Aménagement du territoire. Plan d’affectation cantonal et de plan d’alignement cantonal du pôle de développement économique "Littoral Est". Précision de jurisprudence du RJN 2013 p. 503.

Faits

A.

Le 26 juin 2013, le Conseil fédéral a approuvé

le plan directeur du canton de Neuchâtel (ci-après : plan directeur) comportant

une nouvelle fiche de coordination E_11 intitulée "Localiser

judicieusement les activités économiques et valoriser les pôles de

développement". Le pôle Littoral Est constitue l’un des pôles de

développement économiques d’intérêt cantonal (La Tène ; ci-après : le PDE).

Dans le cadre de la modification du plan directeur approuvé le 27 février 2019

par le Conseil fédéral sur la base du rapport d’examen de l’Office fédéral du

développement territorial du 12 février 2019 (ci-après : rapport d’examen),

la fiche E_11 modifiée précise que le PDE Littoral Est figure parmi les sites

prioritaires de développement de la Région capital suisse (RCS). Le PDE

Littoral Est se localise à l’extrémité est de l’agglomération de Neuchâtel, sur

le territoire de la Tène. D’une superficie d’environ 25 ha, le site est

intégralement affecté en zone agricole. Il intègre un pôle de développement

économique cantonal au nord et une zone mixte bordant le hameau d’Epagnier au

sud.

Le 30 novembre 2020, le Conseil d’Etat, a approuvé le plan directeur

sectoriel "Schéma directeur Pôle Littoral Est" qui vise à définir

l’image et les conditions d’aménagement de l’ensemble du pôle Littoral Est à

long terme en liant les autorités signataires entre elles. Il a chargé le

Département du développement territorial et de l’environnement de la mise en

œuvre du plan.

Sur cette base, le Service de l’aménagement du territoire (ci-après :

SAT) a élaboré un plan d’affectation cantonal (ci-après : PAC) visant à

permettre l’aménagement du pôle Littoral Est en affectant à la zone à bâtir,

plus particulièrement à la zone d’activités économiques (ZAE), la partie nord

du site en précisant les règles de son aménagement. Le PAC ne comprend pas la

zone mixte au sud. Le SAT a également établi un plan d’alignement cantonal

ayant pour but de réserver les espaces nécessaires à la réalisation de nouveaux

axes routiers qui assurent l'accès et la desserte du pôle Littoral Est. Le PAC

se compose d'un plan d'implantation à l'échelle 1:1000, daté du 17 mai 2021 qui

fixe le périmètre du PAC, d’un plan équipement à l'échelle 1:2000, daté du 17

mai 2021, visant à définir les principes et les modalités de réalisation des

réseaux nécessaires à l'équipement des biens-fonds compris dans le périmètre du

PAC, une charte des espaces publics et paysagers, datée du 11 mai 2021 et un

règlement daté du 17 mai 2021. Le PAC comprend également un rapport sur

l'aménagement au sens de l'article 47 de l'ordonnance sur l’aménagement du

territoire du 28 juin 2000 (RS 700.1, ci-après : OAT) et un rapport d'impact

sur l’environnement au sens des articles 10a ss de la loi sur la protection de

l'environnement du 7 octobre 1983 (RS 814.01, ci-après : LPE), constitué en un

rapport unique (ci-après: rapport 47 OAT), qui a été préavisé avec réserve par

le Service de l’énergie et de l’environnement (ci-après : SENE) le 7 août 2020,

puis favorablement le 17 novembre 2020, moyennant le respect de la question de

la redondance de la ressource en eau de boisson et d’incendie. Le PAC et le

plan d’alignement ont été mis à l'enquête publique du 18 juin au 19 juillet

2021 et ont suscité de nombreuses oppositions, dont celles de A1_________,

A21_________ et A3_________, A4_________, A5_________

et A6_________, A7_________, A8_________, A9_________,

A10_________, A11_________, A12_________ et A13_________,

ainsi que celles de A14_________ et de 186 autres personnes

(ci-après : A1_________ et consorts), qui renvoient à l’opposition

des premiers.

Par décision du 18 octobre 2023, le Conseil d’Etat a levé l’ensemble

des oppositions et a approuvé le PAC, ainsi que le plan d’alignement cantonal.

En substance, il a en particulier retenu que l’emprise sur les surfaces

d’assolement (SDA) répond aux conditions légales, que les auteurs de l’étude

d’impact sur l’environnement ont correctement apprécié les questions relatives

au bruit fondées sur l’Ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB ; RS

814.41), ainsi qu’au risque d’accidents majeurs au sens de l’Ordonnance sur la protection contre les accidents majeurs (OPAM ; RS 814.012), que la

Commune de la Tène devrait être en mesure de réaliser prochainement le

raccordement lui permettant d’assurer son approvisionnement en eau, ce point

devant être examiné individuellement au moment de l’octroi individuel des

permis de construire. Il a finalement considéré que la procédure suivie

respecte les principes de coordination de la Loi fédérale sur l’aménagement du

territoire (LAT ; RS 700).

B.

A1_________ et

consorts interjettent recours devant la Cour de droit

public du Tribunal cantonal contre la décision précitée en concluant

principalement à la constatation de la violation de leur droit d’être entendus,

à l’admission des oppositions, à la constatation que le PAC et le plan

d’alignement cantonal affectent les surfaces du périmètre initialement dévolues

à la zone d’activité économique et à la zone de verdure et la zone agricole, au

maintien des routes et des voies publiques déjà édifiées sans en construire de

nouvelles, ainsi qu’à l’octroi de dépens. Subsidiairement, les recourants

concluent à l’annulation et au renvoi de la décision entreprise pour

instruction complémentaire et nouvelle décision. Plus subsidiairement, ils

demandent la remise des frais de procédure. En tout état de cause, les

recourants concluent à l’allocation d’une indemnité de dépens. Pour

l’essentiel, ils reprochent aux autorités cantonales une utilisation immodérée

des sols en lien avec un surdimensionnement inadmissible de la zone à bâtir par

rapport aux besoins prévisibles sur les quinze prochaines années. Ils déplorent

en outre un morcellement des terres agricoles, en violation des principes de

concentration et de séparation concrétisés par l’article 15 al. 4 let. c LAT. Les

recourants font également grief au Conseil d’Etat de ne pas avoir tenu compte

du manque d’équipement en matière d’adduction d’eau, ce qui constitue un

obstacle à une mise en zone à bâtir des terrains litigieux, ces derniers ne

pouvant selon eux être qualifiés de constructibles au sens de l’article 15 al.

4 let. a et b LAT. Ils remettent en cause les résultats de l’étude d’impact sur

l’environnement figurant dans le rapport 47 OAT, au motif que celle-ci ne

serait pas fondée sur des calculs et des méthodes suffisamment fiables pour

évaluer les nuisances de bruit. Selon les recourants, une expertise devrait

être réalisée pour permettre de qualifier ces nuisances, un dépassement des

valeurs d’immissions et a fortiori de planification faisant obstacle à une mise

en zone au regard de l’article 15 al. 4 LAT. Les recourants déplorent encore

l’absence de prise en considération de la zone humide sise dans le quart

sud-sud-ouest des plans centrés sur les Cheintres constituant un habitat

naturel peuplé a priori par diverses espèces dans le cadre de la pesée

d’intérêts du rapport 47 OAT, ainsi que l’absence de prise en considération de

la zone du giratoire de la Thielle et du passage sous-autoroutier de

Perveuils/Fin de Mange comme surfaces inventoriées de promotion de la

biodiversité, ce qui justifie dès lors de renvoyer la cause au Conseil d’Etat

pour complément d’instruction et nouvelle pesée des intérêts. Les recourants

critiquent par ailleurs le rapport 47 OAT et l’étude de risque OPAM,

considérant que diverses prescriptions du guide de planification ne sont pas

respectées, que les dangers relatifs aux incendies généralisés, au gaz dichlore

et au dioxyde de soufre n’ont pas fait l’objet d’une appréciation globale ou

encore que la dilution des risques n’est pas assez précautionneuse. Une

expertise devrait ainsi être mise en œuvre pour permettre l’évaluation de

l’ensemble des risques. Les recourants se prévalent en outre d’une violation du

principe de coordination consacré à l’article 25a LAT, considérant qu’ils ne

sont pas en mesure de se faire une idée définitive du projet mis à l’enquête,

notamment s’agissant du trafic routier, de l’adduction d’eau, ou encore des

risques technologiques et qu’ils ont été lésés dans leur possibilité de

s’opposer à des plans coordonnés. Enfin, les recourants reprochent une

violation du droit dans le cadre de la pesée d’intérêts effectuée par les

autorités ainsi que de l’examen du principe d’inopportunité, à mesure que le

projet ne tient selon eux pas compte des limites planétaires et ne poursuit pas

les objectifs de la LAT ou celui général de la durabilité (art. 73 Cst.),

rendant plus difficile la réalisation des objectifs de la loi fédérale sur la

réduction des émissions de CO2 (RS 641.71, Loi sur le CO2)

et des Accords de Paris. Ils requièrent une visite des lieux, l’audition d’un

des recourants, un ancien Conseiller d’Etat et du responsable au SENE, la

production de l’accord de conciliation entre C._________ SA et le Conseil

d’Etat et la mise en œuvre d’expertises judiciaires ainsi que d’une audience

publique, au sens de l’article 6 CEDH. Ils demandent également la composition

de la Cour pour la présente cause.

C.

Dans ses observations, le Conseil d’Etat

conclut au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité, avec suite de

frais.

La Commune de La Tène renonce quant à elle à déposer des observations.

D.

Les recourants répliquent en se référant en

particulier à un arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l’homme

(ci-après : la Cour ou CEDH), tandis que le Conseil d’Etat et la Commune de La

Tène renoncent à déposer des observations complémentaires.

C O N S I D E R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable. Pour les raisons figurant au considérant 1.2 de la décision

litigieuse, à laquelle il est renvoyé, il est renoncé à examiner

individuellement la qualité pour agir de chaque signataire.

2.

a) Sur le plan formel, les recourants invoquent

une violation de leur droit d'être entendus. Plus spécifiquement, ils

reprochent à l’autorité intimée de ne pas avoir donné suite à leurs

réquisitions de preuves et d’avoir écarté une partie de leurs griefs sans

motivation, en particulier s’agissant de l’absence de démonstration rationnelle

du besoin. Ils reprochent en outre au rapport 47 OAT de ne pas rendre compte du

résultat de la procédure participative et consultative imposée par l’article 4

LAT.

b) Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de nature

formelle ancrée à l'article 29 al. 2 Cst. féd. Sa violation conduit à

l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du

recours sur le fond (ATF 137 I 195 cons. 2.2, 135 I 279 cons. 2.6.1). Le droit

d'être entendu est à la fois une institution servant à l'instruction de la

cause et une faculté de la partie, en rapport avec sa personnalité, de

participer au prononcé de décisions qui touchent à sa situation juridique (ATF 135 II 286 cons. 5.1, 135 I 187 cons. 2.2 et la référence citée). Il comprend

notamment pour le justiciable le droit d'avoir accès au dossier, de s'exprimer

sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa

situation juridique, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et

valablement offertes, de participer à l'administration des preuves essentielles

et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur

la décision à rendre (ATF 145 I 167 cons. 4.1, 142 II 218 cons. 2.3, 140 I 285

cons. 6.3.1 et les réf. cit.). En tant que droit de participation, le droit

d'être entendu englobe donc tous les droits qui doivent être attribués à une

partie pour qu'elle puisse faire valoir efficacement son point de vue dans une

procédure (ATF 132 II 485 cons. 3.2, 129 II 497 cons. 2.2 et les réf. cit.). La

jurisprudence a déduit du droit d'être entendu, garanti par l'article 29 al. 2

Cst. féd., l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision afin que le justiciable

puisse la comprendre ainsi que l'attaquer utilement s'il y a lieu, et que

l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. L'autorité doit mentionner,

au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé

sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la

portée de celle-ci et l'attaquer en toute connaissance de cause. Elle n'a

toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de

preuves et griefs invoqués par les parties, mais peut se limiter à l'examen des

questions décisives pour l'issue du litige (ATF 138 IV 81 cons. 2.2).

c) A titre liminaire, il convient de relever que le grief soulevé par

les recourants à l’encontre du rapport 47 OAT n’est pas constitutif d’une

violation du droit d’être entendu. A bien comprendre leurs arguments, ceux-ci

déplorent le non-respect des prescriptions de l’article 47 OAT dans le cadre de

l’établissement du rapport imposé par cette disposition, considérant que

l’autorité n’a pas retranscrit, à tout le moins suffisamment, les observations

émanant de la population. Ils ne soutiennent toutefois pas avoir été restreints

dans leur possibilité d’accéder au rapport ou de faire valoir leur point de vue

à son égard. Ce grief, en tant qu’il porte sur le contenu minimal du rapport

exigé par l’article 47 OAT, constitue dès lors un grief matériel sur lequel il

conviendra de revenir dans le cadre de l’examen au fond.

Pour le surplus, force est de constater que la violation du droit

d’être entendu, y compris l’éventuelle violation du droit à la preuve, dans le

sens invoqué par les recourants, est une question qui n’a pas de portée propre

par rapport à la constatation inexacte des faits dont ils se prévalent.

L’administration peut en effet renoncer à accomplir certains actes

d'instruction, sans que cela n'entraîne une violation du droit d'être entendu,

si elle est convaincue, en se fondant sur une appréciation consciencieuse des

preuves, que certains faits présentent un degré de vraisemblance prépondérante

et que d'autres mesures probatoires ne pourraient plus modifier cette

appréciation (sur l'appréciation anticipée des preuves en général : ATF 140 I 285 cons. 6.3.1 et les réf. cit.). Il s'agit par conséquent d'un grief qu'il

convient également d'examiner avec le fond du litige.

3.

a) Dans le cadre de leur réplique

inconditionnelle, les recourants tirent argument de l’arrêt rendu le 9 avril

par la CEDH dans l’affaire Verein Klimaseniorinnen Schweiz et autres contre

Suisse pour mettre en évidence le caractère lacunaire de l’appréciation de

l’impact climatique du PDE dans le rapport 47 OAT, constitutif selon eux d’un

abus du pouvoir d’appréciation du Conseil d’Etat, ainsi que d’une violation

systématique de la LAT. Ils invoquent à cet égard l’absence d’établissement

d’un budget carbone complet quantifiant les impacts des infrastructures

nécessaires au développement du pôle, ainsi que l’absence, dans le rapport 47

OAT, de réflexion générale s’agissant des objectifs de réduction des gaz à

effet de serre fixés par les Accords de Paris.

b/aa) A teneur de l’article 46 al. 1 CEDH, les Etats parties à la

convention s’engagent à se conformer aux arrêts définitifs de la Cour dans les

litiges auxquels ils sont parties. L’Etat partie à une affaire est en principe

libre de choisir les moyens dont il usera pour se conformer à un arrêt

constatant une violation. Ce pouvoir d’appréciation quant aux modalités

d’exécution d’un arrêt traduit la liberté de choix dont est assortie

l’obligation primordiale imposée par la Convention aux Etats contractants : assurer

le respect des droits et libertés garantis (Papamichalopoulos et autres c.

Grèce (art. 50), 1995, § 34). Si ses arrêts ont un caractère essentiellement

déclaratoire, la Cour peut dans certaines circonstances particulières chercher

à indiquer le type de mesures à prendre pour mettre un terme à la violation

qu’elle a constatée. De temps à autre, la Cour donne des indications relatives

à la procédure d’exécution, concernant les mesures tant individuelles que

générales. Compte tenu toutefois de l’équilibre institutionnel que la

Convention prévoit entre la Cour et le Comité des Ministres et de la

responsabilité des Etats dans la procédure d’exécution, le choix ultime des

mesures à prendre appartient aux Etats, sous la surveillance du Comité des

Ministres (Ilgar Mammadov c. Azerbaïdjan [GC], 2019, § 182).

b/bb) L’exigence de formuler des stratégies climatiques à long terme

découle de l’Accord de Paris, que la Suisse a ratifié en 2017. Aux termes de

cet accord, les stratégies climatiques à long terme doivent appliquer le

principe des "responsabilités communes mais différenciées" et tenir

compte des "capacités respectives eu égard aux différentes situations

nationales". L’Accord de Paris oblige les Etats à communiquer tous les

cinq ans un objectif de réduction actualisé. La Suisse s’est fixé un premier

objectif à l’horizon 2030 : elle doit réduire d’ici là ses émissions de gaz à

effet de serre d’au moins 50 % par rapport au niveau de 1990 et d’au moins

35.

% en moyenne par rapport au niveau de 1990 pour la période de 2021 à 2030.

Un second objectif 2031 à 2035 prévoit une réduction de ses émissions de gaz à

effet de serre d’au moins 65 % d’ici à 2035 par rapport aux niveaux de 1990 et

un objectif de zéro émission nette pour toutes les émissions de gaz à effet de

serre d’ici à 2050 (https://www.bafu.admin.ch/). De manière générale, les

dispositions de l’Accord de Paris sont de nature programmatique qui nécessitent

une concrétisation légale.

b/cc) Sur le plan national, en droit de l'environnement, la

Confédération dispose d'une compétence législative générale dotée d'un effet

dérogatoire subséquent, les cantons ne pouvant légiférer que dans la mesure où

la Confédération ne l'a pas exhaustivement fait (art. 74 al. 1 Cst. féd.).

Celle-ci a fait usage de cette compétence en promulguant la loi sur la

protection de l’environnement (RS 814.01 ; LPE), de sorte que le droit cantonal

couvrant la même matière ou moins étendu a perdu toute signification propre. Le

droit cantonal conserve toutefois tout son sens lorsqu'il complète les normes

fédérales ou lorsque, dans la mesure où cela est autorisé, il les renforce

(arrêt du TF du 13.12.2019 [1C_576/2018] cons. 2 et les réf. cit.). L'article

74.

al. 3 Cst. féd. précise que l'exécution des dispositions fédérales incombe

aux cantons, sauf disposition contraire de la loi. L'article 65 al. 2 LPE

indique expressément que les cantons ne peuvent, entre autres, fixer de

nouvelles valeurs d'immission, d'alarme ou de planification.

La politique énergétique en Suisse est une politique publique dont les

bases constitutionnelles et légales figurent dans des normes fédérales et

cantonales. Au niveau fédéral, l'article 89 Cst. féd. dispose que dans les

limites de leurs compétences respectives, la Confédération et les cantons

s'emploient à promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant,

diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l'environnement,

ainsi qu'une consommation économe et rationnelle de l'énergie (al. 1). La Confédération

fixe les principes applicables à l'utilisation des énergies indigènes et des

énergies renouvelables et à la consommation économe et rationnelle de l'énergie

(al. 2) ; elle favorise le développement des techniques énergétiques, en

particulier dans les domaines des économies d'énergie et des énergies

renouvelables (al. 3). C'est sur la base de ce fondement constitutionnel qu'ont

été adoptées la Loi sur le CO2 - qui définit les objectifs, les

instruments ainsi que les compétences en ce qui concerne la mise en œuvre et

l’exécution de la politique climatique de la Suisse - ainsi que la loi fédérale

du 30 septembre 2016 sur l'énergie (RS 730.0 ; LEne), qui a notamment pour but

de permettre le passage à un approvisionnement en énergie basé sur un recours

accru aux énergies renouvelables, en particulier aux énergies renouvelables

indigènes (art. 1 al. 2 let. c LEne).

La concrétisation des objectifs des Accords de Paris était prévue dans

la révision de la Loi sur le CO2, adoptée par le Parlement le 25

septembre 2020, mais rejetée en votation populaire le 13 juin 2021 (FF 2021

2135). La loi fédérale relative aux objectifs en matière de protection du

climat (LCl), que le peuple suisse a adoptée le 18 juin 2023 et qui est entrée

en vigueur le 1er janvier 2025, vise, comme cité plus haut,

l'abaissement des émissions de gaz à effet de serre de la Suisse à zéro net

d'ici 2050 ; elle consacre ainsi, pour la première fois dans une loi fédérale,

l'objectif de zéro net avec un horizon défini (FF 2022 1536 ch. 2.2.1).

On notera encore que, à l’échelle cantonale, sur la base du mandat de

la Constitution cantonale (art. 5 al. 1 let. l), le législateur neuchâtelois a

édicté la loi cantonale sur l’énergie du 1er septembre 2020 (RSN

740.1

; LCEn), entrée en vigueur le 1er mai 2021, laquelle dispose,

à son article 1er al. 3 let. e, que selon la conception directrice

cantonale de l’énergie 2015, une réduction des émissions de gaz à effet de

serre en tonnes équivalent CO2 par habitant de -40 % en 2025, de -60 % en 2035

et de -90 % en 2040.

c) En l’espèce, l’arrêt précité de la CEDH retient en particulier que

le cadre réglementaire mis en place par les autorités suisses comprend de

graves lacunes, dont un manquement à quantifier, par le biais d’un budget

carbone ou d’une autre manière, les limites nationales applicables en matière

d’émission de gaz à effet de serre (§ 573), ce qui lui permet de conclure que

la Suisse a entre autres violé l’article 8 CEDH. La Cour indique cependant,

outre "l’ample marge d’appréciation" de la Suisse pour mettre en

œuvre sa politique climatique (§ 572), qu’il est nécessaire, pour que les

mesures en vue d’une réduction importante et progressive des niveaux d’émission

de gaz à effet de serre soient efficaces, que les pouvoirs publics agissent en

temps utile, de manière appropriée et cohérente (§ 548). Ainsi, pour rendre les

choses possibles, ces mesures doivent être prises immédiatement, celles-ci

devant toutefois, selon la Cour, "tout d’abord être intégrées dans un

cadre réglementaire contraignant au niveau national, puis être mises en œuvre

adéquatement" (§ 549).

Il ressort de ce qui précède qu’afin d’obtenir une mise en œuvre

cohérente et coordonnée de l’arrêt de la Cour au niveau national, il appartient

en premier lieu à la Confédération, qui dispose d'une compétence législative

générale dans les domaines touchés, d’adopter les mesures-cadres qu’elle estime

nécessaires afin de tendre à la réalisation des exigences imposées par la

décision, avant qu’il puisse être exigé des cantons une mise en œuvre sur leur

propre territoire. En particulier, il lui appartiendra d’examiner si les lois

fédérales citées ci-dessus sont suffisantes pour respecter les injonctions de

cet arrêt ou si elles doivent être modifiées. Certes, la compétence des

articles 74 et 89 Cst. féd. étant concurrente par rapport à celle des cantons,

rien n'empêcherait ces derniers de servir les intérêts de la protection de

l'environnement et de la politique énergétique, en particulier sur la base de

la LCEn. Les cantons ne peuvent toutefois le faire que dans une mesure limitée

(cons. 3b/bb ci-dessus) et il n’appartient pas à la Cour de céans de se

substituer au législateur sous peine de violer le principe de la séparation des

pouvoirs. Ce grief doit partant être rejeté.

d) Avec les recourants, la Cour de céans reconnaît néanmoins que

l’objectif de réduction des gaz à effet de serre est un intérêt public

important et que, par exemple, l’encouragement du transfert modal vers les

transports publics et la mobilité douce est de nature à contribuer à remplir

cet objectif. La somme de mesures, même petites, peut indéniablement servir cet

intérêt (arrêt du TF du 19.08.2024 [2C_38/2024] cons. 4.4.3). Cet objectif n’a

toutefois pas échappé à l’intimé. Le plan directeur, qui a été approuvé par le

Conseil fédéral et qui a force obligatoire pour les autorités (art. 9 al. 1

LAT), valorise cet aspect, qui a été pris en compte par le planificateur.

Celui-ci a également dû composer avec un autre intérêt public important

(développement d’une ZAE consolidant l’attractivité économique cantonale). Dans

la mesure où l’intimé a respecté les exigences figurant dans le plan directeur

dans l’élaboration du PAC, notamment en procédant à une balance des intérêts

conforme au droit, il n’appartient pas à la Cour de céans de sanctionner le

choix du planificateur (au sujet du pouvoir de cognition du Conseil d’Etat et

de la Cour de droit public, cf. cons. 5b ci-dessous).

4.

a) Les recourants invoquent indirectement une

violation des exigences concrétisées par l’article 47 OAT s’agissant du contenu

du rapport adressé à l’autorité cantonale en charge de l’approbation des plans.

Plus précisément, ces derniers reprochent à l’intimé de ne pas avoir rendu

compte dans le rapport 47 OAT de la procédure participative et consultative de

la population à l’élaboration des plans.

b) L’article 47 OAT indique que l’autorité qui établit les plans

d’affectation fournit à l’autorité cantonale chargée d’approuver ces plans

(art. 26 al. 1 LAT) un rapport démontrant entre autres la prise en

considération adéquate des observations émanant de la population (art. 4 al. 2

LAT). En vertu de l'article 4 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du

territoire renseignent la population sur les plans dont la loi prévoit

l'établissement, sur les objectifs qu'ils visent et sur le déroulement de la procédure

(al. 1) ; elles veillent à ce que la population puisse participer de manière

adéquate à l'établissement des plans (al. 2) ; les plans prévus par la LAT

peuvent être consultés (al. 3). La participation des administrés doit

intervenir dès la genèse de la planification, c’est-à-dire à un stade où

celle-ci n'a pas de portée irréversible. Il s'agit non seulement d'asseoir la

légitimité démocratique des outils de planification, mais aussi d'éviter autant

que possible les diverses oppositions. En principe, toutes les personnes

touchées sur le territoire concerné par la mesure d'aménagement doivent être

informées, soit par le biais de séances d'information, voire par voie de

publication officielle, soit par l'intermédiaire des médias. Toute personne

peut demander des renseignements à titre individuel sans avoir à justifier d'un

intérêt particulier. Le droit de participation prévu à l'article 4 al. 2 LAT

tend à éviter que les projets soient élaborés à huis clos ou que la population

soit mise devant le fait accompli. Celle-ci doit disposer d'un moyen réel

d'intervenir effectivement dans le processus, en exerçant une véritable

influence sur le résultat à atteindre. Les alinéas 1 et 2 de l'article 4 LAT

donnent ainsi un mandat législatif au canton, à qui il appartient de déterminer

le type d'information et les autorités compétentes. Ces dernières disposent

ainsi d'un large pouvoir d'appréciation dans l'application de l'article 4 LAT.

En droit neuchâtelois, la loi cantonale sur l’aménagement du territoire

du 2 octobre 1991 (RSN 701.0, ci-après : LCAT) prévoit que l'information et la

participation de la population sont assurées par les autorités compétentes lors

de l'élaboration des instruments d'aménagement du territoire (art. 6 al. 2

LCAT) et, concernant les plans cantonaux, qu'ils sont mis à l'enquête publique

(art. 25 al. 2 LCAT) et que le département assure l’information et la

participation de la population (art. 25 al. 6 LCAT). Par ailleurs, pendant le

délai de mise à l'enquête, les intéressés et les communes touchées peuvent

adresser une opposition écrite et motivée au conseil communal qui a

l'obligation de la transmettre aux autorités chargées de délivrer les

autorisations spéciales (art. 26 al. 1 LCAT).

c) En l’espèce, il ressort du dossier et en particulier du rapport

établi par la société E.________ figurant en annexe du rapport 47 OAT que le

Service de l’économie du canton de Neuchâtel a organisé une journée

participative le 26 octobre 2019 autour des thèmes de la biodiversité, de

l’énergie, des paysages et de la mobilité. Cette séance était destinée à

permettre à la population de faire remonter leur questionnement sur le

développement du PDE. Si l’on peut regretter l’absence au dossier du

procès-verbal relatif à cette séance, il n’en demeure pas moins que la

population a été en mesure, par le biais de cette journée, de participer au

processus de planification à un moment où la pesée des intérêts pouvait encore

avoir lieu. Les objectifs de transparence visés par l'article 4 LAT (cf.

notamment à cet égard Aemisegger/Kissling, in Commentaire pratique LAT,

Planifier l'affectation, 2016 n. 50 ad remarques préliminaires) ont ainsi été

respectés. Ce grief doit donc être rejeté.

5.

a) Les recourants se prévalent pêle-mêle de

diverses violations de l’article 15 LAT, des principes de coordination d’un

point de vue matériel et formel (art. 25a LAT), de la protection contre le

bruit et la protection contre les accidents majeurs, qui seront examinés

ci-après. Ces griefs procèdent parfois à un examen particulièrement approfondi

des effets du plan sur l’environnement. Dans ce contexte, les recourants

soutiennent que la Cour de céans dispose d’un libre pouvoir d’examen, en

application de l’article 33 al. 3 let. b LAT. Sur ces points, il y a

lieu de préciser ce qui suit.

b/aa) Le canton de Neuchâtel connaît, en matière de planification, la

procédure de mise à l’enquête publique et d’opposition. Ainsi, les plans

d'affectation cantonaux sont établis par le service chargé de l'aménagement du

territoire et les plans d'alignement par le service désigné par le Conseil

d'Etat ; ils sont signés par le département désigné par le Conseil d'Etat après

avoir été mis en circulation auprès des communes concernées et des départements

et services intéressés (art. 25 al. 1 LCAT). Ils sont mis à l’enquête publique

simultanément (art. 25 al. 2 LCAT) et peuvent faire l’objet d’une opposition au

Conseil d’Etat (art. 26 al. 1 LCAT), qui statue, sous réserve d’une

conciliation (art. 26 al. 2 LCAT), dans un délai de six mois (art. 26 al. 3

LCAT). Cette procédure correspond aux objectifs de

participation des citoyens intéressés et satisfait aux exigences du droit

d'être entendu des tiers intéressés et de leur protection juridique (arrêt du TF du 15.07.2025 [1C_19/2024] cons. 3.1).

Les décisions du Conseil d’Etat en matière de plans

d’affectation et d’alignement cantonaux sont susceptibles d’un recours au

Tribunal cantonal, conformément à la LPJA (art. 125 al. 2 LCAT). Aux termes de

l’article 33 let. d LPJA, la Cour de céans ne statue pas en opportunité, sauf

si une loi le prévoit expressément.

L’article 33 al. 3 let. b LAT impose qu'une autorité de recours au

moins ait un libre pouvoir d'examen. "L'autorité de

recours" au sens de cette disposition ne doit pas nécessairement être une

autorité de juridiction administrative chargée par le droit cantonal de statuer

sur des recours stricto sensu. Une autorité compétente pour statuer sur des

oppositions, par exemple un gouvernement ou un législatif cantonal, peut

également satisfaire aux exigences du droit fédéral (ATF 127 II 238 cons.

3b/bb, arrêt du TF du 09.10.2023 [1C_288/2022] cons. 2.2.1 et les réf. cit.).

Ce libre pouvoir d'examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la

constatation des faits et de l'application du droit ; il comporte aussi un

contrôle de l'opportunité. L’autorité doit vérifier que la décision contestée

devant elle est juste et adéquate. Cette disposition est,

de manière autonome, directement applicable en procédure cantonale (Aemisegger/Haag,

Commentaire LAT, 2009, art. 33 N 4). Toutefois, dans

ce cadre, l'autorité cantonale de recours doit préserver la liberté

d'appréciation dont les autorités inférieures ont besoin dans l'accomplissement

de leurs tâches, conformément à ce que prescrit l'article 2 al. 3 LAT. Cette

liberté d'appréciation implique qu'en particulier une mesure d'aménagement

appropriée doit être confirmée ; l'autorité de recours n'est pas habilitée à

lui substituer une autre solution qui serait également appropriée. Le contrôle

de l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points concernant

principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en

considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe

au canton, doit être imposée par un contrôle strict. L'examen de l'opportunité

avec la retenue prônée ne diffère pas véritablement du pouvoir de contrôle de

la légalité. En particulier, le contrôle des intérêts d'ordre supérieur

(notamment la violation des art. 1, 3, 15, 15a, 21 et 34 LAT) relève de la

violation de la loi et non de l'opportunité (arrêt du TF précité [1C_288/2022]

cons. 2.2.2, 2.2.4 et les réf. cit.).

b/bb) Compte tenu des principes dégagés ci-dessus, l'examen de

l'opportunité d’un plan d’affectation cantonal revient en priorité à une

autorité politique, à savoir le Conseil d’Etat, qui statue sur les oppositions.

La Cour de céans peut ensuite s’en tenir à un examen de fait et de droit, ce

qui inclut en principe le contrôle des intérêts supérieurs qui relèvent de la

violation de la loi. Si le Conseil d’Etat a à tort considéré que son contrôle

ne s’étendait pas à l’opportunité dans le sens défini ci-dessus, la Cour peut

soit examiner le litige en étendant l’examen à cette question (cf. à ce sujet

une cause portant sur un plan d’affectation communal, RJN 2013, p. 503 cons.

2), soit renvoyer l’affaire au Conseil d’Etat. A cet égard, il appartient à

celui-ci de démontrer de façon suffisamment identifiable qu’il a tranché le

litige avec un libre pouvoir d'examen,

conformément à l’article 33 al. 3 let. b LAT. Une simple référence à cette

disposition ne suffit pas. Cette solution a pour avantage de confier prioritairement

à une autorité politique le soin de contrôler l’opportunité d’une décision. En

effet, cette tâche est fondamentalement étrangère à la mission de gardien du

droit qui est celle des tribunaux (Tanquerel, Le droit public en

mouvement, in : Mélanges en l’honneur du Professeur Etienne Poltier, 2020, p. 1045).

b/cc) Dans le cas particulier, dans sa décision litigieuse, le Conseil

d’Etat ne soutient ni ne laisse entendre qu’il a examiné la cause avec un libre

pouvoir d’examen. Il subsiste un doute à ce sujet. Pour les motifs qui suivent,

il n’y a toutefois pas lieu de lui renvoyer la cause pour nouvelle décision, la

Cour de céans étant en mesure de statuer en l’état.

c/aa) On rappellera que le PDE Littoral Est se

localise à l’extrémité est de l’agglomération de Neuchâtel, sur le territoire

de La Tène. D’une superficie d’environ 25 ha, le site est intégralement affecté

en zone agricole. Il intègre un pôle de développement économique cantonal au

nord et une zone mixte bordant le hameau d’Epagnier. Le PAC vise uniquement à

permettre un aménagement du pôle de développement économique en affectant à la

zone à bâtir, plus particulièrement à la ZAE la partie nord du site (art. 4 du

règlement du PAC). Le périmètre du PAC figurant dans le plan d’implantation ne

comprend donc pas la zone mixte précitée (cf. art. 2 du règlement du PAC).

D’autres planifications d’affectation viendront par conséquent concrétiser le

schéma directeur à l’avenir, respectivement le PDE Littoral Est (révision du

plan local d’aménagement de la Tène et éventuellement plans de quartier pour

les étapes ultérieures de développement des zones d’habitations/mixtes du

pôle). Le PAC constitue la première étape de la planification du secteur. Le

pôle est en l..at divisé en 6 unités foncières de base, librement

fractionnables en lots, en fonction des demandes et des besoins des entreprises

et des porteurs du projet. Selon l’importance et les caractéristiques des entreprises

et des projets de construction qui s’implanteront dans le pôle, certains permis

de construire pourront être accompagnés de compléments d’études spécifiques

afin d’approfondir certains domaines de l’environnement : étude acoustique,

étude OPAM, réalisation des travaux etc. Il s’ensuit que le type et l'intensité

concrets de l'affectation ne sont pas fixés par le PAC litigieux, ou alors

seulement dans les grandes lignes.

c/bb) Par ailleurs, le planificateur a élaboré en parallèle au PAC le

plan d’alignement et un plan d’équipement, dont le périmètre est identique à

celui du PAC. La

décision du 18 octobre 2023 porte ainsi simultanément sur la levée des

oppositions et l’approbation du PAC et du plan d’alignement cantonal. Le

rapport 47 OAT intègre l’ensemble du PDE Littoral Est (ZAE et zones mixtes). Il

contient un examen de l’impact du PAC sur l’environnement et examine notamment

les questions de l’augmentation du trafic ainsi que des nuisances sonores qui

en découleront. Il traite parfois de questions spécifiques au PAC, mais

comprend également des réflexions qui vont au-delà du pourtour du PAC.

Utilisation immodérée du sol (art. 15 al. 1 LAT).

6.

a/aa) Selon l'article 15 al. 1 LAT qui a trait

à la zone à bâtir, celle-ci doit notamment être définie de telle manière

qu'elle réponde aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes. Si le

nouvel article 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la

pratique, il apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans

directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le

calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393

cons. 2, p. 395). S'agissant du délai de quinze ans (art. 15 al. 1 et al. 4

let. b LAT), celui-ci est repris de l'ancien droit. La loi ne se prononce pas

sur la manière exacte dont le besoin doit être calculé. Dès lors que le texte

parle de besoins "prévisibles", il n'est pas possible de procéder à

un calcul exact (Aemisegger/Kissling, Commentaire pratique LAT :

planifier l'affectation, 2016, n° 47 ad art. 15 LAT ; Waldmann/Hänni,

Raumplanungsgesetz, 2006, n° 32 ad art. 15 LAT). Même le cadre temporel ne peut

pas être interprété de manière trop absolue. Les quinze ans sont un indicateur

qui signale que les zones à bâtir ne doivent être dimensionnées ni pour un

horizon trop proche ou moyen (5-10 ans) ni pour un horizon trop éloigné (20-30

ans) (Aemisegger/Kissling, op. cit., n° 48 ad art. 15 LAT). Il

s'agit d'un élément de décision cumulatif à d'autres, qui doit être combiné aux

autres principes de la planification (arrêt du TF du 20.12.2017 [1C_528/2016]

cons. 4). Constituent des facteurs pertinents pour le calcul du besoin les

réserves d’utilisation intérieures et extérieures ainsi que l’évolution

démographique et économique. Sont en outre pertinents l’état et le

développement de l’infrastructure pour les transports publics, les possibilités

financières et techniques de la commune pour garantir l’extension des

infrastructures liée à l’urbanisation comme les écoles, les administrations et

les infrastructures socioculturelles. Le plan directeur joue également un rôle

primordial pour le calcul des zones à bâtir (Aemisegger/Kissling,

op. cit., n° 54 et 55 ad art. 15 LAT).

a/bb) Les recourants considèrent que l’intimé n’a pas respecté la règle

des quinze ans posée par l’article 15 al. 1 LAT, mais aurait appliqué une

projection à 22 ans pour calculer le besoin en zone d’activité économique, en

violation de la disposition légale. Ils reprochent en outre la prise en

considération de scénarios démographiques dépassés et situés dans la fourchette

prévisionnelle haute.

b/aa) En premier lieu, il sied de rappeler que la planification est une

procédure qui peut s'inscrire sur une période de plusieurs années. Sa durée est

en particulier tributaire des oppositions, pouvant cas échéant donner lieu à

modifications, enquêtes complémentaires, puis d'éventuelles nouvelles

modifications de sorte qu’il convient de faire preuve d’une certaine souplesse

(à cet égard, arrêt précité du TF du 20.12.2017 [1C_528/2016] cons. 4). Dans de

telles circonstances, le fait pour l’autorité intimée d’avoir pris en

considération, dans le cadre de l’établissement du PAC et du plan d’alignement

cantonal, des projections cantonales à l'horizon 2040 pour une planification

finalement approuvée au mois d’octobre 2023, soit couvrant une période

d’environ 17 ans (et donc une différence de deux ans) demeure conforme à

l'article 15 al. 1 LAT.

b/bb) Les recourants reprochent à l’intimé de s’être fondé sur les

projections hautes en ce qui concerne l’évolution démographique, ce qui

entraîne un surdimensionnement illicite des zones à bâtir et, par conséquent,

des créations d’emplois. Ils en déduisent qu’il n’a pas été démontré que les

nouveaux terrains mis en zone seront nécessaires à la construction dans les 15

prochaines années. Ils se réfèrent à l’appui de leur argumentation au rapport

d’examen du 12 février 2019 de l’Office fédéral du développement territorial,

dans lequel cet office avait mis en garde contre un risque notable de

surdimensionnement des zones d’activités), ainsi qu’à une expertise privée

"confirmatoire" du Prof. D._________ .

On ne peut tout d’abord s’empêcher de constater des similitudes entre

les projections démographiques pour 2040 figurant dans le plan directeur

(205'000 habitants en 2040 ; PDC, p. 9), les statistiques de l’OFS de 2020

(scénarios haut, de référence et bas à respectivement, 200'800, 181’700 et

162'900 habitants ; Les scénarios de l’évolution de la population de la Suisse

et des cantons 2020-2050, p. 64) et celles de 2019 établies par Statistique

Vaud (scénarios haut, de moyen et bas à respectivement, 205’084, 195'944 et

186'788 habitants ; Perspectives de population 2019-2040 Neuchâtel, p. 41 ss).

Par ailleurs, sur la base du rapport d’examen précité de l’Office fédéral du

développement territorial, le Conseil fédéral a approuvé les principes de la

répartition de la population et des emplois à l’horizon 2040 préconisé dans le

plan directeur du canton, sans émettre de réserve sur ces points, incluant

également un territoire d’urbanisation de 5725 ha à l’horizon 2040 (cf.

approbation des modifications 2017 du plan directeur par le Conseil fédéral le

27.02.2019, ch. 3). Le rapport d’examen relève le travail effectué par le

canton de Neuchâtel pour intégrer les demandes et les remarques formulées lors

de l’examen préalable et "constate avec satisfaction que le plan directeur

cantonal répond pour l'essentiel au cadre révisé de la LAT". Même si des

précisions et des compléments devront être apportés lors de la prochaine

adaptation du document, l’office a salué les améliorations notamment en lien

avec le territoire d'urbanisation. Il a également constaté les mesures

crédibles pour résorber le "léger" surdimensionnement existant.

L’intimé n’avait dès lors aucune raison de s’écarter des données

contenues dans le plan directeur, qui a force obligatoire pour les autorités en

application de l’article 9 al. 1 LAT. L’expertise privée du Prof. D._________

remise par les recourants, qui revêt uniquement la valeur d’allégué de partie

(ATF 142 II 355 cons. 6), ne saurait au demeurant suffire pour remettre en

cause les données précitées, émanant de documents officiels ayant force

obligatoire.

c) Le rapport 47 OAT prévoit que les pôles de développement, incluant

la zone litigieuse, sont appelés à accueillir l’essentiel de la croissance

attendue des emplois hors des zones mixtes et d’habitation. A l’horizon 2040,

105'000 emplois équivalents plein temps (EPT) sont attendus, dont 10'000 EPT au

sein des pôles. Ceux-ci ont été identifiés comme les principaux sites

susceptibles d’accueillir les entreprises. L’extension de la zone à bâtir dans

ces pôles trouvent donc une justification exempte de toute critique.

L’appréciation du besoin réalisée par l’autorité planificatrice ne saurait dès

lors être remise en cause. Ce grief doit partant être rejeté. Les recourants ne

peuvent rien déduire des déclarations d’un représentant du Conseil d’Etat lors

d’une séance d’information en décembre 2018, selon laquelle "personne ne

peut dire si on arrivera à tout construire d’ici à 2040". A l’instar de

l’Office fédéral, la Cour de céans observe en effet que la valeur totale

d’urbanisation, finalement approuvée par le Conseil fédéral, doit être vue

comme un maximum et non un objectif.

Principes de concentration et de séparation des zones constructibles et

non constructibles (art. 15 al. 4 let. c LAT).

d/aa) Aux termes de l’article 15 al. 4 LAT, de nouveaux terrains

peuvent être classés en zone à bâtir à condition notamment que les terres

cultivables ne soient pas morcelées (let. c). Cette condition de classement

d'un terrain en zone à bâtir découle notamment du principe de concentration,

qui exige en particulier un regroupement des constructions dans l'intérêt

notamment d'une séparation claire entre le territoire constructible et

inconstructible (Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée

selon l'art. 15 al. 2 LAT, no 458). Il s'agit d'éviter le

développement de constructions en ordre dispersé, de préserver les espaces

agricoles, les paysages et les sites, et d'assurer une utilisation mesurée du

sol (arrêt du TF du 18.01.2021 [1C_361/2020] cons. 4.2).

d/bb) En l’espèce, les parcelles concernées par le PDE se situent dans

un secteur dont les environs sont déjà fortement urbanisés. En effet, elles

sont bordées à l’ouest par diverses industries, tandis que les secteurs sud et

sud-est sont caractérisés par la présence de quartiers résidentiels, précédés

en partie par la ligne BLS Neuchâtel-Berne. Le secteur est en outre bordé au

nord par l’autoroute A5 et au nord-est par le Chemin de l’Entre-Deux et la

Route Henripolis. Ainsi, et comme le relève le rapport 47 OAT, le projet

s’intègre en continuité du bâti existant, conformément au principe de

développement vers l’intérieur du milieu bâti. Les recourants estiment pour

leur part que le PAC et le plan d’alignement cantonal sanctionnent la

possibilité de construire "d’abord au milieu d’un champ" ce qui

risque d’entraîner la création d’un milieu bâti discontinu. En l’occurrence,

ces derniers anticipent une problématique, soit l’implantation effective des

installations et constructions sur le périmètre du PAC, qui n’a en l’état des

choses pas encore lieu d’être examinée. En effet, il appartiendra aux autorités

communales, dans le cadre de la mise en œuvre du PDE Littoral est et des

procédures individuelles d’autorisation de construire, de s’assurer au cas par

cas du respect des exigences relatives à l’interdiction du morcellement du

territoire (art. 1 al. 1 LAT) dont fait notamment partie le principe de

concentration. Dans ce cadre, les droits des administrés pouvant se prévaloir

d’un intérêt personnel digne de protection au sens de l’article 32 LPJA seront

garantis. En l’état de la procédure, ce grief doit être rejeté.

Sous-équipement des terrains à mettre en zone (art. 15 al. 4 let. a et

b LAT).

e/aa) L’article 15 al. 4 LAT prévoit en outre que pour pouvoir être

classés en zone à bâtir, les terrains doivent être propres à la construction

(let. a) et seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze

prochaines années même si toutes les possibilités d’utilisation des zones à

bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette

échéance (let. b). L’article 19 LAT précise qu’un terrain est réputé équipé

lorsqu’il est desservi d’une manière adaptée à l’utilisation prévue par des

voies d’accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder

sans frais disproportionnés pour l’alimentation en eau et en énergie, ainsi que

pour l’évacuation des eaux usées.

e/bb) En substance, les recourants reprochent au Conseil d’Etat de ne

pas avoir pris en considération les insuffisances du réseau d'adduction d'eau

de la Commune de La Tène. De leur point de vue, l’approvisionnement, en

particulier en terme de capacité, n’est pas suffisant pour garantir les besoins

découlant de l’augmentation envisagée de la population résidente et de

l’industrie au sein du PDE. Les parcelles concernées par le PAC et le plan

d’alignement cantonal seraient dès lors déficientes sous l’angle de la

nécessité d’un équipement suffisant, de sorte qu’elles ne pourraient pas être

transférées en zone à bâtir au sens de l’article 15 al. 4 let. a et b LAT.

f/aa) Le grief des recourants revient en réalité à invoquer une

violation du principe de coordination d’un point de vue matériel, en ce sens

que ces questions doivent être réglées au stade du plan d’affectation, sous

peine de ne pas pouvoir concrètement mettre en œuvre la planification projetée.

f/bb) Selon le principe de la coordination des procédures (art. 25a al.

4.

LAT, 26a LCAT), l'autorité de planification doit prendre en compte, dans le

cadre de l'adoption d'un plan partiel d'affectation ou d'un plan de quartier,

tous les éléments déterminants du point de vue de la protection de

l'environnement et de l'aménagement du territoire qui sont objectivement en

relation les uns avec les autres, notamment ceux qui se trouvent dans une

relation si étroite qu'ils ne peuvent être appliqués de manière indépendante.

Les plans d’affectation au sens des articles 14 ss LAT sont en effet eux-mêmes

des instruments de coordination qui garantissent avec leurs propres moyens et

procédures l’application de prescriptions d’ordre divers et qui visent à

résoudre les conflits entre les différents intérêts à l’utilisation du sol.

Servent notamment à cet égard d’instruments de coordination l’obligation de

faire concorder les plans d’aménagement (art. 2 LAT, obligation d’aménager le

territoire) et l’obligation d’établir un rapport à l’intention de l’autorité

cantonale chargée de l’approbation des plans (art. 47 OAT) et, du point de vue

du contenu, les buts et les principes régissant l’aménagement (art. 1-3 LAT)

ainsi que les règles relatives à la pesée des intérêts en présence (art. 3 OAT)

et, cas échéant, une évaluation environnementale stratégique, dans la mesure où

le droit cantonal en prévoit une. Lorsque le projet dépasse les valeurs seuils

de déclenchement d’une étude d’impact de l’environnement (ci-après : EIE),

il faut en général établir une étude d’impact sur l’environnement au stade la

planification de l’affectation (à la rigueur seulement une EIE de première

étape) ; notons à cet égard que, pour la réalisation de tels projets, il existe

un lien étroit entre l’obligation de procéder à une EIE et l’obligation de

planifier. L'étendue de cet examen varie toutefois selon le degré de précision

du plan. Ainsi, lorsqu’un plan d’affectation (plan général d’affectation ou

plan d’affectation spécial) porte sur un projet concret dont les incidences

territoriales et environnementales sont connues, il faut, en vertu de l’article

25a LAT, effectuer une pesée globale des intérêts au stade de l’élaboration du

plan et s’assurer que le projet ne contrevient pas aux dispositions du droit

fédéral sur l’aménagement et sur l’environnement (Marti, in :

Commentaire pratique LAT : Autorisation de construire, protection juridique et

procédure, 2020, Schulthess Editions romandes, ad art. 25a, ch. 57). En tout

état de cause, l'adoption d'une planification n'est pas admissible s'il

apparaît d'emblée que la réalisation du projet est exclue au regard des

exigences du droit de l'environnement (arrêt du TF du 01.12.2020 [1C_489/2019]

cons. 3.1.2 et les réf. cit.). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le

planificateur, lorsqu'il détermine les affectations du territoire, a le devoir

de s'assurer de la cohérence de sa planification et de ce que celle-ci puisse

concrètement être mise en œuvre. Il n'est en effet pas acceptable de classer

des terrains en des affectations qui, systématiquement, ne pourront être

concrétisées au moment de la construction (arrêt du TF du 01.12.2020

[1C_489/2019] cons. 3.2.3).

Les autorités chargées

d'élaborer les plans d'affectation jouissent d'une marge d'appréciation dès

lors qu'il s'agit de définir le degré de précision des plans. Elles doivent

tenir compte des caractéristiques propres de l'objet à planifier lorsqu'elles déterminent

le contenu normatif ou la densité normative d'un plan d'affectation. Il n'est

ainsi pas possible d'adopter des plans vides de toute substance et créant une

trop grande insécurité juridique au regard de l'objet à planifier. La situation

juridique créée par le plan doit être définitive et suffisamment précise, tout

particulièrement lorsque se posent des problèmes de coordination matérielle

avec d'autres normes juridiques qui pourraient remettre en question la

réalisation du plan (Jeannerat/Moor, in : Commentaire pratique LAT, op.

cit., no 14 ad art. 14).

f/cc) Selon le rapport 47 OAT, la Commune de la Tène met actuellement à

jour son plan directeur de distribution d’eau (PDDE). Elle pourra en outre

bénéficier du préfinancement accordé par l’Etat dans le cadre du projet de la

Communauté des Eaux du district de Neuchâtel (CEN) pour réaliser les

raccordements nécessaires. Le rapport 47 OAT indique également qu’il sera

procédé à "la construction de nouvelles canalisations autour du périmètre

du pôle afin d’assurer un bouclage du réseau qui améliorera ses performances".

Le plan d’équipement prévoit le raccordement de l’adduction en eau potable au

nord du périmètre. Sur cette base, le Conseil d’Etat a constaté que les

autorités planificatrices sont conscientes de la problématique, mais considère

que ces questions devront être examinées lors des procédures individuelles

d’autorisation de construire, à défaut desquelles ces autorisations ne pourront

être accordées (cf. art. 22 al. 2 LAT).

Un tel raisonnement ne prête pas le flanc à la critique. Pour les

motifs figurant au considérant 5c ci-dessus, il y lieu tout d’abord de rappeler

que le PAC ne constitue pas un projet précis et détaillé qui nécessite un

examen particulièrement pointu des effets sur l’environnement. L’autorité

planificatrice doit uniquement examiner qu'un développement de la zone peut se faire de manière

conforme à ces exigences moyennant, le cas échéant, des aménagements à définir

dans la procédure d'autorisation de construire ou dans d’autres plans. Il

s’agit par conséquent uniquement de s'assurer de la

cohérence de la planification et de ce que celle-ci puisse concrètement être

mise en œuvre.

Le rapport 47 OAT est fondé sur les préavis du SENE des 7 août et 17

novembre 2020. Il est vrai que celui-ci avait critiqué l’absence de redondance

de la ressource en eau, pour le motif qu’en cas de pénurie pour la Commune de

St-Blaise, qui s’alimente principalement à la source du Ruau, celle-ci pourrait

s’approvisionner au captage du Vignier, seule ressource de la Commune de la

Tène, ce qui aurait pour conséquence un volume d’eau insuffisant pour alimenter

en eau de boisson et pour la défense incendie les deux collectivités. Il était

question selon les évaluations figurant dans le rapport 47 OAT d’un débit

minimum de 3600 l/min à 2 bars, voire à 4800l/min "à certains

endroits". La valeur de 3600l/min a été reprise dans le règlement du PAC

(art. 23 al. 1). L’article 23 al. 2 du règlement du PAC prévoit en outre

qu’en fonction des risques engendrés par les activités qui s’implantent dans la

ZAE, des mesures complémentaires locales d’adduction d’eau d’extinction seront

réalisées. Enfin, conformément aux recommandations du SENE, le schéma directeur

prévoit le principe de l’obligation de connecter le pôle aux réseaux d’eau

potable de Marin, d’Epagnier et du Petit Montmirail en vue de chercher à

garantir la sécurisation de la ressource en eau potable (Schéma directeur,

thème F - Equipement, Objectif F.1).

Les risques de pénurie en eau décrits par le SENE ne constituent certes

pas un scénario improbable compte tenu du déficit de précipitations constaté

dans la région ces dernières années. On ne saurait néanmoins en conclure que la

planification manque de cohérence, puisque l’intimé a bien identifié les

lacunes et indiqué les moyens pour les résoudre, lesquels sont en tant que

besoin en cours de réalisation, ni qu’elle ne puisse concrètement être mise en

œuvre. Les recourants ne le prétendent pas. On peut ainsi tenir pour établi que

l'incidence des nouvelles affectations sur la gestion des eaux de la commune a

été suffisamment prise en considération par le planificateur. Il paraîtrait au

demeurant disproportionné de bloquer toute une planification spéciale jusqu'à

ce que la commune atteigne le débit et la pression minimum prévus à l’article

23.

al. 1 du règlement du PAC. A cet égard, la décision litigieuse, en tant

qu’elle constate que ces questions devront être examinées lors des procédures

individuelles d’autorisation de construire - à défaut desquelles ces

autorisations ne pourront être accordées faute d’équipement suffisant (art. 22

al. 2 let. b LAT) - est conforme aux principes dégagés ci-dessus.

Le grief peut par conséquent être écarté.

Protection contre le bruit (OPB).

7.

a) Selon l'article 11 LPE, les pollutions

atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités par des

mesures prises à la source (limitation des émissions ; al. 1). Indépendamment

des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les

émissions dans la mesure que permet l'état de la technique et les conditions

d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (al. 2).

Les émissions seront limitées plus sévèrement s'il appert ou s'il y a lieu de

présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement

seront nuisibles ou incommodantes (al. 3). Les mesures que les autorités

compétentes sont appelées à prendre, en vue de limiter les émissions

conformément à l'article 11 LPE, sont énumérées - de façon exhaustive, pour

celles qui sont fondées directement sur la LPE (cf. ATF 119 Ib 480 cons. 5a,

118.

Ib 26 cons. 5d) - à l'article 12 LPE, qui prévoit notamment l'application

des valeurs limites d'émissions (art. 12 al. 1 let. a), des prescriptions en

matière de construction ou d'équipement (art. 12 al. 1 let. b), ou des

prescriptions en matière de trafic ou d'exploitation (art. 12 al. 1 let. c)

(arrêt du TF du 10.01.2007 [1A.45/2006/1P.131/2006] cons. 3.4). Aux termes de

l'article 24 al. 1 LPE, les nouvelles zones à bâtir destinées à la construction

de logements ou d'autres immeubles destinés au séjour prolongé de personnes, ne

peuvent être prévues qu'en des endroits où les immissions causées par le bruit

ne dépassent pas les valeurs de planification, ou en des endroits dans lesquels

des mesures de planification, d'aménagement ou de construction permettent de

respecter ces valeurs. Le changement d’affectation de zones à bâtir n’est pas

réputé délimitation de nouvelles zones à bâtir. Cette disposition s'applique à

la création des nouvelles zones à bâtir du cas particulier.

L’OPB a pour but de protéger contre le bruit nuisible ou incommodant

(art. 1 al. 1). Elle régit, entre autres, la limitation des émissions de bruit

extérieur produites par l'exploitation d'installations nouvelles ou existantes

au sens de l'article 7 de la LPE (art. 1 al. 2 let. a). Selon l'article 7 al. 1

OPB, les émissions sonores d'une nouvelle installation fixe seront limitées

conformément aux prescriptions de l'autorité d'exécution, dans la mesure où

cela est économiquement supportable et réalisable sur le plan de la technique

et de l'exploitation et de telle façon que les immissions de bruit dues

exclusivement à l'installation en cause ne dépassent pas les valeurs de

planification. Par ailleurs, à teneur de l’article 9 OPB, l’exploitation

d’installations fixes nouvelles ne doit pas entraîner un dépassement des

valeurs limites d’immissions consécutif à l’utilisation accrue d’une voie de

communication (let. a) ni la perception d’immissions de bruit plus élevées en

raison de l’utilisation accrue d’une voie de communication nécessitant un

assainissement (let. b). Les nouvelles zones à bâtir destinées à des bâtiments

comprenant des locaux à usage sensible au bruit, et les nouvelles zones non

constructibles qui requièrent une protection accrue contre le bruit, ne peuvent

être délimitées qu’en des secteurs où les immissions de bruit ne dépassent pas

les valeurs de planification ou en des secteurs dans lesquels des mesures de

planification, d’aménagement ou de construction permettent de respecter ces

valeurs (art. 29 OPB).

b/aa) A bien comprendre les recourants, ceux-ci contestent tout d’abord

la référence faite par l’autorité intimée et le rapport 47 OAT aux valeurs

limites d’immission (VLI), arguant qu’il aurait fallu tenir compte des valeurs

de planification (VP), plus protectrice de la santé humaine. Dans le cadre de

l’étude d’impact sur l’environnement, la problématique des nuisances sonores a

fait l’objet d’une analyse sur la base des articles 7, 9 et 29 OPB. S’agissant

de l’article 7 OPB, le rapport souligne à juste titre l’absence d’informations

concernant les installations qui seront aménagées sur le périmètre du PAC.

Ainsi, bien que les valeurs de planification soient applicables dans ce

contexte, ce que l’autorité intimée admet par ailleurs, cet examen ne peut pas

être effectué à ce stade de la planification, mais devra être réalisé lors de

l’implantation des futures constructions, voire lors de l’établissement du plan

d’aménagement communal. Contrairement à l'avis des recourants, il n'est en

effet ni possible ni nécessaire, en raison de la concrétisation encore minime

du plan d’affectation (cons. 5c ci-dessus), de démontrer déjà le respect des

valeurs limites de protection contre le bruit (cf. à ce sujet, arrêts du TF du

17.06.2021

[1C_47/2020] cons. 7.4, du 19.11.2010 [1C_99/2010] cons. 5).

L’article 9 OPB, qui traite quant à lui de l'utilisation accrue des voies de

communication, se réfère non pas aux valeurs de planification, mais aux valeurs

limites d’immissions (let. a), de sorte que l’on ne saurait reprocher au rapport

47.

OAT et par conséquent à l’intimé de s’être référé à ces valeurs dans le

cadre de son examen. Finalement, les considérations issues des évaluations

réalisées en application de l’article 29 OPB concernant les immissions le long

de l’autoroute A5, de l’axe d’accès principal et des dessertes du pôle se

fondent également sur les valeurs de planification. Le planificateur a dès lors

respecté les principes régissant la protection contre le bruit. On peine dès

lors à comprendre à quel égard les recourants considèrent qu’il existe un

manquement "coupable" de l’autorité intimée. Cet argument doit

partant être rejeté.

b/bb) Les recourants estiment en outre que le rapport 47 OAT se réfère

à un modèle qui ne permet pas de saisir l’origine et la qualité des données sur

lesquelles celui-ci se fonde.

En l’état, comme l’a rappelé l’autorité intimée dans sa décision, les

études effectuées ont été réalisées par un bureau d’ingénieurs rompu à la

réalisation de ce genre d’étude. Ces derniers ont apprécié plusieurs variantes,

en particulier concernant le réaménagement de la jonction de la Thielle. Le

SENE a en outre examiné les résultats préliminaires de l’étude dans le cadre de

son préavis (du 07.08.2020) et considéré les risques "acceptables"

s’agissant des nuisances sonores. Dès lors, à défaut d’indications spécifiques

permettant de mettre en doute la validité de ce rapport, il n’appartient pas à

l’autorité de recours de s’en écarter (arrêt de la CDP du 31.01.2020

[CDP.2019.268] cons. 4 ; arrêt du TF du 24.03.2011 [1C_321/2010]

cons. 8). Concernant le grief particulier de l’exploitation de la gravière

située à proximité du PAC et de ses conséquences en terme de nuisances sonores,

il convient de relever que le rapport E.________ auquel se réfère les auteurs

du rapport 47 OAT fait état d’un processus de comptage automatique de la

circulation sur les routes d’Henripolis et de Maupré intervenu en septembre

2016, période durant laquelle la gravière était déjà exploitée. On ne saurait

dès lors suivre les recourants lorsque ces derniers considèrent que les nuisances

de cette entreprise n’ont pas été prises en compte dans le rapport. Quant à

l’argument selon lequel le trafic de poids lourds aurait fortement augmenté

dans ce tronçon depuis la fin du confinement lié au Covid, il n’est pas

pertinent. Les recourants se fondent en effet sur les observations personnelles

de l’un d’entre eux, ce qui n’apparaît pas suffisant pour mettre en doute la

valeur probante du rapport.

b/cc) De manière plus générale, le projet attribue le degré de

sensibilité (DS) III pour le périmètre du PAC concernant la ZAE. Les auteurs du

rapport 47 OAT ont procédé à une évaluation acoustique basée sur l’étude du

trafic et portant sur l’ensemble du périmètre d’influence du schéma directeur.

Cette étude a mis en évidence plusieurs possibles dépassements problématiques

le long de l’A5 qui nécessiteront des aménagements (hauteur des étages

supérieurs des futurs bâtiments sur une distance d’environ 130 mètres depuis la

limite du bien-fonds 4271, p. 136-137). Une limite minimale à partir de

laquelle les constructions peuvent être implantées au plus près de l’autoroute

sans immissions excessives et ainsi sans devoir prévoir de mesure de protection

supplémentaire a été reportée sur le schéma directeur (volet environnement). En

tout état de cause, il convient de rappeler qu’en termes de nuisances sonores,

de nombreuses données, à l’instar des installations et activités qui prendront

place dans le périmètre du PAC, ne sont pas connues au stade de la

planification. Davantage d’études devront ainsi être réalisées au cas par cas

lors de l’implantation des diverses constructions afin de s’assurer du respect

des limites posées par l'OPB. Dans ce contexte, le règlement du PAC prévoit la

réalisation systématique d’une étude acoustique détaillée en cas de projet de

construction accueillant des locaux sensibles au bruit, permettant dès lors de

s’assurer de la conformité des projets de construction en lien avec les exigences

en matière d’émissions sonores (art. 28 al. 2). L’autorité planificatrice est à

cet égard pleinement consciente de la nécessité de mettre en œuvre des mesures

d’aménagement pour garantir le respect des valeurs de planification. Un ouvrage

de protection contre le bruit de l’autoroute A5 sera par exemple aménagé au

plus tard à la délivrance du premier permis de construire (art. 28 al. 1 du

règlement du PAC). D’autres mesures sont également prévues (par exemple, art.

10.

al. 1 du règlement du PAC).

c) A ce stade, aucun élément ne permet ainsi de retenir que l’intimé se

serait basé sur des éléments peu fiables ne garantissant pas une protection

suffisante des futurs résidents et usagers du PAC, ainsi que des actuels

voisins au projet. Rien ne permet non plus de considérer qu’il a manqué de

cohérence dans sa planification ou que celle-ci ne pourra pas être concrètement

mise en œuvre. Ce grief doit partant être rejeté, de même que la réquisition

des recourants de procéder à une expertise complémentaire des nuisances. Pour

les mêmes raisons, il n’y a pas lieu de retenir une violation de l’article 8

CEDH pour non-respect du droit à un environnement sain.

Accidents majeurs (OPAM).

8.

a) A teneur de l'article 10 al. 1 LPE,

quiconque exploite ou entend exploiter des installations qui, en cas

d'événements extraordinaires, peuvent causer de graves dommages à l'homme ou à

l'environnement, doit prendre les mesures propres à assurer la protection de la

population et de l'environnement. Il y a notamment lieu de choisir un

emplacement adéquat, de respecter les distances de sécurité nécessaires, de

prendre des mesures techniques de sécurité, d'assurer la surveillance de

l'installation et l'organisation du système d'alerte. Le Conseil fédéral peut

interdire, par voie d’ordonnance, certains entreposages ou procédés de

fabrication, s’il n’existe pas d’autres moyens propres à assurer une protection

efficace de la population et de l’environnement (art. 10 al. 4 LPE).

Sur la base de cette délégation législative, le Conseil fédéral a

adopté l’OPAM. Celle-ci a pour but de protéger la population et l'environnement

des graves dommages résultant d'accidents majeurs (art. 1 al. 1 OPAM). Elle

s'applique aux entreprises dépassant les seuils quantitatifs des substances,

des préparations ou des déchets spéciaux au sens de l'annexe 1.1 (art. 1 al. 2

let. a OPAM). Le danger potentiel est la somme des conséquences que peuvent

entraîner, en raison de leurs propriétés et de leur quantité, les substances,

les préparations, les déchets spéciaux, les organismes ou les marchandises

dangereuses (art. 2 al. 3 OPAM). Le risque est déterminé par l’ampleur des

dommages que subirait la population ou l’environnement à la suite d’accidents

majeurs, et par la probabilité d’occurrence de ces derniers (art. 2 al. 5

OPAM). Le détenteur d'une entreprise, d'une voie de communication ou d'une

installation de transport par conduites (détenteur) est tenu de prendre toutes

les mesures propres à diminuer le risque qui correspondent à l'état de la

technique de sécurité, qui sont économiquement supportables et qu'il a pu

compléter grâce à son expérience (art. 3 al. 1 OPAM). Le détenteur est tenu de

remettre à l’autorité d’exécution un rapport succinct (art. 5 al. 2 OPAM) qui

permettra à cette dernière de déterminer si le risque encouru par la population

et l’environnement est acceptable ou non (art. 7 OPAM). Ce rapport doit être

complété par le détenteur en cas de modification sensible des conditions

d’exploitation ou si des faits nouveaux importants sont portés à sa

connaissance (art. 5 al. 3 OPAM). Il constitue ainsi un instrument dynamique

qui doit être à jour et tenir compte de toutes les circonstances en lien avec

les éléments qu’il doit contenir, notamment les modifications de

l’environnement extérieur de l’installation et du voisinage de celle-ci.

L’autorité d’exécution est chargée de contrôler le caractère complet et correct

du rapport succinct (art. 6 al. 1 OPAM), en particulier la plausibilité de

l’estimation de l’ampleur des dommages que pourrait subir la population ou

l’environnement (art. 6 al. 2 let. a OPAM). Elle consigne par écrit les

résultats de son examen (art. 6 al. 3bis OPAM). Le SENE est l’autorité

d’exécution en la matière (art. 9 al. 1 let. e du règlement d’organisation du

Département du développement territorial et de l’environnement, RSN

152.100.03).

L'OPAM constitue une illustration du fait que les principes de

prévention et de précaution n'exigent pas un risque zéro; en effet, un certain

risque est admis, lié à des dommages d'une certaine importance (décès

notamment). Les articles 10 LPE et 7 OPAM ne proposent pas de critères

d'évaluation concrets d'acceptabilité des risques collectifs, ou alors

uniquement en des termes très généraux (pour la seconde disposition);

l'autorité d'exécution, compétente pour l'appréciation du caractère acceptable

du risque, bénéficie donc d'une marge d'appréciation. Les directives fédérales

proposent une méthode d'évaluation concrète, mais elles ne lient pas les

cantons dans leur domaine de compétence, et le recours à d'autres méthodes est

donc admis si celles-ci sont jugées équivalentes (Fabia Jungo, Le

principe de précaution en droit de l'environnement suisse, 2012, p. 203). C’est

notamment le cas du Guide de planification - Coordination aménagement du

territoire et prévention des accidents majeurs.

b) Le rapport 47 OAT arrive à la conclusion que le site concerné par le

projet est entouré par trois installations relevant de l’OPAM : la société

B.________, l’autoroute A5 et l’entreprise C._________ SA. S’agissant de cette

dernière, il mentionne que l’étude de risque a été réévaluée à la demande du

SENE, en raison de la densification engendrée par le pôle de développement

économique de La Tène. C._________ SA a ainsi été chargée de mettre à jour son

rapport succinct, ce qu’elle a fait en octobre et août 2018. Le risque restait

dans le domaine de l’acceptable, bien que la courbe du diagramme

probabilité-conséquence subissait un fort déplacement vers la zone

intermédiaire, indice d’une claire augmentation du risque. Le SENE a préconisé

diverses mesures préventives. S’agissant en particulier de la société C._________

SA, il a prévu un renforcement de la surveillance de l’évolution du risque

(préavis du SENE du 07.08.2020, rapport 47 OAT, p. 146, pour le surplus,

cf. ci-après).

b/aa) Les recourants contestent en particulier l’appréciation des

risques effectuée par l’autorité intimée en lien avec la présence de la société

C._________ SA à proximité de la zone d’implantation du PAC et du plan

d’alignement cantonal. Ils font en premier lieu grief à l’autorité de ne pas

avoir respecté plusieurs prescriptions issues du guide de planification. Il

convient toutefois de relever que ce guide enjoint les autorités

planificatrices à faire figurer certaines informations dans le rapport 47 OAT,

respectivement dans un rapport d’impact sur l’environnement. Il n’a toutefois

pas force obligatoire. Les recourants semblent par ailleurs en être conscients,

à mesure qu’ils indiquent que celui-ci "suggère" la présence de

divers éléments dans le rapport 47 OAT. On ne saurait donc considérer le

non-respect de ces prescriptions comme une violation du droit. On précisera au

demeurant que si le rapport 47 OAT ne comprend pas de courbe cumulative de

risque, comme le soulève les recourants, ces dernières figurent dans le rapport

de risque remis par C._________ SA, qui a fait l’objet d’une analyse dans le

cadre de l’établissement des préavis du SENE du 7 août 2020 et du 17 novembre

2020, ainsi que dans le rapport 47 OAT. Dès lors, si ces données ne figurent

pas formellement en annexe du rapport 47 OAT, il n’en demeure pas moins

qu’elles ont été prises en considération dans le cadre de l’examen effectué par

les autorités planificatrices. Les recourants ont par ailleurs eu accès au

rapport de C._________ SA. Ils font en outre grief à l’intimé de ne pas avoir

pris de mesures supplémentaires au sens de l’article 8 OPAM. A teneur de cette

disposition, si le risque n’est pas acceptable, l’autorité d’exécution ordonne

les mesures supplémentaires qui s’imposent. En l’espèce, à mesure que

l’autorité a jugé le risque acceptable au sens de l’article 7 OPAM, elle

n’était pas tenue de prendre de plus amples mesures (art. 8 OPAM). Ce grief

doit également être rejeté.

b/bb) Les recourants déplorent en second lieu l’absence d’un scénario

concernant la réalisation simultanée d’un incident impliquant l’émission de

chlore et de dioxyde de soufre, ainsi que d’un incendie généralisé. Le rapport

établi par C._________ SA mentionne, dans la section relative au risque

d’incendie général (section 6.2.4, p. 12), que le scénario d’un tel incendie

est "d’une grande complexité car, en raison de la présence de différentes

substances et matières, les émissions toxiques seraient sans doute

nombreuses". La société prend donc de fait en considération, dans ce cas

de figure, un scénario cumulé tel qu’invoqué par les recourants, soit la

présence d’un incendie comprenant diverses émanations toxiques. Elle considère

toutefois que les pronostics d’un tel scénario concernant la concentration et

la dynamique de la dispersion des produits seraient "hasardeux" en

raison de l’agitation thermique des émanations. Elle a par conséquent renoncé à

analyser cette hypothèse, tout en précisant qu’au regard de la nature des

substances stockées, la toxicité des émissions provoquées par un incendie ne

peut pas être plus important qu’une libération en plein air de 1000 kg de

chlore, hypothèse qui a fait l’objet d’une évaluation du risque (ch. 6.1 et 7).

Il n'apparaît ainsi pas que le risque de catastrophes de grande ampleur ait été

négligé. Le SENE, de même que l’intimé, ont par conséquent eu connaissance de

cet aspect dans le cadre de leur pesée globale des intérêts. En particulier, le

SENE a retenu après analyse du rapport de C._________ SA que la densification

limitera la possibilité de développement aux alentours de la société en raison

des différents risques d’accidents majeurs. Il a par ailleurs soumis

l’entreprise à une surveillance accrue. Ce risque, bien qu’en "forte

augmentation" restait néanmoins dans le domaine de l’acceptable. Ce grief

est dès lors dénué de fondement.

b/cc) Les recourants reprochent finalement à l’autorité intimée d’avoir

procédé à une dilution du risque en se fondant sur des hypothèses trop peu

conservatrices. Ils contestent en particulier la prise en considération de

données météorologiques, en particulier éoliennes, obsolètes. On relèvera tout

d’abord que les données utilisées par C._________ SA en matière de répartition

des vents (valeurs issues des statistiques 2000-2009) correspondent aux valeurs

dont disposait la société au moment de l’établissement du rapport en 2017 et en

2018.

Certes, le SENE a relevé que les valeurs prises en considération étaient

peu conservatrices et qu’il était dès lors nécessaire de procéder à une

surveillance plus rigoureuse de l’évolution des risques, afin d’éviter un glissement

vers une zone intermédiaire. Cette constatation ne l’a toutefois pas conduit à

rejeter les conclusions de C._________ SA dans son préavis du 7 août 2020. Ces

considérations ont été reprises telles quelles dans le rapport 47 OAT.

L’autorité intimée a dès lors pris en compte cette problématique dans la pesée

d’intérêts relative à l’établissement du PAC et du plan d’alignement, tout en

confirmant le degré de risque, jugé acceptable. En tant que besoin, les articles 31 et 32 du

règlement du PAC concrétisent les mesures à prendre dans le cadre de la

protection contre les accidents majeurs.

c) Les griefs des recourants relatifs aux accidents majeurs doivent

donc être intégralement rejetés, de même que la réquisition de preuve tendant à

la production d’une nouvelle expertise.

Violation du principe de

coordination.

9.

a) Les

recourants se plaignent encore d’une violation du principe de coordination d’un

point de vue formel (art. 25a LAT). Selon eux, le PAC et le plan d’alignement

cantonal ne sont pas complets dans la mesure où plusieurs éléments manquent et

ne leur permettent ainsi pas de se faire une idée définitive du projet mis à

l’enquête. En particulier, ils reprochent à l’intimé un défaut de coordination

avec les autorités fédérales en lien avec le risque d’aggravation sévère du

trafic routier sur l’échangeur de Thielle.

b) L'article 25a LAT énonce, à

ses alinéas 1 à 3, des principes en matière de coordination lorsque

l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation

nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités. Une autorité chargée de

la coordination doit en particulier veiller à ce que toutes les pièces du

dossier de demande d'autorisation soient mises simultanément à l'enquête

publique (art. 25a al. 2 let. b LAT) et à ce qu'il y ait une concordance

matérielle des décisions ainsi que, en règle générale, une notification commune

ou simultanée (art. 25a al. 2 let. d LAT) ; ces décisions ne doivent pas être

contradictoires (art. 25a al. 3 LAT). Ces principes ont été conçus pour être

mis en œuvre au stade de l'autorisation de construire ; la loi prévoit

cependant qu'ils sont applicables par analogie à la procédure des plans

d'affectation (art. 25a al. 4 LAT). Enfin, la loi ne tend pas à une

coordination maximale, mais doit assurer une coordination suffisante, ce que

précisent les textes allemand et italien de l'article 25a al. 1 LAT (arrêt du

TF du 15.01.2018 [1C_552/2016] cons. 3.1 et les références).

c) Aucune violation des

principes de coordination au sens de l’article 25a LAT ne peut être imputée à

l’intimé. En particulier, la décision du 18 octobre 2023 porte simultanément

sur la levée des oppositions et l’approbation du PAC et du plan d’alignement

cantonal, de sorte que la notification de ces décisions a eu lieu

simultanément. Ni le PAC, ni le plan d’alignement n’entraînent une modification

directe de la jonction de la Thielle, ce qui justifie l’absence de consultation

des autorités fédérales et en particulier de l’Office fédéral des routes

(OFROU) à ce jour. Celle-ci s’avérera en revanche

pertinente lors du réaménagement de la jonction prévue à l'horizon 2040, comme

le relève l’étude E.________. Quant au défaut de coordination avec les autorités communales,

évoqués par les recourants, on relèvera qu’en sus des considérations contenues

dans le rapport 47 OAT, le règlement du PAC réserve la mise en œuvre de mesures

supplémentaires afin d’atteindre les objectifs liés aux problématiques

susmentionnées. Ainsi, l’article 8 du règlement prévoit que la délivrance de

permis de construire est coordonnée avec la réalisation de l’axe d’accès

principal et du carrefour-giratoire prévue sur la route Henripolis, l’octroi de

nouveaux permis de construire étant en outre conditionné, dès que le trafic

routier sur cette route excède 2450 véhicules par jour, à la mise en œuvre de

diverses mesures prévues à l’article 10 du règlement. Il ressort de ce qui

précède que le PAC détermine les mesures à prendre afin de garantir le respect

des problématiques précitées. Ces mesures devront en outre être concrétisées

par la Commune de la Tène dans le cadre de son plan d’aménagement local,

respectivement au stade des procédures d’autorisation de construire, contre

lesquels les recourants pourront faire valoir leurs contestations, le cas

échéant. Ce grief doit partant être rejeté.

Protection de la biodiversité.

10.

a) Selon l'article 18 al. 1 de la loi fédérale

sur la protection de la nature et du paysage (RS 451 ; LPN) du 1er juillet

1966, la disparition d'espèces animales et végétales indigènes doit être

prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment étendu (biotope) ainsi

que par d'autres mesures appropriées. Si les normes fédérales ne visent que les

haies et bosquets d'une certaine grandeur, le Tribunal fédéral a admis que la

protection par le droit cantonal peut aller au-delà de ce qui est prévu par le

droit fédéral (ATF 133 II 220 cons. 2.3, JT 2008 I 649).

La loi cantonale sur la protection de la nature (RSN 461.10 ; LCPN) du

22.

juin 1994 prévoit que la protection de la nature s'étend à la faune, à la

flore et aux zones, sites et objets définis comme des biotopes, des objets

géologiques ou des sites naturels méritant d'être protégés (art. 5). Sont

réputés biotopes méritant d'être protégés les espaces spécialement favorables à

la vie des espèces animales et végétales indigènes, notamment celles qui sont

rares ou menacées de disparition, qui jouent un rôle important dans l'équilibre

naturel ou qui présentent un intérêt particulier pour la science et

l'enseignement (art. 8 al. 1). Il s'agit plus spécialement des prairies

maigres, des tourbières, des marais, des étangs, des cours d'eau, des rives

naturelles et de leur végétation, des haies vives et des bosquets, ainsi que

leurs zones de protection (art. 8 al. 2).

b) Les recourants font nouvellement grief à l’autorité intimée de ne

pas avoir tenu compte, dans le cadre de la pesée des intérêts en présence, de

l’existence sur une partie des parcelles concernées par le PAC et le plan

d’alignement cantonal, soit celles situées dans le quart

"sud-sud-ouest", d’une mare, à tout le moins de façon intermittente,

qui abriterait plusieurs espèces animales, à l’image du héron cendré ou encore

divers batraciens ("des grenouilles et des tritons"), dont le projet

litigieux entraînerait la destruction.

Afin d'éviter toute action populaire, les administrés ne sont pas

autorisés à fonder leurs recours sur des prescriptions protégeant exclusivement

l'intérêt général, à moins qu'il ne justifie d'un intérêt privé

particulièrement prépondérant à celui de tout autre citoyen. Il doit ainsi

invoquer des dispositions du droit public susceptibles d’avoir une incidence

sur sa situation de fait ou de droit (ATF 147 II 227 cons. 2.3.2, ATF 137 II 30

cons. 2.2.3). En l’espèce, les recourants se prévalent d’un intérêt général

à la protection de la faune, des habitats naturels et de la biodiversité. Ils

n’indiquent toutefois pas disposer d’un intérêt personnel se distinguant

nettement de l'intérêt général des autres habitants de la Commune de la Tène

(art. 32 let. a LPJA). Sous cet angle, le recours vise uniquement à garantir

l’application correcte du droit, les recourants ne bénéficiant, en cas

d’admission du grief, d’aucun avantage juridique ou pratique, outre celui de

faire échec au PAC et au plan d’alignement cantonal dans son état actuel.

c) Quoi qu’il en soit, le grief est matériellement infondé. Le rapport

47.

OAT relève, contrairement à ce que semble soutenir les recourants, que le

secteur abrite très peu de valeurs naturelles, les milieux caractérisés par une

biodiversité élevée ayant presque entièrement disparu et que les impacts du

projet attendus en matière de biodiversité s’avèrent non significatifs. L’étude

de biodiversité réalisée par la société l’Azuré ne fait pas mention d’une mare,

se limitant à indiquer l’existence d’un petit fossé humide rectiligne au

sud-est du secteur. Ces constats coïncident avec les images satellites figurant

sur le Géoportail du système d’information du territoire neuchâtelois (SITN).

Ces dernières mettent en évidence des terres agricoles dont il apparaît

qu’elles sont encore largement exploitées intensivement à ce jour. Ainsi, ni le

rapport 47 OAT, ni l’étude de biodiversité, ni encore les images satellites ne

permettent de mettre en évidence l’existence d’une mare à l’endroit indiqué par

les recourants. La zone ne constitue au demeurant ni un biotope protégé au

niveau cantonal, ni une zone inventoriée par l’OFEV comme zone de reproduction

des batraciens d’importance nationale. On peine dès lors à comprendre pour

quelles raisons les terrains concernés par le plan d’aménagement pourrait être

classés comme "site à protéger". S’agissant des surfaces de promotion

de la biodiversité situées au niveau du giratoire de la Thielle et du passage

sous-autoroutier de Perveuils/Fin de Mange, il convient de relever que l’étude

de biodiversité précitée retient une stratégie en deux axes destinée à

renforcer les milieux naturels au sein du périmètre du PDE et de les connecter

de manière fonctionnelle aux milieux environnants, dont fait partie la mise en

œuvre de réseaux écologiques pour favoriser la biodiversité. Cet objectif est

concrétisé par diverses propositions d’aménagement destinées à promouvoir la

biodiversité. Celles-ci sont au demeurant très largement reprises dans le

règlement du PAC (art. 18 al. 2 ; art. 33), ce dernier revêtant un

caractère contraignant pour les autorités. On ne saurait dès lors suivre les

recourants lorsqu’ils considèrent que cet aspect n’a pas été pris en

considération dans la pesée des intérêts effectuée par l’autorité intimée.

Pesée inconséquente des

intérêts, durabilité, inopportunité.

11.

a) Les recourants invoquent finalement une

violation du droit dans le cadre de la pesée des intérêts contradictoires en

cause, ainsi qu’une violation du principe d’opportunité en lien avec les

objectifs de durabilité.

b) La Cour de céans a déjà exposé les principes en matière de politique

climatique de la Suisse (cons. 3b/bb ci-dessus), ainsi que les raisons pour

lesquelles il n’appartient pas prioritairement au canton de mettre en œuvre les

conséquences découlant de l’arrêt de la CEDH (cons. 3c ci-dessus). Il est

renvoyé à ces considérants.

Les recourants reprochent à l’intimé de ne pas tenir suffisamment

compte des objectifs de durabilité et de réduction des gaz à effet de serre

dans la mise en œuvre de son projet. Ces derniers considèrent que le projet

rendra plus difficile de parvenir aux objectifs fixés tant dans les Accords de

Paris que dans la LCO2. Ce grief, qui revêt un caractère éminemment

politique, ne trouve cependant aucun appui dans la législation en vigueur. En

effet, on peine à comprendre sur la base de quelle disposition directement

applicable les recourants se prévalent d’une violation du droit, élément que

ces derniers se gardent au demeurant bien de préciser. On constatera par

ailleurs que l’intimé est conscient des impacts environnementaux du projet, à

mesure que ces derniers constituent le cœur même du rapport 47 OAT. Il ressort

que la solution adoptée par celui-ci au stade de l’adoption du PAC et du plan

d’alignement ne saurait être remise en cause sous cet angle. On rappellera à

cet égard que la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur dont la

protection n’incombe pas prioritairement au canton fait obstacle à un examen de

la Cour de céans sous l’angle de l’opportunité (à ce sujet, cf. cons. 5b

ci-dessous).

12.

Il ressort de ce qui précède que l’intimé a

procédé aux constatations de fait nécessaires pour déterminer et pondérer les

différents intérêts en présence. Les dispositions pertinentes sur la protection

de l'environnement ont été appliquées et il a été retenu à ce titre qu'aucune

règle particulière de droit fédéral, respectivement cantonal, n’est susceptible

de faire obstacle au projet. Il s'ensuit que les griefs des recourants sont mal

fondés et que le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

Il n’est pas utile de mettre en œuvre les mesures d’instruction

sollicitées, la Cour de céans ayant pu statuer en l’état du dossier.

13.

L'article 55 LPJA prévoit que la cour concernée

du Tribunal cantonal peut ordonner, d'office ou sur demande des parties, des

débats avec plaidoiries. Les audiences sont publiques, sauf si des intérêts

privés ou publics exigent le huis-clos. Cette disposition ne confère pas de

droits allant au-delà de l'article 6 CEDH (Schaer, op. cit., p.

201-202).

L'article 6 § 1 CEDH garantit notamment le droit à ce qu'une cause

portant sur des droits et obligations de caractère civil soit jugée en audience

publique. On est notamment en présence de droits et d'obligations de caractère

civil au sens de l'article 6 § 1 CEDH, lorsqu'une mesure de droit des

constructions ou d'aménagement du territoire a des effets directs sur les

droits de propriété de l'intéressé (arrêt du TF du 07.03.2008 [1C_298/2007]

cons. 4 et les références). Le principe de la publicité de l'audience et du

prononcé figure également à l'article 30 al. 3 Cst. féd., mais cette

disposition, limitée aux procédures judiciaires mentionnées à l'article 30 al.

1.

Cst féd., n'impose pas des débats dans tous les cas. Cette protection ne va

pas plus loin que celle qui découle de la CEDH. L'article 6 § 1 CEDH n'exige

pas non plus nécessairement la tenue d'une audience dans toutes les procédures.

Lorsqu'il n'y a que des questions de droit ou portant sur des faits, pour

lesquels le différend à traiter se prête mieux à des écritures qu'à des

plaidoiries, un examen sur la base du dossier peut suffire. Il en va de même

pour les affaires ne suscitant pas de controverse sur les faits qui auraient

requis une audience et pour lesquelles les tribunaux peuvent se prononcer de

manière équitable et raisonnable sur la base des conclusions présentées par les

parties et d'autres pièces. De manière générale, il peut être fait abstraction

d'une audience de débats publics lorsque le tribunal doit uniquement décider

sur des questions de droit qui ne sont pas particulièrement complexes et qui ne

soulèvent pas des questions de portée générale (arrêt du TF du 08.04.2019

[1C_493/2018] cons. 6.1 et les références). Il en va de même de situations

portant sur des questions hautement techniques (arrêt du TF du 28.09.2009

[1C_457/2008] cons.3.1).

Le PAC n’impose aucune restriction au droit de propriété des

recourants. Ceux-ci ne le prétendent pas. Le litige porté devant la Cour de

droit public ne met pas en cause "des droits de caractère civil"

permettant aux recourants de se prévaloir des garanties de l'article 6 § 1 CEDH, en particulier celle du droit à la tenue d'une audience publique. A cela

s'ajoute que l'affaire, en tant qu'elle dépend essentiellement de la résolution

de questions juridiques hautement techniques relevant du droit de l’aménagement

du territoire, peut être résolue sur la base du dossier. Les recourants

n'indiquent d'ailleurs pas quelles questions auraient nécessité des débats, se

limitant à demander à pouvoir administrer certaines preuves, que la Cour de

céans a écartées par appréciation anticipée des preuves (cons. 12). Il ne

se justifie dès lors pas de tenir une audience publique.

14.

Les frais de la procédure de recours doivent

être mis à la charge des recourants, solidairement qui succombent (art. 47 al.

1.

LPJA). Ils sont fixés à 4’400 francs, conformément à l'article 47 al. 1

LTFrais. Aucuns dépens ne seront alloués (art. 48 al. 1 LPJA

a contrario).

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Rejette le recours, dans la mesure de sa recevabilité.

2. Met à la charge des recourants, solidairement, les frais de la présente

procédure par 4'400 francs, montant compensé par leur avance.

3. N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 5 décembre 2025