Aménagement du territoire. Levée d’opposition à la construction de 12 logements sur le bien-fonds 3020 du cadastre de Rochefort (habitat individuel; bosquets).

Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 29.04.2025

[1C_272/2024]

A.

A.________ SA (ci-après : la société, la

tiers intéressée ou la maître d’ouvrage) est propriétaire de l'article 3020 du

cadastre de Rochefort, situé dans le hameau de Montezillon en zone d'habitation à faible densité 1 (ci-après : ZHFD1). Ce

bien-fonds, d’une surface de 5194 m2, est composé de 5138

m2 de jardin et d’un pavillon de 56 m2.

Le 8

mai 2014, la société a déposé une demande de permis de construire (SATAC 17852)

portant sur 2 édifices de 3 logements chacun, un parking souterrain de 12 places

et une place de parc extérieure, sur ladite parcelle. Le projet impliquant

notamment la suppression de divers arbres et groupes d'arbres situés sur le

terrain, une requête de dérogation à la protection des haies et des bosquets a

également été formée par la tiers intéressée. Par décision du 23 avril 2015, le

Département du développement territorial et de l'environnement (ci-après : DDTE

ou département) a autorisé, à certaines conditions, la suppression des bosquets

et des haies situés sur l’article 3020, en précisant que cette suppression ne pourrait

être réalisée qu'après l'entrée en force du permis de construire sollicité dans

le cadre du dossier SATAC 17852, respectivement, que le service de la faune,

des forêts et de la nature était chargé de contrôler le respect du prononcé. Le

défrichage du bien-fonds a eu lieu en 2016.

Le 29 janvier

2019, la société a requis une sanction définitive (SATAC 106061) pour

construire sur ladite parcelle, finalement, 4 bâtiments de 3 logements

chacun, ainsi qu’un parking couvert de 24 places en bordure du chemin de

Bellevue. Suite à la mise à l’enquête publique, laquelle précisait que le

projet envisagé nécessitait des autorisations spéciales tant quant à la distance

à l’axe de la route communale qu’en ce qui concernait l’abattage d’arbres, des

oppositions ont été formées, notamment par X1________

(propriétaire de l’article 2381 du cadastre de Rochefort), X2________

(propriétaire de l’article 2992 du cadastre de Rochefort), X3________

(propriétaire de l’article 2826 du cadastre de Rochefort) et X4________

(membre de la hoirie B.________, propriétaire de l’article 1834 du cadastre de

Rochefort, et domicilié à l’adresse de la maison érigée sur ce bien-fonds)

(ci-après : opposants ou voisins).

Par

décision du 27 juillet 2020, le DDTE a octroyé à titre précaire une dérogation

à la distance minimale par rapport à la route communale pour le parking, situé

à moins de 7,50 mètres de l'axe de la route communale. Il a exigé l'inscription

d'une mention de précarité au registre foncier et levé les oppositions au

projet dans la mesure où elles concernaient cette dérogation.

Le 1er

septembre 2020, le Conseil communal de Rochefort (ci-après : Conseil

communal) a préavisé favorablement les constructions prévues sur

l’article 3020.

Par

décision du 14 septembre 2020, le département a autorisé la maître d'ouvrage à

supprimer un bosquet d'une surface de 3'300 m2 sur la parcelle à

construire, ordonné que les mesures de compensation de cette atteinte proposées

par la tiers intéressée (plantation de 20 arbres indigènes et fruitiers haute

tige, ainsi que de 10 haies vives indigènes de 5 mètres sur 2 mètres autour des

futures constructions et ensemencement d'une prairie maigre sur l'entier des

surfaces non construites) soient réalisées dans un délai de 12 mois dès

l'entrée en force de la sanction définitive du projet et fassent l'objet d'une

mention au registre foncier. Il a levé les oppositions dans la mesure où elles portaient

sur cette autorisation.

Le 14 septembre

2020, le Service de l'aménagement du territoire (ci-après : SAT) a

émis un préavis de synthèse favorable sur ledit projet, sous réserve toutefois

du respect des remarques formulées par les différents services consultés.

Le

Conseil communal a levé les oppositions et délivré le permis de construire par

deux décisions séparées du 10 mai 2021, auxquelles étaient joints les deux prononcés

spéciaux du DDTE des 27 juillet et 14 septembre 2020. Il a précisé que les

exigences formulées par les services de l'Etat consultés, reproduites dans le

préavis de synthèse du SAT, constituaient des charges assortissant le permis de

construire. Il a par ailleurs exigé que le projet soit ajusté de manière à ce

que le taux d'occupation du sol maximal de 25 % soit respecté. Répondant

aux griefs des opposants, le Conseil communal a retenu ce qui suit : le projet

était partiellement implanté dans un secteur indicatif de danger de glissement

de terrain, qui n'était toutefois pas mentionné sur la carte définitive des

dangers naturels ; les parcelles voisines ne seraient, quoi qu’il en soit, pas

touchées par les terrassements. Même si le projet impliquait les deux décisions

spéciales précitées du département, il s'intégrait à la ZHFD1, qui permettait

une multitude de typologies de bâtiments, contrairement à la zone d'ancienne

localité (ZAL), située de l’autre côté du chemin de Bellevue et qui

correspondait au vieux village de Montezillon. La société ne faisait donc que

valoir son droit de construire sur sa parcelle dans les limites réglementaires

applicables. Le terrain pouvait être facilement raccordé aux réseaux d'eau,

d'épuration, d'électricité et de téléphone, qui se trouvaient à une distance

raisonnable. Le projet ne mettait pas en cause l'approvisionnement en eau de la

commune et l'infrastructure communale permettait d'absorber sans difficulté les

eaux claires et usées générées par les futures constructions. Les autres

équipements relevant d'entreprises parapubliques ou privées existaient ou pouvaient

être facilement mis en place. Le nombre de places de parc correspondait à ce

qu'exigeait l'annexe 1 du règlement d'exécution de la loi sur les constructions

(RELConstr.) ; l'augmentation de trafic générée par le projet était négligeable

et pouvait être absorbée par le réseau routier existant. Certaines charges et

conditions ressortant du permis de construire visaient par ailleurs à assurer

la visibilité aux abords du domaine public. Il n'y avait en outre pas lieu de

craindre que le projet litigieux cause une pénurie d'eau potable. Les atteintes

aux bosquets faisaient l'objet d'une décision du département, à laquelle il

était renvoyé. Cette dérogation n'impliquait pas d'atteinte à des sources qui

se trouveraient sur le bien-fonds de la tiers intéressée, dont ni le registre

foncier ni le Système d'information du Territoire Neuchâtelois (ci-après :

SITN) ne mentionnaient la présence. Quant aux 3 frênes et aux 2 épicéas

situés sur une parcelle voisine, ils étaient déjà en état de dépérissement, de

sorte que les travaux ne leur causeraient aucune atteinte supplémentaire. En

outre, les spécialistes du Karch (Centre Suisse de Coordination

pour la Protection des Amphibiens et Reptiles de Suisse) auraient

vérifié que le site ne présentait pas de forts enjeux pour la conservation des

reptiles. Quoi qu’il en soit, en cas de découverte de reptiles, de

chauves-souris, d'hirondelles ou de martinets durant les travaux, la maître

d'ouvrage prendrait contact avec le correspondant régional compétent ; elle

communiquerait cette obligation à tous les corps de métier présents sur le

chantier. Cette charge était reprise dans le permis de construire et en fait

partie intégrante. Enfin, le projet, respectant le règlement d'exécution de la

loi cantonale sur l'aménagement du territoire (RELCAT), était conforme à

l'affectation de la ZHFD1, qui était destinée à l'habitation individuelle. Il

portait en effet sur 5 entités distinctes, à savoir 4 maisons d'habitation

et un parking en sous-sol, séparées par des aménagements naturels et un talus.

Rien ne permettait de lier visuellement les maisons avec le parking et le

nombre maximal de 3 niveaux apparents fixé par le règlement d'aménagement

communal de Rochefort (ci-après : RAC) était respecté. La longueur de chaque

habitation était bien de 22 mètres, mais respectait ce règlement, puisque

celui-ci limite la longueur des constructions à 20 mètres en ZHFD1 mais permet

une augmentation jusqu'à 30 mètres, si les espaces extérieurs qui en

résultaient bénéficiaient de décrochements, en plan et en élévation,

suffisamment marqués et fréquents. Or, cette condition était remplie car les 4 bâtiments

d'habitation présentaient des décrochements en plan, variant de 2,60 mètres à

3,90 mètres sur des sections de façade allant de 3,60 mètres à 12,20 mètres. La

toiture prévue pour les édifices litigieux présentait une pente de 6 degrés, de

sorte qu'il ne s'agissait pas d'un toit plat proscrit par le RAC. Elle

s'intégrait dans la ZHFD1, dans laquelle les bâtiments présentaient des

toitures au nombre de pans, à l'orientation et aux revêtements très divers.

Pour le surplus, les griefs des opposants concernant le parking (notamment

accès et distances de visibilité) étaient mal fondés.

Saisi

d’un recours desdits opposants tant contre la décision de levée d’opposition du

10 mai 2021 du Conseil communal que contre les deux prononcés spéciaux du DDTE

des 27 juillet et 14 septembre 2020, le Conseil d’Etat l’a rejeté, dans la

mesure de sa recevabilité. En substance, il a considéré ce qui suit : le type d’habitat

projeté sur l’article 3020 correspondait à de l’habitat

individuel et était donc conforme à l'affectation de la ZHFD1. Le projet

disposait d'un accès suffisant pour absorber les mouvements de véhicules qui s'ajouteraient

au faible trafic actuel, sans mettre en péril la sécurité des piétons et des

automobilistes et sans entraver l'accès aux véhicules de secours, étant précisé

que ni une étude de trafic ni une étude de bruit n'étaient nécessaires.

D’ailleurs, la sécurité de la circulation était également assurée aux abords du

parking, l'octroi d'une dérogation à la distance des constructions par rapport

à l'axe de la route pouvant être confirmé. Sous l’angle du niveau du terrain

naturel, les plans à l’appui du projet, en particulier ceux de situation et des

courbes de niveau, n’étaient pas critiquables. Il en allait de même de la

longueur des 4 bâtiments d’habitation projetés. Ces derniers, constituant des

unités séparées, à considérer pour elles-mêmes, comportaient suffisamment de

décrochements pour limiter la monotonie des façades et permettre, dans le

respect du RAC, une longueur excédant 20 mètres, soit 22 mètres selon le plan

de situation, respectivement, entre 25,5 mètres et 26,7 mètres avec les

terrasses. Quant aux niveaux apparents, le parking souterrain et les 4 édifices

constituaient des constructions distinctes, le parking étant séparé des maisons

par une bande de terrain, ces dernières étant quant à elles reliées par des

passages intérieurs ou souterrains, non visibles de l’extérieur. Au vu de cette

configuration, c’était sans arbitraire que le Conseil communal avait retenu que

le parking comportait un seul niveau, 3 de ses façades étant enterrées, les

bâtiments d’habitation en comportant 3. De même, c’était sans arbitraire qu’il

avait considéré, d’une part, que les toitures des constructions litigieuses

étaient conformes à ce qui prévalait en ZHFD1 et ne portaient pas atteinte à

l’aspect du quartier et de ses toitures, d’autre part, qu’un plan de quartier

n’était pas indiqué. C’était également dans le respect de sa liberté

d’appréciation que l’autorité communale avait estimé que la construction du

parking souterrain, qui permettait de placer les véhicules en retrait de la

voie publique, n’était ni déraisonnable ou irrationnelle vu les typologies très

diverses des constructions du quartier, qui comprenaient quelques bâtiments

d’habitation relativement imposants. L’appréciation communale quant aux sources

d’eau et aux risques géologiques a également été confirmée. S’agissant de la

suppression d’un bosquet, il a été retenu que le principe consistant à le supprimer

pour pouvoir y construire a été admis par la décision du département du 23 avril 2015 dans le cadre du premier projet SATAC 17852 ;

cet aspect de la première décision a été exécuté en 2016, de sorte que cette

question ne pouvait plus être contestée. En d’autres, termes, les arguments des

voisins critiquant la pesée générale des intérêts ayant conduit le DDTE à

autoriser, par nouvelle décision du 14 septembre 2020, la suppression du

bosquet auraient été irrecevables. Compte tenu précisément de l’exécution de la

suppression du bosquet et d’ailleurs de la prairie, les mesures compensatoires,

redéfinies en fonction du nouveau projet de construction, étaient sans

influence sur la situation de fait et/ou de droit des voisins, de sorte que

l’argumentation développée en lien avec ces mesures semblait aussi

irrecevable ; elle était, quoi qu’il en soit, mal fondée. En effet, les

mesures de compensation ordonnées par le département dans sa décision du 14 septembre

2020 (plantation de 20 arbres indigènes et fruitiers haute tige, ainsi que de

10 haies vives indigènes de 5 mètres sur 2 mètres autour des futures

constructions et ensemencement d'une prairie maigre sur l'entier des surfaces

non construites) étaient adéquates, notamment au regard du biotope en cause. Le

plan des aménagements paysagers sanctionné n’était toutefois pas le bon,

puisqu’il indiquait l’emplacement de 4 haies et non de 10 haies, de sorte qu’il

devait être corrigé en conséquence. Pour le surplus, la disparition d’arbres

sur un bien-fonds voisin était sans incidence. En revanche, contrairement à ce

qu’avait considéré le Conseil communal, le projet, vu la surface de

l’article 3020 et le fait que les garages et locaux enterrés n’entraient

pas dans le calcul du taux d’occupation du sol, ce taux était largement

respecté, sans avoir à ajuster ou à modifier les plans.

B.

Par mémoire du 19 février 2023, X1________,

X2________, X3________ et X4________,

propriétaires et/ou domiciliés sur des terrains jouxtant l’article 3020

(ci-après : recourants) interjettent recours devant la Cour de droit public du

Tribunal cantonal contre la décision du 18 janvier 2023 du Conseil d'Etat, en

concluant à son annulation, sous suite de frais et dépens. Ils demandent,

principalement, le refus du permis de construire et des dérogations sollicitées,

subsidiairement, le renvoi de la cause au Conseil d’Etat pour nouvelle

décision, en tout état de cause, la constatation de l’annulation des deux

décisions séparées du 10 mai 2021 du Conseil communal, respectivement, des deux

prononcés spéciaux du DDTE des 27 juillet et 14 septembre 2020 Ils requièrent,

du Conseil d’Etat, la production de l’intégralité du dossier SATAC 106061,

de la commune de Rochefort, la présentation d’une étude sur les répercussions

du trafic engendrées par les constructions projetées sur le réseau routier

existant, des études concernant la présence des sources d’eau sur l’article 3020

et son voisinage direct, ainsi que la mise en œuvre d’une expertise pour

examiner la présence d’espèces animales protégées sur cette parcelle,

respectivement de la Cour de céans, une vision locale. En substance, ils

invoquent ce qui suit : le non-respect du principe de coordination des

décisions ; le caractère arbitraire du refus d’une vision locale par le Conseil

d’Etat ; une violation des conditions d’octroi des dérogations relatives, d’une

part, à la distance à l’axe de la route, compte tenu notamment du non-respect

des articles 61 al. 1 let. a de la loi sur les routes et voies publiques

(LRVP) et 40 al. 1 de la loi sur les constructions (LConstr.), d’autre part, à

la suppression des bosquets et haies protégés, compte tenu notamment d’une

absence de pesée des intérêts et d’un bilan écologique partial ; la non-prise

en considération de l’intérêt public à la protection de l’eau provenant de

l’article 3020, eau qui serait indispensable à la collectivité ; le caractère

non équipé de ce terrain ; le non-respect, respectivement, des caractéristiques

de l’habitat individuel, du nombre de niveaux apparents, de la longueur

maximale des constructions, des normes de protection contre les incendies et

des servitudes de passage ; la non-conformité du parking collectif, des places

de stationnement et de l’allée de circulation ; l’absence de pose de toutes les

perches-gabarits obligatoires ; la non-harmonisation aux maisons voisines des

toitures ; un couvert à voitures intégré aux fondations des immeubles,

argumentation développée en lien avec « la position clairsemée des

maisons » dans le quartier.

C.

Le Conseil communal ne formule, dans un premier

temps, aucune observation et ne prend pas de conclusion.

Dans ses observations du 30 mars 2023, le Conseil d’Etat revient

uniquement sur l’argumentation des recourants en lien avec le

non-respect du principe de coordination des décisions. Il précise qu’il n’y a

aucune contradiction entre les différents courriels du SAT, son préavis de

synthèse et les décisions spéciales du DDTE. Pour le surplus, il se réfère

intégralement aux prononcés rendus dans ce dossier.

Dans sa

prise de position du 2 mai 2023, la tiers intéressée conclut au rejet du

recours, sous suite de frais et dépens. Elle répond aux divers arguments

soulevés par les recourants.

D.

Le 5 mai suivant, ces derniers déposent le

rapport 23-0373.01 des analyses effectuées par C.________ SA concernant la

qualité d’une eau de source à proximité immédiate du projet de constructions

litigieux.

Le 1er juin 2023, la maître d’ouvrage se détermine à ce

propos, en maintenant ses conclusions.

Les 12 et 19 juin suivant, les recourants, pour l’essentiel, reprennent

et développent les arguments invoqués dans leur mémoire de recours. Ils

réitèrent leur demande de vision locale et maintiennent intégralement leurs

conclusions.

Le Conseil d’Etat renonce à déposer des observations complémentaires.

Quant au Conseil communal, se référant à une pré-étude commandée par ses soins

en lien avec la révision de son plan d’aménagement local, il signale, le 10 juillet

2023, que le hameau de Montezillon aurait été identifié comme une zone à

développer, avec une densification de son tissu bâti, majoritairement en zone

d’habitation à faible densité. Il mentionne également que la motion « Protégeons nos sources », acceptée par le législatif

communal, à laquelle se réfèrent les recourants, n’aurait non seulement pas de

portée contraignante, mais ne concernerait pas spécifiquement le projet

immobilier en cause.

Le 28 juillet 2023, les recourants déposent de nouvelles pièces,

notamment liées à la problématique de l’eau dans la commune. Ils reprennent par

ailleurs des arguments soulevés dans leurs précédents écrits.

Par acte du 25 septembre 2023, la tiers intéressée prend à nouveau

position, en maintenant ses conclusions. Les recourants se déterminent à ce propos

le 23 octobre suivant. Quant à la première citée, elle se prononce une

dernière fois en date du 8 novembre 2023. Principalement, elle considère que

lesdites observations des recourants, intervenues dans le cadre de leur droit

de réplique inconditionnelle, seraient tardives. Quoi qu’il en soit, la société

indique ne pas avoir de détermination à formuler à leur sujet.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.

a) Interjeté dans les formes et délai légaux,

le recours est recevable.

b) Il n’est par ailleurs pas contesté que les recourants ont la qualité

pour recourir et, partant, un intérêt digne de protection à l’annulation de la

décision querellée. A cet égard, on se limitera à rappeler que les articles

1834, 2381, 2826 et 2992 du cadastre de Rochefort, où sont domiciliés et/ou

dont sont propriétaires les recourants, jouxtent l’article 3020. Le

projet litigieux sera donc en particulier visible depuis les parcelles des

recourants. Il est ainsi admissible de considérer qu’ils sont

atteints de manière certaine ou du moins avec une probabilité suffisante par la

gêne que la décision entreprise – qui autorise la

construction sur le terrain de la tiers intéressée de 4 bâtiments de 3 logements

chacun, ainsi que d’un parking couvert de 24 places en bordure du chemin de

Bellevue – peut occasionner. Ils retireraient d’ailleurs un

avantage pratique de l'annulation ou de la modification du prononcé contesté,

ce qui permet d'admettre qu'ils sont touchés dans un intérêt personnel se

distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la commune (ATF 137 II 30

cons. 2.2.3 et 2.3, 133 II 249

cons. 1.3.1 ; arrêt du TF 06.08.2019

[1C_206/2019] cons. 3.1). Or, l'intérêt pratique est un élément central

pour apprécier la recevabilité des griefs d’une partie recourante, un voisin pouvant

être habilité à se prévaloir de normes qui ne sont pas destinées à le protéger

si l'admission de son grief est susceptible de lui procurer un avantage

pratique (ATF

139 II 499 cons. 2.2, 137 II 30 cons.

2.2.3-2.3).

2.

a) Selon l'article 50 al. 1 Cst. féd.,

l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit

cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les

domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il

laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par-là aux

autorités municipales une liberté de décision relativement importante. L'existence

et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont

déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 145 I 52

cons. 3.1, 139 I

169 cons. 6.1, 138

Faits

I 242 cons. 5.2). Il n'est pas nécessaire que la commune soit autonome pour

l'ensemble de la tâche communale en cause ; il suffit qu'elle soit autonome

dans le domaine concerné (ATF 133 I 128

cons. 3.1, 122 I

279 cons. 8b, 110

Ia 197 cons. 2a p. et les arrêts cités). En droit cantonal

neuchâtelois, les communes bénéficient d'une liberté d'appréciation suffisamment

importante, notamment, dans l'élaboration et l'adoption des plans d'aménagement

et des règlements de construction pour que leur soit reconnue une autonomie

protégée par le droit constitutionnel (art. 5 al. 1 let. k Cst. NE ;

art. 30 ch. 5 let. f LCo ; 43 ss LCAT

; art. 24 LConstr.

; arrêt du TF du 09.06.2016

[1C_574/2015] cons. 4.1 et les réf. citées). L'article 2 al. 3 LAT stipule

que les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser

aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté

d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette

disposition ne définit pas le seuil d'autonomie communale minimum découlant du

droit fédéral. Il revient exclusivement au législateur cantonal de préciser de

quelle liberté d'appréciation la commune bénéficie en matière de planification

(ATF 139 I 169

cons. 6.1 et les réf. citées).

b) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (ATF 144 II 121 cons. 3.4). Lorsque le texte

légal est clair, l'autorité qui applique le droit ne peut s'en écarter que s'il

existe des motifs sérieux de penser que ce texte ne correspond pas en tous

points au sens véritable de la disposition visée et conduit à des résultats que

le législateur ne peut avoir voulus (ATF

143 II 685 cons. 4) et qui heurtent le sentiment de la

justice ou le principe de l'égalité de traitement (ATF

143 I 109 cons. 6, 140

V 458 cons. 5.1). Selon la jurisprudence, en effet, il

n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie

d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce

texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause (ATF 140 V 449 cons. 4.2). De tels motifs peuvent

découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi

que de la systématique de la loi (ATF

144 II 121 cons. 3.4, 143

I 109 cons. 6).

Selon

l’article 42 RELCAT, dans sa teneur en vigueur conformément aux

dispositions transitoires à la modification du 14 décembre 2016, sont

considérées comme habitations individuelles des constructions comportant au

maximum trois logements (al. 1). Les logements peuvent être superposés ou

juxtaposés à deux unités (habitations jumelées) ou à trois unités. Les locaux

de service peuvent être communs (al. 2). Selon la jurisprudence, la notion

d’unité correspond à celle de logement. En d’autres termes, l’article 42 RELCAT limite l’habitat individuel à des

constructions de 1, 2, ou 3 logements, en précisant que ces logements peuvent

être superposés ou juxtaposés et qu’ils sont alors limités à 2 ou 3 logements (RJN 2020, p. 625). De même, il résulte de la

formulation et de l’articulation de cette disposition que la possibilité de locaux de service communs, mentionnée à l’alinéa 2, est à mettre en

relation avec la notion susdite de logements superposés ou

juxtaposés de 2 ou 3 unités de ce même alinéa. Quant à l’article 43 RELCAT, également dans sa teneur en vigueur

conformément aux dispositions transitoires à la modification du 14 décembre

2016, il stipule que sont considérées comme habitations individuelles

groupées des constructions juxtaposées telles que maisons en rangée, en chaîne

ou en bande continue, comprenant au minimum quatre unités. La Cour de céans a

déjà eu l’occasion d’affirmer que, contrairement à l’article 42 RELCAT pour lequel la notion d’unités s’apparente à celle

de logement, la notion d’unités de l’article 43 RELCAT doit être comprise comme une construction.

Autrement dit, sont considérées comme habitations individuelles groupées au

minimum 4 constructions juxtaposées telles que maisons en rangée, en chaîne ou

en bande continue. La présente Autorité, relevant que le texte de l’article 43 RELCAT était clair et que rien ne permettait de s’en

écarter, a d’ailleurs encore souligné que le terme « juxtaposées » visait des constructions

placées immédiatement les unes à côté des autres et nullement des constructions

superposées (RJN 2020, p. 625).

Le RAC consacre les articles 10.02 à la zone

d’habitation à faible densité 1 (ZHFD1), qui « est caractérisée

par des bâtiments d’habitation individuels isolés généralement de 1 à 2 niveaux

apparents et de grands terrains encore libre de construction » (art.

10.02.01 al. 1), cette zone étant destinée à

l’habitation individuelle, les activités ne provoquant pas de gêne pour le

voisinage étant autorisées (art. 10.02.03).

c) En

l’occurrence, la décision entreprise considère en substance que le projet de

constructions de 4 bâtiments d'habitation comprenant chacun 3 logements superposés,

avec parking souterrain de 24 places en bordure de rue, parking commun pour les 4 bâtiments,

ne contreviendrait pas à l’article 42 RELCAT. Selon le Conseil d’Etat, cette disposition

autoriserait des locaux de service communs pour les habitations individuelles,

sans exiger que ces locaux soient communs aux seuls logements d'une habitation

individuelle et non à plusieurs habitations individuelles. Il a ainsi conclu

que l’article 42 RELCAT n'empêcherait pas la construction d'un parking

commun pour les 4 bâtiments, lesquels constitueraient visuellement 4 unités

séparées de 3 logements superposés chacune, et ce même s'ils étaient reliés par

des accès non visibles de l'extérieur. Il signale que si les bâtiments étaient

érigés sur un terrain plat, ils pourraient être reliés par des chemins piétonniers bien

visibles, alors que vu la pente du terrain, l'accès des piétons aux différents

bâtiments se faisait depuis le bas de la parcelle. Plus exactement, à l'intérieur

du parking couvert se trouvaient 2 couloirs d'entrée menant à 2 ascenseurs,

qui aboutissaient à l'intérieur de chaque appartement des 2 bâtiments sud. Au dernier

étage des bâtiments sud, l'ascenseur donnait aussi accès à un hall partiellement

fermé, en façade nord, depuis lequel on arrive sur un cheminement piéton extérieur,

en bonne partie enterré. Ce chemin conduisait aux bâtiments nord, tous deux également

pourvus d'un ascenseur qui conduisait à l'intérieur de chaque logement, l'ascenseur débouchant

au 3e niveau sur un hall partiellement fermé constituant une entrée

extérieure. Le Conseil d’Etat a encore souligné que chaque logement était aussi

accessible depuis l'extérieur, au moyen d'escaliers et chemins piétons aménagés

sur le terrain et aboutissant sur les terrasses ou les halls d'entrée en façade

nord. Or, de l’avis de ce dernier, le critère de l'accès individualisé aux logements

et par des espaces privés extérieurs rattachés au logement, ainsi que par des

jardins privatifs ou terrasses situés dans les prolongements extérieurs du

logement, était décisif pour distinguer l'habitat individuel groupé de

l'habitat collectif. L’autorité précédente estime enfin que

l’article 10.02.01 RAC serait avant tout descriptif, les différents

types d'habitat étant quant à eux exclusivement définis par le droit cantonal.

d) Tout

d’abord, il est vrai que les dispositions des articles 42 et suivants RELCAT, dans leur teneur en vigueur conformément

aux dispositions transitoires à la modification du 14 décembre 2016, ont eu

pour but d’harmoniser les notions de typologies des bâtiments, ainsi que celles

de hauteur et de longueur de ceux-ci, sur tout le territoire neuchâtelois,

alors qu’avant l’adoption du RELCAT c’étaient les communes qui définissaient

elles-mêmes ces éléments. Ceci étant, à l’instar de la notion de taux

d’occupation du sol, qui, si elle relève du droit cantonal, dépend du droit

communal pour sa fixation (RJN 1997, p. 264), les types d’habitation

relèvent, certes, du droit cantonal, mais leur concrétisation dépend du droit

communal. On rappellera qu’en droit cantonal neuchâtelois, les

communes jouissent d’une autonomie maintes fois reconnue, en particulier,

lorsqu’elles élaborent et adoptent des plans d'aménagement et des règlements de

construction (arrêts du TF des 30.09.2019

[1C_643/2018] cons. 3.1, 31.03.2021

[1C_629/2019] cons. 3.1, 09.06.2016

[1C_574/2015] cons. 4.1, 29.04.2014

[1C_800/2013] cons. 2.1.1, 04.08.2010

[1C_100/2010] cons. 3.1 et 19.09.1999 [1P.260/1999] cons. 2b). Or,

si les articles 42 et suivants RELCAT définissent un cadre contraignant pour

l’ensemble du territoire cantonal en matière de types d’habitation,

respectivement de hauteur et de longueur des bâtiments, force est de constater

qu’à l’intérieur de ce cadre, rien n’empêche les communes de

préciser, dans leur réglementation, ces notions compte tenu notamment de

l’affectation de leur territoire et des intérêts locaux. Il leur appartient

même, dans le cadre de l’autonomie qui leur est réservée, de préciser dans leur

pratique les caractéristiques qu’elles entendent voir observer notamment dans

les zones de l’habitat individuel, ou mieux encore d’adopter des

réglementations plus précises en définissant les caractéristiques essentielles.

C’est exactement ce qu’a fait la commune de Rochefort aux articles 10.02 RAC

relatif à la ZHFD1, et plus spécifiquement à l’alinéa 1 de l’article 10.02.01,

le RAC, dont la teneur actuelle est postérieure à la version ici déterminante

de l’article 42 RELCAT, constituant une « lex

specialis ». Définissant le caractère de cette

zone, la commune a arrêté qu’elle était composée de bâtiments d’habitation

individuels isolés généralement de 1 à 2 niveaux apparents et de

grands terrains encore libre de construction. Les caractéristiques fixées ainsi

par la commune pour sa ZHFD1 n’entrent pas en contradiction avec l’article 42 RELCAT. Cette disposition définit les habitations

individuelles comme des constructions comportant au maximum 3 logements, en

précisant que, si ces derniers sont superposés ou juxtaposés, ils sont limités à

2 ou 3 logements ; le nombre de trois logements constitue donc un maximum,

des constructions de 1 ou 2 logements correspondant également à la notion

d’habitat individuel ; quant au caractère superposé ou juxtaposé des logements,

il est possible sans être imposé. En d’autres termes, « des bâtiments d’habitation individuels isolés

généralement de 1 à 2 niveaux apparents et de grands terrains encore libre de

construction » entrent manifestement dans la notion d’habitat

individuel de l’article 42 RELCAT, en la circonscrivant, compte

tenu notamment des spécificités de la ZHFD1 ici concernée (cf. art. 10.02.01

al. 2 RAC).

Ceci étant dit, il faut rappeler qu’il résulte de la formulation

et de l’articulation de l’article 42 RELCAT que la possibilité de locaux

de service communs de l’alinéa 2, est à mettre en corrélation avec le

fait qu’aux termes de ce même alinéa, les logements peuvent être

superposés ou juxtaposés à 2 ou à 3 logements, ce qui suppose que les locaux de

service peuvent être communs en présence de 2 ou 3 logements superposés ou

juxtaposés pour une habitation individuelle. Le texte clair de cette

disposition, dont rien ne permet de s’écarter, ne saurait être interprété comme

autorisant des locaux de service communs à plusieurs habitations individuelles

de chacun au maximum trois logements. Si le législateur cantonal avait voulu

permettre que les locaux de service soient communs à plusieurs habitations

individuelles de trois logements chacune – soit que, comme dans le cas

d’espèce, les locaux soient communs à 4 bâtiments d'habitation comprenant

chacun 3 logements superposés, correspondant donc au total à 12 logements – il

aurait formulé l’article 42 RELCAT autrement. En particulier aurait-il apporté

la précision que les locaux de service peuvent être communs à l’alinéa 1 de

cette disposition au lieu de l’alinéa 2, voire en explicitant expressément que

les locaux de service pouvaient être communs à plusieurs habitations

Considérants

individuelles d’au maximum trois logements chacune. Cette appréciation vaut

d’autant plus en l’occurrence compte tenu des caractéristiques

voulues par la commune de Rochefort pour la ZHFD1. En

effet, alors que le législateur communal a, dans les limites de son autonomie,

voulu caractériser cette zone par « des bâtiments d’habitation individuels isolés

généralement de 1 à 2 niveaux apparents et de grands terrains encore libre de

construction », on ne peut valablement admettre qu’il ait pu viser par

cette formulation la configuration litigieuse, à savoir 4 bâtiments

d’habitation reliés entre eux par des locaux communs, en particulier un parking

couverts de 24 places, et disposant tous quatre de 3 logements superposés.

À noter

encore, à toute fin utile, que dans son argumentation en lien avec le type

d’habitat autorisé en ZHFD1, le Conseil d’Etat semble avoir recours de manière

relativement indifférente aux notions d’habitat individuel et d'habitat

individuel groupé, deux notions pourtant différentes, la seconde n’étant

d’ailleurs nullement envisageable dans ladite zone.

Il

s’ensuit qu’en l’état actuel du droit communal, de même qu’au regard de la

notion de locaux de service communs exposée ci-avant, le type d’habitat admis

dans la zone concernée fait obstacle au projet querellé. Pour ce motif déjà, le

recours doit être admis.

3.

a/aa) Selon l'article 18

al. 1 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN) du

1er juillet 1966, la disparition d'espèces animales et végétales

indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment

étendu (biotope) ainsi que par d'autres mesures appropriées. Si les normes

fédérales ne visent que les haies et bosquets d'une certaine grandeur, le

Tribunal fédéral a admis que la protection par le droit cantonal peut aller

au-delà de ce qui est prévu par le droit fédéral (ATF 133 II 220

cons. 2.3).

La loi cantonale sur la protection de la nature (LCPN)

du 22 juin 1994 prévoit que la protection de la nature s'étend à la faune, à la

flore et aux zones, sites et objets définis comme des biotopes, des objets

géologiques ou des sites naturels méritant d'être protégés (art. 5). Sont

réputés biotopes méritant d'être protégés les espaces spécialement favorables à

la vie des espèces animales et végétales indigènes, notamment celles qui sont

rares ou menacées de disparition, qui jouent un rôle important dans l'équilibre

naturel ou qui présentent un intérêt particulier pour la science et

l'enseignement (art. 8 al. 1). Il s'agit plus spécialement des prairies

maigres, des tourbières, des marais, des étangs, des cours d'eau, des rives

naturelles et de leur végétation, des haies vives et des bosquets, ainsi que

leurs zones de protection (art. 8 al. 2). L'Etat et les communes prennent

les mesures de protection commandées par les circonstances et il est en

principe interdit de porter atteinte aux objets géologiques, aux marais et à

leurs zones de protection, ainsi qu'aux murs de pierres sèches (art. 11 al.1 et

al. 2 let. b). Les haies sont protégées sur l'ensemble du territoire cantonal

(art. 12 al. 1). L'arrêté

concernant la protection des haies, des bosquets, des murs de pierres sèches et

des dolines du 19 avril 2006 (ci-après : l’arrêté)

stipule notamment qu'il est interdit d'essoucher une haie ou un bosquet ou d'en

couper les racines, ainsi que de fragmenter une haie dans sa longueur, d'en

recéper ou d'en abattre plus du tiers tous les trois ans (art. 5 al. 1). Par

haies, on entend des bandes boisées non assujetties à la législation

forestière, généralement à couches végétales étagées (arbustes, arbrisseaux,

arbres) (art. 2 al. 1). Par bosquets, on entend des massifs boisés non

assujettis à la législation forestière, composés généralement d'arbres,

d'arbustes et d'arbrisseaux (art. 2 al. 2). L'arrêté

prévoit expressément à l'article 5 al. 2 les cas où les haies et bosquets ne

sont pas visés par la protection. Aussi, la Cour de céans a-t-elle déjà eu

l’occasion de juger que, si le législateur cantonal avait voulu soustraire à la

protection les éléments protégés qui avaient été supprimés pour se redévelopper

ensuite, il l'aurait manifesté dans ces exceptions, de sorte que les haies et bosquets sont

protégés même s'ils ont resurgi suite à une suppression (RJN

2021, p. 657 cons. 2).

a/bb) En l’espèce, la décision entreprise admet que les

différents types de bosquets qui se trouvaient sur la parcelle constituaient un

biotope protégé au sens de l'article 18 LPN et de l'arrêté

cantonal. Elle relève toutefois que leur suppression a été autorisée par

décision du département du 23 avril 2015 dans le cadre du premier projet SATAC 17852.

Or, de l’avis du Conseil d’Etat, le défrichage de la parcelle ayant eu lieu en

2016.

sur la base de ce prononcé entré en force, et ce donc de manière licite, les

recourants ne sauraient plus critiquer la pesée générale des intérêts qui a

conduit à autoriser la suppression des bosquets. Force est de constater que

l’autorité précédente ne peut être suivie dans son appréciation. En effet, il

ressort de la comparaison des orthophotos de 2010, 2016, 2018 et 2022 que, si

les bosquets ont effectivement été supprimés en 2016 sur l’article 3020, ils

ont depuis lors resurgi. Autrement dit, non seulement le DDTE devait rendre une

nouvelle décision quant à l’éventuelle suppression des bosquets sur ledit

terrain, ce qu’il a fait en date du 14 septembre 2020, mais ce prononcé,

portant dérogation aux mesures de protection, devait être

le fruit d’une nouvelle pesée générale des intérêts en présence.

b/aa)

Il sied de rappeler que des dérogations aux mesures de protection

peuvent être accordées par le département en application des dispositions de la

LCPN

(art. 8 de l'arrêté).

Selon l'article 35 al. 1 LCPN,

si les circonstances l'exigent, l'autorité compétente peut accorder certaines

dérogations aux mesures de protection prises en application de la loi. L'octroi

de telles dérogations implique en principe l'existence d'un intérêt public

prépondérant (al. 2). Il y a lieu de rappeler ici que les dérogations ne

sauraient être accordées qu'à titre exceptionnel et ne peuvent tendre qu'à

l'assouplissement des exigences légales lorsque, dans un cas particulier, leur

application stricte se révèlerait contraire à l'intérêt public ou porterait une

atteinte excessive aux intérêts d'un propriétaire sans que l'intérêt public ou

l'intérêt des voisins le justifie (RJN

2021, p. 657 cons. 3, 2003,

p. 357, p. 358 et les réf. citées). La possibilité de déroger au système

légal doit être réservée aux cas où il s'agit d'éviter des situations trop

rigoureuses que le législateur n'a pas voulues ou lorsque les conditions pour

l'octroi d'une dérogation sont précisées dans la loi et qu'elles sont réalisées

(arrêt du TF du 18.11.2015

[1C_92/2015] cons. 4.4.4 et les réf. citées ; RJN

2021, p. 657 cons. 3, 1988, p. 179 et les réf. citées). Si un projet

est imposé par sa destination à l'endroit prévu, qu'il n'existe pas d'autre

alternative et qu'il s'avère ainsi que l'atteinte ne peut être évitée, les

intérêts publics et/ou privés touchés doivent être identifiés et pondérés aussi

bien que possible, sur la base des motivations données à l'appui du projet (Fahrländer,

in Commentaire LPN, 2019, n. 30 ad art. 18). La protection d'une haie ou d'un

bosquet par l'arrêté

est une protection de fait. Il suffit en effet que l'objet tombe sous le coup

des définitions de l'arrêté

pour bénéficier d'une protection. Les fiches « nature pratique »

édictées par le canton de Neuchâtel et consultables sur son site officiel (www.ne.ch/autorites/DDTE/

SFFN/nature/Pages/Nature-pratique.aspx) expliquent les motifs pour lesquels

notamment les haies et bosquets forment, avec d'autres biotopes, des réseaux

écologiques permettant l'échange entre les populations animales. A cet égard,

la Cour de céans a déjà eu l’occasion de considérer, notamment, que le fait de

constater que les éléments protégés étaient susceptibles de servir de lieux

d'habitat et de déplacement aux reptiles et amphibiens était suffisant pour

leur reconnaître un intérêt écologique (RJN

2021, p. 657 cons. 3).

b/bb)

En l’occurrence, force est de constater que le Conseil d’Etat a estimé – comme

déjà dit – à tort qu’une nouvelle pesée générale des intérêts n’était pas

nécessaire compte tenu du défrichage intervenu en 2016 sur le bien-fonds

concerné, sans même examiner si les bosquets protégés avaient resurgi suite à

leur suppression. Quant à la pesée des intérêts en jeu à laquelle a procédé le

DDTE dans sa décision du 14 septembre 2020, il y a lieu de convenir

qu’elle est par trop succincte et qu’elle ne permet en particulier pas de se

convaincre que les éléments à supprimer ne posséderaient aucun intérêt

écologique. Or, le dossier tel que constitué ne permet pas non plus de se

convaincre de l’absence d’intérêt écologique des bosquets ici protégés ; il

n’est notamment pas possible d’établir à satisfaction, ni d’ailleurs d’exclure,

que les éléments protégés ne sont pas susceptibles de servir de lieux d’habitat

et de déplacement aux reptiles et amphibiens. Par ailleurs, le département ne

saurait en particulier être suivi, lorsque, dans le cadre de sa pesée des

intérêts en présence, il soutient que refuser la nouvelle suppression des

bosquets en cause « reviendrait à empêcher le propriétaire des terrains

de les utiliser pour un projet conforme à l’affectation de la zone ».

Non seulement, il a été démontré ci-avant que le projet querellé n’était pas

conforme au type d’habitat admis dans la ZHFD1 concernée, mais de plus il faut

rappeler qu’un autre projet de constructions (SATAC 17852) – plus modeste

notamment en termes de nombre de bâtiments et de logements et, partant, également

en ce qui concernait tant les locaux de service que l’impact global sur le

terrain – avait initialement été autorisé sur l’article 3020. C’est

d’ailleurs ce projet qui avait justifié le défrichage de 2016. Aussi, la maître

d’ouvrage a été mise en situation de faire usage de son bien-fonds et y a

renoncé pour des motifs de viabilité financière qui lui appartiennent (cf.

étude du 19.09.2018 de l’entreprise d’ architectes D.________ ). À noter encore

que, sur le vu des arguments avancés par le DDTE dans sa pesée

des intérêts en présence, ainsi qu’au regard des éléments au dossier, la Cour

de céans n’arrive pas à se convaincre que la dérogation à la protection des

bosquets concernés réponde ici à un intérêt public prépondérant, comme tel doit

en principe être le cas. Il sied en outre de rappeler que les dérogations ne

sauraient être accordées qu'à titre exceptionnel et qu’elles ne peuvent tendre

qu'à l'assouplissement des exigences légales lorsque, dans un cas particulier,

leur application stricte se révèlerait contraire à l'intérêt public ou

porterait une atteinte excessive aux intérêts d'un propriétaire sans que

l'intérêt public ou l'intérêt des voisins le justifie. Or, les circonstances du

cas d’espèce ne permettent pas de considérer, à tout le moins en l’état, qu’il

s’agirait d’un tel cas exceptionnel.

Pour ce

motif également le recours doit être admis.

4.

Dans la

mesure où tant la décision du 14 septembre 2020 du

département que celle du 10 mai 2021 du conseil communal

relative à la levée des oppositions, respectivement, celle du 18 janvier

2023.

du Conseil d’Etat, qui a confirmé lesdits prononcés, doivent

être annulées déjà pour les motifs énoncés ci-avant, il n’est pas

nécessaire d’examiner les autres nombreux arguments des recourants. À noter

que, dans la mesure où le projet de constructions s’avère non conforme à la

ZHFD1 ici concernée, la dérogation (décision du département du 27.07.2020) à la

distance à l’axe de la route communale qu’il implique ne saurait être

maintenue, puisqu’elle n’a simplement plus d’objet. Il convient par ailleurs de préciser que, compte tenu de ce qui précède,

le conseil communal ne pouvait

délivrer, par décision séparée du 10 mai 2021, le permis de construire sollicité par la tiers intéressée.

5.

Bien fondé, le

recours doit être admis, et la décision attaquée, ainsi que celles, respectivement,

du DDTE

et du conseil communal doivent être annulées. Vu l’issue de la procédure, il n’est, d’une part, pas nécessaire

de donner suite aux diverses réquisitions de preuves des recourants, d’autre

part, il y a lieu de mettre les frais de cette procédure à

la charge de A.________ SA (art. 47 al. 1 LPJA).

Une indemnité de dépens sera en outre allouée aux recourants qui procèdent avec

l'aide d'une mandataire professionnelle (art. 48 LPJA).

Cette dernière n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais

permettant de se rendre compte de l'activité déployée effectivement (art. 64

al. 1 LTFrais

par renvoi de l’art. 67 LTFrais),

il convient de statuer sur la base du dossier pour déterminer le montant

allouable (art. 64 al. 2 LTFrais

par renvoi de l’art. 67 LTFrais).

Tout bien considéré, et singulièrement le fait que la mandataire représentait

déjà les recourants devant le Conseil d’Etat, l'activité essentielle déployée

peut être estimée à quelque 12 heures (rédaction du mémoire de recours, recherches

juridiques, entretiens). Eu égard au tarif appliqué par la Cour de céans de

l'ordre de 280 francs de l'heure (CHF 3’360), des débours à raison de

10.

% des honoraires (CHF 336 ; art. 63 LTFrais

par renvoi de l’art. 67 LTFrais),

ainsi que la TVA au taux de 7,7 % (CHF 284.60). C'est ainsi un montant

global de 3'980.60 francs qui sera alloué aux recourants à titre de dépens à

charge de A.________ SA. Le Conseil d'Etat sera invité à statuer sur les frais

et dépens de la première instance de recours.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Admet le recours au sens des considérants.

2. Annule la décision du Conseil d'Etat du 18 janvier 2023, ainsi que la

décision du DDTE du 14 septembre 2023 et la décision du Conseil communal

de Rochefort du 10 mai 2021, levant les oppositions.

3. Met à la charge de A.________ SA les frais de la procédure par 2’750

francs et ordonne la restitution aux recourants de leur avance de frais.

4. Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 3'980.60 francs à

charge de A.________ SA.

Neuchâtel, le 26

mars 2024