Naturalisation ordinaire. Conditions matérielles. Exigences linguistiques.

Faits

A.

A.________,

né en 1965, et B.________, née en 1977, se sont mariés le 22 juin 2001 et

quatre enfants sont issus de leur union. Originaires de Turquie, ils sont

arrivés en Suisse en juin 1988, respectivement en mai 2000. Domiciliés à Z.________,

ils sont titulaires d’une autorisation d’établissement (permis C).

En date du 21 juin 2022, les prénommés

ont déposé une demande de naturalisation ordinaire auprès du Service cantonal

de la population du canton de Neuchâtel (ci-après : SCPO). Conformément

aux documents et renseignements fournis, tous deux exercent une activité

professionnelle dans l’horlogerie, de longue date pour l’époux et depuis

février 2022 pour l’épouse, celle-ci s’étant auparavant occupée de ses enfants.

Les intéressés sont à jour dans le paiement de leurs impôts, ne font l’objet

d’aucune poursuite ni acte de défaut de biens et ne figurent pas au casier

judiciaire. Ils ont attesté des connaissances linguistiques au moyen de

passeports des langues délivrés le 31 octobre 2018 par le Secrétariat fide

faisant état, pour l’époux, de niveaux B1 de français oral et A1 de français

écrit, et pour l’épouse, de niveaux A2 de français oral et A1 de français

écrit.

Dans le cadre de l’instruction de cette

demande, les intéressés ont été auditionnés et leurs connaissances élémentaires

de la Suisse (géographie, histoire, politique, société) ont été testées. Se

fondant sur le rapport d’enquête du Service de la cohésion multiculturelle

(ci-après : COSM) du 31 janvier 2023, le SCPO a par courrier du 28 juin

2023 informé les requérants qu’ils ne remplissaient pas les conditions

d’intégration requises, faute de connaissances suffisantes de la langue

française et de la Suisse, et que la commission des naturalisations avait

formulé un préavis négatif à l’octroi de leur naturalisation. S’agissant du

résultat du test de connaissances de la Suisse, il a été indiqué qu’avec 6

réponses correctes pour l’époux et 2 réponses correctes pour l’épouse, ni l’un

ni l’autre n’avait atteint le seuil de réussite de 10 bonnes réponses sur 16.

Exerçant leur droit d’être entendus, les intéressés ont notamment fait valoir

que leurs compétences linguistiques leur avaient permis de s’intégrer dans le

canton d’un point de vue professionnel et social et que l’absence d’un diplôme

particulier ne pouvait être retenue à leur encontre.

Par décision du 20 septembre 2023, le

Conseil d’Etat a confirmé le préavis négatif de la commission des

naturalisations et refusé la naturalisation neuchâteloise aux requérants, au

motif que les conditions matérielles et critères d’intégration n’étaient en

l’état pas réunis. Dans son argumentation, il a exposé que l’origine étrangère

n’était pas prise en compte dans l’examen des conditions à la naturalisation.

Il a indiqué que la commission n’avait donc pas tenu compte de l’origine turque

des intéressés, mais uniquement des conditions légales, notamment le niveau de

compétence en français, qui doit être attesté par un diplôme reconnu pour la

naturalisation, et la connaissance élémentaire des particularités de la Suisse.

Il a par ailleurs relevé que des raisons majeures empêchant l’acquisition des

connaissances linguistiques requises n’avaient été constatées ni lors de

l’enquête ni dans les observations des intéressés.

B.

A.________

et B.________ interjettent recours devant la Cour de droit public du Tribunal

cantonal contre cette décision, dont ils demandent l’annulation, en concluant,

sous suite de frais et dépens, principalement, à ce que la naturalisation

neuchâteloise leur soit accordée, subsidiairement, à ce que la cause soit

renvoyée à l’autorité précédente pour instruction complémentaire et nouvelle

décision au sens des considérants. En substance, ils reprochent au Conseil

d’Etat d’avoir retenu un résultat erroné de deux bonnes réponses au lieu de

quatre, dans le questionnaire de connaissances de la Suisse de la prénommée.

Par ailleurs, ils invoquent avoir fait l’objet d’une question quant à leur

origine de la part de la commission des naturalisations et font valoir que la

décision querellée ne leur permet pas de saisir ce qui a conduit le Conseil

d’Etat à conclure que leur origine n’avait pas été prise en compte dans

l’examen de leur dossier. De plus, ils prétendent que leur origine turque

plutôt que kurde a engendré une discrimination qui semble avoir influencé le

rapport d’enquête et les questions qui leur ont été soumises. Se prévalant du

fait que leurs questionnaires englobaient des questions qui ne figuraient pas

dans la documentation de l’administration cantonale, contrairement aux

informations fournies sur le site officiel du canton de Neuchâtel, ils considèrent

également avoir été traités de manière arbitraire et contraire au principe de

la bonne foi. Enfin, ils sont d’avis que le Conseil d’Etat a abusé de son

pouvoir d’appréciation en se fondant sur le préavis négatif du SCPO (recte :

de la commission des naturalisations) sans apprécier leur situation dans sa

globalité. Ils allèguent notamment que l’autorité en charge de l’enquête n’a

pas cherché à savoir s’ils arrivaient à converser et se faire comprendre et

s’ils avaient mis en place des moyens pour s’améliorer en langue française.

C.

Dans

ses observations, le Conseil d’Etat conclut au rejet du recours. Compte tenu de

conditions et critères d’intégration cumulatifs, il relève que même si les

recourants avaient réussi le test des connaissances de la Suisse, la naturalisation

ne pourrait pas leur être accordée, vu que ceux-ci n’ont pas encore acquis le

niveau de compétences requis en français. Cela étant, il admet une erreur dans

le résultat du test de la recourante et confirme que celle-ci a bien obtenu

quatre réponses justes et non deux. Par ailleurs, il précise que l’audition des

recourants a eu lieu le 18 janvier 2023 et que le COSM a publié de nouvelles

questions sur son site en juin 2023. Il observe que les questions en vigueur au

moment où les recourants se sont préparés au test ne peuvent plus être

consultées en ligne, mais que le COSM devrait pouvoir les mettre à disposition.

C

O N S I D E R A N T

en

droit

1.

Interjeté

dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

Considérants

2.

a) La Confédération

édicte des dispositions minimales sur la naturalisation des étrangers par les

cantons et octroie l'autorisation de naturalisation (art. 38 al. 2 Cst. féd.).

b) Sur le plan fédéral, la

naturalisation ordinaire relève de la loi fédérale sur la nationalité suisse du

20.

juin 2014 (LN ; RS 141.0) et de l'ordonnance sur la nationalité suisse du 17

juin 2016 (OLN ; RS 141.01), entrées en vigueur le 1er janvier 2018.

Selon l'article 9 al. 1 LN (conditions formelles), la

Confédération octroie l’autorisation de naturalisation uniquement si, lors du

dépôt de la demande, le requérant remplit les conditions suivantes : il

est titulaire d’une autorisation d’établissement (let. a) ; il apporte la

preuve qu'il a séjourné en Suisse pendant dix ans en tout, dont trois sur les

cinq ans ayant précédé le dépôt de la demande (let. b).

Conformément à l'article 11 LN (conditions matérielles), l'autorisation fédérale de

naturalisation est octroyée si le requérant remplit les conditions

suivantes : son intégration est réussie (let. a) ; il s'est familiarisé

avec les conditions de vie en Suisse (let. b) ; il ne met pas en danger la

sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. c).

L'article 12 LN (critères d'intégration) prévoit qu'une intégration

réussie se manifeste en particulier par (al. 1) : le respect de la

sécurité et de l'ordre publics (let. a) ; le respect des valeurs de la

Constitution (let. b) ; l'aptitude à communiquer au quotidien dans une langue

nationale, à l'oral et à l'écrit (let. c) ; la participation à la vie

économique ou l'acquisition d'une formation (let. d), et l'encouragement et le

soutien de l'intégration du conjoint, du partenaire enregistré ou des enfants

mineurs sur lesquels est exercée l'autorité parentale (let. e). La situation

des personnes qui, du fait d'un handicap ou d'une maladie ou pour d'autres

raisons personnelles majeures, ne remplissent pas ou remplissent difficilement

les critères d'intégration prévus à l'alinéa 1, lettres c et d, est prise en

compte de manière appropriée (al. 2). Les cantons peuvent prévoir d'autres

critères d'intégration (al. 3). L'article 6 OLN (attestation des compétences linguistiques) prescrit que

le requérant doit justifier de connaissances orales d'une langue nationale

équivalant au moins au niveau B1 du cadre européen commun de référence pour les

langues et de compétences écrites du niveau A2 au minimum (al. 1). La preuve

des compétences linguistiques aux termes de l'alinéa 1 est réputée fournie

lorsque le requérant (al. 2) : parle et écrit une langue nationale qui est

aussi sa langue maternelle (let. a) ; a fréquenté l'école obligatoire dans une

langue nationale pendant au minimum cinq ans (let. b) ; a suivi une formation

du degré secondaire II ou du degré tertiaire dispensée dans une langue

nationale (let. c), ou dispose d'une attestation des compétences linguistiques

qui confirme ses compétences linguistiques aux termes de l'alinéa 1 et repose

sur une procédure d'attestation conforme aux normes de qualité généralement

reconnues en matière de tests linguistiques (let. d). Le Secrétariat d'Etat aux

migrations (ci-après : SEM) aide les cantons lors de l'examen des

attestations des compétences linguistiques visées à l'alinéa 2, lettre d, et

lors de l'élaboration de tests linguistiques cantonaux. Il peut également

confier des tâches à des tiers (al. 3). En vertu de l'article 9 OLN (prise en compte des circonstances personnelles),

l'autorité compétente tient compte de manière appropriée de la situation

particulière du requérant lors de l'appréciation des critères énumérés entre

autres à l'article 6. Ainsi, il est possible de déroger à ces critères

notamment lorsque le requérant ne peut pas les remplir ou ne peut les remplir

que difficilement : en raison d'un handicap physique, mental ou psychique

(let. a) ; en raison d'une maladie grave ou de longue durée (let. b) ;

pour d'autres raisons personnelles majeures telles que (let. c) : de

grandes difficultés à apprendre, à lire et à écrire (1), un état de pauvreté

malgré un emploi (2), des charges d'assistance familiale à assumer (3), une

dépendance à l'aide sociale résultant d'une première formation formelle en

Suisse, pour autant que la dépendance n'ait pas été causée par le comportement

du requérant (4).

Quant à la procédure de naturalisation,

l'article 13 LN stipule que le canton désigne l'autorité à laquelle la

demande de naturalisation doit être adressée (al. 1). Lorsque le canton et, si

le droit cantonal le prévoit, la commune peuvent rendre un préavis favorable

quant à l'octroi du droit de cité, ils transmettent la demande de

naturalisation au terme de l'examen cantonal au SEM (al. 2). Si les conditions

formelles et matérielles sont remplies, le SEM accorde l'autorisation fédérale

de naturalisation et la transmet à l'autorité cantonale, qui rend la décision

de naturalisation (al. 3).

c) Dans le canton de Neuchâtel, la

procédure de naturalisation ordinaire est réglée aux articles 14 à 24 de la loi

sur le droit de cité neuchâtelois du 27 mars 2017 (LDCN ; RSN 131.0), ainsi qu'aux articles 7 à 13

du règlement d'exécution de la loi sur le droit de cité neuchâtelois du 3

juillet 2017 (RLDCN ; RSN 131.1),

entrés en vigueur le 1er janvier 2018. Selon l'article 14 LDCN (conditions formelles), le droit de cité cantonal et

communal est accordé uniquement si, lors du dépôt de la demande, la personne

qui le requiert remplit les conditions suivantes : elle satisfait aux

conditions formelles prévues par la loi fédérale pour l'octroi de

l'autorisation de naturalisation (let. a) ; elle est domiciliée dans le canton

depuis deux ans (let. b) ; ses données d'état civil peuvent être clairement

établies en vue d'une inscription dans le registre informatisé d'état civil

suisse Infostar (let. c).

S'agissant des conditions matérielles et

critères d'intégration, l'article 17 LDCN postule que le droit de cité cantonal et communal est

accordé uniquement si la personne qui le requiert remplit les conditions

suivantes (al. 1) : elle satisfait aux conditions matérielles prévues par

la loi fédérale pour l'octroi de l'autorisation de naturalisation (let. a) ;

elle est apte à communiquer au quotidien dans la langue française, oralement et

par écrit (let. b) ; elle n'est pas défavorablement connue des services de

police (let. c) ; elle est, en principe, à jour dans le paiement de ses charges

fiscales (let. d) ; elle n'a, en principe, pas de poursuites ouvertes

et/ou d'actes de défaut de biens en faveur de la Confédération, du canton et de

ses communes (let. e). La situation des personnes qui, du fait d'un handicap ou

d'une maladie ou pour d'autres raisons personnelles majeures, ne remplissent

pas ou remplissent difficilement le critère d'intégration prévu à l'alinéa 1

lettres b et d, est prise en compte de manière appropriée (al. 2). Conformément

à l'article 8 RLDCN (compétences linguistiques), la personne qui requiert la

naturalisation doit justifier de connaissances orales de la langue française

équivalant au moins au niveau B1 du cadre européen commun de référence pour les

langues et de compétences écrites du niveau A2 au minimum. L'article 11 RLDCN (documents à l’appui de la demande) exige notamment de la

personne qui requiert la naturalisation qu'elle accompagne sa demande

d'autorisation fédérale des documents originaux récents suivants (al. 1) :

un passeport des langues délivré par le Secrétariat fide sur mandat du SEM ou

un certificat de langue reconnu pour obtenir ledit passeport (let. k). Les

personnes de langue maternelle française n'ont pas l'obligation de présenter le

passeport des langues pour justifier de leurs compétences orales et écrites en

français, de même que les personnes ayant fréquenté l'école obligatoire dans la

langue française durant au moins 5 ans, ainsi que les personnes ayant obtenu un

diplôme de degré secondaire II ou de degré tertiaire suite à une formation

dispensée en français (al. 1bis). Quiconque souhaite faire valoir un

handicap, une maladie, ou d'autres raisons personnelles majeures susceptibles

de faire obstacle aux conditions de l'article 17 lettres b et d LDCN, est tenu d'en apporter la preuve (al. 2).

Au niveau de la procédure, la demande

est déposée auprès du SCPO au moyen du formulaire officiel de demande

d'autorisation fédérale de naturalisation complété par les documents désignés

dans le règlement d'exécution (art. 18 LDCN). En vertu de l'article 21 LDCN, le service effectue les enquêtes nécessaires pour

déterminer si les conditions matérielles et les critères d'intégration sont

remplis (al. 1). Il peut déléguer entièrement ou en partie sa compétence

d'effectuer les enquêtes (al. 2). Dans le cas où les conditions matérielles et

les critères d'intégration ne sont pas remplis, le Conseil d'Etat rend une

décision de refus de naturalisation, sur préavis de la commission cantonale des

naturalisations (al. 4). L’article 12 al. 1 RLDCN prévoit que les enquêtes de naturalisation sont effectuées

par le COSM conformément aux directives du service réglées par une convention.

d) Selon le Message du Conseil fédéral

du 4 mars 2011, la révision totale de la loi fédérale sur l'acquisition et la

perte de la nationalité suisse du 29 septembre 1952 (aLN), qui a conduit à

l'adoption de l'actuelle loi fédérale sur la nationalité suisse du 20 juin

2014, s'est inscrite dans le prolongement de l'acceptation par le peuple, le 24

septembre 2006, de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr

[désormais LEI], RS 142.20) et la révision de la loi fédérale du 26 juin 1998

sur l'asile (LAsi, RS 142.31). Ces deux textes législatifs posant de nouvelles

exigences aux étrangers, notamment en matière d'intégration et de connaissances

linguistiques, il a été considéré que la procédure de naturalisation, qui

constitue l'ultime étape d'une intégration réussie, devait tenir compte de

cette évolution et que la naturalisation selon la procédure ordinaire ne

devrait à l'avenir être possible qu'après l'octroi d'un droit de séjour

durable. Cela supposait que les candidats à la naturalisation devaient déployer

davantage d'efforts en matière d'intégration que n'en prévoit le droit des

étrangers pour l'octroi d'une autorisation d'établissement (FF 2011 2639 ss,

2643, ch. 1.1). S'agissant des connaissances linguistiques, le Conseil fédéral

préconisait que la Confédération exige que le candidat à la naturalisation soit

apte à communiquer dans l'une des langues nationales. En ce qui concerne la

naturalisation ordinaire, les cantons devaient rester libres d'exiger, dans

leur législation, des connaissances plus étendues, par exemple des

connaissances de la langue parlée au lieu de domicile, cette répartition des

compétences étant conforme avec l'article 38 al. 2 Cst. féd. (FF 2011 2639 ss,

2648, ch. 1.2.2.5).

Dans son bulletin d'information n° 123

de décembre 2016 relatif aux modifications de la loi fédérale sur la

nationalité suisse dès le 1er janvier 2018 (cf. https://www.ne.ch/autorites/DECS/COSM/Organisation/PublishingImages/Pages/accueil/Decembre_NeuchMondes%20123%282%29_modifieedocx.pdf,

site consulté le 30.07.2024), le COSM a relevé que les conditions matérielles

pour mesurer l'intégration des candidats seraient sensiblement plus

restrictives par rapport à l'ancienne loi. En effet, la nouvelle loi imposait

l'obligation d'avoir, dans une langue nationale, un niveau linguistique au

minimum B1 à l'oral et A2 à l'écrit selon le cadre européen commun pour les

langues, alors que la loi antérieure n'imposait pas aux cantons de niveau

linguistique déterminé et que le niveau linguistique exigé dans le canton de

Neuchâtel était alors un A2 en français oral uniquement.

e) Dans sa jurisprudence, rendue en

application de la aLN, le Tribunal fédéral a retenu que la question de

l'intégration d'un candidat à la naturalisation s'évalue en fonction de

l'ensemble des circonstances du cas d'espèce (ATF 146 I 49 cons. 2.5). Le critère de

l'accoutumance au mode de vie et aux usages suisses (art. 14 let. b aLN)

suppose notamment la connaissance d'une des langues nationales (ATF 137 I 235 cons. 3.1). À cet égard, la capacité de

s'exprimer par oral dans une langue nationale est particulièrement importante

s'agissant de l'intégration sociale en général. Les connaissances

linguistiques, tout comme les connaissances du pays et de son système

politique, doivent être suffisamment développées pour que l'on puisse admettre

que la personne candidate, après qu'elle aura obtenu la nationalité, pourra

user de manière adéquate de son statut et, en particulier, des droits de

participation au processus politique qui lui sont liés (cf. ATF 137 I 235 cons. 3.1 ; FF 2002 1844, ch. 2.2.1.3 ;

cf. également FF 2011 2649, ch. 1.2.2.7). Des connaissances linguistiques

lacunaires peuvent être l'indice d'une intégration insuffisante (ATF 137 I 235 cons. 3.1, 134 I 56 cons. 3). Le Tribunal fédéral a par

ailleurs relevé que les exigences de langue du cas d’espèce, de niveau A2,

étaient basses et que la réglementation actuelle (art. 6 al. 1 OLN) exigeait le niveau B1 à l'oral (arrêt

du TF du 28.03.2024 [1C_563/2023] cons. 5.1.1 et 5.3 et les références

citées).

3.

En l'espèce, les

recourants, candidats à la naturalisation ordinaire, sont soumis à la

législation fédérale et cantonale en vigueur depuis le 1er janvier

2018.

Les conditions formelles liées au titre et à la durée de séjour ne sont

pas litigieuses. Il y a en revanche désaccord sur le fait de savoir si les

intéressés remplissent les conditions matérielles et critères d'intégration

fixés pour l’octroi de la naturalisation, en particulier s’agissant des

connaissances linguistiques requises.

À cet égard, le canton de Neuchâtel a

prévu des exigences linguistiques calquées sur le droit fédéral révisé,

s’agissant du niveau désormais requis, et a prescrit, comme il en avait la

faculté, des connaissances de la langue officielle cantonale, soit du français

(art. 4 Cst. NE). Les recourants devaient ainsi

justifier de connaissances orales de la langue française équivalant au moins au

niveau B1 du cadre européen commun de référence pour les langues et de

compétences écrites du niveau A2 au minimum. N'étant pas de langue maternelle

française et n'ayant suivi ni leur scolarité ni une formation en Suisse, ils

devaient accompagner leur demande d'un passeport des langues délivré par le

Secrétariat fide sur mandat du SEM ou un certificat de langue reconnu pour

obtenir ledit passeport, ce qu'ils ont fait en fournissant effectivement les

documents en question. Toutefois, les passeports des langues déposés, datés du

31.

octobre 2018, attestent des connaissances linguistiques insuffisantes par

rapport aux niveaux expressément requis par la législation en vigueur depuis le

1er janvier 2018. Le passeport des langues du recourant fait état de

compétences du français de niveau B1 à l'oral et de niveau A1 à l'écrit, ce qui

signifie que l'intéressé n'a pas atteint les exigences fixées à l'écrit. La

recourante, dont le passeport des langues mentionne des compétences de français

de niveau A2 à l'oral et A1 à l'écrit, ne remplit quant à elle les conditions

requises ni à l'oral ni à l'écrit. Or, les travaux préparatoires et la

jurisprudence du Tribunal fédéral démontrent une volonté claire d'introduire de

nouvelles exigences en matière d'intégration et en particulier des

connaissances linguistiques plus strictes que sous l'ancien droit. Au-delà d'un

but d'harmonisation des lois fédérales, l'aptitude des candidats à la

naturalisation à communiquer dans l'une des langues nationales doit également

permettre un exercice adéquat des droits obtenus par l'octroi de la

nationalité. N'ayant pas démontré une capacité à communiquer en langue

française correspondant aux minima légaux, les recourants ne remplissent pour

cette raison pas les critères d'intégration clairs et impératifs définis par le

législateur.

Cela étant, rien au dossier ne permet

d'envisager une dérogation à cette exigence. En effet, les recourants n'ont à

aucun moment fait valoir qu'ils étaient l'un ou l'autre incapables d'atteindre

un niveau de français B1 à l'oral et/ou A2 à l'écrit et n'ont pas non plus

invoqué, et encore moins prouvé, des difficultés d'apprentissage dans quelque

langue que ce soit. Faute d'obstacles à l'acquisition de telles compétences

linguistiques, c'est à bon droit que l'intimé a considéré une lacune à cet

égard et a retenu qu'en l’état, la naturalisation ne pouvait être octroyée aux

intéressés.

Indépendamment des éléments favorables

contenus dans la demande, l’absence de connaissances linguistiques conformes aux

exigences légales suffit pour confirmer la décision querellée, sans qu'un

examen des autres conditions matérielles n'ait à être mené.

Par surabondance de moyens et compte

tenu des griefs soulevés, on relèvera néanmoins que les conditions légales

posées pour la naturalisation sont les mêmes pour tous les étrangers, quelle

que soit leur origine. En l’occurrence, malgré le ressenti des intéressés, la

notation objective de leurs compétences linguistiques, qui émane d’une

institution indépendante et est bien antérieure à leur audition, liait l’intimé

qui, à l’instar de la commission des naturalisations, ne bénéficiait d’aucune

latitude de jugement sur ce point et ne pouvait se fonder sur d’autres critères

que le passeport des langues pour mesurer leur intégration sous l’angle

linguistique, comme le voudraient les recourants. Par ailleurs, que l’échec au

test de connaissances de la Suisse, dont les résultats restent, après

rectification, nettement inférieurs au seuil de réussite, soit lié à la mise à

jour des questions ou à d’autres causes n’y change rien, de meilleures réponses

des intéressés au questionnaire n’auraient quoi qu’il en soit pas permis de

remédier à l’absence de production par les recourants des titres requis en

matière de langue. Par conséquent, tout arbitraire ou abus du pouvoir

d'appréciation doit ici être écarté, le Conseil d'Etat étant lié par les

niveaux de compétence linguistique et les moyens de preuve imposés par la

Confédération et le canton.

4.

Il s'ensuit que

le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.

Vu le sort de la cause, les frais de

procédure, arrêtés à 880 francs, sont mis à la charge des recourants qui

succombent (art. 47 al. 1 LPJA) et il n’y a pas lieu d’allouer de dépens (art. 48 al. 1 LPJA a contrario).

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le

recours.

2. Met à la charge

des recourants les frais de la procédure par 880 francs, montant compensé par

leur avance.

3. N’alloue pas de

dépens.

Neuchâtel, le 20 août 2024