Assurance-maladie. Restitution de prestations touchées indûment (assurée domiciliée en Espagne et bénéficiaire d’une rente espagnole), étendue de l’obligation de renseigner des assureurs.

Faits

A.

A.________, née en 1952, de nationalité suisse,

a quitté, avec son époux, son domicile de Z.________ le 21 décembre 2019, date

à laquelle elle a élu domicile en Espagne. Elle et son mari étaient alors

assurés auprès de B.________ SA. Avant son départ, l’assurée et son mari ont

informé leur assureur maladie qu’ils souhaitaient conserver leur couverture

d’assurance en Suisse et ils ont précisé bénéficier d’une rente ordinaire de

vieillesse suisse. Par courrier recommandé du 27 janvier 2020, B.________ SA a

informé A.________ qu’elle transférait les couvertures d’assurance du couple en

contrat bilatéral (Espagne – Suisse) et confirmé la couverture d’assurance

obligatoire pour les soins (LAMal). Il y était également mentionné que cette

couverture restait possible dans la mesure où les intéressés percevaient

uniquement une rente suisse, mais qu’en cas de perception d’une rente dans le

pays de domicile, ils devront alors s’assurer dans ce dernier lieu.

Par courrier du 24 février 2023, l’assurée a résilié sa couverture

d’assurance obligatoire des soins LAMal avec effet au 31 mars 2023 au motif

qu’elle percevait une rente espagnole. B.________ SA lui a répondu qu’en raison

de la double affiliation à partir du 21 décembre 2019, elle avait procédé à

l’annulation du contrat pour l’assurance de base et allait demander la

restitution des prestations touchées depuis cette date. Le 12 mai 2023, elle a

ainsi adressé à A.________ une facture pour un montant de 25'912.65 francs. Par

décision du 28 décembre 2023, elle a réclamé la restitution de 25'720.80 en

invoquant l’absence de couverture d’assurance après le départ de la Suisse. A.________

a fait opposition à cette décision le 12 janvier 2024, complétée le 30

juin 2024 en faisant valoir qu’elle pensait de bonne foi être assurée auprès de

B.________ SA comme elle versait des primes à cette assurance et que personne

ne lui avait jamais signalé sa résiliation avant 2023. Elle a estimé que la

caisse aurait dû l’informer dès 2020 qu’elle n'était pas en droit de maintenir

une assurance en Suisse. Elle a précisé que l’assureur espagnol refusait de

prendre en charge le montant faisant l’objet de la demande de restitution. Par décision du 19 septembre 2024, B.________

SA a rejeté l’opposition de A.________ au motif que cette

dernière, en application du droit européen, était soumise à l’assurance

obligatoire en Espagne dans la mesure où elle touchait également une rente de

ce pays depuis 2018. Elle a relevé avoir informé son assurée par courrier du 27

janvier 2020 des conséquences du versement éventuel d’une rente dans le pays de

résidence.

B.

A.________ recourt auprès de la Cour de droit

public du Tribunal cantonal contre la décision sur opposition de B.________ SA

du 19 septembre 2024, en concluant à son annulation. Elle souligne avoir été de

bonne foi et conteste avoir reçu le courrier du 27 janvier 2020 censé

l’informer des effets de la perception d’une rente espagnole. Elle reproche

ensuite à B.________ SA de ne jamais lui avoir demandé de document attestant

qu’elle ne percevait pas de rente espagnole. Elle soutient enfin que la

restitution porte sur des prestations de soins dont elle a bénéficié

lorsqu’elle était encore domiciliée en Suisse.

C.

Dans ses observations, B.________ SA conclut

notamment au rejet du recours.

D.

Dans ses observations spontanées du 21 août

2025, la recourante reprend les arguments développés dans son mémoire de

recours.

C O N S I D É R A N T

en droit

Considérants

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le

recours est recevable.

2.

Est litigieuse la question du remboursement des

prestations que l’intimée a versées aux fournisseurs de soins et que l’assureur

réclame à l’assurée. Au regard du caractère transfrontalier des faits

déterminants, le litige doit être résolu à la lumière des dispositions du droit

européen auquel renvoie l’annexe II de l’Accord du 21 juin 1999 entre la

Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses États

membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP), à savoir

en particulier le Règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du

Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de

sécurité sociale (RS 0.831.109.268.1 ; ci-après: règlement n° 883/2004) et

son règlement d'exécution, le Règlement (CE) n° 987/2009 du Parlement

européen et du Conseil du 16 septembre 2009 fixant les modalités d'application

du règlement (CE) n° 883/2004 portant sur la coordination des systèmes de

sécurité sociale (RS 0.831.109.268.11 ; ci-après: règlement n° 987/2009),

applicables pour la Suisse dès le 1er avril 2012 (ATF 143 V 81 cons.

5).

Le titre II du règlement n° 883/2004 (art. 11 à 16) comprend des règles

générales de conflit pour déterminer la législation applicable. L'article 11 §

1.

du règlement n° 883/2004 pose le principe de l'unicité du droit applicable,

selon lequel les personnes auxquelles le règlement est applicable ne sont

soumises qu'à la législation d'un seul État membre. Les personnes qui, comme la

recourante, n'exercent pas d'activité lucrative salariée ou non salariée (ou ne

réalisent pas les autres éventualités prévues par l'art. 11 § 1 let. b à d

du règlement), sont soumises à la législation du lieu de résidence (art. 11

§ 1 let. e du règlement n° 883/2004).

Le titre III du règlement n° 883/2004 contient des règles de conflit

pour des situations spéciales dans des branches particulières du système de la

sécurité sociale, singulièrement, au chapitre 1 (art. 17 à 35) en ce qui

concerne les prestations de maladie, de maternité et de paternité assimilées.

La nature de règle de conflit ne découle pas toujours directement de la lettre

de la disposition. A la différence du titre II, il s'agit de dispositions

ponctuelles concernant une branche particulière de la sécurité sociale ou un

domaine particulier du droit (ATF 146 V 152 cons. 4.2.2.1 et la réf. cit.).

L'application des règles de conflit du règlement n° 883/2004, qui

déterminent la législation applicable, est obligatoire pour les États membres.

Elles forment un système de règles de conflit dont le caractère complet a pour

effet de soustraire aux législateurs nationaux le pouvoir de déterminer

l'étendue et les conditions d'application de leur législation nationale en la

matière, quant aux personnes qui y sont soumises et quant au territoire à

l'intérieur duquel les dispositions nationales produisent leurs effets (arrêt

C-345/09 précité, points 51 s. et 56 ; ATF 146 V 152 cons. 4.2.3.1 et la réf.

cit.).

Aux articles 23ss, le règlement n° 883/2004 prévoit des règles de

coordination de droit communautaire dans le sens décrit ci-avant en ce qui

concerne le droit aux prestations en nature en cas de maladie des titulaires de

pension et des membres de leur famille (ATF 144 V 127 cons. 4.2.2.2). L’article

23.

prévoit que la personne qui perçoit une pension ou des pensions en vertu de

la législation de deux ou plusieurs États membres, dont l’un est l’Etat membre

de résidence, et qui a droit aux prestations en nature en vertu de la

législation de cet État membre, bénéficie, tout comme les membres de sa

famille, de ces prestations en nature servies par et pour le compte de

l’institution du lieu de résidence, comme si l’intéressé n’avait droit à la

pension qu’en vertu de la législation de cet État membre. Cela signifie que les

titulaires de pensions sont soumis à l’assurance obligatoire dans leur pays de

résidence s’ils reçoivent une pension – même modeste – de leur pays de

résidence.

3.

a) L'article 25 LPGA, aux termes duquel les

prestations indûment touchées doivent être restituées, est issu de la

réglementation et de la jurisprudence antérieure à l'entrée en vigueur de la

LPGA (ATF 130 V 318 cons. 5.2 et les références). Selon cette jurisprudence,

l'obligation de restituer suppose que soient remplies les conditions d'une

reconsidération ou d'une révision procédurale de la décision – formelle ou non

– par laquelle les prestations en cause ont été allouées (ATF 130 V 318 cons.

5.2

et 130 V 380 cons. 2.3.1). La reconsidération et la révision sont réglées à

l'article 53 al. 1 et 2 LPGA qui codifie la jurisprudence antérieure à son

entrée en vigueur : selon un principe général du droit des assurances sociales,

l'administration peut reconsidérer une décision formellement passée en force de

chose jugée sur laquelle une autorité judiciaire ne s'est pas prononcée quant

au fond, à condition qu'elle soit sans nul doute erronée et que sa

rectification revête une importance notable (art. 53 al. 2 LPGA). Une décision

est sans nul doute erronée lorsqu'il n'existe aucun doute raisonnable sur le

fait qu'elle était erronée, la seule conclusion possible étant que tel est le

cas (ATF 125 V 383 ; arrêt du TF du 07.11.2006 [C 269/05] cons. 3 ; Kieser,

ATSG-Kommentar, 3e éd., 2015, n° 52 ad art. 53). Pour conclure

qu'une décision (formelle ou matérielle) est manifestement erronée, encore

faut-il que les éléments que l’assureur avait au dossier, au moment où il a

octroyé les prestations litigieuses, lui permettent d'aboutir à la conclusion

que l'assuré n'y avait pas droit (arrêt du TF du 07.11.2006 [C.269/2005] cons.5

; ATF 126 V 399). En outre, par analogie avec la révision des décisions rendues

par des autorités judiciaires, l’assureur est tenu de procéder à la révision

d'une décision entrée en force formelle lorsqu’il découvre subséquemment des

faits nouveaux importants ou trouve de nouveaux moyens de preuve qui ne

pouvaient être produits auparavant (art. 53 al. 1 LPGA), susceptibles de

conduire à une appréciation juridique différente (ATF 127 V 466 cons. 2c et les

références). Sont « nouveaux » au sens de cette disposition,

les faits qui se sont produits jusqu'au moment où, dans la procédure

principale, des allégations de faits étaient encore recevables, mais qui

n'étaient pas connus du requérant malgré toute sa diligence. En outre, les

faits nouveaux doivent être importants, c'est-à-dire qu'ils doivent être de

nature à modifier l'état de fait qui est à la base de l'arrêt entrepris et à

conduire à un jugement différent en fonction d'une appréciation juridique correcte

(ATF 134 III 669 cons. 2.2 et les références). Les preuves, quant à elles,

doivent servir à prouver soit les faits nouveaux importants qui motivent la

révision, soit des faits qui étaient certes connus lors de la procédure

précédente, mais qui n'avaient pas pu être prouvés, au détriment du requérant.

Dans ce contexte, le moyen de preuve ne doit pas servir à l'appréciation des

faits seulement, mais à l'établissement de ces derniers (arrêt du TF du

17.08.2012

[8C_583/2011] cons. 3.1).

Ces principes sont aussi applicables lorsque des prestations ont été

accordées sans avoir fait l'objet d'une décision formelle et que leur

versement, néanmoins, a acquis force de chose décidée (ATF 129 V 110 cons. 1.1

et les références). Il y a force de chose décidée si l'assuré n'a pas, dans un

délai d'examen et de réflexion convenable, manifesté son désaccord avec une

certaine solution adoptée par l'administration et exprimé sa volonté de voir

statuer sur ses droits dans un acte administratif susceptible de recours (ATF 132 V 412 cons. 5).

b) Le droit de demander la restitution s'éteint trois ans après le

moment où l'institution a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq ans

après le versement de la prestation (art. 25 al. 2, 1ère phrase,

LPGA). Il s'agit de délais (relatif et absolu) de péremption, qui doivent être

examinés d'office (ATF 140 V 521 cons. 2.1). Ces délais ne peuvent par

conséquent pas être interrompus (cf. ATF 136 II 187 cons. 6). Le délai de

péremption est sauvegardé une fois pour toutes lorsque l'autorité a accompli l'acte

conservatoire que prescrit la loi. Est déterminant pour la sauvegarde du délai

de péremption le moment où la caisse a rendu sa décision de restitution (ATF 138 V 74 cons. 5.2 ; 119 V 431 cons. 3c ; arrêt du TF du 19.10.2022 [8C_366/2022] cons. 5.3.1 et les

réf. cit.). Selon la jurisprudence, le délai de péremption relatif commence à

courir dès le moment où l'administration aurait dû connaître les faits fondant

l'obligation de restituer, en faisant preuve de l'attention que l'on pouvait

raisonnablement exiger d'elle. La procédure de restitution de prestations

implique trois étapes en principe distinctes : une première décision sur le

caractère indu des prestations, soit sur le point de savoir si les conditions

d'une reconsidération de la décision par laquelle celles-là étaient allouées

sont réalisées ; une seconde décision sur la restitution en tant que telle des

prestations, qui comprend en particulier l'examen des effets rétroactifs ou non

de la correction à opérer en raison du caractère indu des prestations, à la

lumière de l'article 25 al. 1 1ère phrase LPGA et, le cas échéant,

une troisième décision sur la remise de l'obligation de restituer au sens de

l'article 25 al. 1 2e phrase LPGA (cf. art. 3 et 4 OPGA ; Kieser, ATSG-Kommentar,

2015, no 9 ad art. 25 ; cf. aussi arrêt du TF du 04.01.2012 [9C_678/2011] cons.

5.2).

4.

En l’espèce, la recourante, qui touche une

rente de l’Etat espagnol au moins depuis 2017 (cf. certificat de rente établi

par le Ministère de l’emploi et de la sécurité sociale espagnol) réside dans ce

pays depuis le 21 décembre 2019. En application de l’article 23 du règlement n°

883/2004, elle relevait ainsi, dès cette date, de la compétence de l’Espagne et

avait ainsi l’obligation de s’assurer dans ce pays. L’intimée n’a été informée

du versement de cette rente qu’en février 2023 lorsque la recourante lui a fait

parvenir la résiliation de sa couverture d’assurance. Dès lors qu'il s'agit

indéniablement d'un fait important de nature à conduire à une appréciation

juridique différente, mais qui a été découvert après coup, on est en présence

d'un motif de révision procédurale. Dans ces circonstances, l'obligation de

restituer les prestations indûment perçues vise simplement à rétablir l'ordre

légal, après la découverte d'un fait nouveau. Les prestations dont l’intimée

demande la restitution ont été versées entre 2020 et 2023 et portent sur des

traitements postérieurs au départ de Suisse. Ainsi, en demandant la restitution

des prestations versées par décision du 28 décembre 2023, le droit de

réclamer la restitution des prestations au sens de l'article 25 al. 2 LPGA

n’était pas périmé, ce que la recourante ne conteste d’ailleurs pas.

b) Seules les prestations indûment touchées doivent être restituées. En

l’occurrence, il ressort du dossier que l’intimée a versé des prestations maladie

en faveur de l'assurée pour un total de 41'862.70 francs, alors que c’est

l’institution espagnole qui aurait dû les fournir. Après compensation avec les

primes perçues durant la période concernée, c’est un solde de 25'720.80 francs

– montant non contesté en soi, qui était indu et qui appelle restitution.

5.

La recourante reproche à l'intimée une

violation du devoir de la renseigner, au sens de l'article 27 al. 2 LPGA, quant

aux conditions d’affiliation en Suisse. En particulier elle soutient ne pas

avoir été rendue attentive au fait que si elle percevait une rente en Espagne,

elle ne pourrait pas être assurée pour les soins de base en Suisse et considère

que le silence de l’intimée et l’acceptation du paiement des primes et de prise

en charge des frais, l’ont confortée dans le fait qu’elle pouvait demeurée

assurée en Suisse.

a) Aux termes de l'article 27 al. 1 LPGA, les assureurs et

les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus, dans les

limites de leur domaine de compétence, de renseigner les personnes intéressées

sur leurs droits et obligations. L'article 27 al. 2 LPGA prévoit par ailleurs

le droit pour chacun d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits

et obligations. Sont compétents pour cela les assureurs à l'égard desquels les

intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations. Le

devoir de conseil de l'assureur social au sens de l'article 27 al. 2 LPGA

comprend l'obligation d'attirer l'attention de la personne intéressée sur le

fait que son comportement pourrait mettre en péril la réalisation de l'une des

conditions du droit aux prestations (ATF 131 V 472 cons. 4.3, p. 480). Les

conseils ou renseignements portent sur les faits que la personne qui a besoin

de conseils doit connaître pour pouvoir correctement user de ses droits et

obligations dans une situation concrète face à l'assureur. Le devoir de conseil

s'étend non seulement aux circonstances de faits déterminantes, mais également

aux circonstances de nature juridique. Son contenu dépend entièrement de la

situation concrète dans laquelle se trouve l'assuré, telle qu'elle est

reconnaissable pour l'administration. Le Tribunal fédéral a toutefois précisé

qu'aucun devoir de renseignement ou de conseil au sens de l'article 27 LPGA

n'incombe à l'institution d'assurance tant qu'elle ne peut pas, en prêtant

l'attention usuelle, reconnaître que la personne assurée se trouve dans une

situation dans laquelle elle risque de perdre son droit aux prestations (ATF 133 V 249 cons. 7.2 ; arrêt du TF du 07.03.2011 [9C_557/2010] cons. 4.1 et les

réf. cit.).

Le défaut de renseignement dans une situation où une obligation de

renseigner est prévue par la loi, ou lorsque les circonstances concrètes du cas

particulier auraient commandé une information de l'assureur, est assimilé à une

déclaration erronée qui peut, sous certaines conditions, obliger l'autorité à

consentir à un administré un avantage auquel il n'aurait pu prétendre, en vertu

du principe de la protection de la bonne foi découlant de l'article 9 Cst. féd.

(ATF 131 V 472 cons. 5). D'après la jurisprudence, un renseignement ou une

décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un

administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition

que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de

personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les

limites de ses compétences et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre

compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore

qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut

pour d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir

de préjudice, et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où

l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 cons. 6.1 et les réf. cit.). Ces

principes s'appliquent par analogie au défaut de renseignement, la condition

(c) devant toutefois être formulée de la façon suivante: que l'administré n'ait

pas eu connaissance du contenu du renseignement omis ou que ce contenu était

tellement évident qu'il n'avait pas à s'attendre à une autre information

(ATF 131 V 472 cons. 5).

b) L’existence d'une éventuelle violation du devoir de l'assureur maladie

de renseigner au sens de l'article 27 al. 2 LPGA doit être examinée à la

lumière des échanges entre les parties ainsi que des informations dont

bénéficiait l’intimée durant la période litigieuse. En l’espèce, dans une note

téléphonique du 21 novembre 2019, il est mentionné que l’assurée ne sera plus

en Suisse à partir du 20 décembre suivant et précise ceci : « veut

garder la LAMal en SUISSE touche une rente AVS suisse et non étrangère ».

Par courrier recommandé du 27 janvier 2020, l’intimée a confirmé à l’assurée

que dans la mesure où elle touchait uniquement une rente de la Suisse et que

son domicile se situait dans un pays de l’UE/AELE, les couvertures d’assurances

étaient soumises « aux accords bilatéraux CH-ESP » et qu’elle

pouvait offrir une couverture d’assurance obligatoire des soins LAMal.

L’assurance précisait cependant que si l’assurée devait ultérieurement toucher

une rente dans son pays de domicile, elle devrait alors s’assurer dans ce pays.

L’époux de la recourante a en outre été informé par l’Institution commune LAMal

que les rentiers qui reçoivent une rente de leur état de résidence dépendent du

système d’assurance social de leur état de résidence. La recourante conteste

avoir reçu le courrier de l’intimée du 20 janvier 2020. Compte tenu de la note

téléphonique, de la présence au dossier du courrier recommandé du 27 janvier

précité, il y a lieu de considérer comme établi au degré de la vraisemblance prépondérante

que l’intimée avait bel et bien informé la recourante du système d’assurance

sociale, lequel leur a par ailleurs été rappelé par l’Institution commune LAMal

en septembre 2021. La recourante reproche à l’intimée de ne pas avoir requis de

sa part un document attestant l’absence de rente en Espagne. On ne voit

cependant pas comment l’intéressée aurait pu attester une absence de rente sauf

à requérir une attestation de chaque institution sociale susceptible de verser

une rente, ce qui n’est pas réalisable.

En définitive, c'est à juste titre que l’intimée a réclamé à la recourante

la restitution d'un montant de 25’720.80 francs équivalant aux prestations

perçues en trop depuis 2020.

On relèvera encore qu’à l'examen du dossier, il ressort que la

recourante se prévaut de sa bonne foi sans toutefois alléguer ne pas avoir les

moyens de rembourser la somme susmentionnée. La Cour de céans précisera tout de

même qu’un tel argument relève de la procédure de remise, laquelle doit

uniquement intervenir, si la recourante estime en remplir les conditions, une

fois que la procédure de restitution est entrée en force. Elle relève par

ailleurs que l’assureur social espagnol semble refuser de prester parce qu’il

considère à tort que la recourante était domiciliée en Suisse au moment où les

prestations ici déterminantes ont été versées. Cette question mériterait

probablement que la recourante obtiennent des informations complémentaires de

l’assureur espagnol. Une nouvelle prise de contact avec ce dernier pourrait

s’avérer utile.

6.

a) Les considérants qui précèdent amènent au

rejet du recours.

b) Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite

(art. 61 let. a LPGA), et sans dépens (art. 61 let. a et g a contrario

LPGA).

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.

Rejette le recours.

2. Statue sans frais et sans dépens.

Neuchâtel, le 5 septembre

2025