Prestations complémentaires à l'AVS/AI. Restitution de prestations. Notion de revenu tiré d’une activité lucrative.

Faits

A.

X.________,

au bénéfice d’une rente de veuve étrangère, s’est vue octroyer des prestations

complémentaires depuis le 1er janvier 2021. Le 16 juin 2022, elle a

indiqué, suite à deux interventions chirurgicales subies les 15 novembre 2021

puis 30 mai 2022, subir une perte de gain étant donné qu’elle n’avait touché

que 80 % de son salaire puis 50 % depuis le mois de mai 2022 (avis de

mutation de l’Office communal AVS/AI de Z.________ du 22.06.2022). Après avoir

requis de l’intéressée les fiches de salaire pour les mois de novembre 2021 à

avril 2022 puis juin 2022 ainsi que l’avenant à son contrat de travail, la

Caisse cantonale neuchâteloise de compensation (ci-après : CCNC) a procédé

à son affiliation en qualité de personne sans activité lucrative avec effet au

1er janvier 2022 et à un nouvel examen avec effet rétroactif du

droit aux prestations complémentaires. Constatant que son assurée avait touché

des indemnités journalières de la Bâloise assurance dès le 1er

janvier 2022, elle a pris en considération à titre de revenu déterminant un

montant annuel de 44'913 francs correspondant à une indemnité journalière de

123.05 francs (en lieu et place des 2/3 du salaire touché de son employeur), si

bien que l’intéressée n’avait droit à aucune prestation complémentaire dès le 1er

janvier 2022. Elle a demandé la restitution du montant perçu en trop de 9'469

francs (décision du 29.11.2022). Elle a maintenu son point de vue par décision

sur opposition du 23 janvier 2023, rejetant les griefs de l’intéressée selon

lesquels, l’employeur ayant continué de verser son salaire en raison de ses

obligations résultant du contrat de travail, elle n’avait pas touché

directement des prestations de l’assurance perte de gain maladie et devait quoi

qu’il en soit être mise au bénéfice du principe de la protection de la bonne

foi étant donné qu’elle n’avait pas violé son devoir d’informer ayant annoncé

sans délai les modifications de son revenu. La CCNC a en effet retenu que l’employeur

ne versait que des indemnités journalières perçues de la Bâloise, lesquelles n’étaient

soumises à aucune cotisation sociale et que l’assurée devait signaler un changement

dès qu’elle avait pris connaissance de la perception desdites indemnités.

B.

X.________

interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre

la décision sur opposition précitée en concluant à son annulation, à ce qu’il

soit constaté que son revenu doit être pris en compte au 2/3 dans le calcul des

prestations complémentaires jusqu’au 31 mai 2022, à ce qu’il soit dit qu’elle a

touché les prestations en question de bonne foi et au renvoi du dossier à la

CCNC pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des

considérants, sous suite de frais et dépens. Elle conteste avoir reçu

directement des prestations de l’assureur perte de gain maladie, ses fiches de

salaire attestant qu’elle a continué à percevoir son salaire sous déduction des

primes dues aux assurances sociales et que ce n’est que dès mai 2022 que ce

dernier a été réduit de 20 % si bien que jusqu’au 31 mai 2022 seul 2/3 de ses revenus

doivent être pris en considération. Elle répète qu’elle a agi de bonne foi en

annonçant une baisse de salaire le mois suivant la baisse effective et estime

que la restitution la mettrait dans une situation financière difficile.

C.

La

CCNC conclut au rejet du recours sans formuler d’observations.

C

O N S I D E R A N T

en

droit

1.

Interjeté

dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

Considérants

2.

a)

Par analogie avec la révision des décisions rendues par des autorités

judiciaires, l’assureur est tenu de procéder à la révision d'une décision

entrée en force formelle lorsqu’il découvre subséquemment des faits nouveaux

importants ou trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être

produits auparavant (art. 53 al. 1 LPGA), susceptibles de conduire à une

appréciation juridique différente (ATF 127 V 466 cons. 2c et

les références citées). Par définition, un fait nouveau permettant la révision

procédurale d’une décision entrée en force doit exister au moment où cette

décision a été rendue, mais est découvert après coup (arrêt du TF du 06.08.2014

[9C_328/2014]

cons. 6.1). Les preuves, quant à elles, doivent servir à prouver soit des

faits nouveaux importants qui motivent la révision – c’est-à-dire des faits qui

n’étaient pas connus à l’époque – soit des faits qui étaient certes connus lors

de la procédure précédente, mais qui n’avaient pas pu être prouvés, au

détriment de la personne qui requiert la révision de la décision (Moser-Szeless,

in Commentaire romand de la loi sur la partie générale des assurances sociales

[LPGA], 2018, n° 45 ad art. 53 LPGA). Comme condition supplémentaire à la

révision au sens de l’article 53 al. 1 LPGA, il faut que les faits ou moyens de

preuves n’aient pas été connus de la personne requérant la révision ou de

l’assureur social qui entend réviser sa décision, malgré toute sa diligence. En

effet, la révision ne doit pas servir à réparer une omission qui aurait pu être

évitée par un requérant diligent

(Moser-Szeless, in op.cit., n°

53.

et 54 ad art. 53 LPGA). En vertu du renvoi de l’article 55 al. 1 LPGA, sont

déterminants les délais applicables à la révision des décisions rendues sur

recours par une autorité soumise à la loi fédérale sur la procédure

administrative (PA). Conformément à l’article 67 al. 1 et 2 PA, la demande de

révision doit être adressée par écrit à l’autorité qui a pris la décision dont

le recourant souhaite la révision dans les 90 jours qui suivent la découverte

du motif de révision (délai relatif; ATF 143 V 105 cons. 2.4;

arrêt du TF du 08.06.2021

[8C_665/2020]

cons. 5.2), mais au plus tard dix ans après la notification de la décision

administrative ou de la décision sur opposition (délai absolu). Le délai de

révision relatif de 90 jours commence à courir dès le moment où la partie a une

connaissance suffisamment sûre du fait nouveau ou du moyen de preuve

déterminant pour pouvoir l’invoquer, même si elle n’est pas en mesure d’en apporter

une preuve certaine (Moser-Szeless, in op.cit., n° 60 et 61 ad art. 53

LPGA).

Selon un

principe général du droit des assurances sociales, l'administration peut

reconsidérer une décision formellement passée en force de chose jugée sur

laquelle une autorité judiciaire ne s'est pas prononcée quant au fond, à

condition qu'elle soit sans nul doute erronée et que sa rectification revête

une importance notable (art. 53 al. 2 LPGA). Une décision est sans nul doute

erronée lorsqu'il n'existe aucun doute raisonnable sur le fait qu'elle était

erronée, la seule conclusion possible étant que tel est le cas (ATF 125 V 383; arrêt du TF

du 07.11.2006 [C

269/05]

cons. 3; Kieser, ATSG-Kommentar, no 20 ad art. 53). Pour

conclure qu'une décision (formelle ou matérielle) est manifestement erronée, il

faut que les éléments que l’assureur avait au dossier au moment où il a octroyé

les prestations litigieuses lui permettent d'aboutir à la conclusion que

l'assuré n'y avait pas droit (ATF 126 V 399; arrêt du TF

du 07.11.2006 [C

269/05]

cons. 5).

b) Selon

l’article 25 LPGA (dans sa

teneur en vigueur dès le 01.01.2021, art. 82a LPGA a contrario), les

prestations indûment touchées doivent être restituées (al. 1, 1ère

phrase). La restitution ne peut être exigée lorsque l'intéressé était de bonne

foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile (al. 1, 2e

phrase). Le droit de demander la restitution s’éteint trois ans après le moment

où l’institution d’assurance a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq

ans après le versement de la prestation. Si la créance naît d’un acte

punissable pour lequel le droit pénal prévoit un délai de prescription plus

long, celui-ci est déterminant.

L'article 25 al. 1 LPGA est issu de la

réglementation et de la jurisprudence antérieure à l'entrée en vigueur de la

LPGA (ATF 130 V 318 cons. 5.2 et

les références citées). Selon cette jurisprudence, l'obligation de restituer

suppose que soient remplies les conditions d'une reconsidération (caractère

sans nul doute erroné du prononcé passé en force de chose décidée, importance

notable de la rectification) ou d'une révision procédurale (découverte de faits

ou moyens de preuve nouveaux conduisant à une appréciation juridique

différente) de la décision - formelle ou non - par laquelle les prestations en

cause ont été allouées (ATF 130 V 318 cons. 5.2, 130 V 380 cons. 2.3.1).

La reconsidération et la révision sont maintenant réglées à l'article 53 al. 1

et 2 LPGA qui codifie la jurisprudence antérieure. Il est à cet égard renvoyé

au considérant 2a ci-dessus.

L’obligation,

fondée sur l’article 53 LPGA, de restituer des prestations complémentaires

indûment touchées et son étendue dans le temps ne sont pas liées à une

violation de l’obligation de renseigner (arrêts du TF du 05.07.2017

[8C_689/2016]

cons. 3.1 et du 04.09.2008

[8C_120/2008]

cons. 3.1). Il s’agit simplement de rétablir l’ordre légal, après la découverte

du fait nouveau. Par ailleurs, la restitution des prestations indûment touchées

doit être exigée, quel que soit le motif qui a donné lieu à leur versement et

même si leur octroi résulte en partie d’une éventuelle faute de l’autorité

(arrêt du TF du 10.07.2006 [P

39/05]

cons. 5.3).

3.

Est

litigieuse la suppression et par voie de conséquence la restitution des

prestations complémentaires de l’assurée du 1er janvier au 31 mai

2022.

au motif que les revenus déterminants excèdent les dépenses reconnues.

a) Le montant

de la prestation complémentaire annuelle correspond à la part des dépenses

reconnues qui excède les revenus déterminants (art. 9 al. 1 de la Loi fédérale

sur les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI du 06.10.2006, LPC; RS

831.30). Selon l’article 25 al. 1 let. c de l’ordonnance du 15 janvier 1971 sur

les prestations complémentaires à l’assurance-vieillesse, survivant et

invalidité (OPC-AVS/AI; RS 831.301) la prestation complémentaire annuelle doit

notamment être augmentée, réduite ou supprimée lorsque les dépenses reconnues,

les revenus déterminants et la fortune subissent une diminution ou une

augmentation pour une durée qui sera vraisemblablement longue. Sont

déterminants les dépenses nouvelles et les revenus nouveaux et durables,

convertis sur une année, ainsi que la fortune existante à la date à laquelle le

changement intervient.

L’article 11 al. 1 let. a LPC précise que

les revenus déterminants comprennent 2/3 des ressources en espèces ou en nature

provenant de l’exercice d’une activité lucrative, pour autant qu’elles excèdent

annuellement 1'000 francs pour les personnes seules et 1'500 francs pour les

couples et les personnes qui ont des enfants ayant droit à une rente d’orphelin

ou à une rente pour enfant de l’AVS ou de l’AI. Dans le régime des prestations

complémentaires, comme dans l’AVS, il convient d’opérer une distinction entre

les revenus d’une activité lucrative et les autres revenus. Cette distinction

revêt en effet une grande importance dans la mesure où le revenu de l’activité

lucrative est privilégié alors que les autres revenus sont entièrement pris en

compte. La question de savoir si le revenu constitue le produit d’une activité

lucrative ou une autre sorte de revenu doit être élucidée sur la base de

l’ensemble des circonstances du cas particulier. Par ce privilège, le

législateur ne voulait pas que l’on octroie des prestations complémentaires

parallèlement à l’exercice d’une activité lucrative (FF 1964 II 705, p. 718).

Il s’agissait ainsi, par une prise en compte partielle des revenus,

d’encourager les bénéficiaires de prestations complémentaires à entreprendre

une activité lucrative sans qu’ils soient pénalisés par une réduction correspondante

du montant des prestations. Font partie du revenu du travail des salariés tous

les salaires en espèces et en nature ainsi que les suppléments tels que

pourboires, gratifications ou cadeau pour ancienneté de service (Valterio,

commentaire de la LPC, 2011, n. 3, 5 et 6 ad art. 11). Quant à l’article 11 al. 1 let. d LPC, il prévoit

que les revenus déterminants comprennent les rentes, pensions et autres

prestations périodiques, y compris les rentes de l’AVS et de l’AI. Ces prestations

qui, comme les rentes et les indemnités journalières, sont accordées en

remplacement du salaire, doivent être distinguées des revenus d’une activité

lucrative. Toutes les rentes et pensions – pour autant qu’elles ne soient pas

exclues – doivent être prises intégralement en compte comme revenu, sous

réserve d’autres dispositions. Les indemnités journalières de l’assurance

maladie, accident, invalidité et chômage doivent en particulier être

intégralement prises en considération (Valterio, op. cit., n. 70 ad art.

11.

et les références citées).

b) Lorsque le

travailleur est empêché de travailler sans faute de sa part pour cause de

maladie, l’employeur verse le salaire pour un temps limité dans la mesure où

les rapports de travail ont duré plus de trois mois ou ont été conclus pour

plus de trois mois (art. 324a CO). Pendant la

première année de service, le salaire est payé pendant trois semaines et,

ensuite, pour une période plus longue fixé équitablement en fonction de la

durée des rapports de travail et des circonstances particulières (art. 324a al. 2 CO). La pratique

a fixé des barèmes dans ce domaine, dont l’échelle bernoise généralement

appliquée par les tribunaux dans les cantons romands (Wyler/Heinzer, Droit

du travail, 2019, p. 311). Il ne peut être dérogé à ce régime légal de base au

détriment du travailleur (art. 362 al. 1 CO; ATF 131 III 623, cons. 2.2).

Il s’ensuit qu’un régime conventionnel peut se concevoir de deux manières. Dans

le régime complémentaire, les parties conviennent d’améliorer la protection du travailleur

sans déroger au système légal de base, par exemple en prolongeant la période

pendant laquelle le salaire reste dû (art. 324a al. 2 CO). L’accord des

parties qui peut porter sur la conclusion d’une assurance collective perte de

gain, n’est soumis à aucune forme particulière (ATF 131 III 623, cons. 2.5.2;

arrêt du TF du 10.10.2014

[4A_98/2014]

cons. 4.2.1; Wyler/Heinzer, in op. cit., p. 243; Aubert, in commentaire

romand du CO, n. 53 ad art. 324a). Dans le régime dérogatoire prévu à l’article

324a al. 4 CO, un accord

écrit, un contrat type de travail ou une convention collective peut déroger au

régime légal, en substituant une couverture d’assurance à l’obligation légale

de payer le salaire (ATF 141 III 112, cons. 4.1), à

condition toutefois que le travailleur bénéficie de prestations au moins

équivalentes. L’idée est que la réduction des droits du travailleur pendant la

période de protection légale (éventuel délai de carence, indemnité représentant

moins de 100 % du salaire) soit compensée par des prestations supplémentaires

(versement pendant une période plus longue que celle prescrite à l’art. 324a al. 2 CO) (Wyler/Heinzer,

op. cit., p. 243; Aubert, in op. cit., n. 53 ad. art. 324a CO).

4.

Les parties

divergent quant à la question de savoir si la recourante a touché des salaires

ou des indemnités journalières sur la base d’une assurance perte de gain.

Il ressort des

pièces au dossier que la recourante, suite à une incapacité de travail dès

mi-novembre 2021, a perçu l’entier de son salaire jusqu’au mois de mai 2022, ce

dernier ayant été baissé de 20 % dès la mi-mai 2022 environ. En effet, des

décomptes de salaire y relatifs figurent au dossier et les déductions sociales

ont été opérées sur lesdits salaires. Par ailleurs, cela correspond à la CCT

Santé21, secteur privé, selon laquelle en cas de maladie non-professionnelle

l’employeur garanti 100 % du salaire pendant 6 mois dès la 2ème

année de service puis 80 % durant 24 mois (ch. 5.2.3). Il s’agit là d’un régime

complémentaire au sens précité, régime qui n’empêche pas la conclusion d’une

assurance perte de gain collective par l’employeur (cf. à cet égard art. 13 du

contrat du 01.03.2016 et ch. 6.2 de la CCT Santé21 précitée).

Dans un arrêt

du 30 avril 2019, la deuxième Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal

fribourgeois (608 2018 258) a considéré que, quand bien même elles ne

proviennent pas de l’exercice effectif d’un travail, les prestations versées

par un employeur sur la base de l’article 324a al. 1 CO correspondent

à un salaire, soit un revenu tiré d’une activité lucrative. A l’instar d’un

salaire, en sont déduites les cotisations sociales, déductions qui les

distinguent en principe des indemnités journalières maladie ou accidents. Tant

que dure l’obligation de verser le salaire, les revenus doivent être compris

comme des salaires au sens de l’article 11 al. 1 let. a LPC (cons. 4.2).

La situation serait différente si les indemnités journalières avaient été

versées directement à la recourante (voir à cet égard ch. 3456.01 des

directives concernant les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI [DPC],

état au 01.01.2023), selon lesquelles doivent être prises en compte

intégralement toutes les indemnités journalières – versées directement au

bénéficiaire de prestations complémentaires – allouées par les assurances

maladie, accident, invalidité et chômage obligatoire, voire par une assurance

indemnités journalières selon la LCA.

Il ressort de

ce qui précède que les salaires perçus par la recourante doivent être pris en

considération à raison des 2/3 pour déterminer si elle a droit aux prestations

complémentaires du 1er janvier au 31 mai 2022, période durant

laquelle la recourante conteste la suppression des prestations complémentaires.

Bien qu’elle

estime que jusqu’au 31 mai 2022 il y a lieu de tenir compte des 2/3 de ses

revenus, la recourante conclut toutefois à l’annulation de la décision sur

opposition visant la restitution de prestations versées en trop de janvier à

novembre 2022, si bien qu’il y a lieu de se pencher également sur les revenus

perçus de juin à novembre 2022. Or, le dernier certificat de salaire au dossier

est celui de juin 2022 et le document intitulé "Récapitulation journal

individuel 2022" établi par l'employeur le 12 août 2022 concerne la

période de janvier à juillet 2022. S'il ressort de ces documents que la

recourante semble avoir continué à percevoir son salaire à 80% en juin et

juillet 2022, des indemnités de la Bâloise assurance étant versées pour cette

période à l'employeur, ce que cette assurance a également fait en août et

septembre 2022, le dossier ne contient pas des certificats de salaires

postérieurs à juin 2022 et ne permet dès lors pas de dire ce qu'il y avait lieu

de prendre en considération à titre de revenus déterminants.

Il ressort de

ce qui précède que la décision sur opposition du 23 janvier 2023 doit être

annulée dans la mesure où elle demande la restitution de prestations

complémentaires indument versées de janvier à mai 2022 étant donné que seuls

les 2/3 des revenus devaient être pris en considération pour cette période-là,

et annulée pour la période postérieure en ce sens que les pièces au dossier ne

permettent pas à la Cour de céans de statuer et que la CCNC doit dès lors

procéder à une instruction complémentaire.

5.

Il

est statué sans frais, la loi spéciale n'en prévoyant pas (art. 61 let. fbis

LPGA). Obtenant gain de cause et plaidant avec l'assistance d'un avocat, la

recourante a droit à des dépens dans la mesure fixée par le tribunal, leur

montant étant déterminé sans égard à la valeur litigieuse, d’après l’importance

et la complexité du litige (art. 61 let. g LPGA). Le montant des frais et

dépens doit être défini dans les limites prévues par la LTFrais, en fonction

notamment du temps nécessaire à la cause (art. 58 al. 2 LTFrais, applicable

par renvoi de l’art. 67 LTFrais. Le mandataire

de la recourante n’ayant pas déposé d’état de ses honoraires et frais, la Cour

de céans fixera en conséquence les dépens sur la base du dossier (art. 64 al. 2

LTFrais, applicable

par renvoi de l’art. 67 LTFrais). L'activité

déployée par le mandataire peut dans la présente cause être évaluée à environ 8

heures. Eu égard au tarif usuellement appliqué par la Cour de céans de l'ordre

de 280 francs de l'heure (soit en l’espèce CHF 2’240), des débours à raison de

10.

% des honoraires (art. 52 LTFrais, soit CHF 224)

et de la TVA (au taux de 7,7 %, soit CHF 189.70), l'indemnité de

dépens est ainsi fixée à 2'653.70 francs, débours et TVA compris.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1. Admet le

recours et annule la décision sur opposition de la CCNC du 23 janvier 2023.

2. Renvoie la

cause à l'intimée pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens

des considérants.

3. Statue sans

frais.

4. Alloue à la

recourante une indemnité de dépens de 2'653.70 francs à charge de la CCNC.

Neuchâtel, le 31 mai 2023