Divers. Retrait de l’autorisation de pratiquer en qualité d'infirmière sous propre responsabilité.

Faits

A.

A.________,

ressortissante française, née en 1983, a été autorisée à pratiquer dans le

canton de Neuchâtel le 6 août 2019 en qualité d’infirmière sous sa propre

responsabilité.

Le 30 décembre 2022, une

dénonciation a été adressée au médecin cantonal par le biais de la mandataire

de la société B.________ SA et de son ancien actionnaire majoritaire, C1________.

Elle signalait l’emprise que la prénommée exerçait sur celui-ci et sur son épouse,

C2________, en qualité d’auxiliaire de santé. Elle rapportait

également un incident survenu le 24 décembre précédent, lors duquel l’intéressée

avait d’abord refusé d’appeler le 144 après que C1________ avait été

trouvé presque inconscient dans sa baignoire. Depuis lors, ce dernier était

hospitalisé et une tumeur au cerveau avait été diagnostiquée. Considérant que

ces faits pouvaient représenter d’éventuels manquements professionnels de la

part de l’infirmière dans le suivi médical de C1________, le médecin

cantonal a informé celle-ci de l’ouverture d’une procédure administrative et

disciplinaire à son encontre. Des mesures d’instruction ont rapidement été

mises en œuvre par le médecin cantonal, respectivement le service de la santé

publique (ci-après : service).

Auditionnée les 11 janvier 2023

(par téléphone) et 4 avril 2023, C2________ a en substance déclaré

que l’intéressée avait prodigué des soins à son mari dès le mois de février

2022 en raison d’un calcul à la vessie ; qu’elle s’était également investie

dans la problématique du diabète ; qu’en février-mars 2022, avec son mari, ils

lui avaient réglé des soins non remboursés par l’assurance D.________

(ci-après : l’assurance) à hauteur de 11'000 francs ; que,

progressivement, l’époux de l’intéressée était lui aussi venu chez eux et

qu’ils passaient à l’improviste ; que depuis la fin octobre, son mari avait

présenté de nouveaux symptômes cognitifs ; que, le 12 décembre 2022, ce dernier

avait consenti un prêt de 40'000 francs à l’intéressée et à son époux ; qu’a

posteriori, elle trouvait qu’ils s’étaient imposés ; qu’ils avaient continué de

rendre visite à son mari à l’hôpital et avaient même proposé de l’accueillir

chez eux s’il n’y avait pas de place dans un home ; que, le 25 décembre au

soir, elle avait vu l’époux de l’infirmière porter une montre de C1________

; que le 28 décembre, les trouvant à nouveau au chevet de son conjoint à

l’hôpital, elle leur avait demandé de ne plus venir ; qu’elle avait finalement

bloqué le contact de l’infirmière sur le téléphone de son mari après avoir

constaté qu’elle continuait à lui écrire pour lui envoyer des textes de loi et

l’informer de ses droits.

Dans l’intervalle, l’intéressée

a été auditionnée le 13 janvier 2023. En résumé, elle a indiqué avoir ouvert

une Sàrl l’année précédente dans le but d’obtenir une autorisation d’exploiter,

sa demande étant toujours en cours. Elle a ajouté qu’elle avait pris en charge C1________

depuis le mois de février 2022 jusqu’au 7 juin 2022 à la demande du Dr E.________

; qu’elle ne l’avait ensuite plus suivi jusqu’au 22 décembre suivant, date à

partir de laquelle elle était intervenue à la demande de la Dre F.________ pour

des décompensations diabétiques ; qu’elle avait appelé le 144 le 24 décembre

2022 après avoir contacté cette médecin ; que C1________ était

devenu un ami après la prise en charge du mois de juin 2022 ; qu’il l’avait

désignée dans ses directives anticipées ; qu’elle n’avait pas remarqué de

changement dans son comportement mise à part de la fatigue ; que lors de ses

visites à l’hôpital ensuite de l’admission de C1________ le 24 décembre

2022, elle n’avait discuté avec aucun médecin ; qu’elle avait effectivement

proposé d’accueillir le patient chez elle ; qu’au moment de l’octroi du prêt,

il n’était pas son patient et que la reconnaissance de dette y relative avait

été signée par C2________ ; que lors d’une visite à l’hôpital, son

époux avait pris la montre de C1________ dans le but de la rendre à C2________

; qu’il y avait eu une rupture avec cette dernière le 28 décembre 2022;

qu’elle avait facturé ce qui avait été prescrit et que, en cas de facture non

remboursée par l’assurance, c’était au patient de payer; qu’elle connaissait

bien son travail d’infirmière et qu’elle le faisait bien et toujours dans l’intérêt

de ses patients.

C2________, par son

conseil, a versé des pièces complémentaires au dossier. Par courrier du 26

janvier 2023, l’intéressée a notamment manifesté son souhait d’être réentendue.

Dans une missive du 10 février suivant, elle affirmait avoir été mise sur la

touche contre la volonté de C1________ et suspectait qu’il ne

disposât plus de son libre arbitre. Le 3 mars 2023, C1________ est

décédé dans un home. Plusieurs échanges entre le service et l’intéressée s’en

sont suivis. C2________ a encore produit des documents, parmi

lesquels des historiques de conversations Whatsapp. L’intéressée s’est ensuite

déterminée sur plusieurs pièces du dossier.

En parallèle, un signalement a

été adressé au médecin cantonal le 30 mars 2023, selon lequel une professionnelle

ASA (aide en soins et accompagnement) travaillait pour l’intéressée depuis le

mois d’août précédent sans contrat de travail, sans être déclarée aux

assurances sociales et sans cotiser à la LPP.

De nouveaux actes d’instruction

ont été effectués. G.________, administrateur de la société B.________ SA, a

été auditionné (20.04.2023). Il en est allé de même de H.________,

médecin-assistante au Réseau hospitalier neuchâtelois (ci-après : RHNe) (05.05.2023)

et de I.________, aide-soignante engagée par l’intéressée entre août 2022 et

avril 2023 (11.05.2023). De nouvelles pièces ont également été portées au

dossier (notamment le dossier d’hospitalisation de C1________ au

RHNe entre le 24.12.2022 et le 09.01.2023).

Sur cette base, le médecin

cantonal a informé l’intéressée des infractions autour desquelles se recentrait

son dossier, l’a avisée qu’une limitation ou un retrait de l’autorisation de

pratiquer pendant la durée de la procédure étaient envisagés à titre de mesure

provisionnelle et l’a invitée à se déterminer en lui annexant différents

documents dont plusieurs procès-verbaux d’audition. L’infirmière a en substance

mis en cause les témoignages recueillis, nié les faits reprochés et dénoncé une

stratégie pour la réduire au silence. Elle a ensuite été auditionnée une

nouvelle fois (23.06.2023), avant d’être priée de faire parvenir au service un

certain nombre de documents. Finalement, aucune mesure provisionnelle n’a été

prononcée. Le service a néanmoins poursuivi l’instruction en sollicitant des

informations de la part de l’assurance, de la Caisse cantonale neuchâteloise de

compensation (ci-après : CCNC) et de la Dre F.________. Il a également

procédé à l’audition de J.________ (10.08.2023), engagée par l’intéressée entre

janvier 2022 et juin 2023, et requis de l’infirmière qu’elle apporte des précisions

sur certaines pièces. Ayant encore eu connaissance de nouveaux éléments (heures

facturées de 2020 à 2022 et documents déposés par la Caisse des Médecins), le

service a invité cette dernière à prendre position sur ceux-ci, ce qu’elle a

fait par courrier du 23 février 2024.

Au terme de l’instruction, le

médecin cantonal a transmis son préavis au chef du Département de la santé, des

régions et des sports (ci-après : DSRS) le 17 avril 2024. Retenant que

l’intéressée avait exploité une institution de soins à domicile sans

autorisation préalable du département; violé le principe d’économicité; accepté

des conditions de règlement de ses prestations ne garantissant pas les droits

[du patient]; fait preuve de négligence dans la tenue de sa facturation; et

qu’elle n’avait pas respecté la distance requise dans la relation thérapeutique

avec le patient, il était d’avis que ces violations graves et répétées

mettaient en cause la dignité de confiance de l’infirmière et justifiaient le

retrait de son autorisation de pratiquer sous propre responsabilité. Se

ralliant à la proposition du médecin cantonal, le département a, par décision

du 25 avril 2024, retiré à la prénommée l’autorisation de pratiquer en qualité

d’infirmière sous propre responsabilité professionnelle et a retiré l’effet

suspensif à un éventuel recours.

B.

A.________

recourt auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette

décision en concluant principalement à son annulation, subsidiairement au

renvoi de la cause à l’intimé pour nouvelle décision au sens des considérants.

Elle requiert la restitution de l’effet suspensif. Pour l’essentiel, la

recourante se prévaut d’une violation du droit d’être entendue, le médecin

cantonal ne lui ayant pas soumis pour déterminations son préavis du 17 avril

2024, de même que les pièces reçues de la Caisse des Médecins. Elle reproche

également au médecin cantonal d’avoir refusé l’audition des témoins en

contradictoire et de ne pas avoir fourni les explications nécessaires à l’appui

du tableau statistique relatif à la facturation ressortant de la décision. Sur

le fond, elle invoque une constatation inexacte ou incomplète des faits et en

déduit une violation du droit. Elle allègue que les reproches formulés à son

encontre sont infondés. Elle se défend ainsi d’avoir exploité une organisation

de soins à domicile privée (ci-après : OSAD) ou facturé plus d’heures que

nécessaire. Selon elle, C1________ était en outre soumis au système

de tiers-payant, de sorte qu’il lui appartenait de régler ses factures puis

d’en obtenir le remboursement. Elle soutient également qu’il n’existait plus de

relation thérapeutique avec ce patient lorsque le prêt a été consenti et qu’ils

avaient noué une relation amicale. En définitive, la recourante nie avoir violé

ses devoirs professionnels et ne pas être digne de confiance. Dans une

argumentation subsidiaire, elle estime que la mesure prononcée équivaut à une

sanction disciplinaire et qu’elle n’est pas proportionnée.

C.

Dans ses

observations, l’intimé conclut au rejet de la requête en restitution de l’effet

suspensif ainsi qu’au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité. Il

dépose des extraits du logiciel de statistique des données de facturation.

C

O N S I D E R A N T

en

droit

1.

Interjeté

dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

Considérants

2.

Dans

grief d’ordre formel, qu’il convient d’examiner en premier lieu, la recourante

reproche au médecin cantonal d’avoir refusé l’audition des témoins en

contradictoire et de ne pas lui avoir soumis pour déterminations son préavis

ainsi que les dernières pièces reçues de la Caisse des Médecins. Elle affirme

également ne pas avoir obtenu les explications nécessaires sur le tableau

statistique relatif au volume d’heures facturées. Elle se prévaut à cet égard

d’une violation de son droit d’être entendue.

a) Le droit d'être entendu, tel

qu'il est garanti par l'article 29 al. 2 Cst. féd. comprend notamment le droit

pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, d'obtenir qu'il soit donné

suite à ses offres de preuves pertinentes et de participer à l'administration

des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat,

lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 144 II 427 cons. 3.1, 143 V 71 cons. 4.1). Ce droit impose également à

l'autorité de motiver ses décisions afin que le justiciable puisse les

comprendre et exercer son droit de recours à bon escient. Pour satisfaire à

cette exigence, il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les

motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision (ATF 142 II 154 cons. 4.2 et les références). Le droit

d’être entendu ne comprend toutefois en principe pas le droit d'être interpellé

sur la décision projetée ou sur le raisonnement que l'autorité entend tenir. En

effet, le droit d'être entendu se rapporte surtout à la constatation des

faits (ATF 145 I 167 cons. 4.1; arrêt du TF du 08.09.2023 [2C_48/2023] cons. 4.1). En principe, les

préavis établis par une autorité d'instruction à l'attention de l'autorité

décisionnelle relèvent des documents internes non soumis au droit d'être

entendu des parties, sous réserve d'une réglementation spéciale contraire (ATF 131 II 13 cons. 4.2; 117 Ia 90 cons. 5b; arrêts du TF des 20.09.2023 [2C_67/2023] cons. 3.2; 03.08.2023 [2C_915/2022] cons. 4.3; 20.06.2023 [2C_804/2022] cons. 7.1). Ce genre de

document n'a en effet pas de conséquence juridique directe sur la situation de

l'intéressé et est considéré comme un acte interne à l'administration, destiné

à faciliter la tâche de l'organe de décision, qui doit se former une opinion

sur l'affaire à traiter (ATF 129 II 497 cons. 2.2; 125 II 473 cons. 4a; 116 Ib 260 cons. 1d).

b) Dans le cas d’espèce, on

relève que les dernières pièces déposées par la Caisse des Médecins le 18

décembre 2023 ont été transmises à l’intéressée par courrier du 24 janvier 2024

et que cette dernière s’est expressément déterminée à leur sujet dans sa

missive du 23 février suivant ("concernant vos échanges avec la Caisse des

médecins, ils confirment les informations qui vous avaient déjà été transmises

par ma mandante; d’ailleurs, les captures d’écran qui vous [ont] été remises

par la Caisse des médecins sont les mêmes que celles que ma mandante vous avait

déjà transmis"). Avant ça, l’infirmière avait consulté l’intégralité du

dossier, ce qu’elle a confirmé dans sa lettre du 3 novembre 2023. Rien

n’indique que de nouvelles pièces auraient été portées au dossier après le 23

février 2024. Dans ces circonstances, le préavis du 17 avril 2024 doit être

qualifié d’acte interne non soumis au droit d’être entendu des parties, rien ne

justifiant de s’écarter de la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à ce

genre de document. Le préavis du médecin cantonal n’avait donc pas à être

adressé à l’intéressée pour qu’elle se prononce sur son contenu. En ce qui

concerne l’audition des témoins, il faut rappeler que la jurisprudence retient

notamment, en procédure fédérale, qu'il n'y a pas de violation du droit d'être

entendu lorsque la partie a eu la possibilité de prendre connaissance du

procès-verbal des auditions et de se déterminer à ce sujet (arrêts du TF du 30.05.2022 [2C_34/2021] cons. 4.2.2 et du 01.03.2011 [1C_534/2010] cons. 3.2). La LPJA neuchâteloise n’offre pas de garanties

plus étendues. Or, l’ensemble des procès-verbaux d’audition des témoins ont été

transmis à l’intéressée qui a eu tout le loisir de se déterminer à leur sujet

en cours de procédure, si bien que son droit d’être entendue a été respecté.

S’agissant enfin du tableau statistique litigieux, on relève qu’il a été

communiqué à l’intéressée par courrier du 24 janvier 2023 avec la précision

suivante : "nous vous remettons également, en annexe, une analyse du

Service financier de l’Etat de Neuchâtel, basée sur la transmission des

factures de votre mandante en vue du financement résiduel, qui met en exergue

le volume d’activité réalisé au cours de ces dernière années". L’intimé a ainsi

expliqué que ledit tableau se fondait sur les données que l’infirmière avait

elle-même fournies au service en question. On voit dès lors mal en quoi son

droit d’être entendue aurait été violé. Ce grief doit être écarté en

conséquence.

3.

Sur le

fond, est litigieuse la mesure administrative consistant dans le retrait, au

sens de l’article 14 LPSan, de l’autorisation de pratiquer en

qualité d’infirmière sous propre responsabilité professionnelle.

a) L’exercice de la profession

d’infirmier sous propre responsabilité professionnelle est réglé par la loi

fédérale sur les professions de la santé (ci-après : LPSan) (art. 2 al. 1 let. a et art. 11ss LPSan). Il requiert une autorisation du

canton où la profession est exercée (art. 11 LPSan). Selon l’article 12 al. 1 LPSan, l’autorisation d’exercer une

profession de la santé sous propre responsabilité professionnelle est octroyée

si le requérant est titulaire du diplôme correspondant à l’al. 2 ou d’un

diplôme étranger reconnu (let. a); est digne de confiance et présente tant

physiquement que psychiquement les garanties nécessaires à un exercice

irréprochable de la profession (let. b) et maîtrise une langue officielle

du canton pour lequel l’autorisation est demandée (let. c). D’après le

message du 18 novembre 2015 concernant la loi fédérale sur les professions de

la santé (FF 2015 7925, p. 7958 et les réf. cit.), "[l]a deuxième des

conditions à remplir (let. b) est d’ordre personnel et se divise en deux

composantes. D’abord, le requérant doit être digne de confiance: les cantons

peuvent décider eux-mêmes de la façon dont ils souhaitent vérifier le respect

de cette condition; ils peuvent par exemple demander un certificat de bonnes

mœurs, un extrait du casier judiciaire et/ou du registre des poursuites, mais

doivent dans tous les cas poser des exigences élevées (cf. aussi jurisprudence

correspondante relative à la LPMéd), prendre en considération le comportement

observé tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du cadre professionnel et tenir

compte des rapports entretenus tant avec les patients (ou les clients) qu’avec

les autorités. Ensuite, le requérant doit présenter, tant physiquement que

psychiquement, les garanties nécessaires à un exercice irréprochable de la

profession: il pourra attester du respect de cette condition au moyen d’un

certificat médical". Par application analogique de la jurisprudence

relative à la LPMéd, le requérant peut être jugé indigne de la confiance que

l'on doit pouvoir placer en lui au regard de son comportement envers ses patients,

ses collègues ou les autorités sanitaires (arrêt du TF du 29.09.2020 [2C_460/2020] cons. 6.1 et les réf. cit.). Le

comportement qui peut être pris en considération n'est ainsi pas limité à celui

que l'intéressé adopte dans l'exercice concret de son activité au quotidien

(par exemple, les soins médicaux en tant que tels); il faut, néanmoins, qu'il y

ait un rapport avec l'exercice d'une activité indépendante dans le domaine

médical (arrêt du TF du 16.05.2019 [2C_49/2019] cons. 5.1 et les réf. cit.). Une violation répétée et grave des

devoirs professionnels, soit en particulier si l'intéressé a violé fondamentalement

les devoirs professionnels, est également à même de briser la confiance (arrêt

du TF du 13.01.2015 [2C_504/2014] cons. 3.3 et 4.1).

Aux termes de l’article 14 al. 1 LPSan, l’autorisation est retirée si les

conditions de son octroi ne sont plus remplies ou si l’autorité compétente

constate, après l’octroi de l’autorisation, des faits sur la base desquels

celle-ci n’aurait pas dû être délivrée. Cette disposition ayant la même teneur

que l’article 38 LPMéd, la jurisprudence et la doctrine

relatifs à cette dernière disposition sont applicables par analogie. Ainsi, et

à la différence de ce qui prévaut pour les mesures disciplinaires, la sanction

administrative consistant dans le retrait ou la limitation de l’autorisation de

pratiquer prévue par l’article 14 LPSan ne nécessite ni faute du professionnel

de santé ni d’ailleurs de violation des devoirs professionnels (arrêts du TF

des 13.01.2015 [2C_504/2014] cons. 3.3 et 17.06.2014 [2C_879/2013] cons. 4.3; Donzallaz,

Traité de droit médical, vol. II : Le médecin et les soignants, 2021, p. 1141 s.,

n. 2824 [ci-après : vol. II]). Il s’agit d'une mesure administrative, en

quelque sorte d’un ʺretrait de sécuritéʺ (Dumoulin,

Commentaire LPMéd, op. cit., n. 4 ad art. 38, p. 328). Elle est à distinguer de

la sanction disciplinaire de l'article 19 LPSan, qui peut être prononcée par l’autorité

de surveillance en cas de violation des devoirs professionnels, des

dispositions de ladite loi ou de ses dispositions d'exécution (RJN 2019, p. 816 cons. 2a et les réf. cit.). Les principes généraux du

droit administratif, dont celui de la proportionnalité, doivent être appliqués

dans le cadre de l'examen d'un retrait de l'autorisation de pratiquer.

Contrairement aux sanctions disciplinaires, où une interdiction d'exercer une

profession indépendante peut être temporaire ou un autre type de sanction peut

être prononcé (avertissement, amende, etc.), l'article 14 al. 1 LPSan ne prévoit aucune mesure moins

contraignante que le retrait (définitif) de l'autorisation de pratiquer sous

propre responsabilité professionnelle, lorsque les conditions posées pour

l'octroi de celle-ci ne sont plus remplies. Cela étant, la mise en œuvre du

principe de proportionnalité pourrait imposer de conditionner l'autorisation de

pratiquer à des clauses accessoires au sens de l'article 13 LPSan, dans la mesure où cela s'avérerait

possible, plutôt que de la retirer ou alors limiter l'autorisation d'exercer à

certaines activités (arrêt du TF du 06.11.2023 [2C_207/2023] cons. 6.1 et les réf. cit.). En

d’autres termes, le retrait n’est admis qu’en l’absence de mesure moins sévère,

comme une restriction ou des charges (Message précité, FF 2015 7925,

p. 7960-7961). La jurisprudence rappelle encore que le retrait d’une

autorisation de pratiquer vise finalement à prévenir une mise en danger

abstraite des patients; cette mesure protège incontestablement la patientèle

d’éventuelles erreurs futures d’un médecin, assurant ainsi la crédibilité du

système de santé (arrêt du TF du 18.06.2015 [2C_1011/2014] cons. 6.1).

La LPSan fixe des devoirs

professionnels exhaustifs réglementés à l’article 16 LPSan (Message précité, FF 2005 7925, p. 7961).

Cette disposition prévoit notamment que les personnes exerçant une profession

de la santé sous leur propre responsabilité professionnelle doivent exercer

leur activité avec soin et conscience professionnelle (let. a); respecter

les limites des compétences qu’elles ont acquises dans le cadre de leurs

filières d’études (let. b); respecter les droits des patients (let. c); défendre,

dans leur collaboration avec d'autres professions de la santé, exclusivement

les intérêts des patients indépendamment des avantages financiers (let. h). En

cas de non-respect de ces devoirs professionnels s’appliquent les mesures

disciplinaires unifiées prévues à l’article 19 LPSan, qui comprennent l’avertissement (al. 1

let. a), le blâme (let. b), l’amende de 20'000 francs au plus (let. c),

l’interdiction de pratiquer sous propre responsabilité professionnelle pendant

six ans au plus (let. d) et l’interdiction définitive de pratiquer sous propre

responsabilité professionnelle pour tout ou partie du champ d'activité (let. e).

Par analogie avec le régime prévu par la LPMéd, si les obligations mentionnées à l’article 16 LPSan fondent, en cas de non-respect, une

sanction disciplinaire, elles sont pour l’essentiel également pertinentes pour

juger de la dignité de confiance du professionnel (Donzallaz, op. cit., vol. II, p. 1441, n. 2824 et les réf. cit.).

b) Sur le plan cantonal,

l’exercice des professions de la santé est régi par la loi de santé

(ci-après : LS). Selon l'article 54 LS, toute personne qui entend exercer une

profession de la santé au sens de l’article 52 doit être au bénéfice d'une

autorisation délivrée par le département. Les professions de la santé au sens

de la LS comprennent notamment les professions

de la santé au sens de la LPSan (art. 52 let. c LS). Si l’article 56 LS prévoit les conditions formelles

requises pour l’octroi de l’autorisation d’exercer une profession médicale dans

le domaine de la santé, l’article 56b LS en précise les conditions personnelles,

en stipulant que, pour toutes les professions de la santé, l'autorisation ne

peut être délivrée que si la personne est digne de confiance et présente, tant

physiquement que psychiquement, les garanties nécessaires à un exercice

irréprochable de la profession, et dispose des connaissances nécessaires du

français. L'autorisation

est retirée si les conditions de l'octroi ne sont plus remplies ou si le

département constate, sur la base d'évènements survenus après l'octroi de

l'autorisation, que celle-ci n'aurait pas dû être délivrée. Le retrait peut

porter sur une partie ou sur la totalité de l'autorisation, définitivement ou

pour un temps déterminé. Le retrait de l'autorisation est publié dans la

Feuille officielle (art. 57a LS).

Conformément à l'article 10 al.

2.

let. a LS, le médecin cantonal est l'autorité de

surveillance des professions relevant du domaine de la santé, sous réserve des

professions de pharmacien et de droguiste pour lesquelles le pharmacien

cantonal est l'autorité de surveillance. L'autorité

de surveillance prend les mesures nécessaires pour faire respecter les devoirs

professionnels. Elle est habilitée en particulier à effectuer ou à faire

effectuer tous les contrôles nécessaires, dont au besoin ceux relatifs à la

qualité des prestations offertes ou fournies. Elle prend les mesures administratives

et disciplinaires au sens des articles 123, 123a et 123b LS, dans la limite de ses compétences

(art. 72 al. 1 à 4 et 6 LS). Sur

préavis de l'autorité de surveillance, le département est compétent pour

prononcer, en cas de violation des dispositions du droit fédéral et/ou cantonal

régissant les professions du domaine de la santé par des professionnel-le-s,

les mesures disciplinaires suivantes : une interdiction de pratiquer pendant

six ans au plus (interdiction temporaire); une interdiction définitive de

pratiquer pour tout ou partie du champ d'activité. Lorsqu'une procédure disciplinaire est

en cours, le département peut, à titre de mesure provisionnelle, limiter

l'autorisation de pratiquer, l'assortir de charges ou la retirer (art. 123a al. 2 et 5 LS). Le département prend de plus toutes les mesures prévues

par la LS qui ne sont pas de la compétence d'une

autre autorité, en particulier prend toute mesure propre à faire cesser un état

de fait contraire au droit (art. 123 LS).

4.

a) En

l’espèce, le département considère que l’intéressée n’est plus digne de

confiance au sens de l’article 12 al. 1 let. b LPSan. Plus précisément, l’intimé

retient qu’il ressort du dossier et des déclarations des témoins que la

recourante a exploité sans autorisation une OSAD pendant plusieurs mois en

violation de l’article 4 RASI. Il fait également grief à l’infirmière

d’avoir entretenu avec son patient C1________ une relation contraire

tant aux principes déontologiques de sa profession qu’à l’article 16 let. a LPSan. Il lui reproche en outre d’avoir violé

le principe d’économicité ancré à l’article 56 LAMal et d’avoir fait preuve de

négligence dans la tenue de la facturation. À cet égard, il relève de

nombreuses irrégularités dans la facturation des prestations fournies à C1________

et l’absence de transparence vis-à-vis de celui-ci dans les versements

intervenus (art. 16 al. a et d LPSan). D’après le département, ces

manquements graves et répétés sont de nature à entacher la confiance du public

et des autorités. Par ailleurs, l’attitude hostile adoptée par l’intéressée

pendant la procédure administrative démontre qu’elle n’a pas saisi les enjeux

en présence ou que, à tout le moins, elle n’est pas prête à reconnaître ses

erreurs, à se remettre en question et à les corriger. Dans ces circonstances, il

faut admettre qu’elle n’est plus digne de confiance, de sorte qu’un retrait de

l’autorisation de pratiquer sous propre responsabilité professionnelle est

justifié.

b) La recourante soutient en

substance ne pas avoir exploité une OSAD, mais uniquement préparé la

réalisation de toutes les conditions à la délivrance d’une autorisation

d’exploiter. Lesdites conditions n’ayant pas été réunies avant le mois d’août

2022, l’ouverture de l’institution n’aurait pu être prévue qu’au mois de

février 2023 au plus tôt. Or, à cette période, il devenait inutile de déposer

une demande en raison de la procédure administrative et disciplinaire ouverte à

son encontre. Elle affirme par ailleurs n’avoir jamais facturé sous son numéro

RCC des prestations effectuées par d’autres personnes.

b/aa) En vertu de l’article

79.

LS, la création,

l’extension, la transformation et l’exploitation de toute institution dans le

canton sont soumis à autorisation (al. 1). Le Conseil d’Etat fixe dans un

règlement les conditions d’octroi et de renouvellement de l’autorisation pour

chaque catégorie d’institution en fonction des buts poursuivis et de la

capacité d’accueil prévue, notamment en ce qui concerne la formation et les

titres exigés du ou des responsables de l’institution, l’effectif et la

qualification du personnel, l’équipement, l’aménagement et la sécurité des

locaux, la nature des prestations offertes (al. 2). L’autorisation est délivrée

par le département (al. 3). Donnant suite à cette délégation, le Conseil d’Etat

a arrêté le Règlement sur l’autorisation d’exploitation et la surveillance des

institutions (RASI), qui vise à protéger

la santé des bénéficiaires ainsi qu’à garantir la qualité et l’efficience de

l’accompagnement et des soins fournis par les institutions (art. 1 al. 2).

Selon l’article 3 let. b RASI, les institutions se

répartissent dans plusieurs catégories, dont celle des services de soins et

d’aide à domicile (OSAD). Ceux-ci ont pour but de favoriser le maintien ou le

retour à domicile et offrent des soins, respectivement des soins et de l’aide

notamment dans les domaines des soins infirmiers généraux et spécialisés, des

soins de base, de l’aide aux tâches de la vie quotidienne et au ménage, des

prestations médico-thérapeutiques et des consultations et conseils en

puériculture (art. 19 RASI). Aux conditions

générales de l’octroi d’une autorisation d’exploiter (cf. art. 5 RASI), s’ajoutent en ce qui

concerne une OSAD des conditions particulières définies aux articles 20 à 24 RASI. Une OSAD doit ainsi

être constituée d’au moins trois personnes (art. 20 al. 2 RASI). Toute demande

d’autorisation doit être déposée au minimum six mois avant l’ouverture prévue

de l’institution ou, si l’institution bénéficie déjà d’une autorisation

d’exploiter, six mois avant le terme de celle-ci (art. 7 al. 3 RASI).

b/bb) D’après l’extrait du

registre du commerce du canton de Neuchâtel, la société Soins à domicile [1]

Sàrl a été inscrite le 15 novembre 2021 et poursuit le but social

suivant : "prodiguer et encadrer les prestations de soins et d’aide

au domicile des habitants de Z.________ et alentours, afin de favoriser le

maintien au domicile des habitants de ce secteur".

Lors de sa première audition

(13.01.2023) la recourante a déclaré ce qui suit : "Je travaille

seule, j’ai ouvert une Sàrl l’an dernier dans le but d’obtenir mon autorisation

d’exploiter. C’est une demande qui est en cours. Pour l’instant, j’exerce en

qualité d’infirmière indépendante. Mon but étant de développer une entreprise,

avec du personnel". Après la dénonciation du 30 mars 2023, la recourante a

soutenu une version différente (audition du 23.06.2023) : "J’ai créé

cette Sàrl en 2021 dans l’intention de fonder une OSAD. Aujourd’hui la Sàrl n’a

plus d’employé. Je vous précise qu’il y a eu des employés par le passé. J’ai

embauché deux personnes en janvier et août 2022 pour avoir le quota de

personnes suffisantes pour fonder l’OSAD. Pour vous répondre, j’avais le projet

d’être salariée de la Sàrl. Ces personnes étaient engagées en tant qu’employées

polyvalentes. Il n’y avait pas de contrat car la structure que je voulais créer

n’existait pas encore. Il n’était pas prévu que la situation perdure jusqu’à

aujourd’hui". A la question de savoir pourquoi I.________ avait fait

référence à un bureau de l’OSAD et indiqué qu’elle n’avait plus été autorisée à

venir au bureau, la recourante a répondu : "Je lui ai dit de ne plus

venir au bureau de la Sàrl car je craignais que les associés de B.________ SA

puissent venir sur place. Leurs bureaux sont à 100 mètres". A la question

de savoir pour quelles raisons elle n’avait pas sollicité d’autorisation

d’exploiter avant plusieurs mois, elle a déclaré ce qui suit : "Il

fallait que je puisse évaluer ces employées et préparer le dossier

d’autorisation d’exploiter, selon les conditions du RASI. Les employées me suivaient

ponctuellement lors des soins; elles n’intervenaient jamais seules chez les

patients. Elles assuraient surtout d’autres tâches. Je les ai rémunérées au

moyen de mes économies. Je ne facturais pas leurs prestations. Cette situation

a duré plusieurs mois mais parce qu’on m’a empêchée d’avancer". Enfin, à

la question de savoir comment elle justifiait un volume d’activité hors du

commun (24h/24, 7j/7) avec sept patients, la recourante a tenu ces

propos : "je ne conteste pas que mon volume d’activité s’écarte de ce

qui se fait habituellement. Tout dépend du suivi des soins palliatifs".

Auditionnée par le médecin

cantonal (11.05.2023), I.________ a indiqué : "j’ai connu A.________

par le biais de ma mère, qui travaille pour elle. Sur votre question, je vous

précise que je l’ai rencontrée pour la première fois l’an dernier, en juillet;

et que j’ai commencé à travailler pour elle en août 2022. (…) Sur votre

question, je vous précise qu’elle m’a d’emblée indiqué qu’elle avait une OSAD "Les

Soins à domicile [1]" et que je travaillerai sous sa responsabilité. Elle

m’a reçue au bureau de l’OSAD. (…) Je ne connais pas l’adresse exacte mais il y

a une plaquette et une signalétique sur les vitrines. Sur votre question, je

vous indique que A.________ s’est présentée comme étant la responsable de

l’OSAD." S’agissant de la teneur de son engagement, elle a déclaré qu’il "s’agissait

d’un 50 %, tous les matins. Il était également prévu que je travaille au

bureau. Je devais aller chez les patients les lundis et jeudis matin et je

passais ensuite au bureau jusqu’à 11h30. Je répondais au téléphone et

remplissait une fiche sur les demandes des patients et de leurs proches. Sur

votre question, je vous précise qu’actuellement, je ne travaille plus pour A.________.

J’ai commencé un nouveau poste le 1er avril aux Soins à domicile [2].

Sur votre question, il n’y avait pas de motif de départ." Elle a

ajouté : "Je ne me suite pas présentée au bureau jusqu’à la fin du

contrat. Sur votre question, je vous informe que c’est A.________ qui ne

souhaitait plus que je vienne en raison de soucis qu’elle avait avec les

autorités. Je n’étais pas censée faire de soins pour elle. Mon travail devait

se limiter à des tâches administratives et non sur des soins. (…) Je n’avais

pas les mêmes patients qu’elle, mais ma mère avait les mêmes patients". I.________

a transmis au médecin cantonal une fiche de salaire portant sur le mois d’août

2022.

et mentionnant pour employeur Soins à domicile [1] Sàrl.

Quant à J.________ (audition du

10.08.2023), a déclaré ce qui suit : "A.________, avec qui j’avais

gardé des contacts, m’a dit qu’elle envisageait de créer une société et m’a

proposé que je travaille pour elle. Elle souhaitait m’engager comme salariée ce

que j’ai accepté. (…) Pour vous répondre, il n’y avait pas de contrat écrit

mais seulement oral. Le contrat a été conclu non pas avec A.________ en tant

que personne mais avec les Soins à domicile [1] Sàrl. Il a débuté au 1er

janvier 2022. J’ai été annoncée directement à la Caisse de pension,

contrairement à ma fille. (…) Sur la fiche de salaire, il est indiqué "Soins

à domicile [1] Sàrl". A la question de savoir ce qu’elles avaient convenu

comme période d’essai, elle a déclaré "qu’il n’y avait pas de période

d’essai entre nous". S’agissant de la teneur de son engagement, elle a

expliqué ce qui suit : "c’est elle qui me dit chez quel patient je

dois me rendre. C’est une patientèle régulière. Elle m’explique les soins à

prodiguer chez le patient. Il y a un classeur qui reste chez le patient, avec

les renseignements médicaux et un classeur dans la société avec les données

administratives, notamment la facturation. Elle reçoit un mandat par le biais

d’un médecin. Ensuite, elle me délègue des soins, par exemple des prises de

tension ou une surveillance (aller voir le patient pour savoir comment il va),

l’aide à la toilette, l’aide à l’habillement, mettre des bas…". A la

question de savoir s’il était prévu qu’elle intervienne seule chez les

patients, J.________ a répondu : "j’intervenais seule chez le

patient. Sur question, A.________ m’accompagnait chez les nouveaux patients

pour la première consultation, pour faire l’évaluation et m’introduire auprès

d’eux. Lorsqu’il n’y avait pas de problème spécifique, elle n’intervenait plus

dans le suivi." A la question de savoir si elle était impliquée dans la

facturation des prestations de soins, elle a énoncé : "non, je ne

faisais pas de facturation. Pour vous répondre, je ne sais pas comment elle

procédait pour la facturation". A la question de savoir si elle avait

accès aux locaux de la société, elle a indiqué : "je me rendais dans

les locaux de la Sàrl. Il y avait nos stocks de pansements et autres. Je

n’allais pas au bureau pour faire de l’administratif mais il m’est arrivé de

faire des flyers ou de classer des choses avec A.________". Enfin, à la

question de savoir si elle travaillait toujours pour A.________, elle a

affirmé : "mon contrat a été résilié au 30 juin 2023. A.________ et

moi sommes toujours en contact. Il y a eu une rupture de contrat. J’ai compris

qu’elle avait été indépendante avant 2022 mais qu’elle n’a pas eu

l’autorisation de la santé publique pour sa société. D’après ce que j’ai

compris, elle m’a engagée alors qu’elle n’avait pas le droit. Vu la situation, A.________

m’a dit qu’elle préférait résilier mon contrat tout en mettant qu’elle

continuait à payer mon AVS et ma LPP etc. parce que dès que la société serait

régularisée, je serai la première engagée. Il y a une période où nous étions

effectivement à trois, avec A.________ et ma fille".

Le dossier contient encore un

document intitulé "Rupture de Contrat J.________/ Soins à domicile [1]

Sàrl", daté du 3 avril 2023, ainsi qu’une attestation de la CCNC du 10

juillet 2023. Il en ressort que J.________ et la recourante ont été annoncées

par la société susmentionnée le 9 février 2022 rétroactivement depuis le 1er

janvier 2022, tandis qu’I.________ a été annoncée le 11 avril 2023

rétroactivement depuis le 1er août 2022.

Vu ce qui précède, et quoi qu’en

dise la recourante, il ne fait nul doute que J.________ a été engagée par la

société Soins à domicile [1] Sàrl à compter du 1er janvier 2022 pour

prodiguer des soins à des patients et que I.________ a été recrutée dès le 1er août

2022.

pour des tâches médicales et administratives. Les employées n’ont à aucun

moment indiqué qu’elles aidaient la recourante à la création d’une OSAD ou à la

préparation d’un dossier de demande d’autorisation. Il ressort au contraire de

leurs auditions qu’elles ont dès le départ participé à l’exécution de mandats

de soins dans le cadre d’une structure organisée comme une OSAD. À cet égard,

le but social de l’entreprise de la recourante est caractéristique d’une

institution de ce type. Les déclarations des deux témoins sont concordantes,

crédibles et corroborées tant par la fiche de salaire de I.________ pour le

mois d’août 2022 que par l’attestation de la CCNC. C’est dès lors à juste titre

que l’intimé a considéré que la recourante ne se trouvait pas dans la phase de

création de son OSAD, d’une part parce que la Sàrl était déjà exploitée sous la

forme d’une OSAD, d’autre part parce que cette période s’était étendue sur

plusieurs mois sans qu’aucune démarche ne soit entreprise en vue d’obtenir une

autorisation d’exploiter. Une demande d’autorisation d’exploiter, qui vise à protéger

la santé de la population et, partant, poursuit un intérêt de santé publique

évident, n’a donc

jamais été déposée. La chronologie des faits suggère que la recourante était

consciente de ne pas être en règle, puisqu’elle a annoncé I.________ à la CCNC

et a décidé de se séparer de J.________ peu de temps après la dénonciation

adressée au médecin cantonal (30.03.2023). Lors de sa première audition, elle a

d’ailleurs caché qu’elle avait des salariées. Quant à ses assertions lors de

son audition du 23 juin 2023, elles ne convainquent pas et entrent en

contradiction avec celles des témoins, étant précisé que ces dernières

n’avaient aucun intérêt à mentir sur les tâches exécutées pour la société.

Enfin, le volume de sa facturation, en particulier le fait que des journées de

plus de 24h ont été facturées à quinze reprises en 2022 selon les statistiques

du SFin produites par l’intimé (contre 0 en 2020, 7 en 2021 et 6 en 2023),

achève de convaincre que la recourante exploitait sans autorisation une OSAD et

facturait des prestations de ses employées par le biais de son propre numéro

RCC d’infirmière indépendante. Il est en effet inconcevable qu’elle ait

rémunéré elle-même des employées pour exécuter gratuitement des mandats de

soins. En définitive, le département a retenu à bon droit que la recourante a

exploité sans autorisation son entreprise en tant qu’OSAD, cette situation

ayant précédé de loin l’ouverture de la procédure administrative à son

encontre.

c) S’agissant de sa relation

avec C1________, la recourante affirme avoir été mandatée pour lui

prodiguer des soins à la suite de son opération de la vessie. Une relation

d’entraide se serait installée avec les époux C.________ après son mandat

thérapeutique, dans le cadre de laquelle un prêt de 40’000 francs aurait été

consenti. Elle précise qu’au moment du prêt, C1________ n’était pas

en situation de vulnérabilité et qu’elle ne pouvait pas imaginer devoir

reprendre les soins; il n’en aurait d’ailleurs pas eu besoin jusqu’au 26

décembre 2022, date à laquelle un glioblastome a été détecté. On ne saurait

donc lui reprocher de ne pas avoir conservé la distance requise avec un

patient.

c/aa) D’après l’article 16 let. a LPSan, les personnes exerçant une profession

de la santé pour leur propre responsabilité professionnelle doivent exercer

leur activité avec soin et conscience professionnelle. Le message précise que

cette obligation figure explicitement parmi les devoirs professionnels des

professions médicales universitaires (art. 40 let. a LPMéd; FF 2015 7925

précité, p. 7962). La jurisprudence et la doctrine y relatives sont dès lors

applicables par analogie. Un infirmier doit en particulier, dans ses relations

avec des patients, être très clair sur le type de relation qu’il entretient

avec ceux-ci, en évitant de glisser d’un rapport professionnel vers une

relation amicale ou amoureuse, respectivement en demeurant capable, le cas

échéant, de conserver son objectivité dans le cadre de son activité

professionnelle (Donzallaz,

op. cit., vol. II, p. 2427, no 5066). Une disposition similaire aux

articles précités est reprise dans la loi cantonale de santé (art. 61 cum 53 LS).

Le Tribunal fédéral a récemment

reconnu qu’il n'existe pas en Suisse de règle écrite interdisant explicitement

tout lien d'ordre affectif, sentimental ou sexuel entre un professionnel de la

santé et un (e) patient (e), comme le prévoit par exemple le Code de

déontologie des infirmières et infirmiers du Québec. Dans sa Section II

("Relation entre l'infirmière ou l'infirmier et le client") sous § 3

("Comportements prohibés"), ce dernier contient un chiffre 38 aux

termes duquel, pendant la durée de la relation professionnelle, l'infirmière ou

l'infirmier ne peut établir de liens d'amitié, intimes, amoureux ou sexuels

avec le client; pour déterminer la durée de la relation professionnelle,

l'infirmière ou l'infirmier doit tenir compte, notamment, de la vulnérabilité

du client, de son problème de santé, de la durée de l'épisode de soin et de la

probabilité d'avoir à redonner des soins à ce client. La réglementation

précitée part d'un interdit de toute relation intime entre soignant et patient

pendant la durée de la relation professionnelle avant de le relativiser en

énonçant, au deuxième paragraphe, les principaux critères à prendre en

considération afin d'établir la durée de la relation professionnelle. La

relation thérapeutique fait partie intégrante de la relation professionnelle.

Or, la relation thérapeutique se traduit par l'interaction entre l'infirmier

(ère) et le client lorsqu'il (elle) lui prodigue des soins et des traitements

requis par son état de santé. Cette période correspond à l'épisode de soins. La

relation thérapeutique prend fin au moment où le client reçoit son congé. La

relation professionnelle, elle, peut se poursuivre sur une plus longue période.

La détermination d'un délai précis applicable à toutes les situations n'est pas

envisageable. En effet, les soignants interviennent auprès de nombreux clients

dans diverses situations. Il convient dès lors d'analyser chaque situation

(arrêt du TF du 28.01.2021 [8C_667/2019] cons. 5.2.1). En Suisse,

on peut supposer que les futurs professionnels de la santé sont sensibilisés à

cet interdit durant la formation infirmière. On soulignera à cet égard que la

Commission centrale d'éthique de l'Académie suisse des sciences médicales

(ASSM) a élaboré des directives médico-éthiques à l'intention des médecins et

des autres professionnels de la santé. Dans sa brochure concernant

l'enseignement de l'éthique aux professions de la santé, l'ASSM précise que les

contenus de l'enseignement éthique sont organisés selon quatre domaines, à

savoir les connaissances, les compétences, les attitudes et les capacités

réflexives. Dans la partie "Fondements de l'éthique médicale" du

domaine des connaissances, les futurs professionnels de la santé sont

introduits aux thèmes de la déontologie et des devoirs professionnels, lesquels

incluent les directives médico-éthiques en vigueur, d'une part, et la relation

entre le professionnel de la santé et le patient (et ses proches), d'autre part

(arrêt du TF du 28.01.2021 [8C_667/2019] cons. 5.2.2).

c/bb) Dans le cas d’espèce, les

pièces du dossier montrent que la recourante est intervenue dès le mois de

février 2022 auprès de C1________ dans le cadre de l’opération de la

vessie de ce dernier. En ce sens, des soins infirmiers à domicile ont été

prescrits par le Dr E.________ pour la période courant du 2 février au 3 juin

2022.

Si, dans son mémoire de recours, la recourante prétend ne plus avoir

fourni de soins après cette date, son assertion se heurte à divers documents au

dossier.

Le courriel adressé par la

recourante le 19 décembre 2022 à la Dre F.________ a la teneur

suivante : "je vous contacte aujourd’hui concernant votre rendez-vous

du 20.12.2022 avec C1________. Il fait partie de ma patientèle

depuis le mois de février 2022. Je suis dans un premier temps intervenue au

domicile pour suivi de sondes dans un contexte d’hypertrophie de la prostate.

(…) Depuis les choses sont rentrées dans l’ordre et Monsieur aura un

rendez-vous de contrôle d’ici Avril 2023. S’en suivra une décompensation

diabétique mineure au mois de Mai-Juin 2023 [recte 2022] puis une

décompensation sérieuse en Octobre 2023 [recte 2022] (Hémoglobine Glyquée à

13,5 %). À ce jour un traitement Lantus lui a été introduit par votre

confrère, cependant des glycémies supérieures à 20 mmol ou avoisinant les 16

mmol à jeun sont constatées. C1________ a eu une période difficile

avec le Dr E.________ car il ne se sentait pas écouté notamment en ce qui

concerne les douleurs (bas ventre), la relation de confiance a été brisée mais

a perduré malgré tout. Je tiens aussi à vous préciser que C1________

a une Humeur morose depuis quelques mois, Humeur ayant atteint sa compliance

aux soins médicaux du Dr E.________. J’ai encore une bonne relation de

confiance avec ce patient, d’où le bilan sanguin du mois d’Octobre et la

réintroduction de la Lantus. C1________ est aussi intolérant au

Lactose, il a consulté une allergologue sur Lausanne et un gastro-entérologue

suite à des douleurs au niveau de l’estomac et un transit irrégulier

(Antécédent Ulcère). La fibroscipie et la coloscopie n’éclairent pas à ce

propos. La femme de Monsieur s’inquiète beaucoup à son sujet, à raison je

pense. Elle constate des urines malodorantes ce jour, et des troubles de la

mémoire depuis quelques semaines. Je ne garantit pas que Monsieur soit

suffisamment hydraté et il a eu par le passé plusieurs cures antibiotiques pour

infection urinaire. Un bilan sanguin complet notamment avec les fonctions

pancréatiques et hépatiques ne serait pas trop. Monsieur souhaite aussi passer

un IRM reporté depuis Avril (…)". La Dre F.________ a notamment répondu ce

qui suit par courriel du 21 décembre 2022 : "Je n’ai pu voir que

l’épouse de C1________, celui-ci voulant rester dans son bain. Elle

m’évoque surtout une problématique d’état confusionnel depuis 2 mois en

péjoration". S’en est suivi un échange de courriels entre l’infirmière et

la médecin, cette dernière confirmant la prise en charge de C1________

par la recourante dans un courriel du 22 décembre 2022.

Aussi, à la suite de

l’hospitalisation de C1________ le 24 décembre 2022 et selon un

échange Whatsapp du 28 décembre 2022, A.________ a écrit à C2________

ce qui suit : "C2________, est-ce que tu accepterais que C1________

vienne chez nous si jamais il y avait pas de place dans un home près de la

maison ? K.________ resterait avec lui pendant que j’irais travailler et

tu pourrais le voir avec les petites sans contrainte…" Ce à quoi C2________

a répondu : "c’est non".

Lors de sa première audition, la

recourante a indiqué que la prise en charge s’était interrompue le 7 juin 2022

à la demande du Dr E.________ et a ajouté ce qui suit : "je n’ai plus

suivi Monsieur en ma qualité d’infirmière jusqu’au 22 décembre". Elle a

ajouté : "J’ai suivi Monsieur jusqu’à début juin et j’ai à nouveau

été alertée le 22 décembre. Mais cela ne signifie pas que je n’avais pas de

contact avec Monsieur avant. Entre juin et décembre, je ne suis pas intervenue

en tant qu’infirmière mais en tant qu’amie. Il n’y avait pas de chronicité chez

Monsieur. Il avait une sonde, ses problèmes prostatiques sont entrés dans

l’ordre, son diabète était maîtrisé, je ne pensais pas qu’il aurait besoin

d’aide. (…) Sur question, je précise qu’en octobre, par exemple, je le voyais

environ une fois par semaine. Je peux dire régulièrement. Ils venaient chez moi

manger, déjà l’été, on avait fait un barbecue avec mes parents, on est allé au

restaurant, je suis également allée chez eux, on les a aidés à rentrer le bois…

ce n’était pas quotidien mais régulier. J’ai remarqué de la fatigue mais rien

de plus. Il a 76 ans". A la question de savoir s’il lui avait octroyé des

avantages financiers, elle a répondu : "Dans le cadre de ma relation

professionnelle non mais dans le cadre de ma relation amicale oui, je n’ai pas

eu d’avantage financier, en tout cas avec lui mais j’ai une relation

contractuelle qui n’a rien à voir avec mon activité professionnelle. J’ai signé

une reconnaissance de dettes à C2________ car ils m’ont fait un prêt

au mois de décembre". Lors de sa seconde audition, à la question de savoir

s’il y avait eu des moments où elle avait remis en cause son mandat

professionnel, elle a rétorqué ce qui suit : "Je n’ai pas eu le

temps. L’urgence était là. Il y avait une décompensation diabétique qui

commençait à être grave. C2________ m’a indiqué le 17 décembre qu’il

y avait une aggravation de l’état de son mari. À ce moment-là, il fallait

prendre en charge le diabète. D’ailleurs, C1________ a été

hospitalisé le 24. Ni lui, ni C2________ n’auraient compris que je

n’intervienne pas. Cela fait également partie du devoir de continuité des soins".

Entendue par le médecin cantonal

(04.04.2023), C2________ a pour sa part déclaré : "A.________

venait pour rincer la vessie mais elle finissait par venir 2-3 fois par jour.

Mon mari était content de pouvoir discuter. Pour vous répondre, nous n’avons

jamais conclu un accord, même oral, sur la fréquence de ses visites. Elle

venait de son propre chef. Progressivement, il y a eu le mari de A.________ qui

a commencé à venir." A la question de savoir ce qu’elle savait du prêt que

son mari avait consenti à A.________, elle a indiqué : "Il a eu lieu

le 12 décembre. Mais je n’étais pas là lorsque A.________ est venue demander ce

prêt. Quand je suis rentrée, elle n’était plus là". S’agissant de l’état

de santé de son mari, elle a expliqué que "A cette époque, [il] n’était

pas très bien. Dès octobre, il a décliné avec des oublis et il mangeait

beaucoup. (…) A cette époque, A.________ venait mais pour son diabète. Tous les

épisodes que je vous ai racontés ont eu lieu avant ce prêt. A.________ me disait

que c’était le diabète, je l’ai crue". Elle a ajouté ce qui suit : "J’en

parlais avec A.________ de ces changements. Elle venait régulièrement avec son

mari. (…) Il a également oublié de prendre ses médicaments. Tout cela n’était

pas habituel. A.________ a proposé d’aller voir un médecin pour faire une

imagerie de la tête. Mais A.________ a dit qu’il fallait d’abord régler le

diabète". Quant à l’incident du 24 décembre, elle a déclaré avoir appelé A.________

après avoir trouvé son mari dans sa baignoire, vidée.

La Dre H.________, qui a suivi C1________

pendant plusieurs jours lorsqu’il était hospitalisé, a indiqué ce qui suit lors

de son audition : "il présentait des symptômes principalement

comportementaux. (…) Selon moi, il n’avait plus sa capacité de discernement".

Elle a également exposé : "Les époux C.________ m’avaient tous les

deux parlé de cette infirmière, dont ils étaient proches. (…) Pour vous

répondre, C1________ la présentait comme son infirmière. Il ne me

semble pas qu’il m’ait dit qu’ils étaient amis".

Les éléments qui précèdent

permettent de retenir qu’une certaine proximité s’est installée entre la

recourante et C1________, respectivement son épouse, et que l’infirmière

n’a pas adopté la distance opportune avec son patient. D’abord, elle a repris

un mandat thérapeutique à la fin du mois de décembre 2022 alors même que, selon

ses propres déclarations, une relation amicale avait été nouée avec le couple.

Son devoir de réserve devait la conduire à refuser ce mandat. Ensuite, son

courriel du 19 décembre 2022 à l’attention de la Dre F.________ tend à

démontrer qu’elle a continué à prodiguer des soins à C1________

entre les mois de juin et décembre 2022. Elle a en effet pris elle-même contact

avec cette médecin et a été en mesure d’exposer l’historique des divers

traitements et examens médicaux de "son patient" depuis le début de

l’année. Il ressort également de l’audition de C2________ qu’elle

s’occupait du diabète de son mari bien avant l’hospitalisation de ce dernier et

que l’épouse s’adressait à elle pour tous les problèmes de santé du mari. C2________

n’a en outre jamais déclaré qu’elle considérait l’infirmière comme une amie ou

une proche de la famille. En ce sens, la Dre H.________ a rapporté que la

recourante lui avait été présentée par C1________ comme son

infirmière. La recourante a dès lors entretenu une confusion entre son rôle

d’infirmière (en faisant figure de référente dans la prise en charge des soins

de C1________) et d’intime (en présentant les membres de sa famille

aux époux, en leur rendant divers services, en sortant au restaurant avec eux,

bref, en prenant une place importante dans leur vie quotidienne). Il lui

appartenait toutefois d’être claire sur le type de relation qu’elle entretenait

avec son patient, avant de glisser d’un rapport strictement professionnel vers

une relation personnelle. Le fait d’avoir déclaré que les époux n’auraient pas

compris qu’elle n’intervienne pas en décembre 2022 démontre qu’elle n’a pas su

imposer une limite entre sa vie professionnelle et personnelle, ceci en

violation des règles dictées par sa profession. Comme l’a justement retenu

l’intimé, cette violation est d’autant plus grave que leur relation a pris une

dimension financière par la sollicitation d’un prêt à hauteur de 40'000 francs

(il importe d’ailleurs peu que ce prêt ait été consenti par C1________

seul ou par le couple, le devoir d’indépendance valant également par rapport à

l’entourage du patient). Dans ces circonstances, la recourante n’était plus en

mesure de conserver l’objectivité requise dans le cadre de son rôle

thérapeutique. En témoigne sa passivité devant les troubles cognitifs présentés

par C1________ à la fin de l’année 2022 et les craintes légitimes de

son épouse. Si ledit prêt était sans lien avec les soins fournis à son patient,

cela ne signifie pas qu’il intervenait en dehors de tout lien professionnel. Il

convainc au contraire de l’ambigüité alimentée jusqu’à la fin de la relation

par la recourante (qui, après le mandat de la Dre F.________, n’a pas hésité à

proposer à C2________ d’héberger son époux chez elle). Par

conséquent, c’est sans violer le droit que l’intimé a retenu que la recourante

n’avait pas gardé la distance requise dans le cadre d’une relation

thérapeutique et que les rapports entretenus avec son patient contrevenaient

aux principes déontologiques de sa profession ainsi qu’à l’exigence de soin et

conscience professionnelle de l’article 16 let. a LPSan.

d) La recourante reproche

également au département d’avoir considéré qu’elle avait fait preuve de

négligence dans la facturation de ses soins auprès de C1________.

Elle est d’avis que des factures ont dû être annulées ensuite du refus de prise

en charge de l’assureur. Elle pointe les contradictions de C2________

et relève que son patient était soumis au système du tiers garant, si bien

qu’il lui appartenait de régler les factures et d’en obtenir le remboursement.

d/aa) L’article 42 al. 3 LAMal dispose que le fournisseur de

prestations doit remettre au débiteur de la rémunération une facture détaillée

et compréhensible. Il doit aussi lui transmettre toutes les indications

nécessaires lui permettant de vérifier le calcul de la rémunération et le

caractère économique de la prestation. Dans le système du tiers payant, le

fournisseur de prestations est tenu de transmettre à l’assuré une copie de la

facture qui est adressée à l’assureur sans que l’assuré n’ait à le demander.

L’assureur et le fournisseur de prestations peuvent convenir que l’assureur

fait parvenir la copie de la facture à l’assuré. L’article 59 al. 1 OAMal précise que les fournisseurs de

prestations doivent inscrire sur leurs factures toutes les indications

administratives et médicales nécessaires à la vérification du calcul de la

rémunération et du caractère économique des prestations conformément à

l’article 42, al. 3 et 3bis, de la loi. Ils doivent fournir en particulier les

indications suivantes: les dates de traitement (let. a) ; les prestations

fournies, détaillées comme le prévoit le tarif qui leur est applicable (let. b)

; les diagnostics et les procédures qui sont nécessaires au calcul du tarif

applicable (let. c). D’après l’article 59 al. 4 OAMal, les fournisseurs de

prestations veillent à ce que la facture soit compréhensible pour l’assuré et

veillent en particulier à ce que le genre, la durée et le contenu du traitement

soient exposés de manière claire.

L’article 16 let. d LPSan prévoit que les personnes exerçant une

profession de la santé sous leur propre responsabilité doivent respecter les

droits des patients ou des clients. Le message mentionne à cet égard qu’ils

doivent en priorité respecter le droit à l’autodétermination des patients (ou

des clients), c’est-à-dire les informer et leur fournir tous les éléments dont

ils ont besoin sur les traitements qui leur sont proposés pour pouvoir accepter

ces derniers, ou les refuser, en toute connaissance de cause et en toute

liberté. Pour les patients dont la capacité de discernement est limitée, leur

rôle est de faire la part des choses entre la nécessité de respecter ce droit à

l’autodétermination et celle de protéger ces patients, voire des tiers, en

s’appuyant sur des informations recueillies dans les biographies ou auprès des

proches (FF 2015 7925 précité, p. 7962). En ce sens, on relève que, selon

l’article 15 de la Convention administrative du 1er janvier 2022

entre l’Association suisse des infirmières et des infirmiers SBK-ASI et les

assureurs-maladie contractants concernant le remboursement de prestations

ambulatoires relevant de l’assurance obligatoire des soins, les fournisseurs de

prestations reconnaissent que, de par la loi (notamment de par le droit du

mandat selon le CO), il leur incombe une obligation qualifiée d’informer leurs

patients sur les prestations de l’assurance-maladie sociale et le cas échéant

sur les coûts non couverts par l’assurance obligatoire des soins. Selon le

Tribunal fédéral, il n'incombe pas au fournisseur de prestations d'éclaircir

toutes les questions en relation avec le contrat d'assurance, mais il lui

appartient plutôt, lorsqu'il éprouve ou doit éprouver des doutes par exemple

sur la couverture d'assurance, d'attirer l'attention du patient sur ces

problèmes et l'inviter à prendre contact avec l'assureur (ATF 141 V 546 cons. 7.3 ; 119 II 456 cons. 2d).

d/bb) Dans le cas d’espèce, le

dossier ne renseigne pas expressément sur le système de remboursement auquel

était assujetti C1________. Contrairement aux assertions de la

recourante, il ressort néanmoins de plusieurs pièces du dossier qu’il était

soumis au système du tiers payant. D’abord, elle a elle-même déclaré que "les

facturations passent par la Caisse des médecins, qui part à l’assurance, qui

rembourse" (audition du 23.06.2023). Or, un tel fonctionnement est typique

du système du tiers payant. En ce sens, toutes les factures semblent avoir été

adressées directement à l’assurance pour remboursement. Les échanges relatifs à

la facturation ont d’ailleurs eu lieu entre cette assurance et l’infirmière.

Ensuite, la facture n° [111] du 19 avril 2022, sur laquelle figure la mention

manuscrite "payé cash le 22.05.2022", annonce l’assurance à titre de

débiteur. Il en va de même de l’extrait medionline du 27 août 2022. Les

factures indiquent enfin toutes "TP" (tiers payant) à la rubrique "type

de remb." Dans ces circonstances, il faut retenir que le patient était

bien soumis au système du tiers payant et qu’il ne s’agissait pas d’une faveur

accordée par l’infirmière.

Quant au montant payé en espèces

par C1________, son épouse a déclaré ce qui suit lors de son

audition du 4 avril 2023 : "Une fois, nous parlions et elle me dit "je

n’aime pas cette assurance, ils ne me remboursent pas". J’ai trouvé cela

étrange, car je n’avais aucun problème avec eux. Pour vous répondre, elle a dû

me dire cela vers février-mars 2022. Je lui ai donc dit "cela doit être

difficile de vivre sans remboursement. Mon mari lui a dit que s’ils ne payaient

pas, il lui paierait la différence. Elle nous a amené le décompte et on lui a

payé 11'000 frs. Qui correspond à la différence non remboursée. Ses soins

étaient de 23'000.- et nous avons pris en charge 11'000.- Je n’ai toutefois

jamais vu de facture. Mon mari n’était même pas surpris lorsqu’il a vu cela. Je

n’arrive pas à imaginer qu’on s’est fait avoir comme ça. Je n’ai vu que ce

document (le document que je vous présente ici, extrait de Medionline). Elle a

prétendu que les 3 factures ne lui ont pas été remboursés". Contrairement

à ce qu’avance la recourante, les propos de l’épouse ne sont pas

contradictoires avec ceux qu’elle a tenus par téléphone le 11 janvier 2023, car

elle n’a pas soutenu qu’ils avaient réglé 23'000 francs à l’infirmière.

A cet égard, lors de sa première

audition, la recourante a indiqué : "Comme toutes les assurances et

même en dehors du système de C1________, ils ne veulent pas payer

les soins. À chaque fois c’est comme ça. "Envoyez-nous la description",

"l’OPAS est manquante", etc. Je facturais tous les mois. Cela passait

par la caisse des médecins à Neuchâtel. Je prends effectivement du temps chez

mes patients. (…) Ce qui n’a pas été remboursé, je ne l’ai pas facturé

séparément. Donc ce qui n’est pas remboursé est "pour ma pomme". C1________

n’a pas payé les factures non remboursées. Je ne lui ai pas adressé de mise en

demeure. Un montant de 23'000 francs me paraît énorme. C’est sûr que je n’ai

pas facturé cela ! Si j’avais une facture non remboursée est-ce que je

dois faire du bénévolat ? Je ne suis pas 7j./7 à disposition ! Il y a

des restrictions, refus de prise en charge. Moi je ne compte pas laisser

tomber. J’ai facturé en lien avec ce qui a été prescrit par le Dr E.________".

Lors de sa deuxième audition, elle a reconnu ce qui suit : "Il est

exact que je me suis fait rembourser frs 9'300.- par les époux C.________ pour

les factures non remboursées par la Caisse. Vous me demandez pourquoi cela n’a

pas été pris en charge par l’assurance. Ils m’ont dit qu’elles ne rentraient

pas dans le mandat. Au début, ils m’ont dit qu’il manquait des informations

dans le suivi médical. Ensuite, ils m’ont demandé l’OPAS que vous me présentez

là. Le 9 mai je l’ai envoyé, ils avaient tout ce qu’il fallait pour me rembourser.

L’assurance s’est prononcé et c’était définitif, ils ne rentreront pas en

matière sur ces factures. C2________ aurait soit dû se rapprocher de

moi, soit de l’Ombudsman au sujet de ces factures. (…) Vous me faites remarquer

qu’il m’appartenait de justifier les honoraires facturés. Cette prescription

date du 3 avril et est signée par le Dr E.________ le 22 avril 2022. C’est le

document que j’ai envoyé à l’assurance après leur demande le 9 mai 2022. Je

pense qu’ils ont refusé le paiement car la prescription était entre deux

périodes. (…) Vous me demandez si je considère qu’il appartenait à C1________

d’entreprendre les démarches pour se faire rembourser. Je n’étais pas vraiment

dans cette optique car j’ai appelé l’assurance. A mois d’octobre, il y avait

des possibilités de faire quelque chose, mais cela n’a pas été fait. Ce n’était

pas à moi de me battre au tribunal pour cela."

A la question de savoir quel

montant précis C1________ lui avait versé pour les prestations non

remboursées et sur quelle base elle avait calculé ce montant, la recourante a

répondu ce qui suit : "C1________ n’a lui-même procédé au

remboursement d’aucun montant. C’est son épouse C2________ qui a

payé à ma mandante, pour le compte de son époux, un montant de

CHF 9’300.00 en espèces. Il n’existe aucune quittance. Il sied de préciser

sur ce point que les déclarations de C2________ sont non seulement

fausses, mais en sus elles évoluent au gré du vent."

Vu ce qui précède, il faut

retenir que la recourante s’est bien fait rembourser une partie de ses

prestations en espèces par son patient (il importe à cet égard peu que l’argent

lui ait été remis par C1________ lui-même ou son épouse) alors qu’il

était soumis au système de tiers payant. Une telle façon de procéder porte

atteinte aux droits de celui-ci et n’est pas admissible. De son aveu même,

l’infirmière n’a remis aucune quittance à son patient. Elle n’a de surcroît

jamais indiqué à quelles prestations la somme remise correspondait ni comment

elle avait été calculée. Par conséquent, même si elle avait invité son patient

à se faire rembourser par l’assurance, ce qui n’est pas démontré, il n’aurait

pas été en mesure de fournir les renseignements nécessaires. Tout porte à

croire que l’assurance a refusé d’entrer en matière sur les prestations

postérieures au 3 avril 2022, car la recourante n’a pas transmis les informations

requises. Si cette dernière estime avoir traité les demandes de l’assurance le

10.

mai 2022, elle passe sous silence les demandes adressées ultérieurement.

Dans ces conditions, elle n’aurait pas dû se tourner directement vers son

patient pour obtenir le paiement des prestations litigieuses.

Selon les pièces du dossier, les

prestations exécutées entre les 7 février et 22 mars 2022 ont été réglées par l’assurance

à l’infirmière (factures nos [222] et [333]). Il n’est pas contesté

que les prestations réalisées du 23 mars au 3 avril (facture n° [444] portant

sur 3'541.20 francs), du 4 au 19 avril (facture n° [555] portant sur

2'697.45 francs), du 2 au 31 mai (facture n° [666] portant sur 4'820.05 francs)

et du 1er au 30 juin 2022 (facture n° [777] portant sur 1'644.60 francs)

n’ont en revanche pas été prises en charge. Comme l’a retenu l’intimé, il est

très vraisemblable que le montant versé en espèces par C1________

portait sur ces factures. Or, celles-ci n’ont été annulées auprès de

l’assurance que le 28 octobre suivant. La facturation met en lumière d’autres

irrégularités. L’infirmière n’a ainsi pas expliqué pourquoi la facture n° [666]

précitée comprenait des prestations réalisées après le mandat de soins confié

par le Dr E.________ (03.06.2022). L’allégation selon laquelle il s’agit d’une

erreur de manipulation informatique rectifiée à son initiative et non traitée

par l’assurance n’est étayée par aucun document au dossier. La recourante n’a

pas non plus été capable d’indiquer pourquoi les prestations figurant sur la

facture n° [444] précitée ont été reprises dans une facture n° [888] (qui porte

sur des prestations du 04.04.2022 au 01.05.2022 pour un montant total de CHF

4'820.05), dont elle prétend avoir remboursé le montant à l’assurance. On peine

enfin à comprendre pourquoi de nouvelles factures similaires à celles dont elle

demandait l’annulation ont été émises le 28 octobre 2022. Les réponses

lacunaires apportées dans le courrier du 3 novembre 2023 ne font pas la lumière

sur ce point.

Dans ces circonstances, l’intimé

était fondé à considérer que la recourante a fait preuve de négligence et d’un

manque de transparence dans la tenue de la facturation, ce qui contrevient à

son devoir de soin et de conscience professionnelle.

e) Au vu des considérations ci-avant,

force est de constater que l’intéressée ne présente pas les garanties

nécessaires à un exercice irréprochable de la profession d’infirmière sous sa

propre responsabilité, enfreignant à plusieurs égards les règles et devoirs qui

s’imposent à elle. Ses manquements sont de nature à porter atteinte à la

sécurité du système de soins et aux droits des patients ; à tout le moins

sont-ils susceptibles

de mettre concrètement en danger ceux-ci. Ses agissements sont également

propres à entacher la confiance que le public et les différents

protagonistes du système de soins, y compris les autorités médicales, doivent

pouvoir fonder envers les infirmiers indépendants, d’autant plus lorsque ces

derniers prennent en charge des patients âgés et vulnérables. Ils sont en définitive

incompatibles avec l’exercice de sa profession sous propre responsabilité. De

plus, l’attitude hostile adoptée par la recourante en première instance

(n’hésitant pas à soutenir à plusieurs reprises une version des faits en

contradiction manifeste avec la réalité, à mettre en cause le témoignage de

toutes les personnes entendues, voire à dénoncer une stratégie pour la réduire

au silence) tend à démontrer qu’elle n’a pris la mesure ni de l’importance de

ses responsabilités professionnelles, ni de ses actes. Une telle absence de

prise de conscience constitue un risque de mise en danger abstraite de la

patientèle et du système de santé. Aussi la recourante n’est-elle à l'évidence

pas digne de confiance au sens de la législation et jurisprudence

susmentionnées. A cet égard, il n’est pas nécessaire d’examiner si elle a violé

le principe d’économicité, car les faits retenus aux considérants précédents

suffisent à nier le caractère digne de confiance au sens de l’article 12 al. 1 let. b LPSan.

5.

Reste à

déterminer si la mesure prise par le département est justifiée. La recourante

estime qu’elle équivaut à une sanction disciplinaire, car la décision analyse

le principe de proportionnalité. Selon elle, la mesure ne serait pas

proportionnée aux circonstances. Elle reproche également au département de ne

pas avoir discuté la problématique de la faute. Cette argumentation ne résiste

pas à l’analyse. D’une part, si l'article 14 al. 1 LPSan ne prévoit aucune mesure moins

contraignante que le retrait (définitif) de l'autorisation de pratiquer sous

propre responsabilité, lorsque les conditions posées pour l'octroi de celle-ci

ne sont plus remplies, les principes généraux du droit administratif, dont celui

de la proportionnalité, demeurent applicables. La mise en œuvre du principe de

proportionnalité peut ainsi imposer de conditionner l'autorisation de pratiquer

à des clauses accessoires. D’autre part, le retrait de l’autorisation de pratiquer

ne nécessite pas la faute du professionnel de santé. Celle-ci n’a donc pas à

être démontrée. Dans le cas d’espèce, il résulte des considérants précédents

que la recourante n’est pas digne de confiance au vu de son comportement dans

le cadre professionnel et de ses rapports avec les patients et les autorités,

de sorte qu’une condition posée à l’octroi de l’autorisation de pratiquer sous

propre responsabilité professionnelle n’est plus remplie. On ne voit pas qu'une

mesure moins radicale puisse être retenue, étant précisé que l’infirmière

requiert uniquement l'annulation de la mesure entreprise. Elle ne suggère pas

une mesure plus légère. Ses intérêts, soit la privation de son moyen de

subsistance économique et sa réputation, pèsent moins lourd que la protection

de la santé publique. Comme l’a souligné l’intimé, les effets de la mesure sont

en outre limités à l’exercice d’une activité sous propre responsabilité. La

recourante reste libre d’exercer sa profession d’infirmière à titre dépendant

dans diverses institutions médicales, comme elle le faisait avant 2019. En

conclusion, le retrait de son autorisation de pratiquer sous propre

responsabilité professionnelle ne viole pas le principe de proportionnalité. Il

s’ensuit que la décision du département ne prête pas le flanc à la critique et

doit être confirmée.

6.

Les considérants

qui précèdent conduisent au rejet du recours. Le présent arrêt rend sans objet la

demande de restitution de l’effet suspensif. Vu

l'issue du litige, les frais de procédure doivent être mis à la charge de

l’intéressée (art. 47 al. 1 LPJA), qui succombe. Celle-ci n’a pas droit

à des dépens (art.

48.

al. 1 a contrario LPJA).

Par

ces motifs,

la Cour de droit public

1.

Rejette le

recours.

2.

Déclare la

requête tendant à la restitution de l’effet suspensif sans objet.

3.

Met à la charge de

la recourante l’émolument de décision et les débours par 880 francs,

montant compensé par son avance.

4.

N'alloue pas

de dépens.

Neuchâtel,

le 23 juillet 2024