et à respecter la personnalité du travailleur, n’est pas applicable

comme tel aux rapports de droit public (art. 342 al. 1 CO). L’employeur de

droit public a toutefois le devoir de protéger ses agents pour leur permettre

d'exercer leurs fonctions; il doit notamment éviter qu'ils ne subissent une

atteinte illicite à leur personnalité, au sens des articles 28 ss CC (ATF 125

III 70 cons. 3c; arrêt du TF du 11.08.2005

[2P.57/2005/2P.58/2005] et les références citées). Le

fonctionnaire est également protégé par l'article 6 al. 1 de la loi fédérale

sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (LTr), applicable

également aux administrations cantonales et communales (art. 3a let. a LTr),

qui prévoit que, pour protéger la santé des travailleurs, l'employeur est tenu

de prendre toutes les mesures dont l'expérience a démontré la nécessité, que

l'état de la technique permet d'appliquer et qui sont adaptées aux conditions

d'exploitation de l'entreprise. Il doit en outre prendre toutes les mesures

nécessaires pour protéger l'intégrité personnelle des travailleurs.

L'ordonnance 3 relative à la loi sur le travail (OLT 3) précise que l'employeur

est tenu de prendre toutes les mesures nécessaires afin d'assurer et

d'améliorer la protection de la santé et de garantir la santé physique et

psychique des travailleurs (art. 2 al. 1, 1re phrase; RJN 2003, p. 248). Quoi

qu'il en soit, la collectivité publique qui, en tant qu'employeur, n'empêche

pas que son employé subisse un mobbing, engage sa responsabilité. La

jurisprudence a d'ailleurs admis que le harcèlement psychologique entraînait

une atteinte à la santé et à la personnalité qui constituait un acte illicite

(arrêt du Tribunal cantonal de la République et Canton du Jura du 11.06.2014

[ADM 104/2012] cons. 4 et les références citées).

Le harcèlement psychologique, appelé aussi mobbing, se définit comme un

enchaînement de propos et/ou d'agissements hostiles, répétés fréquemment

pendant une période assez longue, par lesquels un ou plusieurs individus

cherchent à isoler, à marginaliser, voire à exclure une personne sur son lieu

de travail. La victime est souvent placée dans une situation où chaque acte

pris individuellement peut être considéré comme supportable, alors que

l'ensemble des agissements constitue une déstabilisation de la personnalité

poussée jusqu'à l'élimination professionnelle de la personne visée. Il n'y a

pas harcèlement psychologique du seul fait d'un conflit dans les relations

professionnelles, d'une incompatibilité de caractères, d'une mauvaise ambiance

de travail, ou du simple fait qu'un supérieur hiérarchique n'aurait pas

toujours satisfait à ses devoirs envers ses collaborateurs (arrêt du TF du 08.07.2021

[8C_590/2020] cons. 4.1 et les références citées). Les particularités du

mobbing, notamment son caractère sournois, font qu'il est généralement

difficile à prouver, si bien qu'il faut savoir admettre son existence sur la

base d'un faisceau d'indices convergents, mais aussi garder à l'esprit qu'il

peut n'être qu'imaginaire, sinon même être allégué abusivement pour tenter de

se protéger contre des remarques et mesures pourtant justifiées (Waeber,

Le mobbing ou harcèlement psychologique au travail, quelles solutions, in PJA

1998, p. 795, § VII et IX; arrêt du TF du 01.12.2016

[4A.159/2016] cons. 3.1 et les références citées).

6.

a) En l’espèce, il n’est pas contesté que la

recourante, engagée à compter du 1er mai 2018, a donné satisfaction

dans l’exercice de ses tâches au moins jusqu’au départ de l’ancien chef de

service, le 1er janvier 2022. Les manquements reprochés sont

postérieurs à l’arrivée du nouveau chef de service, soit le 1er mars

2022.

A cet égard et en substance, la décision entreprise retient qu’il est

apparu courant 2022 que l’intéressée rencontrait des difficultés à répondre aux

exigences de sa fonction d’adjointe, qui est une fonction de cadre. Dès le mois

de novembre 2022, des rencontres régulières ont été organisées avec le chef du

service [aaa], la cheffe du service des ressources humaines ainsi qu’une

secrétaire syndicale, dans le but de lui permettre d’occuper sa fonction à

satisfaction des deux parties. Au cours de l’entretien du 22 novembre 2022, son

rôle en tant qu’adjointe a été clarifié, son cahier des charges a été revisité

et les attentes et objectifs à remplir ont été définis. En séance du 2 février

2023, les objectifs attendus ont été détaillés. Le but de la séance du 3 mai

2023.

était de faire le point sur le suivi de ces objectifs. Des manquements

sont ressortis, tels que ses remarques déplacées lors de l’évènement [bbb] du xx

mars 2023, son absence pendant les heures d’ouverture du guichet, son attitude

consistant à rejeter la faute sur une collègue à la suite d’une maladresse de

sa part plutôt que de s’excuser au nom du service et de sauver la collaboration

avec un sponsor, son manque persistant d’autonomie, sa venue non préparée à une

séance, ses allégations selon lesquelles elle n’aurait pas été mise au courant

de la tenue d’une commission alors qu’elle n’avait pas ouvert le message de

convocation. Il a été constaté de part et d’autre que les objectifs mentionnés

n’avaient pas pu être atteints et qu’une évolution favorable sur un délai

raisonnable n’était pas réalisable. Les tensions que l’intéressée évoquait avec

son chef de service ou une surcharge de travail ne pouvaient pas excuser ce qui

précède considérant la nature du poste qu’elle occupait. La compréhension du

poste de cadre adjointe nécessaire à son occupation faisait défaut, si bien que

la poursuite de la collaboration n’était pas envisageable dans l’intérêt du

service. Les attentes durablement insatisfaites constituaient des motifs

objectifs.

b) La recourante conteste que les attentes aient été

"durablement" insatisfaites, les entretiens ayant été organisés

depuis le mois de novembre 2022 seulement. Elle considère que le nouveau cahier

des charges a été accepté lors de la séance du 2 février 2023, de sorte que les

objectifs fixés ont été mesurés sur une période trop courte. Un très bref laps

de temps s’est en effet écoulé entre cette séance et celle du 3 mai suivant,

ponctué de deux semaines de vacances et de nombreux fériés. Par ailleurs,

l’intimé n’aurait pas pris en compte les remarques et propos du nouveau chef de

service à son égard, alors que "le fait d’être victime de mobbing justifie

certains comportements". Toutes ses tentatives pour discuter avec ce

dernier et comprendre ce qu’il attendait d’elle seraient restées vaines. Enfin,

elle conteste ne pas avoir satisfait aux exigences de son poste. Sans nier

directement les manquements qui lui sont reprochés par l’intimé, fondés sur le

procès-verbal de la séance du 3 mai 2023, elle les explique et les nuance.

Selon elle, ils ne justifient pas une rupture des rapports de travail.

c) S’agissant de son attitude à l’occasion de l’évènement [bbb], elle

prétend avoir dû se charger pour la première fois de l’organisation de cette

soirée (cf. mémoire de recours p. 18-19 et 31), avant d’indiquer qu’elle avait

l’habitude d’organiser cet évènement et savait en conséquence qu’il n’était pas

opportun d’adapter la commande pour des personnes supplémentaires

(déterminations spontanées, p. 7-8). Elle considère en outre n’avoir fait

qu’une simple plaisanterie pour distraire le public, que ses collègues n’ont

pas jugé déplacée. Ces objections ne sont pas convaincantes. En lien avec sa

venue non préparée à une séance, elle a dans un premier temps déclaré avoir

besoin de temps pour passer d’un sujet à l’autre (cf. procès-verbal de la

séance du 03.05.2023) puis soutenu qu’elle n’avait pas été mise au courant

(déterminations spontanées, p. 9), ce qui paraît peu crédible. Pour ce qui est

de sa maladresse vis-à-vis d’un sponsor, elle estime avoir fait son travail

sans faute (déterminations spontanées, p. 9). Quant à son absence pendant

les heures d’ouverture du guichet, elle ne l’explique pas (cf. procès-verbal de

la séance du 03.05.2023 et déterminations spontanées p. 8-9). La

recourante ne fait en définitive qu’opposer sa propre version des faits à celle

de l’intimé (sans revenir sur les autres reproches qui figurent dans la

décision attaquée). Or il appartient en premier lieu aux supérieurs

hiérarchiques, ainsi qu'à l'autorité compétente de qualifier les prestations de

l'employé, du moment qu'ils peuvent le mieux évaluer le travail quotidien et

apprécier le comportement de l'intéressé (cf. arrêt du TF du 07.02.2012

[8C_18/2011] cons. 5.2 et les références citées). Les manquements précités

figurent tous dans le procès-verbal de séance du 3 mai 2023, dont le contenu

n’a pas été contesté par la recourante (cf. courriel du 11.05.2023 resté sans

réponse et courrier du 29.06.2023). Ils permettaient en conséquence une

résiliation du contrat pour justes motifs, faute de capacités professionnelles

suffisantes de la collaboratrice et ce indépendamment de la question de savoir

s'il y a eu faute ou non.

d) Il ressort du dossier que l’arrivée du nouveau chef de service s’est

traduite par de nouvelles attentes vis-à-vis de la recourante et que celle-ci a

rapidement fait l’objet de remarques de sa part sur ses compétences

(observations du 29.06.2023). Une séance a été organisée le 22 novembre 2022

pour mettre à jour son cahier des charges et définir les objectifs de sa

fonction, ceci afin de clarifier son rôle en tant qu’adjointe (échange de

courriels des 03.01.2023 et 20.01.2023). Cette séance s’est déroulée en

présence de l’intéressée, accompagnée d’une secrétaire syndicale, du nouveau

chef de service et de la cheffe du service des ressources humaines. Un cahier

des tâches revisité a été discuté et validé en entretien, puis transmis à

l’intéressée par courriel le 3 janvier 2023. Cette dernière a répondu ce qui

suit le 20 janvier suivant : "Nous vous remercions pour le cahier des

tâches transmis lors de notre entrevue du 22 novembre. J’ai en effet accueilli

très positivement son contenu. Après mes demandes faites quant à

l’éclaircissement de ma fonction, je suis heureuse de pouvoir connaître les

besoins et volontés de la nouvelle direction et d’ainsi pouvoir resituer ma

position dans le service. Ces précieuses informations me permettront de me

conformer au mieux aux nouvelles exigences de ma direction pour orienter mes

prises de décision". La teneur de ce cahier des charges n’a plus été

débattue ou modifiée après la séance du 22 novembre 2022 (à l’exception d’un

mot par la secrétaire syndicale selon son courriel du 20.01.2023). En ce sens,

le procès-verbal d’entretien du 2 février 2023 retient que "le cahier des

charges a été validé par toutes les parties avec satisfaction selon les

différents échanges de courriels". Il faut donc retenir que la recourante

a eu connaissance du nouveau cahier des charges dès le 22 novembre 2022,

lorsque son contenu a été arrêté, même s’il n’a été formellement approuvé que

plus tard. A mesure qu’il s’est ensuite écoulé plus de cinq mois jusqu’à

l’entretien 3 mai 2023, on ne peut pas d’emblée considérer que la recourante

n’a pas eu suffisamment de temps pour se conformer au cahier des charges

revisité.

Quant aux attentes et objectifs généraux liés à la fonction d’adjointe

au service [aaa], ils ont été formulés dès la séance du 22 novembre 2023. Le

courriel du 3 janvier 2023 de la cheffe du service des ressources humaines

indique en ce sens que plusieurs points ont été abordés sur les attentes au

niveau du poste, soit :

"Posture positive, orientation client et solution (dialogue

constructif et ouverture d’esprit face à la critique constructive, remise en

question).

Promotion du *** (à développer) – plus de manifestations à organiser

par exemple dans …. ou autres. Pour 2023, un planning des manifestations sera

établi. Venir avec des idées.

Gestion des délais et des priorités (trop d’oublis, trop d’éléments

gérés en dernière minute, oublis des courriels, doit être mieux

organisée)."

Ces objectifs ont été précisés durant l’entretien du 2 février 2023 au

moyen de critères d’évaluation (cf. procès-verbal de séance). A cette occasion,

l’attitude attendue de l’intéressée en tant qu’adjointe a également été

rediscutée. Il a enfin été convenu d’effectuer un point de situation tous les

trois mois, si bien qu’une nouvelle séance s’est déroulée le 3 mai suivant.

Rien n’indique que la recourante se soit opposée à la tenue d’une séance au

début du mois de mai 2023 en raison d’un intervalle trop bref depuis

l’entretien précédent. Celle-ci ne prétend pas non plus que les attentes et

objectifs fixés ne correspondaient pas à son poste d’adjointe, n’étaient pas

clairs ou pas adéquats. Vu ce qui précède, on ne peut pas retenir que la

recourante n’a pas eu suffisamment de temps pour se conformer aux nouvelles

attentes et objectifs liés à sa fonction d’adjointe. Peu importe que le

procès-verbal définitif de la séance du 2 février 2023 n’ait été établi que le

27.

mars 2023. Les amendements effectués jusqu’à la version finale n’ont

d’ailleurs porté que sur des points de détail. Il faut enfin relever qu’en

séance du 3 mai 2023, la cheffe des ressources humaines a demandé si la

collaboration était encore envisageable. Le chef de service a déclaré que les

réponses aux attentes n’étaient pas présentes et qu’il n’était pas confiant sur

la suite. La recourante a quant à elle répondu qu’elle ne se sentait pas bien

dans sa fonction. Elle n’a à aucun moment soutenu qu’elle n’avait pas eu le

temps nécessaire pour faire ses preuves et qu’elle pouvait s’améliorer dans un

délai raisonnable. Il était donc clair à ce moment-là qu’un point de rupture

avait été atteint, qu’une évolution favorable à brève échéance n’était plus

envisageable et que le lien de confiance était rompu.

e) Reste à déterminer si la recourante a été victime de mobbing de la

part du nouveau chef de service. L’intéressée prétend avoir tenté en vain de

communiquer avec lui pour comprendre ce qu’il attendait d’elle. Elle déplore

son évincement de la moitié des séances de direction et le retrait de son

cahier des charges de la gestion financière du service. Elle se plaint

en outre de nombreuses remarques acerbes et dépréciatives à son égard. Elle estime être capable d’exercer la fonction d’adjointe, car elle

donnait entière satisfaction avant l’arrivée de son nouveau chef hiérarchique,

ce qui n’aurait pas été pris en considération par l’intimé.

Dans ses écritures, la recourante admet que la reprise d’un service par

un nouveau chef amène de nouvelles attentes. Les parties s’accordent également

à dire que le nouveau chef de service a mis en place une gestion plus

rigoureuse que ce qui prévalait sous l’ancienne direction. Son arrivée est donc

allée de pair avec une modification du fonctionnement du service, sans qu’on

puisse y voir une volonté d’isoler la recourante. Premièrement, l’intimé a

expliqué qu’il n’était plus nécessaire que l’adjointe participe à toutes les

séances de direction, et notamment les séances relatives aux projets de grande

envergure tels que [1] et [2], car ils ne relevaient pas de ses tâches. Cette

décision a par ailleurs été prise par le conseiller communal en charge du

dicastère [aaa] et non par le chef de service. Il ne s’agit donc pas d’une

volonté de marginaliser la recourante. Les objections de cette dernière, selon

lesquelles elle ne pouvait pas arriver préparée aux séances de direction sans

avoir toutes les informations, sont hors de propos. Il ne lui a en effet jamais

été reproché d’être arrivée impréparée à une séance à laquelle elle ne devait

pas participer ou sur une thématique dont elle n’était pas en charge.

Deuxièmement, il ressort du dossier que des séances ont été mises en place sous

l’impulsion du chef de service et en présence de la cheffe des ressources

humaines afin de clarifier son rôle d’adjointe. Dans ce contexte, la recourante

a pu s’exprimer librement sur la mise à jour de son cahier des charges, la

définition des objectifs et attentes liées à sa fonction, mais aussi sur la

détermination de ses propres besoins. Les discussions ont également porté sur

sa relation avec son chef de service et leurs difficultés à communiquer. Un

processus d’accompagnement a dès lors été organisé pour aider la recourante à

saisir les enjeux de son poste et les attentes y afférentes et lui permettre de

s’améliorer. On ne peut pas déduire des pièces du dossier que cet

accompagnement n’a été instauré que pour la forme. Lors de la première séance

du 22 novembre 2022, il a été rappelé que la recourante exerçait une fonction

cadre centrale au sein du service et son supérieur hiérarchique a évoqué son

souhait de travailler main dans la main dans un esprit collaboratif (cf.

courriel du 03.01.2023). Des séances individuelles avec le chef de service ont

en outre été mises en place au début de l’année 2023 (cf. procès-verbal de

séance du 2 février 2023). Troisièmement, la mise à jour du cahier des charges

de la recourante n’a pas impliqué une totale refonte de son poste. S’il a été

décidé de ne pas lui déléguer les tâches en lien avec les finances du service

(cf. courriel du 20.01.2023), elle a repris, comme par le passé, la gestion des

locations et la mise à disposition des infrastructures (courriel du

03.01.2023). La recourante a par ailleurs accueilli positivement le contenu de

son cahier des charges (cf. courriel du 20.01.2023). En conséquence, rien

n’indique qu’elle aurait été reléguée à des tâches subalternes, ce qu’elle ne

prétend d’ailleurs pas.

Les pièces du dossier ne corroborent en outre pas les propos

malveillants dont la recourante affirme être la victime depuis son courrier du

29.

juin 2023. Ceux-ci ne sont étayés par aucun moyen de preuve. Si la

recourante s’est effectivement plainte en séance du 22 novembre 2022 de propos

parfois blessants du nouveau chef de service, notamment à la suite d’une

"anicroche" avec le média … (cf. échange de courriels des 03.01.2023

et 20.01.2023), force est de constater que les remarques formulées sur son

attitude inadéquate ou ses emportements ont fait suite à des incidents précis,

ce qui ne peut pas être interprété comme un dénigrement systématique. En séance

du 2 février 2023, l’intéressée n’a pas rapporté de propos dépréciatifs, même

si elle a indiqué ne pas se sentir bien au sein du service et ne pas voir les

plus-values qu’elle apportait (cf. procès-verbal y relatif). La secrétaire

syndicale a relevé que le ton de cette séance montrait que l’ambiance avait

bien changé depuis le mois de novembre. Le chef de service a quant à lui

précisé que le fait de donner un point de vue divergeant sur le rôle d’une

fonction ne devrait pas être perçu comme dévalorisant et qu’il était nécessaire

de pouvoir poser les éléments même ceux qui ne vont pas dans le sens souhaité.

Durant l’entretien du 3 mai 2023, la recourante n’a pas davantage fait état de

propos inutilement vexatoires (cf. procès-verbal y relatif), mais confirmé

qu’elle ne se sentait pas bien dans sa fonction, avait l’impression que son

travail ne convenait plus du tout au nouveau visage du service [aaa] et

trouvait le management dur. Son supérieur s’est dit triste d’entendre cela,

mais ces attentes correspondaient à la ligne actuelle du Conseil communal. Des

problèmes de fond existaient et il estimait qu’elle n’était pas la bonne

personne pour occuper le poste d’adjoint. Vu ce qui précède, on ne saurait

inférer de l’échange de courriels des 3 et 20 janvier 2023 et des

procès-verbaux des séances des 2 février et 3 mai 2023 un enchaînement

d’attaques hostiles du nouveau chef de service vis-à-vis de son adjointe dans

le but de l’ostraciser. Quel que soit le ressenti éprouvé par l’intéressée, on

ne peut pas retenir l’existence d’un mobbing sur cette base.

Le fait que la secrétaire syndicale ait proposé la mise en œuvre d’une

médiation entre le chef de service et son adjointe à l’issue de la séance du 3

mai 2023 et que la recourante ait rencontré une fois la personne de confiance

de la commune ne sont pas non plus suffisants pour retenir l’existence d’un

harcèlement psychologique. D’une part, les problèmes rencontrés n’étaient pas

seulement relationnels, mais aussi fonctionnels, raison pour laquelle la cheffe

du service des ressources humaines a exprimé des doutes sur une médiation à ce

stade, ce qui n’a pas été contesté. Un point de rupture avait en effet été

atteint et une évolution favorable à brève échéance des prestations de la

recourante n’était pas envisageable (cf. supra). Or, rien ne laisse supposer que

les manquements reprochés à la recourante étaient uniquement dus aux

difficultés relationnelles et aux problèmes de communication rencontrés avec

son supérieur. D’autre part, la saisine de la personne de confiance de la

commune, sur proposition de la cheffe des ressources humaines, n’a pas abouti

sur une démarche concrète, ce qui suggère que l’intéressée n’a pas souhaité

entamer une discussion ou cherché une solution sous cette égide. Les éléments

qui précèdent témoignent certes d’un malaise et de tensions, mais ils ne sont

pas des indices concluants de mobbing. Il en va de même de l’arrêt maladie de

la recourante. A cet égard, le courrier du 21 septembre 2023 du Dr A.________,

médecin traitant de la recourante, et le rapport médical de l’assurance perte de

gain n’ont qu’une valeur probante limitée, dès lors qu’ils décrivent de manière

indirecte les évènements rapportés par l’intéressée. Le Dr A.________ n’a

d’ailleurs pas été consulté avant le mois de mai 2023, lorsqu’il était évident que

les rapports de travail ne pourraient plus être maintenus. Quant au rapport

d’expertise, il ne fait quoi qu’il en soit pas état d’actes fréquents et

répétés commis au détriment de l’intéressée, mais seulement d’une modification

des relations de travail suite au changement de son supérieur hiérarchique. Or,

les difficultés de la recourante à s’adapter à de nouvelles attentes, dans un

contexte de mutation du service, ajoutées à la remise en cause de ses prestations

et aux tensions avec son nouveau chef de service, s’ils ont certainement

engendré des souffrances au point de l’affecter dans sa santé, ne sont pas

forcément le résultat d’un mobbing. Il n'y a en effet pas harcèlement

psychologique du seul fait d'un conflit dans les relations professionnelles,

d'une incompatibilité de caractères ou d'une mauvaise ambiance de travail. En

l’occurrence, un faisceau d’indices convergents fait défaut. Il faut ainsi

retenir que les actes de mobbing allégués par la recourante ne sont pas étayés

par le dossier et qu’en particulier ni la fréquence, ni la répétition de propos

ou d’agissements hostiles sur la durée, inhérents à la définition de

harcèlement psychologique, ne sont établis.

En conséquence, des tensions ne sauraient excuser et justifier les

manquements et lacunes reprochés à la recourante dans l’exercice de sa fonction

de cadre. On ne peut pas considérer qu’ils résultent de l’absence de mesures

prises par l’intimé pour désamorcer le conflit entre le nouveau chef du service

[aaa] et son adjointe. On ne peut pas davantage retenir que le véritable

motif du licenciement ne réside pas dans les prestations fournies par

l’intéressée, mais dans la volonté de l’intimé de s’épargner un conflit de

personnes. Les manquements précités constituent des circonstances

qui, d'après les règles de la bonne foi, permettent d'admettre que la

continuation de la collaboration n'était en l'occurrence plus possible. Le lien

de confiance ayant été rompu, l'intimé pouvait, sans abuser de son pouvoir

d'appréciation, mettre fin aux rapports de travail de la recourante.

7.

a) Vu ce qui précède, le recours doit être

rejeté et la décision attaquée confirmée. La Cour de céans ayant pu statuer en

l’état du dossier, il n’y a pas lieu d’administrer d’autres preuves. A mesure

qu’il est statué au fond, la requête tendant à la restitution de l'effet

suspensif devient sans objet.

b) Selon la pratique de la Cour de céans en matière de litiges relatifs

aux rapports de service, il n'est pas perçu de frais lorsque la valeur litigieuse

n'excède pas 30'000 francs (cf. notamment arrêt de la Cour de droit public du

03.03.2016

[CDP.2015.300]

cons. 7b et la référence citée). La recourante ayant conclu à l'annulation de

la décision résiliant ses rapports de service, la valeur litigieuse porte

potentiellement sur plusieurs mois, voire éventuellement plusieurs années de

salaire (arrêt du TF du 13.05.2015

[8C_286/2014] cons. 1); elle dépasse donc 30'000 francs, de sorte qu'il y a

lieu de percevoir des frais, fixés à 880 francs. Vu le sort de la cause,

ceux-ci doivent être mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 47 al.

1.

LPJA).

Par ailleurs, il n'y a pas lieu de lui allouer des dépens (art. 48 al. 1 LPJA

a contrario).

c) La recourante, représentée par un mandataire, sollicite l’assistance

judiciaire.

L’assistance judiciaire est accordée au justiciable qui ne peut pas

assumer les frais liés à la défense de ses droits sans porter atteinte au

minimum vital nécessaire à son entretien et celui de sa famille (art. 3 LAJ).

En matière administrative, l’octroi de l’assistance judiciaire est en outre

subordonné à la condition que la cause n’apparaisse pas dépourvue de toute

chance de succès (art. 4 LAJ).

Une personne est indigente lorsqu’elle n’est

pas en mesure d’assumer les frais de la procédure sans porter atteinte au

minimum nécessaire à son entretien et à celui de sa famille (ATF 144 III 531 cons. 4.1, 141 III 369 cons. 4.1, 135 I 221 cons. 5.1). Pour déterminer l’indigence, il convient

de prendre en considération l’ensemble de la situation financière du requérant

au moment où la demande est présentée. Il y a lieu de mettre en balance, d’une

part, la totalité de ses revenus (gains accessoires compris), sa fortune, ses

éventuelles créances contre des tiers et, d'autre part, les charges d’entretien

et les engagements financiers auxquels il ne peut échapper (135 I 221 cons. 5.1). Seules les charges réellement acquittées

sont susceptibles d’entrer dans le calcul du minimum vital (ATF 135 I 221 cons. 5.1, 121 III 20 cons. 3a). La part des ressources excédant ce qui est

nécessaire à la couverture des besoins personnels doit être comparée aux frais

prévisibles de l’instance. L’assistance judiciaire n’est pas accordée lorsque

la part disponible permet de couvrir les frais judiciaires et d’avocat en une

année au plus, pour les procès relativement simples, et en deux ans pour les

autres (ATF 141 III 369 cons. 4.1, 135 I 221 cons. 5.1; arrêt du TF du 22.08.2022 [4A_278/2022] cons. 3.1 et les références citées).

Pour déterminer les charges d'entretien, il

convient de se fonder sur le minimum vital du droit des poursuites augmenté de

25.

%, auquel il convient d'ajouter le loyer, les dettes d'impôts échues, y

compris les arriérés d'impôts, pour autant qu'elles soient effectivement

payées, la prime d'assurance-maladie obligatoire et les frais de transport

nécessaires à l'acquisition du revenu, qui sont établis par pièces. L'autorité

compétente doit éviter de procéder de façon trop schématique afin de pouvoir

prendre en considération tous les éléments importants du cas particulier. Elle

peut certes partir du minimum vital du droit des poursuites, mais elle doit

tenir compte de manière suffisante des données individuelles en présence et

prendre en considération l'ensemble de la situation financière du requérant

pour vérifier si l'indigence alléguée existe ou non (135 I 221 cons. 5.1; arrêt du TF du 18.07.2019 [1C_232/2019] cons. 2.1). La jurisprudence a par ailleurs

admis que la fortune mobilière pouvait présenter le caractère d'une "réserve

de secours" destinée à couvrir les besoins futurs du requérant, dont le

montant doit être apprécié selon les circonstances de l'espèce, tels que les

perspectives de gain, l'âge, l'état de santé et les obligations familiales de

l'intéressé (arrêt du TF du 02.02.2023 [5A_972/2021] cons. 2.1.1 et les références citées). Le

Tribunal fédéral admet ainsi qu’un montant d’économies ou de fortune nette,

variant selon les cas de 10'000 à 20'000 francs, voire 25'000 francs au

maximum, puisse être mis de côté en cas d’insuffisance de revenus sans devoir

être considéré comme une ressource à prendre en considération. Ce n’est que

s’il a dépassé l’âge de la retraite ou est malade que le requérant peut

prétendre à une "réserve de secours" évaluée entre 20'000 et 40'000

francs (PC CPC-Colombini, 2020, N.36 ad art. 117 CPC et les références

citées).

Il appartient au requérant d'exposer sa

situation financière, revenus et fortune, dans son ensemble et de produire les

pièces propres à établir sa situation (135 I 221 cons. 5.1) Lorsque le requérant refuse ou ne

satisfait pas à son obligation de produire les informations et preuves

nécessaires à l'évaluation de sa situation actuelle, l'autorité peut nier

l'indigence sans violer le droit constitutionnel à l'assistance judiciaire et,

partant, rejeter la demande (ATF 125 IV 161 cons. 4a; arrêt du TF du 18.07.2019 [1C_232/2019] cons. 2.1 et les références citées).

Applicable à la procédure portant sur l’octroi ou le refus de l’assistance

judiciaire, la maxime inquisitoire est limitée par le devoir de collaborer des

parties. Ce devoir de collaborer ressort en particulier de l’article 119

al. 2 CPC (applicable par analogie en matière administrative par renvoi de

l’art. 2 al. 2 LAJ), qui prévoit que le requérant doit justifier

de sa situation de fortune et de ses revenus et exposer l’affaire et les moyens

de preuve qu’il entend invoquer. Il doit ressortir clairement des écritures de

la partie requérante qu’elle entend solliciter le bénéfice de l’assistance

judiciaire et il lui appartient de motiver sa requête s’agissant des conditions

d’octroi de l’article 117 CPC et d’apporter, à cet effet, tous les moyens de

preuve nécessaires et utiles. Le juge n’a pas, de par son devoir d’interpellation,

à compenser le manque de collaboration qu’on peut raisonnablement attendre des

parties pour l’établissement des faits, ni à pallier les erreurs procédurales

commises par ces dernières. Or, le plaideur assisté d’un avocat ou lui-même

expérimenté voit son obligation de collaborer accrue dans la mesure où il a

connaissance des conditions nécessaires à l’octroi de l’assistance judiciaire

et des obligations de motivation qui lui incombent pour démontrer que celles-ci

sont remplies. Le juge n’a de ce fait pas l’obligation de lui octroyer un délai

supplémentaire pour compléter sa requête d’assistance judiciaire lacunaire ou

imprécise (arrêt du TF du 22.08.2022 [4A_278/2022] cons. 3.2 et les références citées).

En l’occurrence, la situation telle qu’elle ressort des pièces déposées

à l’appui de la requête d’assistance judiciaire est la suivante. Les revenus

mensuels nets du couple formé par la recourante et son concubin s’élèvent, à la

date du dépôt du recours, à 4'797.20 francs. S’agissant des charges, il faut

tenir compte du minimum vital du droit des poursuites pour un couple vivant

avec des enfants (CHF 1'700 majorés de 25 %, soit CHF 2'125), ainsi que du

minimum vital de leur enfant né en 2012 (CHF 600 majorés de 25 %, soit CHF

750). Il y a également lieu de tenir compte du loyer de 1'050 francs, des

impôts mensuels à hauteur de 288.60 francs selon la taxation définitive pour

l’année 2022, ainsi que des primes d’assurance-maladie mensuelles par 385.45

francs pour elle-même, 392.35 francs pour son concubin et 105.70 francs pour

leur enfant. La recourante fait valoir des frais par 141.85 francs sans les

justifier, de sorte qu’ils ne seront pas pris en compte. Le total des charges mensuelles

précitées s’élève à 5'097.10 francs, soit un montant supérieur aux revenus du

couple. Rien n’établit cependant qu’elles sont régulièrement versées. Cela

étant, il apparaît que la recourante détient un compte épargne auprès de la

Banque B.________ qui affichait un solde de 21'500.01 francs au 20 septembre

2023.

Après le paiement des frais judiciaires de la présente procédure (CHF

880) et des honoraires de son avocat (environ CHF 3'000), les économies de la

recourante s’élèveraient encore à plus de 17'500 francs. Or, ce montant se

situe dans la "réserve de secours" de 10'000 à 20'000 francs

généralement reconnue par le Tribunal fédéral. A mesure que la recourante est

jeune, en bonne santé nonobstant une incapacité de travail temporaire qui ne

devrait pas se prolonger au-delà de la fin des rapports de travail, et que la

situation professionnelle et financière de son compagnon n’est pas détaillée,

il ne se justifie pas de retenir un montant plus élevé à titre de "réserve

de secours". Il peut dès lors être exigé de la recourante qu’elle entame sa fortune pour s’acquitter des frais

découlant de la procédure, ce qui conduit à nier la condition de l’indigence.

La requête d’assistance judiciaire doit ainsi être

rejetée.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Dit que la requête de restitution de l’effet suspensif est sans objet.

3. Rejette la requête d’assistance judiciaire de la recourante.

4. Met à la charge de la recourante les frais de la procédure par 880

francs.

5. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 20 décembre

2023